Sturen op een sterk sportbedrijf

•

De sturingsmogelijkheden van de gemeente ten aanzien van de Stichting Lelystad Vitaal zijn minder evident. Sturing kan daar alleen indirect en sterk getrapt plaatsvinden, omdat de Raad van Commissarissen van de NV gaat over de benoeming, schorsing en ontslag van het bestuur van de Stichting. De gemeente gaat als aandeelhouder op haar beurt over de benoeming, schorsing en ontslag van de Raad van Commissarissen van de NV.

21

3. Functioneren van de gekozen organisatievorm in de praktijk: toetsing In dit hoofdstuk toetsen de onderzoekers hoe de organisatievorm van Sportbedrijf Lelystad in de praktijk functioneert. Ze doen dit door de vijf ‘toetsende’ onderzoeksvragen te beantwoorden aan de hand van de in de inleiding geformuleerde normen. Aan de orde komt achtereenvolgens: of de oorspronkelijke uitgangspunten voor de verzelfstandiging goed zijn beargumenteerd en periodiek worden heroverwogen (§ 3.1), of de gekozen constructie voldoende bijdraagt aan de realisatie van de doelen en beoogde effecten van het sportbeleid (§ 3.2), of de doelrealisatie van het Sportbedrijf goed evalueerbaar is (§ 3.3), of de uitvoering van het sportbeleid strookt met de afspraken die met het Sportbedrijf zijn gemaakt (§ 3.4) en of de verantwoording van het college over de prestaties van het Sportbedrijf voldoende is voor de democratische controle door de gemeenteraad (§ 3.5).

3.1 Onderbouwing en periodieke heroverweging uitgangspunten voor verzelfstandiging In deze paragraaf staat de eerste vraag van het onderzoek centraal: met welke uitgangpunten is destijds overgegaan tot de huidige organisatievorm van het Sportbedrijf en wordt aan deze uitgangspunten nog steeds voldaan?

3.1.1 Destijds gehanteerde uitgangspunten Bij het oprichten van het Sportbedrijf speelden adviesbureau Bakkenist en (later ook) adviesbureau De Vries & Hopman Partners een sleutelrol. In de periode 1995-1998 hebben beide adviesbureaus diverse adviesmemo’s voor het college opgesteld. Het is Bakkenist geweest die, met de beleidsnotitie die het in 1995 uitbracht, aan de wieg heeft gestaan van het proces van het op afstand zetten van de uitvoering van het sportbeleid. Het hoofdrapport van de financiële verkenning die in juni 1998 mede door Bakkenist was opgesteld (later door het college aangeduid als het ‘beslisdocument’) vormde samen met het bijbehorende bijlagenrapport de belangrijkste basis voor de besluitvorming van het college. In het hoofdrapport stonden diverse inhoudelijke zaken (die betrekking hadden op onder meer de organisatievorm en op juridische, financiële en fiscale aspecten) waarover nog een keuze moest worden gemaakt en die in de definitieve besluitvorming moesten worden meegenomen. Het college besloot op 14 juli 1998 dat kennis werd genomen van de beide documenten en dat ingestemd werd “… met de in het hoofdrapport geformuleerde conclusies en aanbevelingen”.

Enkele maanden later, op 12 november 1998, besloot de gemeenteraad tot: “… het oprichten van de NV Sportbedrijf Lelystad en een Sportbedrijf Lelystad Exploitatie BV die belast worden met het in eigendom hebben, het in stand houden, het exploiteren en het verhuren of op andere wijze in gebruik geven van sportaccommodaties, alsmede met het (doen) ontwikkelen, het in eigendom bouwen en exploiteren van een multifunctioneel sportcomplex.” De raad gaf in een toelichting aan dat “zowel de inhoud van het beslisdocument als de inhoud van het bijlagenrapport” onlosmakelijk deel uitmaakten van het besluit. In het hoofdrapport (‘beslisdocument’) stonden opvallend genoeg niet de uitgangspunten voor de organisatievorm van de op te richten NV Sportbedrijf Lelystad vermeld. In het bijlagenrapport waren ze wel opgenomen. De uitgangspunten voor de NV werden daar als volgt beschreven: •

Tegengaan van versnippering in de uitvoering van het sportbeleid. “Praktisch betekent dit dat in de verzelfstandigde organisatie de uitvoerende taken worden ondergebracht op het gebied van alle voor de toekomst relevante sportaccommodaties en dat ook het eigendom van die accommodaties wordt overgedragen.”

22

•

Kostenbeheersing. “[Een] cultuuromslag naar meer ondernemersgeest onder de werknemers en naar meer commercieel handelen door het bestuur van de nieuwe organisatie […] is een voorwaarde om op termijn de maatschappelijke kosten (dat wil zeggen de gemeentelijke bijdragen) te beheersen.”

•

Behoud van gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het sportbeleid. “De gemeente wil zelf in de toekomst sportbeleid ontwikkelen, zij het op hoofdlijnen, en zelf de effecten van haar beleid evalueren. Systematische en jaarlijkse evaluatie is aan te duiden als beleidsmonitoring en de kennis en vaardigheden hiervoor zullen door de achterblijvende organisatie van de gemeente (verder) moeten worden ontwikkeld.”

De uitgangspunten voor de BV die via een holdingconstructie onder de NV zou worden geplaatst, werden als volgt geformuleerd: •

“Effectieve besturing (vanuit de holding) van toekomstige groei en verbreding van werkzaamheden (ingebed in verschillende werkmaatschappijen).”

•

“Scheiding tussen vermogensbeheer (onder andere waarde uit overgedragen materiële activa, vermogen) en beheer en exploitatie van de accommodaties.”

Wat waren de uitgangspunten voor de organisatievorm? Mening van betrokkenen bij gemeente en Sportbedrijf Medewerkers van de gemeente Lelystad en vertegenwoordigers van het Sportbedrijf met wie in het onderzoek is gesproken, zeggen dat zij niet exact weten welke uitgangspunten indertijd relevant waren bij de keuze van de uiteindelijke organisatievorm voor het Sportbedrijf. De inhoud van de besluiten hierover van het college en de raad uit 1998 zijn op hoofdlijnen bij een aantal medewerkers van de gemeente wel bekend. Enkele medewerkers beschikken over kopieën van (delen van) het betreffende dossier over de verzelfstandiging, waaruit de meeste uitgangspunten af te leiden zijn. De meeste gemeentemedewerkers die zijn geïnterviewd melden dat zij de uitgangspunten voor de oprichting van het Sportbedrijf mondeling hebben vernomen van hun voorgangers of van andere collega’s. Zij geven aan dat de ideeën over verzelfstandiging en uitvoering op afstand in de jaren negentig zijn ontstaan. De kerntakendiscussie, scheiding van beleid en uitvoering en de grote btwvoordelen worden in de gesprekken genoemd als redenen om voor de organisatievorm te kiezen van een NV met BV. Eén medewerker meent dat vooral de financiële afweging (btw-voordelen) destijds leidend is geweest.

Wat de btw-voordelen betreft maken zowel medewerkers van de gemeente als vertegenwoordigers van het Sportbedrijf melding van het feit dat de belastingwetgeving recent in het nadeel van het Sportbedrijf is gewijzigd (zie hoofdstuk 2, § 2.1.2 ). Alle geïnterviewden geven aan zelf geen bemoeienis te hebben gehad met de besluitvorming over de verzelfstandiging, omdat ze destijds niet bij de gemeente werkzaam waren of niet direct betrokken waren bij dit dossier.

3.1.2 Toetsing: is de verzelfstandiging goed beargumenteerd en zijn de overwegingen nog actueel? Norm 1a: duidelijke argumentatie voor keuze van de organisatievorm De eerste norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de uitgangspunten voor verzelfstandiging (norm 1a), luidt: De gemeente heeft concrete en duidelijke (kwalitatieve en/of kwantitatieve) uitgangspunten c.q. argumenten met betrekking tot de gekozen organisatievorm. Formeel lijkt aan norm 1a te zijn voldaan, aangezien in het bijlagenrapport dat is gebruikt als basis voor de besluitvorming, expliciet drie uitgangspunten staan voor de organisatievorm van een NV met BV. Tegelijkertijd stellen de onderzoekers vast dat de reconstructie en de gesprekken die in het kader van het onderzoek zijn gevoerd (zie kader hierboven), de indruk geven dat er ook ándere uitgangspunten een rol hebben gespeeld – mogelijk zelfs een doorslaggevende rol – bij de beslissing om de uitvoering van het sportbeleid op afstand te zetten in een NV/BV-constructie. Het gaat hierbij om: •

het uitgangspunt dat de uitvoering van het sportbeleid geen kerntaak is van de gemeente en daarom op afstand zou moeten staan; en

•

het uitgangspunt dat er btw-voordelen zouden kunnen worden behaald door de uitvoering van het sportbeleid onder te brengen in een NV/BV-constructie.

Deze twee aspecten zijn niet uitdrukkelijk als uitgangspunten genoemd in het hoofdrapport en/of in het bijlagenrapport. Daardoor bestaat er bij de onderzoekers twijfel over de vraag of het college en de raad wel alle belangrijke uitgangspunten

23

hebben vermeld in de onderbouwing van hun besluitvorming. Als dit niet zo zou zijn, bemoeilijkt dit de beantwoording van de vraag of op dit moment nog steeds wordt voldaan aan de oorspronkelijke uitgangspunten voor de verzelfstandiging. Deze periodieke toets op de actualiteit van de uitgangspunten komt aanstonds aan de orde bij norm 1c. Norm 1b: gedegen afweging van de organisatievorm tegen alternatieven De tweede norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de uitgangspunten voor verzelfstandiging (norm 1b), luidt: Er is een gedegen analyse uitgevoerd naar de organisatievorm en alternatieve vormen. Formeel lijkt ook aan norm 1b te zijn voldaan, aangezien er diverse varianten van verzelfstandiging in kaart zijn gebracht door de beide ingehuurde adviesbureaus: Bakkenist en De Vries & Hopman Partners. Het is echter niet vast te stellen of er in de betreffende voorstudies sprake is geweest van een gedegen analyse. Op basis van de in dit onderzoek gemaakte reconstructie (zie hoofdstuk 2, § 2.1.1 ) is evenmin vast te stellen of het college en de gemeenteraad van Lelystad een afweging hebben gemaakt tussen de verschillende voorgestelde varianten aan de hand van vooraf bepaalde criteria, en welke argumenten destijds doorslaggevend zijn geweest om te kiezen voor een NV/BV-constructie als organisatievorm voor het Sportbedrijf.

Opmerkelijk is in dit verband dat het NV/BV-model dat uiteindelijk is gekozen, niet is gebaseerd op één van de modellen uit de voorstudies van Bakkenist respectievelijk De Vries & Hopman Partners. Het bleek lastig om uit archiefstukken te achterhalen waarom precies voor de organisatievorm van een NV en een BV is gekozen. Voor zo’n grote stap is de aangetroffen onderbouwing naar het oordeel van de onderzoekers tamelijk mager. Uit de aangetroffen raads- en collegeverslagen blijkt ook niet dat de raad en het college een diepgaande, fundamentele discussie hebben gevoerd over de verzelfstandiging en de vorm die deze zou moeten krijgen. Al met al betwijfelen de onderzoekers of het college en de raad met het overnemen van de uitgangspunten in het bijlagenrapport de juiste argumentatie hebben gehanteerd om voor een NV/BV-constructie te kiezen. Norm 1c: periodieke toets op actualiteit van de uitgangspunten De derde norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de uitgangspunten voor verzelfstandiging (norm 1c), luidt: De gemeente beoordeelt periodiek of de uitgangspunten c.q. argumenten nog actueel zijn en toetst de organisatievorm hieraan.

De onderzoekers hebben vastgesteld dat de gemeente Lelystad het Sportbedrijf eenmaal – in 2016 – heeft geëvalueerd in het kader van een breder evaluatieonderzoek dat elke vier jaar wordt verricht naar alle ‘verbonden partijen’ (dat wil zeggen organisaties waarmee de gemeente een bestuurlijke en financiële binding heeft).16 In de evaluatie van 2016 luidde de conclusie over het Sportbedrijf dat deze organisatie bijdroeg aan de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van sport en bewegen en ongewijzigd kon worden voortgezet. Ter onderbouwing van deze conclusie stond vermeld dat het lokale sportparticipatieniveau in 2015 met 67% boven het landelijke gemiddelde lag, dat de tevredenheid over de beschikbare sportaccommodaties sinds 2007 was toegenomen en dat 85% van de inwoners tevreden tot zeer tevreden was over de lokale sportvoorzieningen. De onderzoekers constateren dat de gemeente in de zojuist genoemde evaluatie de organisatievorm van het Sportbedrijf niet – of in ieder geval niet waarneembaar – heeft getoetst aan de destijds geformuleerde uitgangspunten. Uit de evaluatie blijkt ook niet dat er aandacht is geweest voor de vraag of de oorspronkelijke uitgangspunten voor de gekozen organisatievorm nog actueel zijn. De gesprekken die in het kader van het onderzoek zijn gevoerd met medewerkers van de gemeente, bevestigen dit beeld; zie kader.

16 De evaluatie van verbonden partijen van 2020 was bij de afsluiting van dit onderzoek nog niet gepubliceerd.

24

Is er aandacht voor de actuele meerwaarde van de organisatievorm? Mening van gemeentemedewerkers Volgens medewerkers van de gemeente Lelystad met wie in het onderzoek is gesproken, is er tot op heden geen evaluatie gehouden waarin is beoordeeld of de argumenten die in het verleden zijn gehanteerd bij de keuze voor de organisatievorm van het Sportbedrijf, nog steeds actueel zijn. Ze zeggen dat zij ook zelf niet duidelijk in beeld hebben of er nog steeds wordt voldaan aan de uitgangspunten van destijds. Daarbij speelt mee dat de geïnterviewde medewerkers niet exact weten welke uitgangspunten indertijd doorslaggevend waren bij de keuze van de organisatievorm voor het Sportbedrijf.

Aan de norm dat de gemeente Lelystad een periodieke toets zou moeten verrichten op actualiteit van de uitgangspunten (norm 1c), is dus niet voldaan.17

3.2 Realisatie doelen sportbeleid en daarmee beoogde effecten In deze paragraaf staat de tweede vraag van het onderzoek centraal: draagt de gekozen organisatievorm in voldoende mate bij aan de uitvoering van de publieke taken van het Sportbedrijf en het realiseren van de daarmee beoogde maatschappelijke effecten?

3.2.1 Vastgelegd Lelystads sportbeleid Het sportbeleid van de gemeente Lelystad heeft de afgelopen jaren invulling gekregen aan de hand van de Hoofdlijnennotitie Sport en Bewegen 2019-2022 en de Kadernota Sport en Bewegen 2019-2022. De gemeenteraad heeft in 2019 prioriteit gegeven aan twee beleidsperspectieven uit de hoofdlijnennotitie: ‘bewegen’ en ‘meedoen’. Dit betekent dat breedtesport in de huidige raadsperiode prioriteit krijgt boven topsport. In de kadernota staan twee hoofddoelstellingen van het beleid op het gebied van sport en bewegen vermeld, waarin het voorzieningenniveau in de gemeente een prominente plaats heeft: 1. Het voorzieningenniveau op het gebied van sport en bewegen levert een bijdrage aan de ontwikkeling van Lelystad tot een vitale, inclusieve en gezonde stad. 2. Met het realiseren van een kwalitatief, bereikbaar en betaalbaar voorzieningenniveau en via stimuleringsprogramma’s op het gebied van sport en bewegen biedt de gemeente Lelystad alle inwoners van de stad de mogelijkheid om op hun eigen niveau deel te nemen aan beweeg- en sportactiviteiten. In de kadernota zijn behalve een algemene ambitie ook prioriteiten, effecten en bijbehorende indicatoren opgenomen, zoals ‘percentage inwoners dat regelmatig sport of voldoet aan de landelijke beweegnorm’ en ‘het percentage inwoners dat (zeer) tevreden is over de lokale sportvoorzieningen’.

3.2.2 Toetsing: draagt organisatievorm Sportbedrijf bij aan beoogde maatschappelijke effecten? Norm 2a: vertaling van beoogde maatschappelijke effecten in te behalen doelen De eerste norm die de onderzoekers in relatie tot de bijdrage van de organisatievorm van het Sportbedrijf aan de realisatie van het sportbeleid hebben getoetst (norm 2a), luidt: De beoogde maatschappelijke effecten zijn gedefinieerd en vertaald in doelen. In het onderzoek is vastgesteld dat de beoogde maatschappelijke effecten van het sportbeleid door de raad als volgt zijn gedefinieerd in de Kadernota Sport en Bewegen 2019-2022:

17

Vertegenwoordigers van het Sportbedrijf hebben tegenover de onderzoekers aangegeven dat zij wél periodiek kijken naar de argumenten die in het verleden zijn gehanteerd bij de keuze voor de organisatievorm en of deze nog steeds aan de orde zijn. De norm is echter dat deze toetsing door de gemeente gebeurt.

25

•

toename van het aantal inwoners dat regelmatig (wekelijks of maandelijks) sport en beweegt;

•

handhaving van de tevredenheid bij de inwoners over de lokale sportvoorzieningen.

De vertaling van deze beoogde effecten in evalueerbare kwantitatieve doelen (‘streefgetallen’) wordt sinds 2017 opgenomen in de jaarlijkse ondersteuningsovereenkomst met het Sportbedrijf (zie § 3.4.2 ). De doelen luiden op dit moment: •

De sportparticipatie in Lelystad bedraagt 70%.

•

De technische staat van sportaccommodaties in klanttevredenheidsonderzoeken onder gebruikers scoort gemiddeld een 7 of hoger.

•

De gemiddelde bezettingsgraad van de binnensportaccommodaties bedraagt minimaal 75%.

•

Minimaal 25% van de sportparken is (deels) openbaar toegankelijk waarbij zoveel mogelijk (ongeorganiseerde) sporters gebruik kunnen maken van (een deel) van de aanwezige sportfaciliteiten.

De onderzoekers zijn op grond van het bovenstaande van oordeel dat de aan norm 2a is voldaan. De beoogde maatschappelijke effecten zijn in de kadernota omschreven en in de ondersteuningsovereenkomst vertaald in te behalen doelen, inclusief streefwaarden in percentages. Norm 2b: realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten De tweede norm die de onderzoekers in relatie tot de bijdrage van de organisatievorm van het Sportbedrijf aan de realisatie van het sportbeleid hebben getoetst (norm 2b), luidt: De beoogde maatschappelijke effecten zijn gerealiseerd. Uit een enquête onder het zogenoemde LelyStadsPanel van maart/april 2019, waaraan bijna 1.000 inwoners deelnamen, 18 blijkt dat de sportparticipatie van Lelystedelingen door de jaren heen niet sterk is veranderd. De sportdeelname onder de jongere inwoners is duidelijk hoger dan onder oudere. Ook zijn er meer mannen dan vrouwen die tot de sporters kunnen worden gerekend. In 2015 en 2019 was de sportparticipatie 67%, waar 70% was beoogd. Uit de rapportage blijkt verder dat het percentage inwoners dat (zeer) tevreden is over de lokale sportvoorzieningen 80% bedraagt. Dit is iets minder dan in 2015 – toen was het 85%. Ook de GGD doet regelmatig onderzoek onder de inwoners van Lelystad en vraagt daarbij onder meer naar hun sport- en beweeggedrag.

Uit dit onderzoek kwam in 2020 een ander beeld van de sport- en bewegingsparticipatie in Lelystad naar voren dan uit de zojuist genoemde enquête. Blijkens het GGD-onderzoek ligt de sportparticipatie van Lelystedelingen onder het landelijk gemiddelde. De GGD denkt dat het verschil in de uitkomsten het gevolg is van een andere context van waaruit de enquête wordt afgenomen. De waarde van de sportpeiling onder het LelyStadsPanel is volgens team onderzoek en statistiek van de gemeente Lelystad vooral gelegen in het vergelijken van de sportparticipatieniveaus in Lelystad door de tijd heen. De sportpeilingen geven, met andere woorden, een indicatie van de effecten van het gemeentelijk sportbeleid en de ontwikkelingen op de (middel)lange termijn. Al met al kunnen de onderzoekers niet met zekerheid vaststellen dat de beoogde maatschappelijke effecten zijn gerealiseerd en dat dus dat aan norm 2b is voldaan. De hiervoor benodigde objectieve en verifieerbare gegevens ontbreken. Dit betekent overigens dat de onderzoekers evenmin kunnen vaststellen dat de maatschappelijke effecten niet zijn gerealiseerd. Maar deze sportpeiling heeft geen rol in de beoordeling van de uitvoering van het sportbeleid.

18 Gemeente

Lelystad (2019). Sport en beweging 2019; LelyStadsGeluiden. Zie www.lelystad.nl/4/Onderzoek/Publicaties/Burger-enpanelpeilingen-(LelyStadsGeluiden)/(98131)/LSG-Sport-en-Bewegen-2019.html.

26

Norm 2c: bijdrage van taakuitvoering Sportbedrijf aan beoogde effecten De derde norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de bijdrage van de organisatievorm van het Sportbedrijf aan de realisatie van het sportbeleid (norm 2c), luidt: De uitvoering van publieke taken door het Sportbedrijf draagt bij aan de door de gemeente beoogde effecten. De onderzoekers hebben niet op basis van objectieve en verifieerbare gegevens kunnen vaststellen of aan norm 2c is voldaan. De personen met wie in het kader van onderzoek is gesproken zijn van oordeel dat het Sportbedrijf de beoogde maatschappelijke effecten realiseert; zie kader. Worden de beoogde effecten gerealiseerd? Mening van medewerkers gemeente, wethouder en Sportbedrijf Alle medewerkers van de gemeente Lelystad en het Sportbedrijf met wie in het onderzoek is gesproken, hebben de indruk dat het Sportbedrijf de beoogde maatschappelijke effecten realiseert. Zij kunnen dit echter maar moeilijk onderbouwen. Ook de portefeuillehouder binnen het college bevestigt desgevraagd dat de uitvoering van publieke taken door het Sportbedrijf bijdraagt aan het bereiken van de met het sportbeleid beoogde maatschappelijke effecten. Het Sportbedrijf voert volgens hem op eigen initiatief aanvullende taken uit en realiseert daarmee niet alleen de doelen van het gemeentelijke sportbeleid, maar ook extra eigen doelen van het Sportbedrijf.

Daardoor verrijkt volgens de wethouder het Sportbedrijf zijn output. De in 2020 opgerichte Stichting Lelystad Vitaal draagt volgens de wethouder ook bij aan het bereiken van maatschappelijke effecten voor de gemeente Lelystad. Deze stichting is een initiatief van het Sportbedrijf zelf en toont aan dat het Sportbedrijf een extra stapje zet. Vertegenwoordigers van het Sportbedrijf met wie in het onderzoek is gesproken, bevestigen het bovenstaande beeld.

Het beeld dat uit de gevoerde gesprekken naar voren komt kunnen de onderzoekers niet bevestigen, omdat onderbouwing ontbreekt. Objectieve en verifieerbare gegevens over de effecten van de prestaties (de ‘outcome’) van het Sportbedrijf blijken niet voorhanden. Dat de uitvoering van taken door het Sportbedrijf een positieve bijdrage levert aan de beoogde effecten is volgens de onderzoekers overigens wel waarschijnlijk. Het is belangrijk dat het college op dit vlak vanuit zijn rol van opdrachtgever een vinger aan de pols houdt. Norm 2d: preventie van niet gewenste of niet geaccepteerde effecten De vierde norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de bijdrage van de organisatievorm van het Sportbedrijf aan de realisatie van het sportbeleid (norm 2d), luidt: Niet gewenste of niet geaccepteerde effecten worden voorkomen. Deze norm heeft betrekking op eventuele negatieve gevolgen die de taakuitvoering en/of de (commerciële) nevenactiviteiten van het Sportbedrijf zouden kunnen hebben voor de (oorspronkelijke) ideologische doelstellingen van de organisatie of voor de (concurrentie)positie van andere partijen en/of bedrijven in Lelystad. De norm heeft deels een wettelijke grondslag, want voor het Sportbedrijf geldt de Wet markt en overheid, die tot doel heeft zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen te creëren tussen overheden, overheidsbedrijven en bedrijven.

Een overheidsbedrijf als het Sportbedrijf mag om die reden geen diensten aanbieden onder de kostprijs. Ook mag een gemeente haar eigen overheidsbedrijven niet zomaar financiële voordelen geven (‘staatssteun’) waarmee dat overheidsbedrijf in concurrentie treedt met private bedrijven. Dat het Sportbedrijf commerciële activiteiten onderneemt, past overigens bij de oorspronkelijke uitgangspunten uit het ‘beslisdocument’ dat de onderbouwing vormde voor het besluit tot verzelfstandiging van het Sportbedrijf. Met de inkomsten uit deze activiteiten kan het Sportbedrijf een financieel verantwoord beleid voeren. De gedachte is dat zo de maatschappelijke kosten (dat wil zeggen de gemeentelijke bijdragen) worden beheerst. De gemeente heeft in de afspraken met het Sportbedrijf een aantal waarborgen ingebouwd om ongewenste effecten van de commerciële activiteiten te voorkomen. Zo bevat de ondersteuningsovereenkomst, waarin de uitvoering van de opdracht door het Sportbedrijf is vastgelegd, de volgende bepalingen:

27

“Voor wat betreft de tarieven voor maatschappelijk relevante producten en diensten (exploitatie, gebruik en onderhoud van de sportaccommodaties) dienen aanpassingen met meer dan 5% boven de prijsindex in één jaar voorafgaande goedkeuring van de gemeente te hebben. Overige commerciële activiteiten die het Sportbedrijf ontwikkelt/aanbiedt zijn voor eigen rekening en risico; de gemeente levert hiervoor geen financiële bijdrage. Deze commerciële activiteiten mogen niet ten koste gaan van de door de gemeente Lelystad geformuleerde outcome-doelstellingen die in de ondersteuningsovereenkomst staan.” Eén van de commerciële activiteiten van het Sportbedrijf betreft de horeca-exploitatie in sportcomplex De Koploper. Voordat het Sportbedrijf de horeca in dit sportcomplex in eigen beheer is gaan exploiteren heeft een brede marktoriëntatie plaatsgevonden, waarbij ook andere (lokale) horeca-aanbieders een voorstel konden doen. Op deze manier is – volgens de technische wederhoor – marktverstoring voorkomen. Dit is ook door middel van een brief aan de gemeenteraad bekend gemaakt. Uit de resultaten van het Sportbedrijf over 2019 blijkt dat de omzet van het restaurant in De Koploper € 612.000 bedroeg en dat € 40.000 daarvan weer is geïnvesteerd in sport in de gemeente Lelystad.19 Een andere activiteit20 van het Sportbedrijf is de verhuur van accommodaties zoals gymzalen en sportzalen.

Een kwestie die hier speelt is de zojuist weergegeven bepaling over eventuele tariefverhogingen. Het Sportbedrijf ervaart deze bepaling (waarmee de gemeente wil voorkomen dat ze haar eigen overheidsbedrijf bevoordeelt) als een belemmering voor zijn bedrijfsvoering; zie kader. Mag de huurprijs van sportaccommodaties worden verhoogd? Mening van het Sportbedrijf Volgens vertegenwoordigers van het Sportbedrijf was één van de redenen om het Sportbedrijf te verzelfstandigen, dat het Sportbedrijf kon gaan ondernemen. Als de tarieven voor (onder meer) het gebruik van de sportaccommodaties niet meer dan 5% mogen stijgen op basis van de ondersteuningsovereenkomst, kan er geen financieel verantwoord beleid worden gevoerd, aldus een vertegenwoordiger van het Sportbedrijf. Het Sportbedrijf wil volgens de respondent wel ondernemen, maar aan de andere kant worden de mogelijkheden daartoe vanuit de gemeente ingeperkt. Dit staat volgens het Sportbedrijf haaks op het uitgangspunt dat het Sportbedrijf moest gaan ondernemen.

In de raadsvergadering van 2 juni 2020 heeft de Lelystadse raad een motie21 aangenomen over een extra zaalhuurprijsverhoging van 4% bovenop de prijsindex zoals opgenomen in de ondersteuningsovereenkomst. De raad riep in de motie het college op om in gesprek te gaan met het Sportbedrijf over de kwestie rond de zaalverhuur. De uitkomst van dit gesprek was dat de verhoging van de tarieven in 2020 vanuit het oogpunt van verantwoord financieel beleid noodzakelijk was en dat het Sportbedrijf Lelystad geen financiële ruimte had om de huurverhogingen terug te draaien. De gemeenteraad is hierover in augustus 2020 in een Informatienota geïnformeerd.

19 Zie https://storage.googleapis.com/webroot_sportbedrijflelystad_production/1/f616722f-sbl_het-jaar-2019-van-sportbedrijf-lelystad-in-cijfers.pdf. 20 Als het gaat om accommodaties van het Sportbedrijf zelf, dan betreft het ‘Maatschappelijk relevante producten en diensten’ zoals in de

ondersteuningsovereenkomst opgenomen. Andere activiteiten zijn dan ‘commercieel’ en betreffen ‘Overige producten en diensten’ conform de ondersteuningsovereenkomst. 21 Motie van CDA, Jong Lelystad, PvdA en PVV d.d. 2 juni 2020.

28

Oneerlijke concurrentie door het Sportbedrijf? Mening van gemeentemedewerkers, wethouder en Sportbedrijf Volgens een medewerker van de gemeente Lelystad met wie in het onderzoek is gesproken is er, zolang het Sportbedrijf marktconforme tarieven hanteert, geen concurrentieprobleem. De portefeuillehouder in het college heeft tegenover de onderzoekers eveneens aangegeven dat er geen indicaties zijn van oneerlijke concurrentie als gevolg van de commerciële activiteiten van het Sportbedrijf. Vertegenwoordigers van het Sportbedrijf zelf zeggen alert te zijn op mogelijke concurrentie met ondernemers in Lelystad. Geld dat door de Stichting Lelystad Vitaal wordt binnengehaald, dient volgens hen niet ter dekking van de exploitatie van het Sportbedrijf. Bij de oprichting van de stichting Lelystad Vitaal kreeg het Sportbedrijf signalen van sportverenigingen dat door de activiteiten die het Sportbedrijf met het via de stichting binnengehaalde geld uitvoerde, de inkomstenbronnen van de verenigingen dreigden op te drogen. Het zou gaan om dezelfde financiële middelen (fondsen, derde geldstromen, subsidies). Volgens het Sportbedrijf is dit geen reëel bestaand probleem. Het Sportbedrijf heeft juist het beeld dat men elkaar kan versterken. Het is er naar eigen zeggen alert op dat beweegprojecten samen met andere partijen in het lokale netwerk worden opgepakt.

Deze projecten komen anders meestal niet van de grond, vanwege gebrek aan financiële middelen.

Uit de documentenstudie is het de onderzoekers niet duidelijk geworden of het Sportbedrijf ongewenste dan wel onbedoelde (neven)effecten teweegbrengt met zijn commerciële activiteiten.22 Er kan dus niet worden vastgesteld in hoeverre zulke effecten daadwerkelijk zijn voorkomen, dat wil zeggen: of al dan niet aan norm 2d is voldaan. Wel constateren de onderzoekers dat de activiteiten van het Sportbedrijf – zowel de commerciële activiteiten als de maatschappelijk relevante producten en diensten van het Sportbedrijf - op twee manieren worden ingeperkt. Verstoring van concurrentie door te lage tarieven wordt ingeperkt door wet- en regelgeving (Wet markt en overheid en staatssteunregels). Daarnaast moet het Sportbedrijf de gemeente om goedkeuring vragen, als het de tarieven voor maatschappelijk relevante producten en diensten met meer dan 5% wil laten stijgen. Beide inperkingen hollen naar het oordeel van de onderzoekers het uitgangspunt uit dat het Sportbedrijf met haar activiteiten een financieel en bedrijfsmatig verantwoord beleid moet kunnen voeren. Het is de bedoeling dat door dit financieel en bedrijfsmatig verantwoord beleid de gemeentelijke bijdrage wordt beheerst. Bij de maximale stijging van 5% heeft de gemeente de regie in handen.

Zeker omdat het verdienmodel van het Sportbedrijf in toenemende mate onder druk staat (zie § 2.3), is het van belang dat het bedrijf de exploitatie van zijn sportaccommodaties rond krijgt. Het is overigens te prijzen dat er voorafgaand aan de commerciële horeca-exploitatie van het Sportbedrijf een brede marktoriëntatie is gehouden. Toch vormt zo’n oriëntatie geen garantie dat er geen sprake is van marktverstoring of dat wordt voldaan aan de regels van de Wet markt en overheid.

3.3 Evalueerbaarheid gestelde doelen In deze paragraaf staat de derde vraag van het onderzoek centraal: zijn de doelen die de gemeenteraad voor het Sportbedrijf heeft vastgesteld goed te evalueren?

3.3.1 Vastlegging doelen Sportbedrijf De gemeenteraad heeft in de Hoofdlijnennotitie Sport en Bewegen 2019-2022 en de Kadernota Sport en Bewegen 2019-2022 vastgesteld wat de doelen en prestaties zijn die het Sportbedrijf moet realiseren. Deze doelen en prestaties vormen ook een onderdeel van de jaarlijkse ondersteuningsovereenkomst met het Sportbedrijf. De streefgetallen staan nader uitgewerkt in bijlage 3 van deze overeenkomst.

22

Bij de uitvoering van dit onderzoek is geen nader onderzoek gedaan naar de invloed van commerciële activiteiten van het Sportbedrijf op andere bedrijven. Wel is gebleken dat de afdeling juridische zaken van de gemeente vragen heeft gesteld over commerciële activiteiten van het Sportbedrijf in relatie tot de Mededingingswet, maar die vragen hebben geen concreet vervolg gekregen.

29

3.3.2 Toetsing: zijn de voor het Sportbedrijf gestelde doelen goed te evalueren? Norm 3a: evalueerbaar geformuleerde doelen en prestaties De eerste norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de voor het Sportbedrijf gestelde doelen (norm 3a), luidt: De door de raad vastgestelde doelen en/of door het Sportbedrijf te leveren prestaties zijn evalueerbaar geformuleerd. Zoals besproken in § 3.2.2 worden de kwantitatieve doelen voor het Sportbedrijf sinds 2017 opgenomen in de jaarlijkse ondersteuningsovereenkomst. De doelen luiden op dit moment (hier in verkorte weergave): •

een sportparticipatie van 70%;

•

een beoordeling van de sportaccommodaties door gebruikers met een 7 of hoger;

•

een bezettingsgraad van binnensportaccommodaties van minimaal 75%;

•

openbare toegankelijkheid van minimaal 25% van de sportparken.

De onderzoekers zijn op grond van het bovenstaande van oordeel dat aan norm 3a is voldaan. Met de kwantitatieve streefwaarden zoals deze in bijlage 3 van de ondersteuningsovereenkomst zijn uitgewerkt, krijgt het Sportbedrijf jaarlijks evalueerbare doelen aangereikt om aan te voldoen. Norm 3b: benutting van evaluaties voor aangepaste doelformulering De tweede norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot aan de evalueerbaarheid van de voor het Sportbedrijf gestelde doelen (norm 3b), luidt: De uitkomsten van de evaluaties worden gebruikt om nieuwe doelen te stellen dan wel de doelen aan te passen. Zoals besproken in § 3.2.2 doet de gemeente periodiek onderzoek naar de sport- en bewegingsdeelname bij haar inwoners door middel van ‘sportpeilingen’. Ook de tevredenheid over de sport- en beweegvoorzieningen wordt daarbij gemeten. De peilingen zijn tot nu toe gehouden in 2007, 2015 en 2019. Het is de bedoeling dat de peiling in 2023 wordt herhaald. Hoewel er dus periodiek evaluatie plaatsvindt, zijn de bestaande doelen voor het Sportbedrijf in de periode 2017 tot en met 2020 niet aangepast. Ook zijn er geen nieuwe doelen gesteld. Het is niet duidelijk of het niet aanpassen van doelen een bewuste keuze is geweest. De streefgetallen, zoals opgenomen in bijlage 3 van de ondersteuningsovereenkomst, zijn sinds 2017 ongewijzigd.

De onderzoekers zijn op grond hiervan van oordeel dat niet aan norm 3b is voldaan.

3.4 Samenhang tussen sportbeleid, afspraken met Sportbedrijf en uitvoering daarvan In deze paragraaf staat de vierde vraag van het onderzoek centraal: is er voldoende samenhang tussen het nu geldende sportbeleid en de met het Sportbedrijf gemaakte afspraken en is de uitvoering door het Sportbedrijf hiermee in overeenstemming?

3.4.1 Vastlegging afspraken met Sportbedrijf over uitvoering sportbeleid De uitvoering van het sportbeleid wordt bekostigd door middel van subsidiëring van het Sportbedrijf. De subsidiebeschikking die jaarlijks wordt vastgesteld vermeldt het subsidiebedrag en de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt. Bij het verlenen van de subsidie wordt met het Sportbedrijf daarnaast elk jaar een ondersteuningsovereenkomst aangegaan. In deze overeenkomst staan nader omschreven afspraken over het beheer, verhuur, gebruik en onderhoud van de maatschappelijke sportaccommodaties, het ontwikkelen en/of aanbieden van commerciële activiteiten en de activiteiten op het gebied van sportstimulering door het Sportbedrijf.

3.4.2 Toetsing: zijn de afspraken gekoppeld aan het beleid, worden ze uitgevoerd en wordt dit gemonitord? Norm 4a: Koppeling van sportbeleid en afspraken met Sportbedrijf in bindende overeenkomsten De eerste norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de samenhang tussen het gemeentelijke sportbeleid en de afspraken met Sportbedrijf (norm 4a), luidt:

30

De koppeling tussen het geldende sportbeleid en de gemaakte afspraken is juist en volledig vastgelegd in contracten, (subsidie)beschikkingen of andere bindende afspraken met het Sportbedrijf. In de subsidieverleningsbeschikkingen uit de periode 2017-2020 wordt vermeld dat het Sportbedrijf subsidie ontvangt voor het realiseren van: •

de uitvoering van het beheer, exploitatie en instandhouding van de bij het Sportbedrijf in eigendom zijnde sportaccommodaties, ten behoeve van de sportuitoefening door de sportverenigingen uit Lelystad en overige gebruikers;

•

de activiteiten op het gebied van maatschappelijke sportstimulering en sportondersteuning in Lelystad.

De onderzoekers hebben vastgesteld dat in de Kadernota Sport en Bewegen 2019-2021 alle bovenstaande onderwerpen als hoofddoelstellingen zijn opgenomen. De afspraken vallen onder de thema’s ‘adequate sportvoorzieningen’, ‘vitale sportverenigingen’, ‘sport’, ‘bewegen’ en ‘gezondheid en welbevinden’ uit de Kadernota (zie § 3.2.1 ). De onderwerpen in de subsidiebeschikkingen sluiten ook aan bij de beoogde effecten van toename van sportparticipatie en tevredenheid over lokale sportvoorzieningen. In de ondersteuningsovereenkomsten met het Sportbedrijf uit de periode 2017-2020 staat dat: •

het Sportbedrijf de activiteiten uitvoert zoals opgenomen in de Subsidiebeschikking;

•

de in bijlagen 4 (overzicht van de bij NV Sportbedrijf Lelystad in eigendom zijnde sportaccommodaties) en 5 (overzicht sportstimuleringsactiviteiten) opgenomen maatschappelijk relevante producten en diensten ten behoeve van de uitvoering van het gemeentelijke beleid hiervan onderdeel uitmaken.

Op grond van het bovenstaande constateren de onderzoekers dat in de jaarlijkse subsidiebeschikkingen en ondersteuningsovereenkomsten het sportbeleid van de gemeente wordt gekoppeld aan de met het Sportbedrijf gemaakte afspraken. Daarmee wordt aan norm 4a voldaan – althans op papier. Dit vormt volgens de onderzoekers geen garantie dat er in de praktijk voldoende monitoring plaatsvindt op de uitvoering van de gemaakte afspraken. Normen 4b en 4c: aantoonbare uitvoering van afspraken met Sportbedrijf en monitoring daarvan De tweede en derde norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de monitoring en sturing van de afspraken met het Sportbedrijf (4b en 4c), luiden: Het Sportbedrijf heeft de afspraken aantoonbaar uitgevoerd (norm 4b). De gemeente monitort systematisch in hoeverre de gemaakte afspraken doeltreffend en doelmatig worden nagekomen (norm 4c). Jaarlijks ontvangt het Sportbedrijf een vaststelling van de subsidie waarin staat dat de opdracht door het Sportbedrijf “conform de subsidieaanvraag is uitgevoerd.” Daarmee is formeel voldaan aan norm 4b. Maar omdat een nadere onderbouwing van deze zinsnede niet in de beschikking is opgenomen, kan naar het oordeel van de onderzoekers niet worden gesteld dat ook feitelijk aan de norm van aantoonbare uitvoering is voldaan.

Om te kunnen vaststellen dat het Sportbedrijf de gemaakte afspraken daadwerkelijk heeft uitgevoerd, zou de gemeente dit systematisch moeten monitoren. Zoals eerder besproken (zie § 3.2.2 ) verricht de gemeente periodiek evaluatieonderzoek naar de sport- en bewegingsdeelname van de inwoners van Lelystad. Deze periodieke peiling richt zich op de maatschappelijke effecten van sport en kan niet worden beschouwd als een monitor van de mate waarin het Sportbedrijf de afspraken met de gemeente nakomt. Deze periodieke peiling van de GGD is daar ook niet voor bedoeld. Ook voor norm 4c geldt dus dat hieraan niet is voldaan.

31

Heeft gemeente zicht op taakuitvoering door Sportbedrijf? Mening van gemeentemedewerkers en Sportbedrijf Medewerkers van de gemeente met wie in het onderzoek is gesproken geven aan dat bij de start van het verzelfstandigde Sportbedrijf een (beleids)monitoringtool zou worden gemaakt. Dit plan is volgens hen echter nooit gerealiseerd. Als reden hiervoor voeren de medewerkers aan dat het Sportbedrijf van meet af aan financieel goed draaide. Er was daarom geen noodzaak om te monitoren. Daarnaast speelde mee dat er weinig capaciteit beschikbaar was. Volgens een medewerker van de gemeente was het ten tijde van de verzelfstandiging de bedoeling dat de beleidsfunctie sport zou worden ingevuld met 3 fte: één leidinggevende, één beleidsadviseur en één beleidsondersteuner. De beleidsfunctie sport wordt op dit moment echter ingevuld met maar 0,5 fte. Overigens is er volgens medewerkers van de gemeente – en ook volgens vertegenwoordigers van het Sportbedrijf – wel sprake van regulier (informeel) contact. Eens in de vier tot zes weken vindt er een ‘sportoverleg’ plaats tussen de betrokken wethouder en de directeur van het Sportbedrijf over de uitvoering en realisatie van het sportbeleid. Ambtelijk is er op vrijwel wekelijkse basis afstemming. Door de korte lijntjes is er steeds informeel contact tussen het Sportbedrijf en de gemeente Lelystad.

Daarmee heeft de gemeente volgens een medewerker zicht op de activiteiten die het Sportbedrijf verricht en op de mate waarin die activiteiten in overeenstemming zijn met het gemeentelijke sportbeleid.

Uit de gesprekken die zijn gevoerd met medewerkers van de gemeente (zie kader) komt naar voren dat er weliswaar geen systematische monitoring op de taakuitvoering van het Sportbedrijf plaatsvindt, maar dat er wel sprake is van een structurele informele dialoog tussen de gemeente en het Sportbedrijf. Dergelijk informeel overleg voorziet echter niet in de onderbouwing die nodig is om te kunnen stellen dat de met het Sportbedrijf gemaakte afspraken aantoonbaar zijn uitgevoerd.

3.5 Invulling verantwoordingsafspraken tussen Sportbedrijf, college en gemeenteraad In deze paragraaf staat de vijfde en laatste ‘toetsende’ vraag van het onderzoek centraal: wat is de kwaliteit van de verantwoording door het Sportbedrijf en is deze verantwoording voldoende voor een goede democratische controle door de raad?

3.5.1 Formele vormgeving van verantwoording door Sportbedrijf en controle door raad Vanuit zijn rol van aandeelhouder kan het college van B&W het Sportbedrijf ter verantwoording roepen. De formele verantwoording van het Sportbedrijf aan het college vindt twee keer per jaar plaats in de algemene aandeelhoudersvergadering. In deze vergadering wordt de jaarrekening van het Sportbedrijf over het afgelopen jaar besproken en vastgesteld en wordt de begroting voor het komende jaar formeel goedgekeurd. De democratische controle vanuit de gemeenteraad bestaat eruit dat de raad financiële kaders en beleidskaders kan stellen voor de uitvoering van het gemeentelijke sportbeleid. Ook kan de raad van het college vragen dat het controle uitoefent op het Sportbedrijf en dat het zorgt dat het Sportbedrijf aan het college verantwoording aflegt over zijn prestaties.

3.5.2 Toetsing: is de verantwoording over de taakuitvoering van het Sportbedrijf voldoende voor een goede democratische controle? Norm 5a: periodieke verantwoording aan college door het Sportbedrijf De eerste norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de verantwoording over de taakuitvoering van het Sportbedrijf (norm 5a), luidt: Het Sportbedrijf legt periodiek verantwoording af aan het college. De onderzoekers hebben vastgesteld dat de aandeelhoudersvergaderingen daadwerkelijk tweemaal per jaar worden gehouden. Van de zijde van de gemeente nemen twee wethouders hieraan deel; van de zijde van het Sportbedrijf zijn vertegenwoordigers van de Raad van Commissarissen en de directeur van het Sportbedrijf aanwezig. Met het indienen van de jaarrekening is er sprake van formele verantwoording door het Sportbedrijf aan het college. Dit betekent dat aan norm 5a formeel wordt voldaan.

32

Uit de gesprekken die de onderzoekers hebben gevoerd met direct betrokkenen komt naar voren dat er in de aandeelhoudersvergadering geen sprake is van een inhoudelijke verantwoording over geleverde prestaties en realisatie van doelen; zie kader. Inhoudelijke verantwoording in aandeelhoudersvergadering? Mening van gemeentemedewerkers en Sportbedrijf Medewerkers van de gemeente en vertegenwoordigers van het Sportbedrijf hebben tegenover de onderzoekers aangegeven dat er in de aandeelhoudersvergadering geen discussies op het scherp van de snede worden gevoerd. Het Sportbedrijf wordt hier nauwelijks ter verantwoording geroepen. De reden hiervan is dat de relatie goed is en dat de vergadering in overleg wordt voorbereid. Daardoor doen zich geen verassingen voor tijdens de vergadering. Ook volgens de betrokken wethouder en een medewerker van de gemeente wordt tijdens de aandeelhoudersvergadering niet gesproken over de realisatie van doelen door het Sportbedrijf. Vertegenwoordigers van de Raad van Commissarissen van het Sportbedrijf beamen desgevraagd dat er geen scherpe discussies plaatsvinden in de aandeelhoudersvergadering en dat de verantwoording aan de aandeelhouders maar beperkt aan bod komt.

Wel is er, volgens zowel medewerkers van de gemeente, de betrokken wethouder als vertegenwoordigers van het Sportbedrijf, buiten de aandeelhoudersvergadering om sprake van een meer informele vorm van inhoudelijke verantwoording; zie kader. Inhoudelijke verantwoording in informele context? Mening van gemeentemedewerkers en Sportbedrijf De bij het sportbeleid betrokken wethouder met wie is gesproken, geeft aan dat behalve de formele verantwoording van het Sportbedrijf ook de informele verantwoording van belang is. Hij gaat vaak langs bij sportverenigingen en woont soms een algemene ledenvergadering van een vereniging bij. Het beeld van de portefeuillehouder is dat de verenigingen tevreden zijn over het Sportbedrijf. Dit vindt de portefeuillehouder een essentiële graadmeter als het gaat om de vraag of Sportbedrijf ‘het goed doet’. Vertegenwoordigers van het Sportbedrijf geven aan dat de inhoudelijke verantwoording op initiatief van het Sportbedrijf zelf plaatsvindt; het Sportbedrijf wil aanspreekbaar zijn op zijn prestaties en wil laten zien wat het doet. Dat de gemeente daarnaast formele verantwoording van het Sportbedrijf vraagt, gebeurt volgens hen uitsluitend om te voldoen aan de subsidievoorschriften.

De onderzoekers stellen vast dat het Sportbedrijf in een informele context verantwoording aflegt over zijn prestaties, maar dat deze verantwoording niet navolgbaar is voor de raad. Dit geldt ook voor de beelden die bij de sportverenigingen worden opgehaald over het Sportbedrijf. Normen 5b, 5c, 5d en 5e: kwaliteit periodieke verantwoording over het Sportbedrijf door het college aan de raad De tweede, derde, vierde en vijfde norm die de onderzoekers hebben getoetst in relatie tot de verantwoording over de taakuitvoering van het Sportbedrijf (normen 5b tot en met 5e), luiden: Het college legt periodiek verantwoording af aan de raad over het Sportbedrijf (norm 5b). De verantwoording door het college voldoet aan de vastgelegde kwaliteitseisen of met de raad gemaakte afspraken (norm 5c). Op basis van de verantwoording door het college kan de raad regie voeren en verantwoordelijkheid nemen ten behoeve van democratische controle (norm 5d). De raad stuurt bij indien de kwaliteit van de verantwoording onvoldoende is (norm 5e). De kwaliteit van de periodieke verantwoording door het college aan de raad over de prestaties van het Sportbedrijf en de ruimte voor democratische controle en bijsturing zijn in de kern kwesties die het beste kunnen worden beoordeeld door de gemeenteraad zelf.

Om die reden hebben de onderzoekers voor het toetsen van de normen 5b tot en met 5e een werksessie belegd met raadsleden. Aan de werksessie nam een delegatie deel van elf raadsleden c.q. fractieassistenten.23 Om te beginnen is in de werksessie geïnventariseerd hoe de raad oordeelt over de vraag of het college periodiek verantwoording aflegt over het Sportbedrijf en of het college de raad daarbij voldoende informatie verstrekt. Over deze kwesties bleken de meningen in de raadsdelegatie sterk uiteen te lopen; zie kader.

23

De deelnemers aan de werksessie waren: P. van der Wal (GroenLinks), S. Verbeek (SP) K. Dreesman (Forum voor de Ouderen), A. van Stormbroek (PVV), J. Meijer (fractieassistent D66), M. Aktan (Jong Lelystad), H. Schraa (ChristenUnie), T. Andreoli (fractieassistent CDA), A. Messelink-Dijkstra (ChristenUnie), M. Boogaard (VVD) en M. Wijngaard (Leefbaar Lelystad).

33

Legt het college verantwoording af en verstrekt het daarbij voldoende informatie? Mening van raadsleden Op de vraag of het college verantwoording aflegt over het Sportbedrijf wordt door de raadsdelegatie wisselend gereageerd. De helft van de delegatie geeft aan dat het college verantwoording aflegt, maar de andere helft weet dit niet of meent dat er géén verantwoording wordt afgelegd. Ook over de informatievoorziening vanuit het college is het beeld binnen de raadsdelegatie opmerkelijk verdeeld. Een beperkt deel van de aanwezigen vindt dat de informatievoorziening voldoet. De meeste aanwezigen geven aan dat zij niet weten of de informatievoorziening voldoet. Ook vinden enkele raadsleden dat de informatievoorziening vanuit het college niet voldoet. Desgevraagd geeft de raadsdelegatie aan dat zij van het college vooral informatie wenst over: • het (wel of niet) halen van de gestelde doelen; • de gerealiseerde output (inclusief meerjarige monitoring c.q. benchmark); • de financiën (het jaarverslag); • een indicatie van de maatschappelijke kosten en baten inclusief een beschrijving van de invloed op andere domeinen (zorg, welzijn).

De onderzoekers hebben de raadsleden ook vragen voorgelegd over de mate waarin zij op basis van de verantwoording door het college regie kunnen voeren en controle kunnen uitoefenen op het functioneren en presteren van het Sportbedrijf. Uit de werksessie kwam naar voren dat de raadsleden hierover positief zijn; zie kader. Biedt de collegeverantwoording voldoende basis voor regie en controle door de raad? Mening van raadsleden Een ruime meerderheid van de delegatie van de raad antwoordt bevestigend op de vraag of men op basis van de verantwoordingsinformatie democratische controle kan uitoefenen op de taakuitvoering door het Sportbedrijf. De delegatie meent in overgrote meerderheid dat de raad op dit punt ook voldoende regie heeft. Veel van de aanwezige raadsleden geven daarnaast aan dat ze het college aanspreken als de kwaliteit van de verantwoording door het college naar hun oordeel onvoldoende is.

Tot slot zijn in de werksessie de sturingsmogelijkheden van de raad aan de orde gekomen. Biedt de verantwoording door het college over het Sportbedrijf hiervoor voldoende houvast? Hierover kwamen uiteenlopende geluiden vanuit de raadsdelegatie; zie kader. Kan de raad de taakuitvoering van het Sportbedrijf bijsturen en doet de raad dit ook? Mening van raadsleden De raadsdelegatie ervaart dat ze in positie is om te sturen op het Sportbedrijf en vindt dat het sturen op een ‘eigen’ verbonden partij – zoals het Sportbedrijf – eenvoudiger is dan het sturen op een bedrijf dat eigendom is van een samenwerkingsverband, zoals afvalverwerker HVC (zie § 2.4). Dat de raad ‘op afstand’ staat terwijl het college de eigenaarsrol uitvoert, ervaart de delegatie niet als een probleem; Integendeel: de raadsleden vinden het goed dat het college als eerste verantwoordelijk is om het Sportbedrijf aan te sturen. De raad heeft de Kadernota Sport en Bewegen 2019-2022 vastgesteld en stelt ook regels aan het Sportbedrijf via de Algemene subsidieverordening. De raadsleden hebben voor het overige geen duidelijk beeld van kaderstelling en sturing op het Sportbedrijf vanuit de eigen rol. De delegatie zegt ad hoc op basis van bijvoorbeeld het indienen van moties te sturen.

De raadsdelegatie heeft een voorkeur voor het stellen van zachte doelen en het sturen op ‘outcome’ (maatschappelijke effecten) en minder voor sturen op harde doelen en ‘output’ (prestaties). Men spreekt in dit verband van ‘microsturing’ vanuit de raad.

De onderzoekers constateren met name op het punt van de mogelijkheden voor controle en sturing diverse tegenstrijdigheden in de reacties van de raadsdelegatie: •

De raadsleden schetsen enerzijds het beeld dat ze op afstand staan en alleen ad hoc (via moties) sturen op de taakuitvoering van het Sportbedrijf. Anderzijds ervaren ze toch dat ze regie hebben. Dit laatste is niet erg aannemelijk, zeker ook wanneer in aanmerking wordt genomen dat er volgens een deel van de raadsdelegatie in het geheel geen verantwoording over het Sportbedrijf plaatsvindt vanuit het college.

•

De raadsdelegatie heeft duidelijke ideeën over het soort informatie dat zij van het college wenst te ontvangen, maar de raad heeft deze voorkeuren nergens vastgelegd. De onderzoekers hebben ook geen vastgelegde kwaliteitseisen of afspraken gevonden waaraan de verantwoording van het college aan de raad over het Sportbedrijf zou moeten voldoen.

34

•

De raadsleden geven aan dat zij op basis van de verantwoordingsinformatie democratische controle kunnen uitoefenen op de taakuitvoering van het Sportbedrijf, terwijl er tegelijkertijd binnen de delegatie geen eenduidigheid bestaat over de vraag óf het college zich verantwoordt en er ook twijfel is waarover het college zich precies verantwoordt.

Gegeven de uiteenlopende denkbeelden binnen de raadsdelegatie kunnen de onderzoekers niet objectief vaststellen of er wordt voldaan aan norm 5b: dat het college periodiek verantwoording aflegt aan de raad. Aan norm 5c – dat de collegeverantwoording voldoet aan vastgelegde kwaliteitseisen of afspraken – wordt in elk geval níet voldaan, aangezien de raad geen kwaliteitseisen of afspraken heeft vastgelegd over de gewenste informatievoorziening vanuit het college. Omdat de raad deze kwaliteitseisen niet heeft vastgelegd, wordt vanzelfsprekend ook niet voldaan aan norm 5d: dat de raad bijstuurt als de kwaliteit van verantwoording onvoldoende is. Onduidelijk is of er wordt voldaan of aan norm 5e: dat de raad daadwerkelijk verantwoordelijkheid neemt voor het verrichten van democratische controle. De onderzoekers hebben dit op basis van de werksessie met de raadsdelegatie niet objectief kunnen vaststellen.

3.6 Uitkomsten toetsing samengevat In dit hoofdstuk hebben de onderzoekers verslag gedaan van de manier waarop zij hebben beoordeeld hoe de organisatievorm van Sportbedrijf Lelystad in de praktijk functioneert. De vijf ‘toetsende’ onderzoeksvragen zijn hierbij beantwoord aan de hand van in totaal zeventien normen. Onderstaand schema vat de bevindingen samen. Onderzocht thema

Normen

1. Realisatie uitgangspunten voor beleidsuitvoering op afstand

1a. De gemeente heeft concrete en duidelijke (kwalitatieve en/of kwantitatieve) uitgangspunten c.q. argumenten voor de gekozen organisatievorm. 1b. Er is een gedegen analyse uitgevoerd naar de organisatievorm en naar alternatieven hiervoor. 1c. De gemeente beoordeelt periodiek of de uitgangspunten c.q. argumenten nog actueel zijn en toetst de organisatievorm hieraan.

Voldaan?

? ?



2a. De beoogde maatschappelijke effecten zijn gedefinieerd en vertaald in doelen. 2b. De beoogde maatschappelijke effecten zijn gerealiseerd. 2c. De uitvoering van publieke taken door het Sportbedrijf draagt bij aan de door de gemeente beoogde effecten. 2d. Niet gewenste of niet geaccepteerde effecten worden voorkomen.

✓

3. Evalueerbaarheid gestelde 3a. De door de raad vastgestelde doelen en/of door het Sportbedrijf te leveren doelen prestaties zijn evalueerbaar geformuleerd. 3b. De uitkomsten van de evaluaties worden gebruikt om nieuwe doelen te stellen dan wel de doelen aan te passen.

✓

2. Realisatie doelen sportbeleid en daarmee beoogde effecten

4. Samenhang tussen sportbeleid, afspraken met Sportbedrijf en uitvoering daarvan

4a. De koppeling tussen het geldende sportbeleid en de gemaakte afspraken is juist en volledig vastgelegd in contracten, (subsidie)beschikkingen of andere bindende afspraken met het Sportbedrijf. 4b. Het Sportbedrijf heeft de afspraken aantoonbaar uitgevoerd. 4c. De gemeente monitort systematisch in hoeverre de gemaakte afspraken doeltreffend en doelmatig worden nagekomen.

5. Invulling verantwoordings- 5a. Het Sportbedrijf legt periodiek verantwoording af aan het college. afspraken tussen 5b. Het college legt periodiek verantwoording af aan de raad over het Sportbedrijf. Sportbedrijf, college en 5c. De verantwoording door het college voldoet aan de vastgelegde kwaliteitseisen of gemeenteraad met de raad gemaakte afspraken. 5d. Op basis van de verantwoording door het college kan de raad regie voeren en verantwoordelijkheid nemen ten behoeve van democratische controle. 5e. De raad stuurt bij indien de kwaliteit van de verantwoording onvoldoende is.

? ? ?

 ?

  ✓ ?

  ?

35

4. Analyse van de onderzoeksbevindingen In dit hoofdstuk analyseren de onderzoekers de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken. Zij nemen eerst de oorspronkelijke uitgangspunten voor het op afstand plaatsen van het sportaccommodatiebeheer nogmaals onder de loep. In hoeverre wordt daaraan anno 2021 nog voldaan? En wat valt in dat verband te zeggen over de ándere, meer impliciete motieven voor de verzelfstandiging? (§ 4.1) Vervolgens leggen de onderzoekers het Lelystads sportbeleid langs de meetlat van het ‘publiekewaarde-model’: wordt de realisatie van de beleidsdoelen periodiek gemonitord, is de sturing op afstand goed georganiseerd en is de legitimiteit van de gekozen organisatievorm van het Sportbedrijf gewaarborgd? (§ 4.2). De onderzoekers analyseren ook hoe het college sinds de verzelfstandiging de rollen van eigenaar en opdrachtgever heeft ingevuld ten opzichte van het Sportbedrijf en of er op dat punt lessen zijn te leren (§ 4.3). Tot slot gaan de onderzoekers na of er in andere gemeenten goed werkende voorbeelden zijn van verzelfstandigde sportbedrijven waarvan Lelystad kan leren (§ 4.4).

4.1 Actuele geldigheid uitgangspunten voor verzelfstandiging In hoofdstuk 3 (§ 3.1.1 ) is op een rij gezet wat eind jaren negentig de formele overwegingen (uitgangspunten) van de gemeente waren om te kiezen voor het op afstand plaatsen van de uitvoering van het gemeentelijke sportbeleid door oprichting van het Sportbedrijf in een NV/BV-constructie. Deze uitgangspunten waren, resumerend: •

tegengaan van versnippering in de uitvoering van het sportbeleid;

•

kostenbeheersing;

•

behoud van gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het sportbeleid;

•

effectieve besturing vanuit de holding van werkzaamheden in (nog op te richten) werkmaatschappijen;

•

scheiding tussen enerzijds vermogensbeheer en anderzijds beheer c.q. exploitatie van accommodaties.

De onderzoekers hebben aan de hand van de onderzoeksbevindingen die in de voorgaande hoofdstukken zijn beschreven, geanalyseerd in hoeverre bovenstaande uitgangspunten in de huidige situatie nog steeds van toepassing zijn. De uitkomsten van deze analyse staan weergegeven in onderstaand schema. Uitgangspunt

Levert de verzelfstandiging op wat was beoogd?

Zie bevindingen in

Tegengaan van versnippering in uitvoering sportbeleid

✓

Ja; de uitvoering is centraal belegd in het Sportbedrijf.

§ 1.1 en § 1.3

Kostenbeheersing door commercieel handelen

?

Onduidelijk. Er vloeien inkomsten voort uit het commercieel § 3.2.2 handelen van het Sportbedrijf, bijvoorbeeld uit de horecaexploitatie (toets op norm 2d) in sportcomplex De Koploper. Deze inkomsten komen ten goede aan de begroting van het Sportbedrijf. Onduidelijk is of dit in de praktijk de maatschappelijke kosten (subsidiëring vanuit de gemeente) omlaag brengt, of dat de inkomsten worden uitgegeven aan extra activiteiten van het Sportbedrijf.

Behoud van gemeentelijke verantwoordelijkheid voor sportbeleid

De gemeente heeft haar verantwoordelijkheid weliswaar  Nee. formeel behouden, maar de vooraf beoogde jaarlijkse

Effectieve besturing vanuit de holding van werkzaamheden in (nog op te richten) werkmaatschappijen

Uit het handelsregister blijkt dat na er oprichting van de BV  Nee. geen andere werkmaatschappijen zijn opgericht onder de NV.

§ 3.4.2 (toets op norm 4c)

beleidsmonitoring en/of evaluatie heeft in de praktijk niet plaatsgevonden. § 2.1.2

36

Uitgangspunt

Levert de verzelfstandiging op wat was beoogd?

Zie bevindingen in

Scheiding tussen enerzijds vermogensbeheer en anderzijds beheer c.q. exploitatie van accommodaties

Formeel bestond er de afgelopen jaren nog wel een  Nee. beschermingsmuur tussen de NV en de BV, maar in de praktijk niet

§ 2.1.2

meer. Door het ontstaan van een vordering van de BV op de NV is de scheiding van risico’s tussen het vermogensbeheer door de NV en het beheer c.q. exploitatie van accommodaties door de BV komen te vervallen. De recente fusie van de BV met de NV onderstreept dat de verzelfstandiging op het punt van risicobeheer niet meer oplevert wat ermee was beoogd.

Te zien is dat op dit moment alleen nog wordt voldaan aan het uitgangspunt van ‘het tegengaan van versnippering in de uitvoering van het sportbeleid’; het Sportbedrijf is de enige uitvoerder van het sportbeleid. De andere uitgangspunten zijn blijkens de bevindingen uit dit onderzoek niet meer van toepassing, of er bestaat twijfel over. Bovenstaand schema vertelt echter niet het hele verhaal. Behalve de hier beschreven uitgangspunten, die vermeld staan in het document dat indertijd de formele onderbouwing vormde van het besluit tot verzelfstandiging, speelden op de achtergrond immers ook twee andere, meer impliciete uitgangspunten mee. Dit is uit de reconstructie van de onderzoekers en de gesprekken die zij hebben gevoerd naar voren gekomen (zie § 3.1.2 ). Het ging om: •