Sturen op een sterk sportbedrijf

Titel rapport

Sturen op een sterk Sportbedrijf

Colofon Rekenkamer Lelystad Robert Douma, voorzitter Iris Koopmans, lid Inge Prins, lid Patricia Nieuwenhuis, secretaris Dit onderzoek is uitgevoerd door Berenschot Mr. I.S. Sloover Mr. J.G. Boot F.J.E.M. Röben, MA Redactionele bewerking Saskia van As, Tekstkantoor Van As Datum: 1 juli 2021 Contactgegevens Rekenkamer Lelystad Postbus 91 8200 AB LELYSTAD Telefoon 14-0320 www.lelystad.nl/rekenkamer Bezoekadres Stadhuis Lelystad Stadhuisplein 2 8232 ZX LELYSTAD

3

Inhoudsopgave Samenvatting

4

1.

Inleiding

7

1.1

Onderwerp van dit onderzoek

7

1.2

Doel en context van dit onderzoek

7

1.3

Organisatievorm Sportbedrijf Lelystad in het kort

7

1.4

Aanpak onderzoek in het kort

9

1.5

Onderzoeksvragen, normen en centraal uitgangspunt

10

1.6

Leeswijzer

12

2.

3.

4.

5.

Ontstaansgeschiedenis en kenmerken van Sportbedrijf Lelystad

13

2.1

Reconstructie ontstaansgeschiedenis Sportbedrijf

13

2.2

Financiële relatie tussen Sportbedrijf, college van B&W en gemeenteraad

15

2.3

Financiële risico’s voor gemeente

16

2.4

Voor- en nadelen gekozen organisatievorm vanuit perspectief van sturing

18

Functioneren van de gekozen organisatievorm in de praktijk: toetsing

21

3.1

Onderbouwing en periodieke heroverweging uitgangspunten voor verzelfstandiging

21

3.2

Realisatie doelen sportbeleid en daarmee beoogde effecten

24

3.3

Evalueerbaarheid gestelde doelen

28

3.4

Samenhang tussen sportbeleid, afspraken met Sportbedrijf en uitvoering daarvan

29

3.5

Invulling verantwoordingsafspraken tussen Sportbedrijf, college en gemeenteraad

31

3.6

Uitkomsten toetsing samengevat

34

Analyse van de onderzoeksbevindingen

35

4.1

Actuele geldigheid uitgangspunten voor verzelfstandiging

35

4.2

Lelystads sportbeleid langs meetlat van ‘publieke-waarde-model’

36

4.3

Rolinvulling eigenaar/opdrachtgever ten opzichte van Sportbedrijf

40

4.4

Voorbeelden van verzelfstandigde sportbedrijven in andere gemeenten

42

Conclusies en aanbevelingen

44

5.1

Hoofdconclusie

44

5.2

Deelconclusies

44

5.3

Aanbevelingen

46

Bijlage 1. Aanpak onderzoek

47

Bijlage 2. Bronnenoverzicht

49

Bijlage 3. Reconstructie ontstaansgeschiedenis Sportbedrijf: volledig overzicht 1990-1999

51

Bijlage 4. Regels rond subsidieverlening en overheidsopdrachten

56

Bijlage 5. Bekostiging Sportbedrijf Lelystad

57

Bijlage 6. Gevolgen coronamaatregelen voor financiële positie Sportbedrijf

59

4

Samenvatting Dit rapport gaat over de manier waarop de gemeente Lelystad het aanbod van sportvoorzieningen sinds 1998 heeft georganiseerd. In dat jaar is besloten om het beheer en onderhoud van sportaccommodaties – en daarmee een groot deel van de uitvoering van het sportbeleid – onder te brengen bij de NV Sportbedrijf Lelystad. Dit bedrijf, waarvan de gemeente aandeelhouder is, beheert en exploiteert sindsdien de sportaccommodaties. Dat gebeurde tot voor kort in een BV die binnen een holdingconstructie onder de NV was geplaatst.1 De Rekenkamer Lelystad heeft organisatieadviesbureau Berenschot laten onderzoeken in hoeverre de organisatievorm (rechtsvorm) van het Sportbedrijf nog steeds de meest geschikte vorm is om uitvoering te geven aan het gemeentelijke sportbeleid.

Reconstructie oorspronkelijke besluitvorming In het onderzoek is gereconstrueerd hoe de gemeente eind jaren negentig tot het besluit is gekomen om de uitvoering van het sportbeleid in een NV/BV-constructie op afstand te plaatsen. Het blijkt dat de keuze voor deze constructie niet was gebaseerd op een zorgvuldig gemotiveerde en navolgbare besluitvorming. Het is onduidelijk waarom voor juist deze organisatievorm is gekozen. Het huidige organisatiemodel correspondeert namelijk niet één-op-één met een van de modellen die indertijd aan de gemeente zijn voorgelegd door de externe adviseurs die het besluitvormingsproces begeleidden. Ook blijkt uit de archiefstukken niet dat er een analyse van verschillende organisatievormen is gemaakt aan de hand van vooraf bepaalde criteria. Formeel heeft de gemeente in 1998 vijf overwegingen (‘uitgangspunten’) vastgelegd voor de verzelfstandiging van het Sportbedrijf in een NV/BV-constructie. Deze uitgangspunten waren: •

tegengaan van versnippering in de uitvoering van het sportbeleid;

•

kostenbeheersing;

•

behoud van gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het sportbeleid;

•

effectieve besturing (vanuit de NV) van werkzaamheden in extra (nog op te richten) BV’s;

•

scheiding tussen vermogensbeheer en beheer c.q. exploitatie van accommodaties.

Op dit moment wordt alleen nog voldaan aan het uitgangspunt van ‘tegengaan van versnippering in de uitvoering van het sportbeleid’; het Sportbedrijf is de enige uitvoerder van het sportbeleid. Voor de andere uitgangspunten geldt dat er niet meer aan wordt voldaan of dat er twijfel bestaat over de mate waarin er nog aan wordt voldaan. Er speelden echter eind jaren negentig op de achtergrond ook nog twee andere, meer impliciete uitgangspunten mee. Het ging om: •

het uitgangspunt dat de uitvoering van het sportbeleid geen kerntaak is van de gemeente en daarom op afstand zou moeten staan; en

•

het uitgangspunt dat er btw-voordelen zouden kunnen worden behaald door de uitvoering van het sportbeleid onder te brengen in een NV/BV-constructie.

Uit de gesprekken die zijn gevoerd met medewerkers van de gemeente komt naar voren dat met name de btw-voordelen destijds van groot belang werden geacht. Mogelijk zijn ze zelfs doorslaggevend geweest bij de keuze voor de NV/BVorganisatievorm. Deze constatering is belangrijk, omdat de fiscale regels inmiddels zijn veranderd en het btw-voordeel van destijds niet langer actueel is. Er wordt dus ook aan dit ‘impliciete uitgangspunt’ niet langer voldaan.

1 Sinds 1 januari 2021 is Sportbedrijf ondergebracht in één enkele NV.

5

Analyse huidige situatie In het onderzoek is ook geanalyseerd hoe de uitvoering van het sportbeleid door het Sportbedrijf op dit moment functioneert en hoe het college van B&W en de gemeenteraad hun rollen daarin vervullen. Monitoring van het beleid Voor de effectiviteit van het sportbeleid is het belangrijk dat de uitvoering ervan door het Sportbedrijf jaarlijks wordt gemonitord. Met de uitkomsten daarvan kan de raad beoordelen of de beleidsdoelstellingen zijn bereikt en toetsen of de subsidies aan het Sportbedrijf (op dit moment ruim € 4,3 miljoen per jaar) doeltreffend en doelmatig zijn ingezet. Daarover kan de raad vervolgens het gesprek aangaan met het college. Hoewel het vanaf 1998 al de bedoeling was jaarlijks te monitoren, is dit tot nu toe niet van de grond gekomen. Zowel bij de gemeente als bij het Sportbedrijf bestaat wel de indruk dat het Sportbedrijf de beoogde maatschappelijke effecten realiseert. Maar verifieerbare gegevens daarover zijn er niet. Het positieve beeld is dus niet objectief vast te stellen. Sturing op afstand Door het ontbreken van jaarlijkse beleidsmonitoring stuurt het college de taakuitvoering van het Sportbedrijf niet aan op basis van een systematische inventarisatie en analyse van informatie.

Dit betekent niet alleen dat de aansturing scherpte mist, maar ook dat het college tegenover de raad maar moeilijk kan onderbouwen of het Sportbedrijf de gemaakte afspraken nakomt. Het college legt dus niet op een volwaardige manier verantwoording af aan de raad. Het college lijkt hier vrij gemakkelijk mee ‘weg te komen’ doordat de raadsleden zich tevreden stellen met de onvolledige informatie die zij ontvangen. De raad zou vanuit zijn kaderstellende en controlerende bevoegdheden het college kunnen opdragen om (a) ‘harde’ verantwoordingsinformatie op te halen bij het Sportbedrijf over de doelrealisatie en de behaalde maatschappelijke effecten, en (b) deze informatie aan de raad te verstrekken. Dit doet de raad tot op heden echter niet. Periodieke evaluatie Voor de legitimiteit van de huidige organisatievorm is het van belang dat er periodiek wordt gekeken in hoeverre de oorspronkelijke overwegingen om voor verzelfstandiging van het Sportbedrijf te kiezen, nog actueel zijn. Zowel het college als de raad hebben echter ruim twintig jaar lang geen aandacht geschonken aan het evalueren van de gekozen organisatievorm. Het Sportbedrijf is in die periode maar één keer geëvalueerd, waarbij maar zeer beperkt is getoetst aan de uitgangspunten uit 1998.

Rolinvulling college Het college vervult twee rollen ten opzichte van het Sportbedrijf: die van eigenaar/aandeelhouder en die van opdrachtgever. De rol van eigenaar vult het college formeel in door deel te nemen aan de algemene aandeelhoudersvergaderingen. Maar dit heeft in de praktijk weinig om het lijf. Er worden in de aandeelhoudersvergaderingen geen discussies gevoerd over de taakuitvoering en de doelrealisatie van het Sportbedrijf. Er wordt ook nauwelijks verantwoording gevraagd van het Sportbedrijf. De opdrachtgeversrol vult het college eveneens ‘losjes’ in. In de praktijk is het niet het college, maar de directeur van het Sportbedrijf die in grote lijnen de opdracht voor het Sportbedrijf formuleert en bepaalt hoe de verantwoording over de subsidies eruit ziet. Het college toetst niet of de subsidies doeltreffend en doelmatig zijn besteed. Goed opdrachtgeverschap is van groot belang om te kunnen sturen op de samenwerking met de opdrachtnemer. Een voorwaarde voor goed opdrachtgeverschap is dat er duidelijkheid bestaat over wat de opdracht precies behelst, wat daarbuiten valt, waarop kan worden gestuurd en waarover verantwoording moet worden afgelegd. Doordat er over deze punten nauwelijks inhoudelijk met het Sportbedrijf wordt gesproken, komt het opdrachtgeverschap van het college niet uit de verf.

Daarmee wordt het Sportbedrijf in zijn rol van opdrachtnemer eigenlijk tekortgedaan.

6

Rolinvulling raad De raad neemt binnen de eigenaar/opdrachtnemer-relatie geen zelfstandige positie in, maar kan het college wel om verantwoording en informatie vragen over de besteding van het subsidiegeld. Gelet op de ‘magere’ invulling die het college geeft aan zijn eigenaarsrol, ligt het voor de hand om dit ook te doen. Er staat namelijk wel iets op het spel: de continuïteit van het Sportbedrijf en de continuïteit van de uitvoering van het Lelystadse sportbeleid. De begroting van het Sportbedrijf staat op dit moment onder druk. Sinds enkele jaren heeft het bedrijf te maken met extra fiscale lasten, waardoor het de exploitatie van accommodaties niet rond krijgt. Daar komt bij dat de gemeente het takenpakket van het Sportbedrijf heeft verzwaard zonder het subsidiebedrag bij te stellen. Tegelijkertijd zijn activiteiten waarmee het Sportbedrijf eigen inkomsten verwierf, zoals het schoolzwemmen, komen te vervallen. Doordat de impact van de coronamaatregelen van de rijksoverheid hier nog bovenop is gekomen, is een precaire situatie ontstaan. Dit zou voldoende reden moeten zijn om als raad een vinger aan de pols te willen houden.

Hoofdconclusie De Rekenkamer Lelystad komt op basis van de onderzoeksbevindingen tot de conclusie dat met de organisatievorm van een NV(/BV)-constructie uitvoering kan worden gegeven aan het sportbeleid van de gemeente Lelystad, maar dat het geenszins zeker is of deze organisatievorm nog steeds het meest geschikt is om uitvoering te geven aan het sportbeleid.

Aanbevelingen In het licht van de hoofdconclusie en de overige observaties uit het onderzoek legt de Rekenkamer Lelystad de gemeenteraad vier aanbevelingen voor: 1. Stel vast welke uitgangspunten van de verzelfstandiging van het Sportbedrijf voor de raad belangrijk zijn en weeg af of de huidige organisatievorm (dan wel een alternatieve organisatievorm) daaraan voldoet. 2. Zet de kaderstellende en controlerende bevoegdheden van de raad actief in om meer grip te krijgen op de beleidsuitvoering door het Sportbedrijf. 3. Draag het college op om zorg te dragen voor systematische jaarlijkse monitoring van de taakuitvoering door het Sportbedrijf en meer structuur aan te brengen in de informatievoorziening aan de raad. 4. Stel het college vragen over zaken die van belang zijn voor een goede uitvoering van de kaderstellende en controlerende raadstaken ten aanzien van het sportbeleid.

7

1. Inleiding 1.1 Onderwerp van dit onderzoek De gemeente Lelystad wil haar inwoners stimuleren om te sporten en bewegen. Daarom vindt de gemeente het belangrijk dat er een adequaat aanbod is van goed ontwikkelde sportvoorzieningen. Dit rapport gaat over de manier waarop de gemeente dit publieke belang sinds 1998 heeft georganiseerd. In dat jaar is besloten om het beheer en onderhoud van alle gemeentelijke sportaccommodaties, en daarmee een belangrijk deel van de uitvoering van het gemeentelijk sportbeleid, onder te brengen in een naamloze vennootschap (NV): Sportbedrijf Lelystad. Dit bedrijf, waarvan de gemeente aandeelhouder is, heeft sindsdien de sportaccommodaties in eigendom en exploiteert ze. Toen is ook besloten de uitvoering van deze bedrijfsactiviteiten in een besloten vennootschap (BV) onder te brengen in een NV die werd geplaatst in een zogenoemde holdingconstructie (zie § 1.3 hierna). De Rekenkamer Lelystad heeft organisatieadviesbureau Berenschot laten onderzoeken in hoeverre de organisatievorm2 van het Sportbedrijf nog steeds de meest geschikte vorm is om uitvoering te geven aan het gemeentelijke sportbeleid.

1.2 Doel en context van dit onderzoek De Rekenkamer Lelystad wil de gemeenteraad met dit rapport inzicht bieden in de achtergronden van de keuze die eind jaren negentig is gemaakt voor het op afstand plaatsen van het sportaccommodatiebeheer en -onderhoud. Daarbij heeft de Rekenkamer in aanmerking genomen dat de gemeenteraad behoefte heeft aan transparantie over de organisatievorm van het Sportbedrijf. Die gewenste transparantie betreft zowel het besluitvormingsproces over de verzelfstandiging als de eventuele risico’s van de constructie waarvoor indertijd is gekozen. Met de activiteiten van het Sportbedrijf is namelijk niet alleen een groot maatschappelijk belang gemoeid, maar ook een groot financieel belang: het Sportbedrijf is binnen de gemeente één van de grootste subsidieontvangers. De jaarlijkse subsidie bedraagt op dit moment ruim € 4,3 miljoen (cijfers 2019 en 2020; zie Bijlage 5). De gemeente heeft daarnaast leningen en garantstellingen verstrekt aan het Sportbedrijf. De vragen die binnen de Lelystadse raad leven over de organisatievorm van het Sportbedrijf passen binnen de bredere aandacht van de raad voor alternatieve meerjarige samenwerkingsvormen die wellicht te verkiezen zijn boven verzelfstandiging van uitvoerende organisaties.3

1.3 Organisatievorm Sportbedrijf Lelystad in het kort Twee vennootschappen Bij de oprichting in 1998 door de gemeente Lelystad van het Sportbedrijf bestond het uit twee vennootschappen: Sportbedrijf Lelystad NV en Sportbedrijf Lelystad Exploitatie BV. Een kenmerk van zowel NV’s als BV’s is dat de aandeelhouders ook de eigenaar zijn. De aandeelhouders van een NV en BV zijn in principe uitsluitend verantwoordelijk voor de oorspronkelijke waarde die het aandeel had op de uitgiftedatum (de ‘nominale waarde’). Dit betekent dat als de NV of BV op een gegeven moment failliet mocht gaan, de aandeelhouders alleen de oorspronkelijke waarde van het aandeel kwijt zijn en nooit méér dan dat bedrag.

2 3

Met ‘organisatievorm’ wordt in dit onderzoek de rechtsvorm van het Sportbedrijf bedoeld en niet de interne inrichting van de organisatie. Op 10 november 2020 heeft de raad een motie aangenomen bij de behandeling van de programmabegroting 2021-2024. In deze motie werd het college opgedragen een inventarisatie op te stellen van mogelijke alternatieve samenwerkingsmodellen, zodat in de eerstvolgende gemeentelijke kadernota een beargumenteerd voorstel kan worden opgenomen voor een nieuwe financieringswijze van partners waarmee de gemeente langdurig samenwerkt.

8

Holdingconstructie: NV en BV hebben dezelfde eigenaar De gemeente Lelystad heeft sinds de oprichting van het Sportbedrijf alle aandelen van de NV in bezit; zij is dus de enige eigenaar van de NV. De bezittingen van Sportbedrijf zitten in de NV. Maar de gemeente is tegelijkertijd óók eigenaar van de BV. De relatie tussen de twee vennootschappen is namelijk zo vastgelegd dat de eigenaar van de NV alle aandelen bezit van de BV. Dit wordt een holdingconstructie genoemd. De NV is de ‘holding’ en heeft zeggenschap over de BV. De NV noemt men binnen zo’n constructie ‘leeg’. De NV Sportbedrijf Lelystad voert dus geen bedrijfsactiviteiten uit; ze verzorgt alleen de centrale aansturing van de onderliggende Sportbedrijf Lelystad Exploitatie BV. De BV fungeert in de holdingconstructie als ‘werkmaatschappij’. Hier worden de daadwerkelijke bedrijfsactiviteiten verricht. Waarom is een holdingconstructie nuttig? •

•

• •

Een holdingconstructie biedt bescherming voor waardevolle zaken binnen de onderneming. De bescherming bestaat eruit dat alles wat waarde heeft (bijvoorbeeld sportaccommodaties, gronden) in de NV wordt geplaatst en niet in de werkmaatschappij (de BV). Als deze waardevolle zaken wel in de BV zouden zitten en de BV zou failliet gaan, zou een schuldeiser via een ‘vordering op de boedel’ een aanspraak kunnen maken op deze waardevolle zaken. Maar als de waardevolle zaken via een holdingconstructie in de NV zitten, kan de schuldeiser van de BV in principe geen vordering indienen bij de NV. Een holdingconstructie geeft verder de mogelijkheid om andere bedrijfsactiviteiten onder te brengen in een extra, nieuw op te richten werkmaatschappij (BV). Ook voor deze nieuwe werkmaatschappij(en) geldt bij een eventueel faillissement de hierboven beschreven bescherming van waardevolle zaken. In een holdingconstructie kan de NV een werkmaatschappij verkopen. De verkoopopbrengst van de aandelen is dan fiscaal onbelast. Een voordeel van een holdingconstructie is verder dat de winsten die de BV maakt aan de NV kunnen worden uitgekeerd in de vorm van dividend. Deze winstuitkeringen aan de NV zijn fiscaal onbelast.

Stichting voor verwerving aanvullende geldstromen Recent is de zojuist beschreven organisatievorm van het Sportbedrijf nog verder uitgebreid. Op 27 maart 2020 heeft de directeur van het Sportbedrijf, na goedkeuring door het college van burgemeester en wethouders (B&W) en de raad, de Stichting Lelystad Vitaal (hierna: de Stichting) opgericht. De Stichting heeft tot doel om op sport en beweging gerichte projecten van het Sportbedrijf mogelijk te maken die zonder aanvullende geldstromen niet zouden kunnen worden gerealiseerd. De directeur van het Sportbedrijf is tevens de bestuurder van de Stichting.4 De Stichting is echter geen onderdeel van het Sportbedrijf. De Stichting is als afzonderlijke rechtspersoon gepositioneerd náást Sportbedrijf Lelystad NV. Via de Stichting kan het Sportbedrijf aanvullend budget verwerven. De rechtsvorm van een stichting is namelijk, zoals in het raadsvoorstel van 8 januari 2020 – met nummer 20001352 – wordt toegelicht, “… voor een externe subsidieverstrekker en fondsen veelal een vereiste om subsidieaanvragen in te kunnen dienen.” Verdeling van verantwoordelijkheden Bij de verdeling van verantwoordelijkheden rond uitvoeringsorganisaties worden doorgaans drie rollen onderscheiden, te weten die van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer.5 Deze drie rollen zijn rond het Sportbedrijf van Lelystad als volgt verdeeld.

Het college van B&W vervult de rol van eigenaar. Het college (in casu de wethouder die de portefeuille sport en bewegen onder zijn hoede heeft) is tegelijkertijd opdrachtgever van het Sportbedrijf. Het bestuur van het Sportbedrijf vervult de opdrachtnemersrol. De manier waarop deze rollen worden ingevuld en de afspraken die daaraan ten grondslag liggen, bepalen voor een belangrijk deel de sturingsmogelijkheden van het gemeentebestuur, zowel in zijn rol van eigenaar als in zijn rol van opdrachtgever. In

4

In de notitie Stichting Lelystad Vitaal; Financiële armslag voor een gezonde stad (bijlage bij het collegevoorstel dat is besproken in de raadsvergadering van 11 februari 2020) staat op p. 11: “De directeur-bestuurder van Sportbedrijf Lelystad zal functioneren als directeurbestuurder van Stichting Lelystad Vitaal […].” 5 Zie voor de kenmerken van dit governancemodel de Regeling agentschappen en de Circulaire 'Governance ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen’.

9

onderstaand schema zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden rond het Sportbedrijf voor elk van de drie rollen gespecificeerd.

Rol

Vervuld door

Verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Eigenaar

College van B&W

• zeggenschap over doelstellingen (beleid) en uit te voeren taken van het Sportbedrijf; • instandhouding organisatie van het Sportbedrijf; • bewaken van de duurzaamheid en continuïteit van het Sportbedrijf.

Opdrachtgever

College van B&W (portefeuillehouder sport en bewegen)

• formulering van de opdracht aan het Sportbedrijf; • tijdig betrekken van het Sportbedrijf bij onvoorziene ontwikkelingen die van invloed zijn op de uitvoering van de opdracht; • maken van rapportageafspraken met het Sportbedrijf opdat uitvoering van de opdracht kan worden gemonitord; • monitoring van de opdrachtuitvoering door het Sportbedrijf.

Opdrachtnemer

Sportbedrijf Lelystad

• zorgdragen voor bestendigheid van de organisatie; • doelmatig en professioneel uitvoeren van de afspraken met de opdrachtgever/eigenaar en afleggen van verantwoording daarover; • opdrachtgever tijdig betrekken bij ontwikkelingen die van invloed zijn op uitvoering van de opdracht; • voeren van financieel beheer en afleggen van verantwoording daarover.

1.4 Aanpak onderzoek in het kort Het onderzoek, door Berenschot uitgevoerd in de periode augustus 2020 – januari 2021, bestond uit een documentenonderzoek en interviews. Documentenonderzoek De onderzoekers hebben relevante documentatie bestudeerd, waaronder alle gemeentelijke stukken uit de periode 1995-1998 over de verzelfstandiging van het Sportbedrijf, de Kadernota Sport en Bewegen 2019-2022, de afspraken over en voorwaarden voor de subsidiëring van het Sportbedrijf en de ondersteuningsovereenkomsten tussen de gemeente en het Sportbedrijf. Aan de hand van deze documenten is in beeld gebracht hoe de verzelfstandiging van het Sportbedrijf indertijd formeel is geregeld en hoe de uitvoering van het sportbeleid van de gemeente Lelystad door het Sportbedrijf er thans op papier uitziet. Dit deel van het onderzoek is medio december 2020 afgesloten. Interviews Tevens hebben de onderzoekers in overleg met de Rekenkamer Lelystad interviews afgenomen met diverse betrokkenen binnen de gemeente, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. Zo is gesproken met de verantwoordelijk wethouder (portefeuillehouder sport en bewegen) en met personen uit de gemeentelijke organisatie (beleidsmedewerker sport en cultuur, concerncontroller, concernadviseur, controller).

Ook zijn interviews afgenomen met vertegenwoordigers van het Sportbedrijf, te weten de directeur, de manager bedrijfsvoering, de voorzitter van de Raad van Commissarissen en een lid van de Raad van Commissarissen. Alle interviews vonden plaats in het vierde kwartaal van 2020. Een uitvoeriger beschrijving van de aanpak van het onderzoek is opgenomen in Bijlage 1 van dit rapport.

10

1.5 Onderzoeksvragen, normen en centraal uitgangspunt Hoofdvraag De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: is de huidige organisatievorm van het Sportbedrijf, te weten een constructie bestaande uit een overheids-NV (holding), een BV (werkmaatschappij) en een stichting, de meest geschikte vorm om uitvoering te geven aan het sportbeleid van de gemeente Lelystad? Het onderzoek dat is verricht om deze hoofdvraag te beantwoorden is uitgevoerd aan de hand van een aantal onderzoeksvragen; zie hieronder. Onderzoeksvragen De onderzoekers van Berenschot hebben het onderzoek in overleg met de Rekenkamer Lelystad uitgevoerd aan de hand van de volgende elf vragen: 1.

Met welke uitgangpunten is destijds overgegaan tot de huidige organisatievorm van het Sportbedrijf en wordt aan deze uitgangspunten nog steeds voldaan?

2.

Draagt de gekozen organisatievorm in voldoende mate bij aan de uitvoering van de publieke taken door het Sportbedrijf en het realiseren van de daarmee beoogde maatschappelijke effecten?

3.

Zijn de doelen die de raad voor het Sportbedrijf heeft vastgesteld goed te evalueren?

4.

Is er voldoende samenhang tussen het nu geldende sportbeleid en de met het Sportbedrijf gemaakte afspraken en is de uitvoering door het Sportbedrijf hiermee in overeenstemming?

5.

Wat is de kwaliteit van de verantwoording door het Sportbedrijf en is deze verantwoording voldoende voor een goede democratische controle door de raad?

6.

Heeft de gemeente Lelystad vrije keuze in de vormgeving van de financiële relatie met het Sportbedrijf (een publiekrechtelijke subsidierelatie of een privaatrechtelijke inkooprelatie) en zo ja, op welke gronden is die keuze gemaakt?

7.

Welke gevolgen hebben de commerciële activiteiten van het Sportbedrijf op de (oorspronkelijke) ideologische doelstellingen en op de (concurrentie)positie van andere partijen en/of bedrijven in Lelystad?

8.

Waaruit bestaan de aan het Sportbedrijf verstrekte subsidies, leningen en garanties (inclusief de voorwaarden waaronder deze zijn verstrekt) en wat zijn de risico’s die de gemeente Lelystad hiermee loopt?

9.

Wat zijn de voor- en nadelen van de keuze voor de huidige organisatievorm van het Sportbedrijf voor de sturingsmogelijkheden van de Lelystadse gemeenteraad ten opzichte van andere mogelijke constructies en hoe werkt de gekozen constructie in de praktijk uit op het vlak van sturing en verantwoording?

10. Welke lessen zijn te trekken uit bewezen goed werkende voorbeelden elders in het land? 11. Met welke eventuele gevolgen van de coronacrisis en/of de anderhalvemetersamenleving moeten het Sportbedrijf en de gemeente rekening houden? De onderzoeksvragen vallen in twee categorieën uiteen. De vragen 1 tot en met 5 zijn toetsend van aard. Voor deze vragen zijn in het onderzoek dan ook normen uitgewerkt; zie hierna. Vragen 6 tot en met 11 zijn beschrijvend van aard. Voor deze vragen zijn geen normen geformuleerd.

11

Gehanteerde normen De normen die in het onderzoek zijn gehanteerd bij het beantwoorden van de eerste vijf onderzoeksvragen luiden als volgt: Onderzoeksvraag 1. Met welke uitgangspunten is destijds overgegaan tot de huidige organisatievorm van het Sportbedrijf en wordt aan deze uitgangspunten nog steeds voldaan?

Gehanteerde normen 1a. De gemeente heeft concrete en duidelijke (kwalitatieve en/of kwantitatieve) uitgangspunten c.q. argumenten voor de gekozen organisatievorm. 1b. Er is een gedegen analyse uitgevoerd naar de organisatievorm en naar alternatieven hiervoor. 1c. De gemeente beoordeelt periodiek of de uitgangspunten c.q. argumenten nog actueel zijn en toetst de organisatievorm hieraan.

2. Draagt de gekozen organisatievorm in voldoende mate bij aan de uitvoering van de publieke taken van het Sportbedrijf en het realiseren van de daarmee beoogde maatschappelijke effecten?

2a. De beoogde maatschappelijke effecten zijn gedefinieerd en vertaald in doelen. 2b. De beoogde maatschappelijke effecten zijn gerealiseerd. 2c. De uitvoering van publieke taken door het Sportbedrijf draagt bij aan de door de gemeente beoogde effecten. 2d. Niet gewenste of niet geaccepteerde effecten worden voorkomen.

3. Zijn de doelen die de gemeenteraad voor het Sportbedrijf heeft vastgesteld goed te evalueren?

3a. De door de raad vastgestelde doelen en/of door het Sportbedrijf te leveren prestaties zijn evalueerbaar geformuleerd. 3b. De uitkomsten van de evaluaties worden gebruikt om nieuwe doelen te stellen dan wel de doelen aan te passen.

4a. De koppeling tussen het geldende sportbeleid en de gemaakte afspraken 4. Is er voldoende samenhang tussen het nu is juist en volledig vastgelegd in contracten, (subsidie)beschikkingen of geldende sportbeleid en de met het Sportbedrijf andere bindende afspraken met het Sportbedrijf. gemaakte afspraken en is de uitvoering door het 4b. Het Sportbedrijf heeft de afspraken aantoonbaar uitgevoerd. Sportbedrijf hiermee in overeenstemming? 4c. De gemeente monitort systematisch in hoeverre de gemaakte afspraken doeltreffend en doelmatig worden nagekomen. 5a. 5. Wat is de kwaliteit van de verantwoording door het Sportbedrijf en is deze verantwoording 5b. voldoende voor een goede democratische 5c. controle door de raad? 5d.

5e.

Het Sportbedrijf legt periodiek verantwoording af aan het college. Het college legt periodiek verantwoording af aan de raad over het Sportbedrijf. De verantwoording door het college voldoet aan de vastgelegde kwaliteitseisen of met de raad gemaakte afspraken. Op basis van de verantwoording door het college kan de raad regie voeren en verantwoordelijkheid nemen ten behoeve van democratische controle. De raad stuurt bij indien de kwaliteit van de verantwoording onvoldoende is.

Centraal uitgangspunt: het ‘publieke-waarde-model’ In dit onderzoek staat een publieke waarde6 centraal: het aanbod van sportvoorzieningen dat de gemeente Lelystad voor haar inwoners realiseert en in stand houdt door de uitvoering van haar sportbeleid. Voor het waarborgen van een publieke waarde zijn twee dingen onmisbaar. In de eerste plaats moet de beleidsuitvoering (die in dit geval op afstand van de gemeente plaatsvindt) bestuurlijk goed worden georganiseerd. In de tweede plaats moet het belang van de publieke waarde en van de manier waarop deze wordt gerealiseerd, democratisch zijn gelegitimeerd. Er moet, met andere woorden, draagvlak bestaan voor de uitgangspunten van het beleid. Om effectief maatschappelijke meerwaarde te kunnen creëren is het cruciaal dat de drie genoemde aspecten (publieke waarde, organisatie en legitimiteit) bij de formulering en uitvoering van beleid in balans zijn met elkaar en op de juiste manier worden ingevuld. Tezamen vormen ze het publieke-waarde-model, ook wel de publieke-waarde-driehoek genoemd.

6

Zie Moore, M.H. (2013). Recognizing Public Value. Harvard: Harvard University Press.

12

Het publieke-waarde-model vormt een cruciaal uitgangspunt in dit onderzoek. Het hierboven besproken normenkader is erop gebaseerd.

1.6 Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd: •

Hoofdstuk 2 bevat een reconstructie van de ontstaansgeschiedenis van het Sportbedrijf. Ook beschrijven de onderzoekers in dit hoofdstuk de belangrijkste kenmerken van de gekozen organisatievorm.

•

In hoofdstuk 3 beantwoorden de onderzoekers de vijf ‘toetsende’ onderzoeksvragen aan de hand van de normen die in § 1.5 zijn gepresenteerd.7

•

In hoofdstuk 4 analyseren de onderzoekers de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken. Het Lelystads sportbeleid wordt daarbij langs de meetlat gelegd van het ‘publieke-waarde-model’.

•

In hoofdstuk 5 staan de conclusies van het onderzoek, voorzien van een korte toelichting. Aansluitend worden vier aanbevelingen gedaan aan de gemeenteraad van Lelystad.

Het rapport bevat voorts een zestal bijlagen met achtergrondinformatie, extra documentatie en nadere uitwerkingen van enkele onderzoeksbevindingen.

7

De antwoorden op de niet-toetsende onderzoeksvragen 6 tot en met 11 komen niet in één specifiek hoofdstuk aan bod; ze zijn verwerkt in de rapportonderdelen die de desbetreffende thematiek behandelen. Een uitvoerige beantwoording van onderzoeksvraag 11, over de gevolgen van de coronacrisis, is afzonderlijk opgenomen in Bijlage 6.

13

2. Ontstaansgeschiedenis en kenmerken van Sportbedrijf Lelystad In dit hoofdstuk wordt de context geschetst van de keuze die de gemeente Lelystad ruim twintig jaar geleden heeft gemaakt voor het op afstand plaatsen van de uitvoering van het sportbeleid. De onderzoekers van Berenschot hebben gereconstrueerd hoe de besluitvorming over de oprichting van het Sportbedrijf indertijd is verlopen (§ 2.1). Ook een drietal kenmerkende aspecten van de gekozen organisatievorm komt aan de orde: de financiële relatie tussen het Sportbedrijf, het college van B&W en de gemeenteraad (§ 2.2), de financiële risico’s die de gemeente binnen deze relatie loopt (§ 2.3) en de voor- en nadelen van de gekozen organisatievorm vanuit sturingsperspectief (§ 2.4).

2.1 Reconstructie ontstaansgeschiedenis Sportbedrijf Op basis van beschikbare relevante informatie in het Flevolands Archief hebben de onderzoekers een reconstructie gemaakt van de besluitvorming over het op afstand zetten van de uitvoering van het sportbeleid door de gemeente Lelystad. Vooraf moet worden opgemerkt dat het bijzonder is dat een reconstructie nodig was. Normaal gesproken zou het raadplegen van de gearchiveerde stukken hebben moeten volstaan om een beeld te krijgen van het verloop van de besluitvorming over de verzelfstandiging. Er was echter intensief speurwerk nodig om inzicht te krijgen in het afwegingsproces dat de gemeente tussen 1995 en 1999 heeft doorlopen. Dit maakt duidelijk dat er in deze periode in de gemeentelijke organisatie geen sprake is geweest van een ordelijke, reconstrueerbare besluitvorming. Er is indertijd wel van alles op papier gezet over de besluitvorming en de onderliggende overwegingen, maar de informatie is verspreid over diverse archiefmappen opgeslagen en de documenten zijn niet altijd chronologisch geordend. Ook ontbreken er stukken in het archief waarnaar in andere stukken wordt verwezen. Zo hebben de onderzoekers geen vaststellingsdocumenten aangetroffen waarin afgeronde fases van het proces worden bekrachtigd met een go/no go-beslissing voor de volgende fase.

Tussentijdse evaluaties met reacties van het college van B&W en/of de gemeenteraad bevonden zich evenmin in de geraadpleegde archieven. Er blijkt verder geen enkel ambtelijk, college- of raadsdocument te zijn opgesteld waarin de afwegingen en uitgangspunten omtrent de verzelfstandiging en de organisatievorm van het Sportbedrijf integraal, logisch geordend, samenhangend en navolgbaar zijn opgenomen. De onderzoekers hebben, voor zover dit mogelijk was gegeven de hiaten in de onderliggende documentatie, een chronologisch overzicht opgesteld van de stappen die de gemeente heeft doorlopen bij het op afstand zetten van de uitvoering van het sportbeleid. Hieronder volgt een samenvatting; het volledige overzicht staat in Bijlage 3.

2.1.1 Besluitvorming over oprichting Sportbedrijf: 1995-1999 •

Vanaf begin jaren negentig wordt binnen de gemeente Lelystad een ‘kerntakendiscussie’ gevoerd. Deze discussie draait om de mogelijkheid c.q. wenselijkheid van een bezuiniging op de gemeentelijke organisatie door bepaalde taken die geen ‘kerntaak’ van de gemeente zijn, op afstand te plaatsen. Op tafel ligt onder meer het idee dat de uitvoering van het sportbeleid misschien geen kerntaak van de gemeente is.

•

In 1995 wordt een beleidsnotitie over het taakveld ‘sport’ opgesteld onder leiding van Bakkenist Management Consultants (hierna: Bakkenist). De beleidsnotitie gaat over de vraag hoe het beheer van alle gemeentelijke sportaccommodaties het beste kan worden georganiseerd. Bakkenist beveelt een private beheervorm aan en schetst een stapsgewijs groeitraject om hiertoe te komen. De beleidsnotitie schetst de contouren van een businesscase die de basis vormt voor het proces van het op afstand plaatsen van de uitvoering van het sportbeleid.

•

In de periode 1995-1997 worden in opdracht van de gemeente diverse adviesmemo’s opgesteld (onder meer door Bakkenist en De Vries & Hopman Partners) voor alternatieve organisatievormen en -modellen. Eén van de varianten betreft het ‘intern verzelfstandigen’ (dat wil zeggen intern bij de gemeente organiseren) van de beheertaak. Deze variant ziet de gemeente echter op geen enkel moment als een reële optie.

•

Uit enkele van de adviesmemo’s blijkt dat wanneer de uitvoering van het sportaccommodatiebeheer op afstand van de gemeente wordt geplaatst, er fiscale voordelen te behalen zijn. Als de constructie zo wordt opgezet dat zij voldoet aan

14

bepaalde eisen van de fiscus, kan de btw op investeringen in nieuw te bouwen accommodaties worden teruggevorderd. De exploitatie van de accommodaties dient dan te worden uitgevoerd door een volledig verzelfstandigde organisatie en de aandelen van die organisatie moeten worden beheerd door een ‘stichting administratiekantoor’ (STAK).8 Het fiscale voordeel dat zo kan worden gerealiseerd bestaat eruit dat de terug te vorderen btw betrekking heeft op investeringen die zijn gedaan tegen het hoge btw-tarief (destijds 17,5%), terwijl er over de exploitatieopbrengsten btw wordt afgedragen tegen het lage tarief van 6%. Dit pakt extra voordelig uit doordat de investeringskosten voor nieuw te bouwen accommodaties aanzienlijk hoger zijn dan de exploitatieopbrengsten. •

De aandacht van de gemeente gaat in de periode 1995-1997 vooral uit naar private vormen van beheer: door een NV, door een BV of door een NV in combinatie met een STAK. De STAK-variant heeft de voorkeur van de externe adviseurs. Deze variant voldoet het beste aan de voorwaarden voor het behalen van de geschetste fiscale voordelen. Voor de gemeente weegt echter ook de financiële risicobeheersing mee bij de keuze voor een organisatievorm.

•

In 1996 maakt het college van B&W een principekeuze voor een organisatievorm bestaande uit een NV met STAK, waarin alle uitvoerende sporttaken kunnen worden ondergebracht. Het college heeft nog wel vragen over deze organisatievorm. Deze vragen betreffen onder meer de gevolgen voor de gemeentebegroting, voor de financiële en juridische aansprakelijkheid van de gemeente en voor de af te dragen en terug te vorderen btw. De gemeente vraagt verscheidene externe adviesbureaus nogmaals om advies. De adviesbureaus spreken allemaal de voorkeur uit voor een NV met STAK.

•

Medio 1997 blijkt uit overleg met advocatenkantoor Loeff Claes Verbeke dat de oprichting van een STAK geen vereiste meer is om in aanmerking te komen voor btw-voordelen.

•

In 1997 besluit het college tot het oprichten van een NV zonder STAK.

•

In 1998 ontvangt het college van het ‘projectteam Sport’ (onder meer bestaande uit medewerkers van de gemeente Lelystad en extern adviseur Bakkenist) een uitwerking van de eerder door Bakkenist opgestelde businesscase voor het op

afstand plaatsen van de uitvoering van het sportbeleid. Het betreft een hoofdrapport waarin een financiële verkenning is opgenomen, en een bijlagenrapport waarin diverse nog nader in te vullen (juridische, financiële, fiscale en personele) aspecten van de organisatiestructuur bij verzelfstandiging worden besproken. •

Op 14 juli 1998 stemt het college in met de conclusies en aanbevelingen uit het hoofdrapport van de financiële verkenning van het projectteam Sport.

•

Op 12 november 1998 besluit de gemeenteraad tot het oprichten van de NV Sportbedrijf Lelystad en een Sportbedrijf Lelystad Exploitatie BV. Uit de beschikbare stukken is niet op te maken op welke gronden het aanvankelijke voornemen tot het oprichten van een NV is omgezet naar de keuze voor een holdingconstructie met NV én BV. De raad geeft aan dat de inhoud van zowel het hoofdrapport als het bijlagenrapport van het projectteam Sport onlosmakelijk deel uitmaken van het raadsbesluit. Hoewel het hoofdrapport zoals aangegeven een verkennend karakter heeft en geen volledige financiële prognose bevat voor één specifieke variant, verwijst de raad naar het hoofdrapport als het ‘beslisdocument’ dat de onderbouwing vormt voor het besluit.

•

Op 8 april 1999 worden de aktes van oprichting van de NV en BV opgesteld en op 15 april 1999 worden ze in het Handelsregister ingeschreven.

2.1.2 Recente ontwikkelingen Fusie van NV en BV In mei 2020 heeft het college van B&W ingestemd met een juridische fusie tussen de NV Sportbedrijf Lelystad en Sportbedrijf Lelystad Exploitatie BV. Blijkens de notulen van de algemene aandeelhoudersvergadering van 27 mei 2020 (agendapunt 4) waren de overwegingen bij dit fusiebesluit dat: •

er tot dan toe geen nieuwe BV’s onder de holding NV waren opgericht;

•

een fusie tot minder administratieve lasten zou leiden (één begroting en één jaarrekening in plaats van twee);

•

er met een fusie jaarlijks minimaal een besparing van € 10.000 zou kunnen worden gerealiseerd;

8

Zie het volledige chronologisch overzicht in Bijlage 3 voor meer informatie over de werking van een STAK.

15

•

de risicospreiding via een holdingconstructie geen toegevoegde waarde meer had, aangezien de BV inmiddels een vordering op de NV had (ten bedrage van € 3.181.388 in 2019).

Ter toelichting op het laatste punt: de genoemde vordering van de BV op de NV (die omstreeks 2018 is ontstaan om redenen die de onderzoekers niet bekend zijn) doorkruiste de beschermingsconstructie die aanvankelijk was opgezet. De beschermingsconstructie bestond eruit dat de waardevolle zaken van het Sportbedrijf in de NV waren ondergebracht, zodat er bij de BV ‘niks te halen’ zou zijn. Maar na het ontstaan van de vordering van de BV op de NV ging die vlieger niet meer op. De vordering van de BV vertegenwoordigt immers waarde. Dat betekent dat als de BV een schuld aan een derde partij niet zou kunnen voldoen, deze schuldeiser een beroep zou kunnen doen op de vordering van de BV op de NV. Het Sportbedrijf oordeelde in 2020 dat om deze reden de voordelen van in stand houden van twee vennootschappen niet meer opwoog tegen de nadelen: “Het in stand houden van een holdingstructuur met het oog op aansprakelijkheidsrisicospreiding levert geen toegevoegde waarde. […] Wanneer een derde een (toekomstige) vordering op Sportbedrijf Lelystad Exploitatie B.V. gaat invorderen en de B.V. haar schuld niet kan voldoen, dan kan in het ergste geval deze derde alsnog, via de vordering van Sportbedrijf Lelystad Exploitatie B.V.

op NV Sportbedrijf Lelystad, een deel van het vermogen van NV Sportbedrijf Lelystad verhalen.“ Verandering van fiscale regels voor NV’s Sinds enkele jaren zijn de fiscale regels voor NV’s veranderd. Om te beginnen kan sinds 2019 de btw die in rekening wordt gebracht voor investeringen in sport, niet meer fiscaal worden afgetrokken. Daarnaast is per 2019 het tarief voor de btwafdracht over de omzet verhoogd van 6% naar 9%. De btw-voordelen die bij de oprichting van het Sportbedrijf aan een NV verbonden waren, zijn er dus inmiddels niet meer. Verder moeten tegenwoordig ook overheids-NV’s vennootschapsbelasting betalen. Het Sportbedrijf draait op voor de extra kosten die voortvloeien uit deze fiscale maatregelen; de gemeente betaalt daaraan vooralsnog niet mee.9 De omstandigheden zijn al met al zo veranderd dat het Sportbedrijf eigenlijk ‘last’ heeft van het feit dat de holding bestaat uit een NV.10

2.2 Financiële relatie tussen Sportbedrijf, college van B&W en gemeenteraad In deze paragraaf wordt geschetst wat de organisatievorm die in de jaren negentig voor het Sportbedrijf is gekozen, in financieel perspectief betekent. Onder welke voorwaarden zijn er subsidies, leningen en garanties aan het Sportbedrijf verstrekt? Het Sportbedrijf ontvangt jaarlijks tussen de circa € 3,4 en € 3,8 miljoen aan subsidie van de gemeente Lelystad. Daarnaast heeft de gemeente een lening bij het Sportbedrijf uitstaan ter grootte van € 1,5 miljoen. Tot slot is een garantie aan het Sportbedrijf verstrekt van in totaal € 1 miljoen.11 De subsidie is formeel geregeld in een subsidiebeschikking en een ondersteuningsovereenkomst. De lening en garantie zijn voorheen separaat toegekend. Subsidies Uit de documentenanalyse en de gesprekken met medewerkers van de gemeente Lelystad die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd, wordt niet duidelijk op welke gronden de gemeente Lelystad voor subsidiëring van het Sportbedrijf heeft gekozen.

9

Raad en college hebben nog niet definitief bepaald wie de extra fiscale lasten gaat betalen. Het Sportbedrijf voert overigens wel gesprekken met de Belastingdienst over een uitzonderingspositie voor Sportbedrijf Lelystad NV. Een definitieve uitspraak ligt er tot op heden niet. 11 Zie Bijlage 5 voor een volledig overzicht van de bedragen die zijn gemoeid met de subsidies, leningen en garanties. 10

16

Schemergebied tussen subsidie- en aanbestedingsrelatie? Mening van medewerkers van de gemeente Volgens een medewerker van de gemeente Lelystad met wie tijdens het onderzoek is gesproken, heeft de gemeente Lelystad in het verleden de term ‘bijdrage’ gebruikt voor het bedrag dat jaarlijks aan het Sportbedrijf wordt verstrekt, terwijl het juridisch gezien om een subsidie gaat. Sinds juli 2016 heeft de gemeente een nieuwe Algemene subsidieverordening Lelystad en wordt volgens deze medewerker de bijdrage aan het Sportbedrijf ook officieel als subsidie behandeld. De betreffende medewerker geeft aan dat er nooit sprake is geweest van een aanbesteding vanuit de gemeente voor de diensten die het Sportbedrijf levert. Een andere medewerker van de gemeente stelt daarentegen dat in de ondersteuningsovereenkomst met het Sportbedrijf ook concrete opdrachten zijn opgenomen. Bijvoorbeeld de opdracht dat het Sportbedrijf panden of voetbalvelden moet onderhouden. Deze medewerker heeft enige twijfel over de vraag of deze opdrachten vanuit de gemeente nog wel onder de noemer ‘subsidie’ vallen of dat het hier eigenlijk gaat om inkoop c.q. aanbesteding. De medewerker wijst erop dat het risico bestaat dat achteraf wordt vastgesteld dat de subsidie (met afdwingbare elementen in de overeenkomst) Europees had moeten worden aanbesteed.

Leningen en garanties Voor het verstrekken van leningen en garanties aan derden moet het college van B&W toestemming geven. Een algemeen uitgangspunt van het Lelystadse college is om slechts beperkt garanties en leningen te geven. De leningen en garanties van de gemeente aan het Sportbedrijf zijn verstrekt conform de ‘Richtlijn borgstellingen 2009 (B09-09891)’. Deze richtlijn kent drie uitgangspunten, die vrij vertaald luiden: •

De borgstelling mag slechts leiden tot een beperkt risico voor de gemeente Lelystad.

•

De borgstelling moet betrekking hebben op een lening of garantie die niet elders (zonder borgstelling van de gemeente Lelystad) kan worden verkregen.

•

De te borgen activiteit moet ten dienste staan van de gehele Lelystadse samenleving.

Sinds 2019 geldt er in Lelystad een nieuw, strenger gemeentelijk beleid voor het aangaan van leningen en garanties.12 Uitgangspunten van het nieuwe beleid zijn onder meer: •

Aan partijen die geen verbonden partij of subsidierelatie van de gemeente zijn worden alleen bij hoge uitzondering garantstellingen en/of leningen verstrekt.

•

Als een te verstrekken garantstelling of lening meer bedraagt dan € 100.000, wordt de gemeenteraad in de gelegenheid gesteld om wensen of bedenkingen te uiten met een maximale responstermijn van twee weken, voordat het college van B&W een definitief besluit neemt.

Aangezien de al verstrekte leningen en garanties aan het Sportbedrijf zijn toegekend vóór 2019, vallen deze niet onder het nieuwe beleid. Het is zeer de vraag of de huidige garanties en leningen ook onder de nieuwe spelregels zouden worden toegekend, gegeven de extra (strengere) toetsingsgronden.

2.3 Financiële risico’s voor gemeente In deze paragraaf wordt belicht welke financiële risico’s de gemeente in de relatie met het Sportbedrijf loopt – niet alleen in verband met de al langer lopende subsidies, leningen en garanties, maar ook in het licht van de recente coronamaatregelen van de rijksoverheid. Risico’s in verband met subsidies, leningen en garanties Welke risico’s loopt de gemeente met de aan het Sportbedrijf verstrekte subsidies, leningen en garanties? •

Een kenmerk van subsidies is dat er voor de subsidieontvanger (in dit geval het Sportbedrijf) geen plicht is om de activiteiten uit te voeren waarvoor subsidie is aangevraagd. Als er minder activiteiten worden uitgevoerd, kan de gemeente de subsidie verlagen. Het risico voor de gemeente is dan dat de gewenste activiteiten niet worden uitgevoerd. Als de gemeente de uitvoering van de activiteiten wil afdwingen, kan ze een overeenkomst sluiten met daarin een plicht om uit te voeren.

12 Dit beleid is vastgelegd in de ‘Nota verstrekte leningen en garantstellingen 2019‘ van de gemeente Lelystad.

17

Het risico van een dergelijke overeenkomst is echter dat de activiteiten dan hadden moeten worden aanbesteed (zie hierover Bijlage 4). •

Bij het verstrekken van een lening bestaat voor de gemeente het risico dat er een tekort op de begroting ontstaat als de lenende partij (in dit geval het Sportbedrijf) de lening niet kan aflossen en/of de rente op de lening niet kan betalen.

•

Een garantie is een voorwaardelijke verplichting. Het verstrekken ervan leidt dus niet direct tot uitgaven voor de gemeente. De gemeente stelt zich tegenover bijvoorbeeld een bank garant voor het kapitaal dat ze aan een derde partij (in dit geval het Sportbedrijf) verstrekt. Als het Sportbedrijf niet meer kan voldoen aan zijn betalingsverplichtingen jegens de bank, kan de bank de garantie ‘inroepen’ bij de gemeente. Er kan dan alsnog een risico ontstaan voor de gemeentelijke begroting.

Tot op heden hebben zich nog geen risico’s voorgedaan rond de garantie en de lening die de gemeente Lelystad aan het Sportbedrijf heeft verstrekt. Risico’s in verband met impact coronamaatregelen Het is niet uitgesloten dat de coronamaatregelen van de rijksoverheid in de periode 2020-2021 – tijdelijk – financiële impact (zullen) hebben op de liquiditeit van het Sportbedrijf. Brandbrieven directeur Sportbedrijf over gevolgen coronamaatregelen Op 28 september 2020 stuurde de directeur van het Sportbedrijf een brandbrief aan de gemeente Lelystad over de gevolgen van de coronamaatregelen voor het Sportbedrijf. Deze gevolgen waren: sluiting van het zwembad, tijdelijke sluiting van de buitensportaccommodaties en een afname van de sport- en beweegparticipatie. De directeur gaf in de brief aan hij door het gemis aan inkomsten een lastig jaar voor het Sportbedrijf tegemoet zag. Op 3 oktober 2020 stuurde de directeur van het Sportbedrijf de gemeente een tweede brief, met een verzoek om financiële steun. Deze steun was zijns inziens nodig omdat het Sportbedrijf afstevende op een groot onvoorzien negatief resultaat. Het Sportbedrijf vroeg om een schenking van € 500.000 of – als dit niet tot de mogelijkheden zou behoren – om een achtergestelde lening van € 1.000.000 en het ‘afstempelen’ van aandelen (terugbrengen van de algemene reserve).

Als ook dit niet mogelijk mocht zijn, verzocht het Sportbedrijf de gemeente om de tarieven te mogen verhogen met maximaal 10% boven de prijsindex op basis van de ondersteuningsovereenkomst 2020. Het college was bij afsluiting van het onderzoek nog in overleg met het Sportbedrijf om de effecten van de coronacrisis op de uitvoering van het sportbeleid te bespreken.

In het onderzoek is aan de hand van documenten van het Sportbedrijf de omvang van de financiële impact van de ‘anderhalvemetersamenleving’ op de bedrijfsvoering van het Sportbedrijf in kaart gebracht. De onderzoekers hebben op hoofdlijnen het volgende vastgesteld (zie bijlage 6 voor een volledig verslag van de bevindingen): •

De coronamaatregelen hebben in 2020 geen of een beperkte impact gehad op 55% van de inkomsten van het Sportbedrijf. Op 45% van de inkomsten hebben de maatregelen dus wél invloed gehad. Deze invloed was op 27% van de inkomsten ‘middelgroot’ en bij 18% ‘groot’.13

•

De coronamaatregelen hebben met name gevolgen gehad voor de opbrengsten van de zwembaden, de horeca en de verhuur. Inkomsten vanuit de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW) en de regeling Tegemoetkoming verhuurders sportaccommodatie (TVS) hebben deze omzetdaling deels gecompenseerd.

•

De kosten van het Sportbedrijf konden in 2020 slechts beperkt omlaag worden gebracht: met 13%.

•

Het tekort over 2020 werd op 14 december 2020 geraamd op circa € 150.000.14 Dit tekort kan worden opgevangen uit de algemene reserve. Deze komt dan eind 2020 uit op circa € 0,73 miljoen.

13

Coronamaatregelen met ‘middelgrote impact’ zijn maatregelen die effect op de bedrijfsvoering hebben als er sportfaciliteiten moeten worden gesloten. Dan gaan bijvoorbeeld zwemlessen niet door. Coronamaatregelen met ‘grote impact’ zijn maatregelen die óók doorwerken als de sportfaciliteiten zijn geopend. Denk aan de maatregel die het maximumaantal bezoekers aan een zwembad begrenst. 14 Uit het technische wederhoor dat met de ambtelijke organisatie is gehouden over de onderzoeksresultaten blijkt dat het tekort van het Sportbedrijf over 2020 circa € 425.000 zou bedragen. Het gaat hier echter om een voorlopig resultaat. Het Sportbedrijf heeft nog geen volledige duidelijkheid over de mate waarin steunpakketten en compensatieregelingen van de rijksoverheid dit tekort zullen verminderen. Er is dus nog geen helderheid over de exacte omvang van het tekort over 2020.

18

Over het geheel genomen luidt het oordeel van de onderzoekers dat de coronamaatregelen in 2020 een tijdelijke impact hebben gehad op de bedrijfsvoering van het Sportbedrijf. Een indicatie van de (mogelijke) financiële impact van de coronamaatregelen in 2021 baseren de onderzoekers op de cijfers uit 2020. Hieruit volgt dat als het verlies in 2021 dezelfde omvang zal hebben als in 2020, de omvang van de algemene reserve nog steeds voldoende zou moeten zijn om dit op te vangen. Op zichzelf beschouwd zouden de coronamaatregelen van de rijksoverheid de continuïteit van het Sportbedrijf dus niet in gevaar hoeven te brengen. Echter, doordat de ‘coronaverliezen’ boven op de extra kosten komen waarmee het Sportbedrijf al enige tijd te maken heeft door de gewijzigde fiscale regels voor de NV, (zie § 2.1.2 ), is inmiddels toch sprake van een risicovolle situatie. De begroting van het Sportbedrijf stond namelijk bij het aanbreken van de coronacrisis al onder druk. Ook een andere factor veroorzaakt in toenemende mate een financieel spanningsveld voor het Sportbedrijf: de gemeente blijkt elk jaar weer iets meer te vragen van Sportbedrijf tegen hetzelfde bedrag aan subsidie. Zo zijn de afgelopen tijd initiatieven op het gebied van topsport toegevoegd aan de taken op het gebied van breedtesport.

Tegelijkertijd heeft de gemeente activiteiten aan het takenpakket van het Sportbedrijf onttrokken waarmee inkomsten werden gegenereerd; een voorbeeld hiervan is het besluit van de gemeente om te stoppen met schoolzwemmen. Dit besluit heeft gezorgd voor extra gaten in de begroting van Sportbedrijf. Onder de huidige omstandigheden staat de constructie waarbinnen het Sportbedrijf opereert vanuit financieelbedrijfseconomisch perspectief zodoende wel degelijk ter discussie. In hoofdstuk 4 (§ 4.3.3 ) van dit rapport worden in dit verband de keuzes besproken die op dit moment voorliggen.

2.4 Voor- en nadelen gekozen organisatievorm vanuit perspectief van sturing In deze paragraaf wordt stilgestaan bij wat de organisatievorm van het Sportbedrijf betekent vanuit het perspectief van sturing. Wat zijn de voor- en nadelen vergeleken met andere constructies, wanneer we kijken naar de mate van zeggenschap van het Lelystadse college en de gemeenteraad over het Sportbedrijf? En hoe werkt de gekozen constructie in de praktijk uit als het gaat om de verantwoording van het Sportbedrijf aan het college en aan de raad? Sturingsmogelijkheden van het college op het Sportbedrijf De directe sturing op het Sportbedrijf vindt plaats via het college, dat in relatie tot het Sportbedrijf de rol van aandeelhouder (eigenaar) vervult en de bijbehorende rechten heeft. Deze rechten houden onder meer in dat de het college: •

de bestuurder en de Raad van Commissarissen van de NV kan benoemen en ontslaan;

•

de statuten kan wijzigen;

•

een besluit tot fusie met een andere vennootschap kan nemen; en

•

goedkeuringsbevoegdheid heeft over bepaalde besluiten van het Sportbedrijf (bijvoorbeeld over het aangaan of verbreken van een duurzame relatie met een andere rechtspersoon).

Het bovenstaande geldt ook voor de sturing op de BV. Deze sturing vindt immers plaats vanuit de NV, waarvan het college de enige aandeelhouder en eigenaar is. Het college kan dus altijd zelfstandig bepalen wat er in de samenwerkingsrelatie met het Sportbedrijf gebeurt, omdat het Sportbedrijf een ‘eigen’ overheidsbedrijf is. De verhouding tussen de gemeente en het Sportbedrijf verschilt in dat opzicht fundamenteel van de samenwerkingsrelaties waarbij ook andere partijen betrokken zijn, bijvoorbeeld andere overheden (zie kader).

19

Minder sturingsmogelijkheden bij gedeelde zeggenschap Binnen samenwerkingsverbanden waarbij ook andere overheden betrokken zijn heeft de gemeente Lelystad altijd een gedeelde zeggenschap: de gemeente gaat dan niet meer alleen over wat er in de samenwerkingsorganisatie gebeurt. Een bekend voorbeeld voor de gemeente Lelystad is de samenwerking met afvalverwerker HVC, dat eigendom is van 48 gemeenten en zes waterschappen. In een onderzoek uit 2014 concludeerde de Rekenkamer Lelystad hierover: Ondanks de grote risico’s die de aandeelhoudende gemeenten lopen, hebben zij nauwelijks zeggenschap over de uitvoering en de bedrijfsvoering van HVC. Bovendien is het aandeelhouderschap zo ingewikkeld geworden, dat het veel van de kennis en competenties vraagt van de aandeelhouders. […] Door het grote aantal aandeelhouders is de besluitvorming binnen HVC erg versnipperd. Veranderingen komen daardoor moeizaam tot stand. In het besturingsmodel van HVC staan de aandeelhouders op grote afstand van de bedrijfsvoering en activiteiten van HVC.15

Sturingsmogelijkheden van de raad op het Sportbedrijf Omdat de gemeente de enige aandeelhouder is van het Sportbedrijf en er geen sprake is van een samenwerkingsverband waarbij de zeggenschap wordt gedeeld met andere partijen, heeft de gemeente – en daarmee ook de gemeenteraad – volledige zeggenschap over (de koers van) het Sportbedrijf. In de gekozen NV/BV-constructie heeft de raad echter geen directe sturingsmogelijkheden op het Sportbedrijf. Dit geldt voor zowel de NV als de BV. De gemeente Lelystad is aandeelhouder. De sturing van de raad op beide vennootschappen verloopt indirect en trapsgewijs: van de raad naar het college (vervult in de praktijk de rol van aandeelhouder van de NV) en vervolgens van de NV naar de BV (waarvan het college eveneens in de praktijk de rol van aandeelhouder vervult). De raad kan wel financiële kaders en beleidskaders stellen voor de uitvoering van het gemeentelijke sportbeleid. Ook kan de raad van het college vragen dat het controle uitoefent op het Sportbedrijf en dat het zorgt dat het Sportbedrijf aan het college verantwoording aflegt over zijn prestaties.

Instrumenten van de gemeenteraad ten aanzien van het college De gemeenteraad kan in relatie tot het college de volgende formele instrumenten inzetten: • kaderstelling: voorstellen voor een verordening of andere voorstellen doen, kadernota vaststellen, moties aannemen; • budgetrecht: gemeentelijke begroting vaststellen, het toekennen van leningen en verstrekken van garanties; • informatie: vragen stellen aan het college, de Rekenkamer vragen een onderzoek te doen, een onderzoekscommissie instellen; • verantwoording: college(leden) ter verantwoording roepen.

Sturingsmogelijkheden van het college op de Stichting Lelystad Vitaal De gemeente is geen eigenaar van de Stichting Lelystad Vitaal. Volgens de statuten van de Stichting wordt het stichtingsbestuur benoemd door de Raad van Commissarissen van het Sportbedrijf. Deze Raad van Commissarissen wordt op zijn beurt benoemd door de aandeelhouder, zijnde het college van B&W van Lelystad. Langs deze weg heeft het college dus indirect een mogelijkheid om sturende invloed uit te oefenen op de stichting. Directe zeggenschap heeft het college evenwel niet. Sturingsmogelijkheden van de raad op de Stichting Lelystad Vitaal De sturing van de raad op de Stichting Lelystad Vitaal verloopt indirect via het college, dat de gemeente vertegenwoordigt in de algemene vergadering van aandeelhouders van het Sportbedrijf en in die hoedanigheid de Raad van Commissarissen van de Stichting benoemt.

15 Rekenkamer Lelystad (2014). Beperkt zicht bij onvoorziene omstandigheden; De aanzienlijke risico’s voor de gemeente Lelystad van de

verbintenis met HVC. Zie: https://www.lelystad.nl/4/rekenkamer/Onderzoeken/HVC-Beperkt-zicht-bij-onvoorziene-omstandigheden.html.

20

Samenvattend: •

Het gegeven dat het college voor 100% aandeelhouder is van de NV Sportbedrijf Lelystad heeft als voordeel dat er geen afstemming nodig is met een andere aandeelhouder. Het college heeft daarmee de mogelijkheid om zelfstandig sturing te geven aan het Sportbedrijf. Dit geldt in ieder geval voor het NV-gedeelte van het Sportbedrijf. Op het gedeelte van het Sportbedrijf dat is ondergebracht in de BV verloopt de sturing van het college indirect, via het aandeelhouderschap van de NV.