Sturen op een sterk sportbedrijf

het uitgangspunt dat de uitvoering van het sportbeleid geen kerntaak is van de gemeente en daarom op afstand zou moeten staan; en

•

het uitgangspunt dat er btw-voordelen zouden kunnen worden behaald door de uitvoering van het sportbeleid onder te brengen in een NV/BV-constructie.

Het lijkt erop dat deze twee uitgangspunten ten minste hebben meegewogen bij (a) het op afstand zetten van de uitvoering van het sportbeleid en (b) de keuze voor de organisatievorm. Ofschoon op basis van het onderzoek niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat deze laatste twee uitgangspunten (mede) beslissend zijn geweest bij de keuze voor de organisatievorm van het Sportbedrijf, komt uit de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd het beeld naar voren dat met name de btw-voordelen destijds van groot belang werden geacht. Mogelijk zijn ze zelfs doorslaggevend geweest bij de gemaakte keuze voor de oprichting van Sportbedrijf Lelystad NV. Deze constatering is belangrijk, omdat de fiscale regels voor NV’s inmiddels zijn veranderd en het btw-voordeel van destijds niet langer actueel is. Er wordt dus niet langer aan dit ‘impliciete uitgangspunt’ voldaan. Al met al constateren de onderzoekers dat na meer dan twintig jaar aan de meeste van de oorspronkelijke uitgangspunten in de huidige situatie niet meer wordt voldaan. Daarbij is het opmerkelijk dat destijds de btw-voordelen een grote rol lijken te hebben gespeeld in de keuze voor de organisatievorm, terwijl dit in de besluitvorming niet is vermeld.

4.2 Lelystads sportbeleid langs meetlat van ‘publieke-waarde-model’ Er valt niet alleen het een en ander af te dingen op de transparantie rond de besluitvorming die eind jaren negentig heeft plaatsgevonden over de verzelfstandiging van het Sportbedrijf. Ook de wijze waarop het huidige Sportbedrijf functioneert voldoet niet (of niet volledig) aan veel van de vooraf geformuleerde normen; dit heeft de in hoofdstuk 3 beschreven toetsing laten zien. Gegeven deze bevindingen vinden de onderzoekers het van belang om de manier waarop het gemeentebestuur uitvoering geeft aan het sportbeleid nader onder de loep te nemen. Het in § 1.5 geïntroduceerde ‘publieke-waarde-model’ vormt hierbij een nuttig analyse-instrument.

37

Het publieke-waarde-model draait om drie begrippen: publieke waarde, organisatie en legitimiteit. Kenmerkend voor goed werkend beleid dat maatschappelijke meerwaarde creëert, is dat deze elementen met elkaar in balans zijn en goed worden ingevuld. Voor het Lelystadse sportbeleid dat in dit onderzoek centraal staat, betekenen de drie begrippen het volgende: •

Realiseren van de publieke waarde Beleid formuleren voor het beheer van sportaccommodaties en in de gaten houden (monitoren) of dit beleid goed wordt uitgevoerd.

•

Organisatie van het beleid Verantwoording vragen over de beleidsuitvoering door het Sportbedrijf en deze uitvoering zo nodig bijsturen, oftewel: sturen op afstand.

•

Waarborgen van de legitimiteit Steun en democratisch draagvlak creëren voor de gekozen organisatievorm van het Sportbedrijf door te zorgen voor transparante onderbouwing van de besluitvorming en door periodiek te wegen of deze argumentatie nog van toepassing is.

De onderzoekers hebben op basis van de onderzoeksbevindingen voor elk van deze drie aspecten geanalyseerd hoe de gemeente Lelystad hieraan de afgelopen twee decennia invulling heeft gegeven.

4.2.1 Realisatie van de publieke waarde: beleidsformulering en -monitoring Voor het realiseren van de publieke waarde ‘adequaat aanbod van goed ontwikkelde sportvoorzieningen’ heeft de gemeente Lelystad sportbeleid geformuleerd. In het onderzoek is vastgesteld dat de gemeenteraad in de ‘Hoofdlijnennotitie Sport en Bewegen’ en de ‘Kadernota Sport en Bewegen’ heeft bepaald wat de ambities, doelstellingen en gewenste maatschappelijke effecten van het beleid zijn, dat de raad hieraan prioriteiten en meetbare indicatoren heeft verbonden en ook het budget ervoor heeft vastgesteld. De financiële kaders van de raad zijn vervolgens door het college doorvertaald in een subsidiebeschikking en bijbehorende ondersteuningsovereenkomst met het Sportbedrijf. De beleidsformulering voldoet hiermee volgens de onderzoekers aan de eisen die hieraan kunnen worden gesteld. Voor de effectiviteit van het beleid is het echter niet alleen belangrijk dat het beleid goed is geformuleerd, maar ook dat de uitvoering ervan jaarlijks wordt gemonitord. Wat is de voortgang bij het realiseren van de doelen? Zijn de beoogde effecten aantoonbaar dichterbij gekomen? De onderzoeksbevindingen uit de voorgaande hoofdstukken laten zien dat zo’n jaarlijkse beleidsmonitoring tot op heden niet van de grond is gekomen.

38

Het college laat de laatste jaren wel sportpeilingen uitvoeren, maar deze sportpeilingen vinden met grote tussenpozen plaats (in 2007, 2015 en 2019). En ofschoon deze sportpeilingen een positief beeld te zien geven en ook medewerkers van de gemeente en het Sportbedrijf de indruk hebben dat het Sportbedrijf de beoogde maatschappelijke effecten realiseert (zie § 3.2.2 ), kan het college dit door het ontbreken van de voorgenomen jaarlijkse beleidsmonitoring niet aantonen. Verifieerbare gegevens over de effecten van de prestaties van het Sportbedrijf zijn er niet. Het positieve beeld dat bij veel betrokkenen bestaat, valt dus niet te objectiveren. Toch krijgt het Sportbedrijf ieder jaar automatisch subsidie toegekend voor de taakuitvoering. Bij de jaarlijkse vaststelling van de subsidies voor het Sportbedrijf ter onderbouwing van de toekenning wordt geen passage opgenomen waarin staat of het Sportbedrijf de afgesproken resultaten heeft behaald en waaruit deze bestaan. Er staat in het vaststellingsdocument slechts een standaardoverweging die luidt dat het Sportbedrijf zijn opdracht “conform de subsidieverlening” heeft uitgevoerd. Het college toetst feitelijk niet of de subsidies doeltreffend en doelmatig zijn besteed.

Voor de raad is het vervolgens niet navolgbaar (a) of het Sportbedrijf de maatschappelijke doelen heeft behaald, (b) in hoeverre de ‘extra’ en/of ‘aanvullende’ activiteiten van het Sportbedrijf daaraan al dan niet hebben bijgedragen, en (c) of deze laatstgenoemde activiteiten zijn bekostigd vanuit de verstrekte subsidies. Waarom de jaarlijkse beleidsmonitoring niet tot stand is gekomen, is niet duidelijk geworden in dit onderzoek. Duidelijk is wel dat het houden van een jaarlijkse monitoring vanaf 1998 gepland was. Met jaarlijkse beleidsmonitoring kan de raad beoordelen of de doelstellingen van het sportbeleid zijn bereikt. Ook kan de raad daarmee toetsen of het beschikbaar gestelde budget doeltreffend en doelmatig is ingezet en daarover het gesprek aangaan met het college. Jaarlijkse beleidsmonitoring getuigt, kortom, van goed bestuur. Voor raadsleden geldt daarbij in het bijzonder dat zij zich moeten verantwoorden tegenover de burgers van Lelystad over de hoofdlijnen van het beleid van de gemeente en het budget dat daarbij hoort.

4.2.2 Organisatie van het beleid: sturen op afstand Hoewel de uitvoering van het Lelystadse sportbeleid op afstand van de gemeente staat, blijven het college en de raad er gezamenlijk voor verantwoordelijk dat er een adequaat aanbod is van goed ontwikkelde sportvoorzieningen. Voor een solide ‘sturing op afstand’ is het belangrijk dat college en raad goed zicht hebben op de uitvoering van het sportbeleid en de daarmee gerealiseerde maatschappelijke effecten. Zoals hiervoor besproken is dit zicht er onvoldoende, mede door het ontbreken van jaarlijkse beleidsmonitoring.24 Dit beperkt naar het oordeel van de onderzoekers de mogelijkheden van zowel het college als de raad om hun rollen op het gebied van controle en verantwoording naar behoren te vervullen. De raad heeft naast zijn kaderstellende taak (formuleren van het sportbeleid en vaststellen van het bijbehorende budget) ook een controlerende taak (over de uitvoering van het sportbeleid en zo nodig bijsturen). Om deze beide taken goed te kunnen vervullen is het van belang dat de raad van het college relevante en juiste informatie ontvangt over het functioneren en presteren van het Sportbedrijf. En dat, voorafgaand hieraan, het Sportbedrijf nauwelijks verantwoording hoeft af te leggen jegens zijn opdrachtgever, het college. Het onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat er in deze keten sprake is van zwakke schakels.

Zaken die formeel zouden moeten zijn geregeld, die volgens vaste procedures zouden moeten verlopen en zouden moeten worden gedocumenteerd, verlopen informeel, rommelig en niet navolgbaar. Zo lijkt het Sportbedrijf zich niet echt te hoeven verantwoorden tegenover het college. Zowel van het college als van het Sportbedrijf hebben de onderzoekers te horen gekregen dat het Sportbedrijf tijdens de algemene aandeelhoudersvergadering nauwelijks verantwoording hoeft af te leggen; er wordt niet gesproken over de realisatie van doelen en er vinden geen scherpe discussies plaats (zie § 3.5.2 ). Wel heeft het college geregeld informeel overleg met het Sportbedrijf. Ook onderhoudt het

24

Zoals aan de orde komt in het tekstkader van § 3.4.2 speelde hier ook mee dat de gemeente bij de verzelfstandiging van het Sportbedrijf de capaciteit voor de beleidsfunctie sport niet, zoals de bedoeling was, heeft ingevuld met 3 fte’s. De beleidsfunctie sport bestaat momenteel uit slechts 0,5 fte.

39

college contacten met verenigingen c.q. gebruikers van sportaccommodaties. Het college heeft daarmee informeel inzicht in hoe goed het Sportbedrijf ‘het doet’. Wat precies wordt besproken en met wie, welke informatie mondeling wordt gedeeld en welke signalen worden afgegeven aan het college, is echter niet navolgbaar voor de raad. Het college stuurt de taakuitvoering door het Sportbedrijf dus niet op basis van een systematische inventarisatie en analyse van informatie en kan zodoende maar moeilijk onderbouwen of de gemaakte afspraken met het Sportbedrijf worden nagekomen. Het college lijkt daar vrij gemakkelijk mee ‘weg te komen’ doordat de raad zich tevreden stelt met de onvolledige informatie die hij ontvangt. Raadsleden met wie de onderzoekers in een werksessie hebben gesproken (zie § 3.5.2 ), zeggen dat zij de indruk hebben dat het college zijn rol goed vervult en dat zij positief zijn over de resultaten van het Sportbedrijf. Tegelijkertijd melden sommigen van hen dat ze niet precies weten óf het college wel verantwoording aflegt over het Sportbedrijf aan de raad. De onderzoekers vinden het zorgwekkend dat de meerderheid van de delegatie van de raad aangeeft dat zij regie en controle hebben op basis van de verantwoordingsinformatie van het college – die de raad in werkelijkheid nauwelijks ontvangt.

De onderzoekers stellen vast dat er rond de uitvoering van het sportbeleid geen sprake is van een volledig samenspel tussen het college en de raad. Indien dat er wel was, zou er bij de raad geen onduidelijkheid kunnen bestaan over de vraag of het college zich verantwoordt over het Sportbedrijf. In de huidige situatie stelt de raad zich tevreden met onvolledige informatie over het Sportbedrijf en biedt de raad het college geen tegenkracht. Als de raad zou kunnen beschikken over adequate informatie over de taakuitvoering van het Sportbedrijf, zou de raad het gesprek kunnen aangaan met het college over het Sportbedrijf. Het zou dan voor de raad duidelijker zijn aan welke knoppen er kan worden gedraaid om het college zodanig bij te sturen dat het (a) ‘harde’ verantwoordingsinformatie ophaalt bij het Sportbedrijf over de doelrealisatie en/of de gerealiseerde maatschappelijke effecten, en (b) relevante aanvullende informatie aan de raad verstrekt. Over die aanvullende informatievoorziening heeft de raad al wel gedachten (zie § 3.5.2 bij de normen 5b t/m 5e), maar de raad zal het college hiervan nog wel uitdrukkelijk op de hoogte moeten brengen. De raad zal naar het oordeel van de onderzoekers de stap moeten zetten om de sturing op afstand echt handen en voeten te geven.

De raad beschikt over de instrumenten hiervoor en moet deze ook inzetten om zichzelf in stelling te kunnen brengen. In de eerste plaats is de raad degene die de kaders stelt en daarmee aangeeft wat hij wil bereiken en welke middelen daarvoor beschikbaar worden gesteld. Daarnaast kan de raad bijvoorbeeld ook de wethouder die de portefeuille sport en bewegen onder zijn hoede heeft, ter verantwoording roepen. Ook kan de raad proactief vragen stellen aan het college over de uitvoering van het sportbeleid door het Sportbedrijf. Een goed functionerende raad laat het Sportbedrijf niet dobberen, maar stuurt en controleert actief – ook al is dat indirect, via het college. Uit het bovenstaande blijkt dat de raad zijn kaderstellende en controlerende taken ten aanzien van de taakuitvoering door het Sportbedrijf nog niet goed invult. De raad kan daardoor, anders dan sommige raadsleden denken, nog geen volledige verantwoordelijkheid nemen ten behoeve van de democratische controle op het Lelystadse sportbeleid.

4.2.3 Legitimiteit van het beleid: onderbouwing besluit en periodieke weging daarvan Om het democratisch draagvlak voor de huidige organisatievorm van het Sportbedrijf te kunnen waarborgen is het van belang dat er een deugdelijke en heldere argumentatie beschikbaar is die verduidelijkt waarom er indertijd voor is gekozen om het Sportbedrijf in een NV/BV-constructie te verzelfstandigen. Met andere woorden: voor de legitimiteit van de organisatievorm moet de besluitvorming daarover door college en raad eind jaren negentig op een zorgvuldige en navolgbare wijze tot stand zijn gekomen. Dit is niet het geval. In 1998 verwezen het college en de raad voor de onderbouwing van de gekozen organisatievorm naar de conclusies en aanbevelingen in een rapport (‘beslisdocument’) dat was opgesteld in samenwerking met extern adviseur Bakkenist (zie § 2.1.1 ). In dit beslisdocument zelf werd echter niet gemotiveerd waarom de NV/BV-constructie de meest geschikte vorm zou zijn om

40

uitvoering te geven aan het sportbeleid. De uitgangspunten voor de NV/BV-constructie stonden wel vermeld in het bijbehorende bijlagenrapport. In hun reconstructie van de gebeurtenissen is vastgesteld dat de verwijzingen van het college en de raad naar de inhoud van het beslisdocument en het bijlagenrapport eigenlijk ‘loos’ waren. Op basis van deze stukken is namelijk niet navolgbaar welke uitgangspunten als basis golden voor de keuze voor een NV/BV-constructie, noch welke uitgangspunten belangrijk waren en welke uitgangspunten niet (of minder) belangrijk. Bij het op afstand zetten van een gemeentelijk onderdeel mag meer zorgvuldigheid worden verwacht. Het gaat tenslotte om een keuze waardoor de ‘checks & balances’ voor het college en de raad anders komen te liggen dan bij een gemeentelijke afdeling. Vervolgens hebben zowel het college als de raad vervolgens ruim twintig jaar lang geen aandacht hebben geschonken aan het evalueren van de gekozen organisatievorm. Het Sportbedrijf is in die periode slechts één keer formeel geëvalueerd (zie § 3.2.1 bij norm 1c), waarbij maar zeer beperkt is getoetst aan de uitgangspunten uit 1998. Uit de reconstructie van de onderzoekers is ook naar voren gekomen dat er indertijd verschillende organisatievormen voor het Sportbedrijf op tafel hebben gelegen.

Of het college en de raad een gedegen analyse hebben gemaakt van deze varianten, konden de onderzoekers echter niet vaststellen. Uit de archiefstukken blijkt niet dat er een analyse van de verschillende organisatievormen is gemaakt op basis van vooraf bepaalde criteria, of dat er een weging heeft plaatsgevonden van de mogelijke interne en externe varianten. Er is dus geen zorgvuldige en navolgbare analyse verricht naar de mogelijke alternatieve organisatievormen. De onderzoekers zijn op grond van het bovenstaande van oordeel dat de legitimiteit van de gekozen organisatievorm voor de uitvoering van het Lelystadse sportbeleid niet is gewaarborgd.

4.3 Rolinvulling eigenaar/opdrachtgever ten opzichte van Sportbedrijf De analyse in de voorgaande paragrafen heeft laten zien er het nodige valt te verbeteren in het samenspel tussen college en gemeenteraad als het gaat om monitoring, verantwoording, (bij)sturing, evaluatie en (het periodiek wegen van) de onderbouwing van het sportbeleid. In deze paragraaf richten de onderzoekers het vizier op het samenspel tussen de partijen binnen de gekozen NV/BV-constructie zélf. In de governance van de NV/BV-constructie zijn verschillende actoren te onderscheiden: de eigenaar, de opdrachtgever en de opdrachtnemer (zie § 1.3). De eigenaarsrol wordt vervuld door het college. De opdrachtgeversrol ligt eveneens bij het college, in het bijzonder bij de portefeuillehouder sport en bewegen. De opdrachtnemersrol ligt bij het Sportbedrijf. De raad heeft in dit rollenspel een zelfstandige positie, namelijk het stellen van kaders, vaststellen van beleid en het budgetrecht. Daarnaast vervult de raad ook indirect een sturende rol, namelijk via het college (in zijn rol van eigenaar en/of opdrachtgever).

4.3.1 Invulling eigenaarsrol Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat het college zijn rol van eigenaar formeel invult door tweemaal per jaar deel te nemen aan de algemene aandeelhoudersvergaderingen, maar dat deze rolinvulling in de praktijk weinig méér om het lijf heeft dan het vaststellen van de jaarrekening en het goedkeuren van de begroting van het Sportbedrijf. Er worden in de aandeelhoudersvergaderingen geen scherpe discussies gevoerd over de uit te voeren taken van het Sportbedrijf en de realisatie van doelen door het Sportbedrijf. De formele eigenaarsrol vult het college dus ‘losjes’ in. Er wordt nauwelijks verantwoording gevraagd aan het Sportbedrijf. Er vindt vooral informeel periodiek overleg plaats met het Sportbedrijf en dit lijkt de eerste lijn van controle te zijn voor het college. De delegatie van de raad met wie in het onderzoek is gesproken, heeft aangegeven hiermee tevreden te zijn (zie § 3.5.2 onder de normen 5b t/m 5e).

41

Vanuit het gemeentelijk eigenaarschap bezien is het onverstandig dat de raad geen tegenkracht biedt tegen de vrijblijvende manier waarop het college de eigenaarsrol invult. Het college heeft namelijk als eigenaar en enig aandeelhouder een aantal belangrijke taken en bevoegdheden. Het college heeft volledige zeggenschap over het Sportbedrijf en het is ervoor verantwoordelijk dat het gemeentelijke belang goed wordt vertegenwoordigd in de aandeelhoudersvergadering. Aan de hand van de financiële positie van het Sportbedrijf (zoals deze naar voren komt uit de jaarrekening en de begroting) kan het college strategische keuzes maken en indien nodig gebruikmaken van de bevoegdheden die bij het aandeelhouderschap horen, zoals het vervangen van de bestuurder of het wijzigen van de statuten (zie § 2.4 voor een uitgebreidere weergave van de bevoegdheden). Hoewel de raad binnen de eigenaar/opdrachtnemer-relatie tussen college en Sportbedrijf geen zelfstandige positie inneemt, kan de raad het college wel om verantwoording en informatie vragen. Het college is de raad immers verantwoording verschuldigd over het gevoerde bestuur.

4.3.2 Invulling opdrachtgeversrol Een opdrachtgever kan sturen op de inhoud van de opdracht die hij verstrekt én op de uitvoering daarvan. Zoals in hoofdstuk 3 is toegelicht heeft het Lelystadse college de opdracht aan het Sportbedrijf vastgelegd in de subsidiebeschikking en de bijbehorende ondersteuningsovereenkomst (zie § 3.4.2 ). In zijn opdrachtgeversrol heeft het college als taak om erop toe te zien dat de hierin afgesproken prestaties en doelen worden behaald en te monitoren in hoeverre dit resulteert in de beoogde maatschappelijke effecten. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat het college zijn opdrachtgeversrol (net als zijn eigenaarsrol) formeel wel invult, maar niet op een diepgaande manier. In de praktijk is het niet het college maar de directeur van het Sportbedrijf die de opdracht voor het Sportbedrijf formuleert, subsidies aanvraagt en bepaalt hoe de verantwoording over die subsidies eruitziet. Goed opdrachtgeverschap is van groot belang om te kunnen sturen op de samenwerking met de opdrachtnemer. Om hieraan invulling te kunnen geven moet duidelijk zijn wat de opdracht precies behelst, wat daarbuiten valt, waarop kan worden gestuurd en waarover verantwoording moet worden afgelegd.

Ook moeten opdrachtgever en opdrachtnemer met elkaar afspreken op welk moment en op welke manier de opdrachtnemer verantwoording aflegt over zijn prestaties, zodanig dat de opdrachtgever tijdig kan bijsturen. Daarbij moet worden vastgelegd bij welke afwijkingen van de prestaties, budgetoverschrijding en dergelijke, de opdrachtnemer tussentijds zal rapporteren aan de opdrachtgever. Tijdige en open informatieverstrekking is onmisbaar voor het onderhouden van een goede opdrachtnemer-/opdrachtgever-relatie.25 Het goede opdrachtgeverschap zoals hier geschetst komt in Lelystad ten aanzien van het Sportbedrijf in de praktijk niet uit de verf, doordat het college niet echt het gesprek aangaat met het Sportbedrijf over de zojuist genoemde punten. Daarmee wordt het Sportbedrijf in zijn rol van opdrachtnemer eigenlijk tekortgedaan. Het gebrek aan sturing, kaders en een vastomlijnde opdracht maakt het Sportbedrijf kwetsbaar. Op dit moment doen zich nog geen problemen voor, maar als er financiële tekorten zouden ontstaan (en die situatie is niet ondenkbeeldig; zie § 2.3) kan het Sportbedrijf onder spanning komen te staan. Er kan dan een discussie met de aandeelhouder volgen en het Sportbedrijf heeft in dat geval weinig om concreet op terug te vallen, omdat het in de praktijk zelf zijn opdrachten formuleert en ook feitelijk zichzelf aanstuurt.

Het college geeft niet alleen weinig sturing, maar monitort ook niet systematisch en jaarlijks welke maatschappelijke effecten het Sportbedrijf realiseert; het gaat vooral af op wat hierover aan de orde komt in de informele overleggen met het Sportbedrijf en sportverenigingen. Deze gesprekken tussen het college en het Sportbedrijf betreffen hoofdzakelijk de prestaties op uitvoerend niveau. De maatschappelijke effecten van het beleid en de verwachtingen die het college op dat punt heeft van het Sportbedrijf komen veel minder aan de orde.

25 Zie https://vng.nl/artikelen/goed-opdrachtgeverschap.

42

Omdat in de praktijk het initiatief voor het afleggen van verantwoording meer bij het Sportbedrijf ligt dan bij het college, is het college als opdrachtgever niet volledig ‘in control’. Het kan dus eigenlijk niet op een volwaardige manier verantwoording afleggen aan de raad. En ook op dit punt biedt de raad het college geen tegenkracht, zo is naar voren gekomen uit de werksessie met de raadsdelegatie die in het kader van het onderzoek is gehouden.

4.3.3 Voorliggende keuzes Bovenstaande analyse laat zien dat een goed samenspel tussen het college en het Sportbedrijf in hun respectievelijke rollen van eigenaar/opdrachtgever en opdrachtnemer vooralsnog onvoldoende van de grond komt. Het college is niet rolvast als eigenaar en opdrachtgever en is zich onvoldoende bewust van de mogelijkheden en bevoegdheden die het heeft om te kunnen sturen op de taakuitvoering en doelrealisatie van het Sportbedrijf. De raad roept op zijn beurt het college niet actief op om zijn beide rollen adequaat in te vullen. Dit zou de raad naar het oordeel van de onderzoekers juist wél moeten doen. Dat het Sportbedrijf op afstand van de gemeente staat en dat de raad een indirecte rol speelt in de aansturing van de organisatievorm, wil immers nog niet zeggen dat de raad op zijn handen moet zitten. De raad heeft ten slotte kaderstellende en controlerende bevoegdheden ten opzichte van het college. Zeker gezien de financieel-economische positie waarin het Sportbedrijf op dit moment verkeert, is het van belang dat de raad en het college hun kaderstellende en sturende bevoegdheden inzetten om de continuïteit van de uitvoering van het gemeentelijke sportbeleid veilig te stellen. Zoals besproken in hoofdstuk 2 heeft het Sportbedrijf sinds enkele jaren te maken met extra fiscale lasten (zie § 2.1.1 ), waardoor het bedrijf de exploitatie niet rond krijgt.

Daar komt bij dat de gemeente het Sportbedrijf steeds meer activiteiten laat verrichten tegen hetzelfde subsidiebedrag, terwijl activiteiten aan het takenpakket van het Sportbedrijf zijn onttrokken waarmee inkomsten werden gegenereerd. Doordat de impact van de coronamaatregelen van de rijksoverheid in 2020-2021 hier nog bovenop is gekomen (zie § 2.3 en Bijlage 6), is een precaire financiële situatie ontstaan die om een oplossing vraagt. Dit betekent dat de raad en het college op korte termijn gezamenlijk, als gemeentebestuur, een keuze zullen moeten maken. De volgende opties liggen volgens de onderzoekers voor: •

Het Sportbedrijf zou in de toekomst extra inkomsten kunnen gaan vergaren met commerciële activiteiten. Op dit moment is dat nog niet mogelijk, omdat het gemeentebestuur (dat hier zeggenschap over heeft) het Sportbedrijf hiervoor geen ruimte biedt.

•

Het Sportbedrijf zou zijn verhuur- en toegangsprijzen met meer dan 5% kunnen verhogen.

•

De gemeente zou de extra fiscale lasten van het Sportbedrijf kunnen gaan betalen.

•

De uitvoering van het sportbeleid zou weer in de gemeentelijke organisatie kunnen worden geplaatst.

Het Sportbedrijf onderbrengen in een stichting is naar het oordeel van de onderzoekers geen optie, want in dat geval kan de gemeente geen eigenaar meer zijn. Het Sportbedrijf zou dan nog meer op afstand komen te staan en het gemeentebestuur zou nog minder invloed hebben dan het nu heeft.

4.4 Voorbeelden van verzelfstandigde sportbedrijven in andere gemeenten Tot besluit van dit hoofdstuk gaan de onderzoekers in op de vraag wat de gemeente Lelystad wellicht kan leren van praktische en bewezen voorbeelden van elders in den lande. Zijn er andere gemeenten die de uitvoering van hun sportbeleid op afstand hebben geplaatst in een vergelijkbare constructie? Op basis van een quick scan hebben de onderzoekers vastgesteld dat in een aantal Nederlandse gemeenten het college van B&W enig aandeelhouder is van een sportbedrijf in de vorm van een NV. Deze situatie is onder meer aan de orde in Amersfoort (NV SRO), Deventer (Sportbedrijf Deventer NV), Heerhugowaard (Heerhugowaard Sport NV), Alkmaar (Alkmaar Sport NV) en

43

Katwijk (Katwijk Sport NV). Bij deze NV’s is er echter geen sprake van eigendom van gronden en accommodaties zoals bij het Sportbedrijf Lelystad; wel voeren zij beheer en exploitatie van sportaccommodaties uit. Ook de Fryske Marren beschikt over een verzelfstandigd sportbedrijf, maar dit heeft de rechtsvorm van een BV. Is de manier waarop de sportbedrijven in de hier genoemde gemeenten functioneren vergelijkbaar met de situatie in Lelystad? Betrokkenen met wie de onderzoekers hebben gesproken denken van niet; zie kader. Hoezeer verschilt Sportbedrijf Lelystad van andere sportbedrijven? Mening van gemeente en Sportbedrijf Vertegenwoordigers van zowel de gemeente als het Sportbedrijf hebben tegenover de onderzoekers aangegeven dat het sportbedrijf van de gemeente Lelystad volgens hen in een unieke positie inneemt. Dit heeft te maken met de overdacht van de gronden en de sportaccommodaties aan het Sportbedrijf bij de verzelfstandiging in 1998. Bij andere sportbedrijven in Nederland is dat anders geregeld; zij zijn geen eigenaar van de maatschappelijke sportvoorzieningen.

Om te toetsen of het Lelystadse Sportbedrijf inderdaad een unieke positie heeft, zijn de onderzoekers bij het Mulier Instituut (een sociaal-wetenschappelijk sportonderzoeksinstituut in Nederland) nagegaan of er voorbeelden zijn van sportbedrijven die op een vergelijkbare manier op afstand zijn geplaatst als in Lelystad. Het Mulier Instituut heeft recent een verkennend onderzoek naar de exploitatie van sportaccommodaties uitgevoerd.26 Veel informatie valt hieruit echter niet te destilleren; in het onderzoek wordt gesteld dat er in Nederland “beperkt zicht” is op hoe sportaccommodaties worden beheerd en geëxploiteerd. Het Mulier Instituut monitort daarnaast, in samenwerking met de Vereniging Sport en Gemeenten (VSG), de ontwikkelingen in het lokale sport- en beweegbeleid. Deze online Monitor Lokaal Sportbeleid biedt wél enig inzicht in hoe de exploitatie en het beheer van sportaccommodaties in Nederland is geregeld. Het merendeel van de gemeenten blijkt de sportaccommodaties in eigen beheer te hebben. In de hierboven genoemde voorbeelden gaat het steeds, zoals uit de interviews al naar voren was gekomen, om situaties waarin gemeenten de eigendom hebben van gronden en gebouwen en het sportbedrijf alleen verantwoordelijk is voor exploitatie en/of onderhoud.

De onderzoekers hebben behalve de zojuist aangehaalde verkenning en monitor geen studies gevonden die ingaan op best practices van sportbedrijven die gronden en accommodaties in eigendom hebben. Daardoor kan geen goede vergelijking worden gemaakt met het functioneren van de organisatievorm van Sportbedrijf Lelystad. Er zijn, met andere woorden, geen bewezen goedwerkende voorbeelden te noemen die specifiek genoeg zijn om er richtinggevende lessen uit te halen die bruikbaar zijn in de specifieke context van Lelystad. Het eerder genoemde rapport van het Mulier Instituut bevat wel meer algemene lessen, zoals “Heldere contractafspraken zijn van belang om beleidsmatig voldoende grip te houden.” Maar de zeggingskracht daarvan is naar het oordeel van de onderzoekers te beperkt voor de Lelystadse praktijk om er écht van te kunnen leren.

26 Hoekman, R.H.A., C. Floor & W. van Stam (2020). Exploitatie van sportaccommodaties; Een verkennende studie. Utrecht: Mulier Instituut.

44

5. Conclusies en aanbevelingen In dit slothoofdstuk presenteert de Rekenkamer Lelystad de hoofdconclusie die uit de analyse van Berenschot voortvloeit. Daarmee wordt de hoofdvraag van het onderzoek beantwoord (§ 5.1). Aansluitend volgt een zestal deelconclusies over de manier waarop het Lelystadse sportbeleid invulling krijgt en over de rol van het college en de gemeenteraad daarbij (§ 5.2). Tot besluit legt de Rekenkamer vier aanbevelingen voor aan de raad (§ 5.3).

5.1 Hoofdconclusie De hoofdvraag van dit onderzoek luidde: is de huidige organisatievorm van het Sportbedrijf, te weten een constructie bestaande uit een overheids-NV (holding), een BV (werkmaatschappij) en een stichting, de meest geschikte vorm om uitvoering te geven aan het sportbeleid van de gemeente Lelystad? Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de keuze die de gemeente Lelystad in 1998 heeft gemaakt voor de NV/BVorganisatievorm niet gebaseerd was op een navolgbare besluitvorming. Het is niet eenduidig te achterhalen waarom precies voor deze organisatievorm is gekozen. Het gehanteerde NV(/BV)-model correspondeert niet één-op-één met een van de modellen die indertijd aan de gemeente zijn voorgelegd door de ingehuurde extern adviseurs die het besluitvormingsproces begeleidden. Het is ook onduidelijk welke van de uitgangspunten die een rol hebben gespeeld bij de keuze voor de huidige organisatievorm, doorslaggevend zijn geweest. Op basis van de analyse van de onderzoekers komt de Rekenkamer Lelystad tot de conclusie dat met de organisatievorm van een NV/BV-constructie (waaraan recent de stichting Lelystad Vitaal is toegevoegd) uitvoering kan worden gegeven aan het sportbeleid van de gemeente Lelystad, maar dat het geenszins zeker is of deze organisatievorm nog steeds het meest geschikt is om uitvoering te geven aan het sportbeleid.

Duidelijk is dat de omstandigheden inmiddels zodanig zijn veranderd dat de meeste van de uitgangspunten die in 1998 mede bepalend waren bij de keuze voor de huidige organisatievorm, niet meer actueel zijn. Daarnaast vormt de precaire financiële situatie waarin het Sportbedrijf thans verkeert een factor die van belang kan zijn in de gedachtenvorming over eventuele alternatieve organisatievormen voor de uitvoering van het sportbeleid.

5.2 Deelconclusies In het onderzoek zijn verschillende constateringen gedaan die betrekking hebben op de manier waarop het college en de gemeenteraad invulling geven aan het Lelystadse sportbeleid. De Rekenkamer Lelystad heeft op basis hiervan zes deelconclusies geformuleerd. 1.

Het Lelystadse gemeentebestuur heeft tot op heden niet getoetst of de uitgangspunten voor de verzelfstandiging van het Sportbedrijf en de keuze voor een NV/BV-constructie nog wel geldig zijn. Het gemeentebestuur heeft sinds de verzelfstandiging in 1998 de organisatievorm van het Sportbedrijf niet – of in ieder geval niet waarneembaar – getoetst aan de destijds geformuleerde uitgangspunten. Er is slechts eenmaal een evaluatie verricht naar het Sportbedrijf (in het kader van een breder onderzoek uit 2016 naar ‘verbonden partijen’), maar daarin is de vraag of de oorspronkelijke uitgangspunten voor de gekozen organisatievorm nog actueel waren, niet aan de orde geweest. Indien zo’n toetsing wél periodiek zou zijn verricht, had eerder duidelijk kunnen worden wat in dit onderzoek naar boven is gekomen, namelijk: dat de meeste uitgangspunten voor de verzelfstandiging van het Sportbedrijf inmiddels niet meer van toepassing zijn. Dit geldt ook voor een ander, meer impliciete uitgangspunt dat een belangrijke (mogelijk zelfs doorslaggevende) rol heeft gespeeld bij de keuze voor de oprichting van de NV Sportbedrijf Lelystad: de btw-voordelen voor overheids-NV’s. De fiscale regels voor NV’s zijn inmiddels veranderd.

45

2.

De uitvoering van het Lelystadse sportbeleid door het Sportbedrijf wordt niet systematisch gemonitord. In 1998 was het uitgangspunt dat het college een systematische en jaarlijkse beleidsmonitoring zou opzetten. Dit paste bij een ander uitgangspunt: dat het college de verantwoordelijkheid voor het sportbeleid zou behouden. Een jaarlijkse beleidsmonitoring is echter tot op heden niet van de grond is gekomen. Waarom dit niet is gebeurd, is in dit onderzoek niet duidelijk geworden. Door het ontbreken van de beleidsmonitoring zijn er geen verifieerbare gegevens over de effecten van de prestaties van het Sportbedrijf. Toch krijgt het Sportbedrijf ieder jaar automatisch subsidie toegekend voor zijn taakuitvoering.

3.

Het college ziet er niet toe op dat het Sportbedrijf de afgesproken prestaties en doelen behaalt en roept het Sportbedrijf nauwelijks ter verantwoording, ofschoon dit past bij de rol van aandeelhouder en opdrachtgever. In zijn rol van opdrachtgever heeft het college tot taak om erop toe te zien dat afgesproken prestaties en doelen worden behaald en te monitoren in hoeverre dit resulteert in de beoogde maatschappelijke effecten. In de praktijk stuurt het college echter niet op wat het Sportbedrijf doet en bereikt. Het college gaat vooral af op wat hierover aan de orde komt in de informele overleggen met sportverenigingen en met het Sportbedrijf zelf. De realisatie van maatschappelijke effecten door het Sportbedrijf is daardoor niet volledig inzichtelijk voor het college. Ook als aandeelhouder heeft het college diverse bevoegdheden om het Sportbedrijf te sturen en te controleren. Maar deze bevoegdheden gebruikt het college in de praktijk evenmin. Het Sportbedrijf wordt tijdens de algemene aandeelhoudersvergaderingen nauwelijks door de gemeente ter verantwoording geroepen.

4.

Het is onduidelijk of de subsidies aan het Sportbedrijf doeltreffend en doelmatig worden besteed. Bij de jaarlijkse vaststelling van de subsidies voor het Sportbedrijf wordt ter onderbouwing van de toekenning geen passage in het vaststellingsdocument opgenomen waarin staat of het Sportbedrijf de afgesproken resultaten heeft behaald en waaruit deze bestaan. Er staat alleen een standaardoverweging in het document, die luidt dat het Sportbedrijf zijn opdracht “conform de subsidieverlening” heeft uitgevoerd. Een en ander betekent feitelijk dat het college niet toetst of de subsidies die jaarlijks aan het Sportbedrijf worden toegekend, doeltreffend en doelmatig worden besteed.

5.

Het gemeentebestuur mist informatie die nodig is voor democratische controle op het Sportbedrijf. Het college stuurt de taakuitvoering van het Sportbedrijf niet aan op basis van een systematische inventarisatie en analyse van informatie over wat het Sportbedrijf doet en bereikt. Tegenover de raad kan het college zodoende maar moeilijk onderbouwen of de met het Sportbedrijf gemaakte afspraken worden nagekomen. Hierdoor is het voor de raad is het niet navolgbaar of het Sportbedrijf de maatschappelijke doelen behaalt, in hoeverre de extra activiteiten van het Sportbedrijf daaraan al dan niet bijdragen en of deze activiteiten vanuit de verstrekte subsidies worden bekostigd. De raad beschikt zodoende niet over informatie die nodig is om de uitvoering van het beleid te controleren en zo nodig bij te sturen.

6.

De raad vult zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van het sportbeleid nog onvoldoende in. De raad stelt zich op dit moment tevreden met de onvolledige informatie die het college verstrekt over de door het Sportbedrijf geleverde prestaties en bereikte effecten. De raad kan daardoor, anders dan sommige raadsleden zelf denken, de democratische controle op het Lelystadse sportbeleid niet naar behoren uitvoeren. De raad zet vooralsnog zijn bevoegdheden niet in om het college zodanig bij te sturen dat het ‘harde’ verantwoordingsinformatie ophaalt bij het Sportbedrijf en deze informatie deelt met de raad.

46

5.3 Aanbevelingen In aansluiting op de hiervoor gepresenteerde conclusies legt de Rekenkamer Lelystad de gemeenteraad vier aanbevelingen voor. 1.

Stel vast welke uitgangspunten voor de organisatievorm van het Sportbedrijf voor de raad belangrijk zijn en weeg af of de huidige organisatievorm (dan wel een alternatieve organisatievorm) daaraan voldoet. Uit dit onderzoek blijkt dat het besluit over de verzelfstandiging van het Sportbedrijf niet gebaseerd is geweest op een zorgvuldige en navolgbare besluitvorming en dat onduidelijk is welke uitgangspunten doorslaggevend zijn geweest bij de keuze van de organisatievorm. Het is daardoor onduidelijk of de gemeente de meest geschikte organisatievorm heeft gekozen. Door opnieuw te bepalen wat de relevante uitgangspunten zijn, kan vanuit een actueel perspectief worden bezien of de destijds gekozen organisatievorm voor het Sportbedrijf nog steeds geldt als de meest geschikte organisatievorm om publieke waarde te creëren.

2.

Zet de kaderstellende en controlerende bevoegdheden van de raad actief in om meer zicht te krijgen op de beleidsuitvoering door het Sportbedrijf. Het college vult zijn rollen van eigenaar en opdrachtgever tegenover het Sportbedrijf ‘mager’ in. De raad heeft kaderstellende en controlerende bevoegdheden om het college hierop aan te spreken, maar doet dit tot op heden niet of nauwelijks. De raad zou het college moeten oproepen om zijn rollen van eigenaar en opdrachtgever van het Sportbedrijf steviger in te vullen. Daarnaast zou de raad het college actief om verantwoording en informatie moeten vragen over de beleidsuitvoering door het Sportbedrijf. Dat het Sportbedrijf op afstand van de gemeente staat en dat de raad een indirecte rol speelt in de aansturing, betekent immers niet dat de raad op zijn handen moet zitten. Door ‘dichter’ op het college te zitten kan de raad beter in stelling komen als kadersteller en controleur.

3.

Draag het college op zorg te dragen voor systematische jaarlijkse monitoring van de taakuitvoering door het Sportbedrijf en meer structuur aan te brengen in de informatievoorziening aan de raad. Het college heeft de afgelopen decennia geen systematische en jaarlijkse beleidsmonitoring uitgevoerd op de taakuitvoering door het Sportbedrijf, zoals dat oorspronkelijk de bedoeling was. Het is belangrijk dat de raad het college vanuit zijn kaderstellende en controlerende rol vraagt om deze systematische en jaarlijkse beleidsmonitoring alsnog te organiseren en de actuele (stuur)informatie die daaruit voortkomt, structureel te delen met de raad. De raad kan aan de hand van die informatie beoordelen of de met het Sportbedrijf gemaakte afspraken zijn nagekomen, of de doelstellingen van het sportbeleid zijn bereikt en of het beschikbaar gestelde budget doeltreffend en doelmatig is ingezet. Hierover kan de raad vervolgens het gesprek aangaan met het college.

4.

Stel het college vragen over zaken die van belang zijn voor een goede uitvoering van de kaderstellende en controlerende raadstaken ten aanzien van het sportbeleid. Als het college c.q. de portefeuillehouder sport en bewegen onvoldoende invulling geeft aan zijn actieve informatieplicht over de uitvoering van het sportbeleid, is het aan de raad om daarover mondelinge of schriftelijke vragen te stellen. Daarin zou concreet moeten worden vermeld welke informatie de raad van het college wenst te ontvangen. Binnen de raad leven hierover duidelijke ideeën, zo is uit het onderzoek gebleken. De raadsdelegatie waarmee is gesproken heeft bijvoorbeeld aangegeven dat zij ten aanzien van het Sportbedrijf informatie wenst over: het (wel of niet) halen van de gestelde doelen, de gerealiseerde output, de financiën en de maatschappelijke kosten en baten. De raad zal dit het college hiervan uitdrukkelijk op de hoogte moeten brengen. Tot nu toe zijn deze voorkeuren namelijk nog nergens vastgelegd.

47

Bijlage 1. Aanpak onderzoek Deze bijlage bevat een nadere toelichting op de aanpak van dit onderzoek.

Fasering en uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in de periode augustus 2020 – januari 2021 en bestond in grote lijnen uit een documentenonderzoek en interviews. De uitvoering kende drie fasen, die hierna afzonderlijk worden toegelicht.

Fase 1. Voorbereiding De onderzoekers van Berenschot zijn het onderzoek begonnen met een eerste overleg met de Rekenkamer Lelystad, waarin het onderzoekstraject, de planning en de taakverdeling werden doorgesproken. Naar aanleiding hiervan is de aanpak en planning van het onderzoek uitgewerkt. Tevens is een lijst gemaakt van benodigde relevante documenten en is een eerste voorzet gedaan voor een normenkader en vragenlijsten voor interviews.

Fase 2. Uitvoering onderzoek In de tweede fase van het onderzoek hebben de onderzoekers diverse relevante documenten doorgenomen. Het ging daarbij onder meer om documenten van het college van B&W en de gemeenteraad uit de periode 1995-1998 over de verzelfstandiging van het Sportbedrijf, de Kadernota Sport en Bewegen 2019-2022, de Beleidsnota Sport en Bewegen 2019-2022, de afspraken en voorwaarden betreffende de subsidiëring van het Sportbedrijf en de bijbehorende uitvoerings-/ondersteuningsovereenkomsten tussen de gemeente en het Sportbedrijf. Zo is in beeld gebracht hoe de verzelfstandiging van het Sportbedrijf, het sportbeleid van de gemeente Lelystad en de uitvoering van het sportbeleid door het Sportbedrijf er op papier uitziet. Dit deel van het onderzoek is medio december 2020 afgesloten. Vervolgens hebben de onderzoekers, in afstemming met de Rekenkamer, interviews afgenomen met de volgende personen uit de organisatie van de gemeente Lelystad en het Sportbedrijf: Naam

Functie

Organisatie

Jack Schoone

Wethouder (o.m. portefeuille sport en bewegen)

Gemeente Lelystad

Eric Pul

Beleidsmedewerker sport en cultuur

Gemeente Lelystad

René Oosterloo27

Concerncontroller

Gemeente Lelystad

Martine Brink

Concernadviseur

Gemeente Lelystad

Armijn Oude Lenferink

Controller

Gemeente Lelystad

Maurice Leeser

Directeur

Sportbedrijf Lelystad

Priscilla Kruk

Manager bedrijfsvoering

Sportbedrijf Lelystad

Paul de Brie

Voorzitter Raad van Commissarissen

Sportbedrijf Lelystad

Pieter Frankema

Lid Raad van Commissarissen

Sportbedrijf Lelystad

De onderzoekers hebben van elk gesprek een beknopt verslag gemaakt, dat ter goedkeuring aan de betreffende respondenten is gestuurd. Waar sprake was van feitelijke onjuistheden, is het gespreksverslag aangepast. De interviews vonden plaats in het vierde kwartaal van 2020.

Fase 3. Rapportage Op basis van het documentenonderzoek en de interviews is een conceptrapport opgesteld (de nota van bevindingen) met daarin het voorlopige feitencomplex van het onderzoek. De conceptversie van de nota van bevindingen is met de Rekenkamer besproken en opmerkingen van de Rekenkamer zijn verwerkt. Daarna is de conceptversie van de nota van bevindingen aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor technische reactie. Een technische reactie is in feite een controle op de feitelijke

27 René Oosterloo heeft met de onderzoekers gesproken vanuit zijn eigen functie én namens de gemeentesecretaris.

48

juistheid en volledigheid van het feitencomplex. De conceptversie van de nota van bevindingen is door de ambtelijke organisatie beoordeeld op feitelijke onjuistheden en de ontvangen opmerkingen zijn, waar mogelijk en relevant, verwerkt. Na de verwerking van de ambtelijke reacties heeft de Rekenkamer de conclusies en de aanbevelingen opgesteld. Vervolgens is het gehele rapport – inclusief bevindingen, analyse, conclusies en aanbevelingen – voor een bestuurlijke reactie voorgelegd aan het college van B&W van de gemeente Lelystad.

49

Bijlage 2. Bronnenoverzicht Documenten gemeente Lelystad / Flevolands archief •

Beslisdocument en bijlagenrapport 1998

•

Flevolands archief, dossiers: HFA 175/2774, HFA 175/459, HFA 175/2773, HFA 175/2774, HFA 175/2769

•

Richtlijn borgstellingen 2009

•

Rapport Rekenkamer Lelystad 2014 ‘Beperkt zicht bij onvoorziene omstandigheden; De aanzienlijke risico’s voor de gemeente Lelystad van de verbintenis met HVC’ (zie https://www.lelystad.nl/4/rekenkamer/Onderzoeken/HVC-Beperktzicht-bij-onvoorziene-omstandigheden.html)

•

Brief Sportbedrijf aan gemeente met als onderwerp ‘Horeca exploitatie De Koploper’ d.d. 10 november 2014

•

Sport en bewegingsmonitor 2015 en 2019

•

Algemene subsidieverordening Lelystad 2016

•

Verslagen algemene vergadering van aandeelhouders NV Sportbedrijf 2016-2020

•

Ondersteuningsovereenkomsten 2017-2020

•

Subsidieverleningsbeschikkingen 2017-2019

•

Sport en Beweging 2019; LelystadsGeluiden (zie https://www.lelystad.nl/4/Onderzoek/Publicaties/Burger-enpanelpeilingen-(LelyStadsGeluiden)/(98131)/LSG-Sport-en-Bewegen-2019.html)

•

Nota verstrekte leningen en garantstellingen 2019

•

Overzicht leningen, subsidies en garanties 2019

•

Hoofdlijnennotitie Sport en Bewegen 2019-2020

•

Kadernota Sport en Bewegen 2019-2022

•

Het jaar 2019 van Sportbedrijf Lelystad in cijfers (zie https://storage.googleapis.com/webroot_sportbedrijflelystad_production/1/f616722f-sbl_het-jaar-2019-vansportbedrijf-lelystad-in-cijfers.pdf)

•

Nut en Noodzaak juridische fusie NV BV Sportbedrijf Lelystad 2020

•

Informatienota van de raad over de Sportpeilingen van 1 april 2020

•

Agendapunt 4 in de aandeelhoudersvergadering van 27 mei 2020

•

Motie van CDA, Jong Lelystad, PvdA en PVV d.d. 2 juni 2020

•

Evaluatie verbonden partijen 2020, vastgesteld 10 november 2020

•

Nationale Sportweek 2020 (zie https://www.sportbedrijf.nl/nationalesportweek/)

•

Stichting Lelystad Vitaal; Financiële armslag voor een gezonde stad (bijlage raadsvergadering 11 februari 2020)

•

Sportbeheer gaat zijn eigen weg (geen datum)

Documenten rijksoverheid / EU •

Hof van Justitie (2018). Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie in zaak C-451/08 (Helmut Müller GmbH tegen Bundesanstalt für Immobilienaufgaben) van 25 maart 2010 (ECLI identifier: ECLI:EU:C:2010:168) en bevestigd in zaak C606/17 (ECLI identifier: ECLI:EU:C:2018:843) van 18 oktober 2018.

•

Rijksoverheid (2015). Circulaire 'Governance ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen’ (zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/circulaires/2015/05/11/circulaire-governance-ten-aanzien-van-zelfstandigebestuursorganen-zbo-s).

•

Rijksoverheid (2018). Regeling agentschappen (zie https://wetten.overheid.nl/BWBR0040286/2018-01-01).

•

Rijksoverheid (2020). Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW) van 31 maart 2020 (zie https://wetten.overheid.nl/BWBR0043340/2021-03-13).

50

Literatuur •

Borman, T.C. & J.C.A. de Poorter (2019). Algemene wet bestuursrecht. Tekst & Commentaar. Deventer: Wolters-Kluwer. Digitale versie. Raadpleegdatum tweede helft 2020.

•

Hoekman, R.H.A., C. Floor & W. van Stam (2020). Exploitatie van sportaccommodaties; Een verkennende studie. Utrecht: Mulier Instituut.

•

Moore, M.H. (2013). Recognizing Public Value. Harvard: Harvard University Press.

•

VNG (2018). Werken aan publieke waarde; Leren van en voor gemeenten. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

51

Bijlage 3. Reconstructie ontstaansgeschiedenis Sportbedrijf: volledig overzicht 1990-1999 Het college van B&W van de gemeente Lelystad is in het begin van de jaren negentig bezig met het voeren van een brede ‘kerntakendiscussie’. Voor het beleidsterrein sport is hierbij een structurele bezuinigingsdoelstelling aan de orde. Er is een ambtelijke stuurgroep ‘PROTON’ ingesteld om de kerntakendiscussie voor te bereiden. De stuurgroep vraagt op 16 februari 1995 aan adviesbureau Bakkenist Management Consultants (hierna: Bakkenist) om onderzoek te doen “… met betrekking tot het taakveld sport of er een beheersvorm in het leven geroepen kan worden die het technisch en financieel beheer van alle sportaccommodaties (binnen en buiten) voor zijn rekening neemt.” Op 24 februari 1995 levert de directeur Maatschappelijke Zaken (hierna: MZ) van de gemeente Lelystad een beleidsnotitie op bij de stuurgroep PROTON. Het in de beleidsnotitie voorgestelde groeitraject bestaat uit drie opvolgende modellen, toewerkend naar privatisering. Model 1 vergt een optimalisatie van de situatie uit 1995 door “eerst intern gemeentelijk [met] een zo helder mogelijke aansturing” het privatiseringstraject in te gaan. Kenmerken van dit model zijn: •

het totale beheer en de exploitatie van sport binnen één gemeentelijke discipline brengen door contractmanagement;

•

uitbesteding van uitvoerende onderhoudstaken;

•

de taak van het in gebruik geven van accommodaties bij de gemeente houden;

•

aanscherping van gemeentelijke taken met betrekking tot controle en toezicht (uitgroeiend tot kwaliteitsmonitoring) en strategisch beleid.

Het laatste punt is volgens de beleidsnotitie “… bepalend om in de uiteindelijke streefbeeldsituatie met voldoende gezag een heldere en betrouwbare gemeentelijke rol te kunnen vervullen en daarbij met gezag randvoorwaarden in het overleg met bedrijfsleven en verenigingen naar voren te kunnen brengen.” Model 2 is een tussenmodel als directe voorbereiding op totale privatisering. “Naar de aard van dit model zal het minimaal 1 jaar als organisatiemodel gelden.” Kenmerken van dit model zijn: •

uitvoeringcoördinatie op afstand plaatsen;

•

belemmeringen voor privatisering wegnemen, bijvoorbeeld afkoop van achterstallig onderhoud; omheining van sportcomplexen.

Model 3 is een private beheersvorm en is de streefsituatie, waarbij model 1 en 2 als voorloopfasen worden doorlopen. Het motief voor dit model is dat “… een structureel financiële verbetering is te verwachten door verlaging van zogeheten organisatiekosten.” Kenmerken van dit model zijn: •

Alle technisch en financieel beheer (inclusief de taak van het in gebruik geven van accommodaties) worden geprivatiseerd.

•

De gemeente beperkt zich in haar rol tot strategische beleidsvorming en kwaliteitsmonitoring, in samenhang met subsidiebeleid.

•

Private partijen zijn optioneel: exploitatie BV/NV, verenigingen(en) en rechtspersonen namens verenigingen (zoals stichting). Hoe partijen met gemeentelijke randvoorwaarden omgaan moet van tevoren worden vastgelegd.

Bovenstaande kenmerken zijn niet nader uitgewerkt of voorzien van een nadere toelichting. Andere relevante aspecten uit de beleidsnotitie zijn: •

“Overigens hanteert de gemeente het subsidie-instrument om voorwaarden te kunnen stellen daar waar het maatschappelijk belang (conform beleidsplan) strijdig is met commercieel belang.” Toegelicht staat dat het om subsidie in de zin van het jaarlijks door de gemeente beschikbaar te stellen budget gaat.

52

•

“Fasen 1 en 2 (model 1 en model 2) leveren naar verwachting geen substantiële besparingen op. Daar waar in fase 1 efficiencywinst is te boeken zal dit effect worden geneutraliseerd door extra inspanningen op het vlak van strategische beleidsvorming en kwaliteitsmonitoring.”

•

“Voor het overige onderschrijven wij de geformuleerde verwachtingen. Deze hebben dan betrekking op model 3, het streefmodel, en vloeien voort uit lagere organisatiekosten.”

De raad besluit op 27 april 1995: •

“dat de uitvoerende taken (inclusief accommodaties) met betrekking tot sport op afstand worden gezet”;

•

“dat er een nieuw sober multifunctioneel sportcomplex wordt gebouwd waarvan de meerkosten t.o.v. de in de begroting aanwezige budgetten op jaarbasis maximaal f 600.000,-- mogen bedragen”; en

•

“dat [de raad] met ingang van 1999 een structurele bezuinigingsdoelstelling van f 300.000,-- (per jaar) aan het op afstand plaatsen van de uitvoerende taken van sport koppelt.”

Voor de nadere uitwerking van dit raadsbesluit is vervolgens een ambtelijk projectteam ingesteld, aangevuld met expertise uit het externe bureau De Vries en Hopman Management B.V. (inzet op ad hoc basis). Op 18 augustus 1995 volgt een plan van aanpak getiteld ‘Projectplanning voor organisatieverandering in de uitvoerende taken van sport’ (hierna: plan van aanpak Projectplanning). In het plan van aanpak Projectplanning staat een planning voor de drie modellen uit beleidsnotitie van 24 februari 1995. Realisatie van model 1 (met tussenevaluatie medio 1996) is voorzien in 1996, realisatie van model 2 is voorzien in 1997 (met tussenevaluatie in medio 1997) en model 3 wordt ingevoerd in 1998 en functioneert in 1999 (inclusief de verwachte besparingen van f 303.000,-- voor alle met sport samenhangende directe en indirecte kosten). Een door Bakkenist opgestelde notitie ‘Contractmanagement als eerste stap naar op afstand plaatsing sport’ (gedateerd 6 september 1995) vermeldt in de bijlage: “Het doel van op afstand plaatsing zwembad, sporthallen en buitensportaccommodaties is kostenbesparing door privatisering.” De Vries & Hopman Partners leveren op 6 november 1995 een rapportage op met de titel ‘Multifunctioneel sportcomplex Lelystad; Uitwerking realisatie beheer- en organisatieconstructies‘.

In de rapportage wordt het vervolgtraject uitgewerkt van de realisering van een nieuw te bouwen multifunctioneel sportcomplex. In de rapportage wordt een viertal beheer- en organisatieconstructies uitgewerkt, waarbij de constructie steeds zo is opgezet dat deze voldoet aan eisen van de fiscus om btw-terugvordering op investeringen mogelijk te maken. Hiervoor is nodig dat de organisatievorm ver van de gemeente af staat. Verder moeten de invloed en zeggenschap van de gemeente minimaal zijn. Op deze wijze wordt voldaan aan de eis van de fiscus dat de exploitatie zelfstandig en bedrijfseconomisch is te verwezenlijken (‘winstoogmerk heeft’). De Vries & Hopman Partners adviseren model C: de constructie van een stichting administratiekantoor (STAK) waarbij de gemeente aandeelhouder is. Model C houdt in dat de exploitatie door een door de gemeente volledig verzelfstandigde organisatie wordt uitgevoerd om btw-terugvordering mogelijk te maken voor de gemeente. Btw-terugvordering over de investeringen geschiedt tegen het hoge tarief van 17,5%, terwijl en tegen 6% btw wordt afgedragen over de opbrengsten van de zwembadactiviteiten. Daar komt bij dat de investeringen bij een zwembad hoog liggen in verhouding tot de opbrengsten van zwemactiviteiten. De btw-terugvordering is daardoor voordelig.

Op 19 november 1996 besluit het Lelystadse college van B&W de voorgestelde beheer- en exploitatievorm (gemeentelijke NV) nader uit te werken volgens Model C. Bij de uitwerking wordt uitgegaan van het onderbrengen van alle uitvoerende taken van sport onder deze organisatievorm, het nog nader vaststellen van een jaarlijkse bijdrage en het oprichten van een NV voor het in gang zetten van een Europese aanbesteding voor het multifunctioneel Sportcomplex.

53

Op 19 november 1996 besluit het college ook dat het “… op korte termijn een overzicht van de voor- en nadelen van de verschillende modellen van op-afstandstelling van de sport, alsmede realisering en exploitatie van het nieuwe sportcomplex tegemoet ziet.” Hierna wordt een werkgroep ‘Modellen Sport’ ingesteld, met de opdracht te onderzoeken “… welke organisatievorm het meest gunstig is voor de verzelfstandiging van de sport, alsmede realisering en exploitatie van het nieuwe sportcomplex.” Voor de taakuitvoering van de werkgroep Modellen Sport stelt Bakkenist een notitie (ongedateerd) op met de titel ‘Bijdrage aan de besluitvorming inzake het multifunctioneel sportcomplex: afweging van een drietal organisatievarianten’. In de notitie worden de voor- en nadelen van de drie voorgestelde organisatiemodellen kort verwoord: •

variant 1: huidige situatie op basis van contractmanagement;

•

variant 2: NV-vorm met een STAK met de intentie om hier ook breder uitvoerende taken van sport bij onder te brengen;

•

variant 3: sportcomplex volledig (bouw en exploitatie) in handen van een particulier bedrijf.

Op basis van een aantal toetsingscriteria worden de drie varianten met elkaar vergeleken (onder andere juridisch, financieel, organisatorisch en fiscaal). Op basis van een schematische samenvatting concludeert Bakkenist dat variant 2 (NV met STAK) de voorkeur heeft. Het college besluit op 4 februari 1997 voor externe verzelfstandiging van het Sportbedrijf en kiest voor variant 2 uit het document ‘Bijdrage aan de besluitvorming inzake het multifunctioneel sportcomplex: afweging van een drietal organisatievarianten’. Op 7 mei 1997 vindt overleg plaats met de wethouders T. Jonkman en H. Blom en de gemeentelijke ‘Werkgroep N.V. Sport’. In het gespreksverslag staat ‘dat uit overleg met Advocatenkantoor Loeff Claes Verbeke en de belastinginspecteur de voorgestane NV-vorm met een stichtingsbestuur niet noodzakelijk meer is’. Variant 2 kan dus worden uitgevoerd zonder een STAK op te richten. Op 2 juni 1997 besluit het college dat het een NV ‘in oprichting’ wil oprichten. In het collegebesluit staat: “Voor het in gang zetten van een Europese aanbestedingstraject voor de bouw van het multifunctioneel Sportcomplex heeft u […] ook besloten het notarieel vastleggen van het oprichten van voornoemd N.V. door middel van een voorovereenkomst (intentieverklaring).” De intentieverklaring voor het oprichten van een NV wordt op 2 juni 1997 ondertekend door de burgemeester.

Het college neemt op 13 januari 1998 het besluit dat voorlopig wordt ingestemd met de voorgestelde Organisatiestructuur en het Formatieplan voor Sport en Recreatie. In de bijlage bij het besluit is het rapport van Buro TRS B.V. / Bakkenist met de datum van 11 december 1997 opgenomen. In het rapport staat een uitwerking van de formatiebepaling en de structuur van de NV inclusief Exploitatie BV in een holdingconstructie, met het oog op risicospreiding (scheiding vermogensbeheer en exploitatie). De relevante onderdelen uit het rapport luiden als volgt: •

De uitgangspunten zijn: tegengaan van versnippering in de uitvoering van het sportbeleid, kostenbeheersing en behoud van gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het sportbeleid.

•

Aansturing kan plaatsvinden via een dienstverleningsovereenkomst en er kan subsidie verstrekt worden voor de prestaties van de NV.

•

De formele communicatiestructuur met de NV zal twee keer per jaar plaatsvinden (april en november).

•

monitoring wordt als belangrijke informatiebron/bouwsteen aangemerkt voor het bepalen van beleidsaanpassingen en sturing op de NV over de diensten die de gemeente van de NV wenst af te nemen.

•

Voor de formatie van het sport- en recreatiebeleid wordt uitgegaan van 3 fte in totaal (chef sportbeleid, beleidsmedewerker en beleids/projectmedewerker).

54

In juni 1998 wordt door het projectteam sport het ‘Beslisdocument externe verzelfstandiging sport gemeente Lelystad juni 1998, no. 60963’ (hierna: beslisdocument) en het ‘Bijlagenrapport van juni 1998, no. 60963’ opgeleverd aan het college. Het beslisdocument en de bijlagen vormen samen een businessplan met een beschrijving van diverse onderwerpen. In het beslisdocument staan diverse inhoudelijke zaken (onder meer over de organisatievorm, juridische, financiële, fiscale en personele aspecten) over de externe verzelfstandiging van het Sportbedrijf, die in de definitieve besluitvorming moeten worden betrokken. Uit het beslisdocument blijkt dat er nog nadere keuzes moeten worden gemaakt. In het beslisdocument staat dat fase 2 (interne verzelfstandiging door optimalisatie van contract management van de situatie van vóór 1996) per 1 september 1996 is doorgevoerd en nog steeds van kracht is. Zowel de interne sterkte/zwakte-analyse als externe trends en ontwikkelingen in de sportmarkt, ondersteunen de voorgenomen op afstand plaatsing van uitvoerende taken. De externe verzelfstandiging, in de vorm van een (gemeentelijke) NV Sportbedrijf Lelystad, past daarmee als eindfase in het ontwikkelingstraject zoals dat in 1995 in gang is gezet. Ook de eigendom en ondergrond van sportvoorzieningen gaan over naar de NV.