Nota van bevindingen regie def.pdf

Overzicht krijgen

Het voorstel bevat een overzicht over de rond de opgave bij de gemeentelijke organisatie en externe partners bekende informatie. Het voorstel bevat een aantal kritische prestatie indicatoren of de relevante informatiebronnen op basis waarvan de voortgang rond de opgave in beeld kan worden gebracht. Het voorstel bevat afspraken over de manier waarop deze kritische prestatie indicatoren worden gemonitord.

Beleidslijnen formuleren

Het voorstel bevat een samenhangend overzicht over de te bereiken maatschappelijke effecten uitgewerkt in heldere beleidsdoelen (vastgesteld door de raad). Het voorstel bevat inzicht in het budget dat voor de gestelde beleidsdoelen worden vrijgemaakt. Het voorstel bevat een specifiek en gericht tijdspad voor het bereiken van de gestelde doelen.

Samenwerking organiseren

De opdrachtgeverrol van de raad is adequaat ingericht in de gemeentelijke organisatie:  structuur;  werkprocessen;  personeel. De eigenaarsrol van het college is adequaat ingericht in de gemeentelijke organisatie:  structuur;  werkprocessen;  personeel.

64

Onderdeel

Kaders De afspraken met de uitvoerende partij zijn vastgelegd in een voor de gekozen vorm van uitbesteding passend contract (zie daarvoor het kader verbonden partijen).

Verantwoording afleggen

Het contract bevat de te bereiken prestaties door de uitvoerende partij. Het contract bevat een overzicht van de informatie- en rapportageverplichtingen van de uitvoerende partij met aandacht voor de informatiepositie van de raad. Het contract bevat bepalingen over de momenten waarop de keuze voor uitbesteding geëvalueerd en eventueel ter discussie kan worden gesteld.

65

BIJLAGE 1 BIJ DE LITERATUURSTUDIE: GEMEENTEN OVER REGIE In dit hoofdstuk wordt een benchmark gedaan met vijf vergelijkbare gemeenten (methoden in bijlage 2). We bestuderen hun kerndocumenten (jaarstukken, coalitieakkoord), om daaruit af te leiden of en hoe deze gemeenten het begrip regie definiëren. Daarbij kijken we welke spanningsvelden rond de regierol gesignaleerd worden. De benchmark geeft inzicht in de overeenkomsten en verschillen in het taalgebruik rond regie. De conclusie van deze paragraaf geeft antwoord op de tweede deelvraag van dit onderzoek: ‘Hoe definieert de gemeente Lelystad haar rol als regiegemeente en hoe verhoudt zich dit tot vergelijkbare gemeenten in Nederland?’

Gemeenten verkend De referentiegemeenten zijn de gemeenten Ede, Emmen, Tiel, Helmond en Heerenveen. In deze paragraaf wordt per referentiegemeente gekeken in hoeverre zij het begrip regie en regiegemeente gebruiken en definiëren in hun kerndocumenten: coalitieprogramma, programmabegroting en jaarverantwoording. Daarna kijken we of regie in deze documenten wordt gekoppeld aan de veranderende verhouding overheid – burger, aan sturing op afstand en aan de interne inrichting van de gemeentelijke organisatie. Dit zijn de drie spanningsvelden die in hoofdstuk 1 zijn verkend. De gemeente Ede spreekt zich niet uit als regiegemeente. Het begrip regie komt meermaals terug in het jaarverslag en de programmabegroting, evenals procesregie, wijkregie, regievoering, regietaak en regietafel. Het begrip regie wordt niet gedefinieerd. Het begrip wordt gebruikt als een visie bij de aanpak van een aantal maatschappelijke opgaven. In de kerndocumenten legt de gemeente Ede een verband tussen regisseren en de veranderende verhouding tussen overheid en inwoners. Daarnaast wordt het begrip regie genoemd als het gaat om sturing op afstand, regie op uitvoering en de samenwerking met verbonden partijen. De gemeente Ede is actief in netwerken van beleids- en uitvoeringsorganisaties. Bij een deel van die organisaties is de gemeente ook bestuurlijk en financieel betrokken (verbonden partijen).

De gemeente Ede koppelt de impact van de regierol niet aan de interne inrichting van de organisatie. De gemeente Emmen spreekt zich niet uit als regiegemeente. Het begrip regie komt in de documenten zijdelings terug als een visie op de aanpak van bepaalde opgaven. Regie wordt niet gedefinieerd. De koppeling tussen regie en de veranderende verhouding tussen de overheid en burger vindt met name plaats in het sociaal domein. De gemeente Emmen koppelt regie aan sturing op afstand, regie op uitvoering en samenwerking met verbonden partijen. De gevolgen van het voeren van regie voor de interne inrichting van de organisatie worden niet benoemd in de verschillende kerndocumenten. De gemeente Tiel spreekt zich niet uit als regiegemeente. Het begrip regie wordt daarentegen meervoudig gebruikt, maar niet gedefinieerd. Het begrip wordt gebruikt als een visie bij de aanpak van een aantal maatschappelijke opgaven. Regie wordt gekoppeld aan de veranderende rol van de overheid en de gevolgen daarvan voor de verhouding tussen de gemeente en inwoners. De gemeente Tiel koppelt regie aan sturing op afstand, regie op uitvoering en samenwerking met verbonden partijen.

66

Ze spreken van een manier van werken ‘die past bij landelijk en lokale keuzes: uitbesteden, samenwerken of zelf (laten) doen’. Regie wordt tot slot ook gekoppeld aan de interne inrichting van de organisatie: de organisatie moet zich ontwikkelen om aan die nieuwe manier van werken te kunnen voldoen. De gemeente Helmond spreekt zich niet uit als regiegemeente. Het begrip regie wordt meermaals in de documenten gebruikt als een visie op de wijze waarop de gemeente bepaalde taken wil oppakken. Regie wordt gekoppeld aan de veranderende samenleving die vraagt om een overheid die met inwoners, bedrijven en instellingen aan de uitdagingen van deze tijd werkt. De gemeente Helmond koppelt vervolgens regie aan sturing op afstand, regie op uitvoering en samenwerking met verbonden partijen. Het effect van de regierol op de interne inrichting van de organisatie wordt door de gemeente erkend. De gemeente spreekt over een doorontwikkeling van de ingezette organisatieontwikkeling. De nieuwe manier van werken vraagt om flexibiliteit van de gemeentelijke organisatie en ‘de ruimte zoeken in slimmer werken, vaker de regierol pakken en minder zelf doen’. De gemeente Heerenveen spreekt zich niet uit als regiegemeente. Het begrip regie komt in de documenten meermaals terug als een visie op de wijze waarop de gemeente bepaalde taken wil oppakken. Het begrip regie wordt niet gedefinieerd.

Er wordt gesproken over de samenwerking tussen gemeente en inwoners, en gemeente en markt en andere overheden en de regie die daarbij komt kijken (de veranderende verhouding overheid - burger). De gemeente Heerenveen koppelt regie aan sturing op afstand en samenwerking met verbonden partijen. De koppeling tussen de impact van de regierol op de interne inrichting van de organisatie, vindt plaats in het sociaal domein. Het gaat hierbij om het opstellen van een doorontwikkelingsplan voor de dienstverlening in het sociaal domein, over onder andere het versterken van de procesregie sociaal team. De gemeente Lelystad is de enige gemeente die zich in de jaarstukken en het coalitieakkoord (20142018) uitspreekt als regiegemeente. Toch zien we ook in de kerndocumenten het begrip regiegemeente slechts incidenteel terugkomen. Er wordt geen visie neergelegd of principiële keuze gemaakt, het wordt als een gegeven beschouwd. . niet als leidend streven terugkomen. Het begrip regie komt in de documenten een aantal keren terug als een visie op de manier waarop de gemeente bepaalde taken wil oppakken, maar wordt verder niet gedefinieerd. De gemeente Lelystad spreekt van een veranderde maatschappij en de organisatie verandert mee. Regie wordt gekoppeld aan sturing op afstand, regie op uitvoering en samenwerking met verbonden partijen.

De gemeente Lelystad spreekt van taken ‘die op afstand gezet zijn en door externe organisaties worden uitgevoerd’. In het jaarverslag 2016 koppelt de gemeente Lelystad de impact van de regierol aan de interne inrichting van de organisatie. Het gaat hierbij om de nieuwe rol en werkzaamheden van de medewerkers. De gemeente spreekt van complexere taken en de verwachting dat het ambtelijk apparaat diverse initiatieven en maatregelen met elkaar moeten afstemmen en uitvoeren. Het werk verandert daarom qua niveau.

67

Vergelijking en confrontatie Uit de benchmark is gebleken dat de referentiegemeenten het begrip regie veel gebruiken, maar niet scherp afbakenen wat daarmee precies bedoeld wordt. Dit komt overeen met de wijze waarop er over regie wordt gesproken in de documenten van de gemeente Lelystad. De gemeente Lelystad is daarentegen de enige gemeente waarbij de term regiegemeente in de documenten is gesignaleerd. Vervolgens is gekeken of de gemeenten regie koppelen aan de veranderende verhouding tussen de overheid en burger. Wat in iedere gemeente terugkomt is dat college en organisatie herkennen dat er een nieuwe verhouding ontstaat tussen overheid en inwoners. Steeds minder is de overheid de bedenker en tevens uitvoerder van plannen. Steeds vaker gaat de overheid in overleg en voert regie waar nodig. Alle referentiegemeenten koppelen regie aan deze veranderende verhouding tussen de overheid en inwoners in een netwerksamenleving. Alle gemeenten hebben ook algemene ambities om in dit veranderende veld een nieuwe positie te kiezen. Deze ambities zijn vrij algemeen en niet specifiek geformuleerd. Ook de gemeente Lelystad formuleert geen specifieke visie of ambities als het gaat om deze verhouding. Er is gekeken of de referentiegemeenten regie koppelen aan sturing op afstand, regie op uitvoering of samenwerking met verbonden partijen.

Alle referentiegemeenten koppelen regie aan deze vormen van sturing op afstand. Het gaat hierbij voornamelijk om het op afstand zetten van gemeentelijke taken, die dan door externe organisaties worden uitgevoerd. Aan deze ontwikkelingen worden vervolgens ambities en doelstellingen gekoppeld. Hierbij valt te denken aan het periodiek evalueren van de verschillende samenwerkingsverbanden, of het creëren van een gezamenlijk beeld door het college en de gemeenteraad over de nieuwe rollen van de gemeente. Dit geldt ook voor de gemeente Lelystad. Bij de meeste gemeenten is er maar weinig aandacht voor de impact van de regierol op de rol van de raad. Dit geldt ook voor Lelystad: er is wel aandacht voor de gevolgen voor de organisatie, maar de gevolgen voor de rol van de raad worden niet genoemd. Het schema op de volgende pagina geeft de overeenkomsten en verschillen per gemeente weer, op het gebied van de verschillende aspecten van regie in de kerndocumenten bij de gemeenten.

68

Gemeente

Aspecten van regie in de (positionerende) documenten

Begrip regiegemeente

Begrip regie

Regie gedefinieerd

Verhouding overheid burger

Sturing op afstand

Impact regierol op de organisatie

Ede

☓

✓

☓

✓

✓

☓

Emmen

☓

✓

☓

✓

✓

☓

Tiel

☓

✓

☓

✓

✓

✓

Helmond

☓

✓

☓

✓

✓

✓

Heerenveen

☓

✓

☓

✓

✓

✓

Lelystad

✓

✓

☓

✓

✓

✓

Tabel 5 Regie in de positionerende documenten

Slotsom: regie in taal en praktijk Wat duidelijk wordt uit de benchmark is dat regie een niet scherp afgebakend begrip is. Geen van de gemeenten definieert het begrip regie en alleen Lelystad noemt het begrip regiegemeente. Regie wordt door de referentiegemeenten duidelijk in verband gebracht met de nieuwe verhouding tussen overheid en inwoners in een netwerksamenleving. Daarbij wordt regie vooral gezien als een manier om de uitvoering op een andere wijze in te richten, namelijk meer samen met burgers en maatschappelijke partijen. Dat daarvoor ook een verandering in de organisatie is vereist, wordt niet bij alle gemeenten herkend en er is betrekkelijk weinig aandacht voor de impact van de regierol op de rol van de raad. Regie lijkt daarmee vooral een term die wordt gebruikt om de nieuwe verhoudingen tussen gemeente en inwoners te duiden en een term die aangeeft dat er op een andere wijze gestuurd wordt op de uitvoering.

69

BIJLAGE 2 BIJ DE LITERATUURSTUDIE : METHODOLOGIE BENCHMARKANALYSE 1 De te vergelijken gemeenten zijn geselecteerd op basis van een analyse van de kengetallen van de gemeenten (aantal inwoners, inkomen, oppervlakte, verstedelijking, inwoners per km 2) en een gelijkenisprofiel dat is gemaakt door Bureau Louter en is verstrekt door de Rekenkamer Lelystad. Zo zijn tien gemeenten op een groslijst gekomen (zie de tabel hieronder). In overleg met de Rekenkamer Lelystad zijn daaruit de gemeenten gekozen die zowel in de kengetallen als in het gelijkenisprofiel op relevante thema’s hoog scoren. De gearceerde gemeenten zijn meegenomen in de benchmark. 2 De onderdelen waarop de gemeenten vergeleken zijn ontleend aan de analyse van wat regie is, blijkend uit hoofdstuk 1 van de literatuurstudie. Het betreft: -

informatie over de verhouding overheid-burger;

-

informatie over keuzes rond uitvoering in samenwerking/regie;

-

informatie over regie en sturing op afstand (paragraaf verbonden partijen).

Deze criteria zijn omgezet in een analyseschema, waarin opvattingen van de gemeente over deze onderdelen zijn opgenomen, blijkend uit de kerndocumenten. 3 Van iedere gemeente zijn de college/raadsakkoorden, het jaarverslag en de begroting bestudeerd en geanalyseerd aan de hand van een vragenschema gebaseerd op de kenmerken van regie zoals beschreven in hoofdstuk 1. Gemeente

Inwoneraantal Oppervlakte Inwoners km2

Gemiddeld

Stedelijkheid

inkomen

Lelystad

77.095

234,13

326,0

12.400

Matig stedelijk

Ede

113.618

318,33

351,4

12.900

Matig stedelijk

Helmond

90.576

53,20

1.687,9

12.300

Sterk stedelijk

Emmen

107.417

337,48

319,1

11.900

Weinig stedelijk

Tiel

41.432

32,31

1.285,6

12.300

Matig stedelijk

Heerenveen

50.229

135,18

371,1

12.900

Matig stedelijk

Enschede

157.864

141,09

1.122,0

11.500

Sterk stedelijk

Tilburg

214.157

116,69

1.814,4

12.500

Zeer sterk stedelijk

Almelo

72.373

67,43

1.072,2

11.900

Sterk stedelijk

Oss

90.541

152,50

589,5

13.000

Matig stedelijk

Roosendaal

77.069

106,43

722,3

12.800

Matig stedelijk

70

BIJLAGE 3 BIJ DE LITERATUURSTUDIE : GERAADPLEEGDE LITERATUUR  Boogers, M., P.J. Klok, B. Denters & M. Sanders (2016). Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten; Bestuursstructuur, samenwerkingsrelaties, democratische kwaliteit en bestuurlijke effectiviteit. Enschede: Universiteit Twente.  Bureau Louter (2015). Gelijkenisprofiel Lelystad. Delft: Bureau Louter.  CDA, ChristenUnie, GemeenteBelangen, GroenLinks, VVD (2014). Convenant 2014-2018; Bestuursakkoord van de fracties van CDA, ChristenUnie, Gemeentebelangen, D66 en Partij van de Arbeid. Ede: Gemeente Ede.  D66, PvdA, VVD, CDA (2014). Bloesemakkoord voor Tiel; Coalitieakkoord 2014-2018. Tiel: Gemeente Tiel.  Denters, B., Klok, P.J. & Kranenburg, A. (2017). Greep op het ongrijpbare! Handreiking nieuwe vormen van controle en verantwoording in een samenwerkend lokaal bestuur. Den Haag: Raadslid.NU.  Denters, B. (2015). Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur. Essay in opdracht van Raadslid.NU. Bestuurswetenschappen 2016/1.  Gemeente Ede (2017a). Programmabegroting 2018-2012. Ede: Gemeente Ede.  Gemeente Ede (2017b). Programmarekening 2016. Ede: Gemeente Ede.  Gemeente Emmen (2017a). Begroting 2018. Emmen: Gemeente Emmen.  Gemeente Emmen (2017b). Jaarrekening en jaarverslag 2016. Emmen: Gemeente Emmen.  Gemeente Heerenveen (2016). Perspectiefnota 2016. Heerenveen: Gemeente Heerenveen.

 Gemeente Heerenveen (2017). Begroting 2018. Heerenveen: Gemeente Heerenveen.  Gemeente Helmond (2016). Jaarverantwoording 2015. Helmond: Gemeente Helmond.  Gemeente Helmond (2017). Programmabegroting 2018-2012. Helmond: Gemeente Helmond.  Gemeente Lelystad (2017a). Jaarstukken 2016. Lelystad: Gemeente Lelystad.  Gemeente Lelystad (2017b). Programmabegroting 2018 en meerjarenraming 2019-2021. Lelystad: Gemeente Lelystad.  Gemeente Tiel (2017a). Jaarrekening 2016. Tiel: Gemeente Tiel.  Gemeente Tiel (2017b). Programmabegroting 2018. Tiel: Gemeente Tiel.  Paardekooper, C., M. van Genugten & H. Wesseling (2013). Eerste overheid in kruiend ijs; Van bestuurlijke vernieuwing naar transformatie van de natiestaat? In: De gemeente als eerste overheid in kruiend ijs. Bestuurskunde 203-3.  Pastors, A. (2002). De gemeente als regisseur; De regisseur als metafoor. Nijmegen: IME Consult.  Pröpper, I., B. Litjens & E. Weststeijn (2004). Lokale regie uit macht of onmacht? Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regiefunctie. Vught: Partners+Pröpper.  Pröpper, I., B. Litjens (2012). Regievoering door gemeente Delft. Onderzoeksrapport voor de Delftse Rekenkamer. Delft.

 PvdA, CDA, VVD (2013). Hoofdlijnenakkoord Coalitie PvdA, CDA en VVD. Heerenveen: Gemeente Heerenveen.  Rekenkamer Lelystad (2017). Alles onder controle? Rekenkameronderzoek naar perspectieven voor de controlerende taak van de Lelystadse raad. Lelystad: Rekenkamer Lelystad.  ROB (2015). Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur.  ROB (2016). 15,9 uur; De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur.  ROB (2017). Democratie is méér dan politiek alleen. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur.

71

 SP, CDA, VVD, Helmond Aktief, GroenLinks (2014). Mensen maken de stad; Coalitieakkoord Gemeente Helmond 2014-2018. Helmond: Gemeente Helmond.  Span, K., K. Luijkx, J. Schols & R. Schalk (2009). De regierol van gemeenten nader bekeken. Bestuurskunde 1, 92-100.  VVD, InwonersPartij, PvdA, SP, ChristenUnie (2014). Lelystad transformeert! Coalitieakkoord 20142018. Lelystad: Gemeente Lelystad.  Wakker Emmen, PvdA, CDA (2014). Aanpakken en Doen! Bestuursakkoord 2014-2018. Emmen: Gemeente Emmen.

72

Bijlage 2 geraadpleegde literatuur Boogers, M., P.-J. Klok, B. Denters, M. Sanders (2016). Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten: bestuursstructuur, samenwerkingsrelaties, democratische kwaliteit en bestuurlijke effectiviteit. Enschede: Universiteit Twente. Denters, B., Klok, P. J., & Kranenburg, A. (2017). Greep op het ongrijpbare! Handreiking nieuwe vormen van controle en verantwoording in een samenwerkend lokaal bestuur. Denters, S.A.H. (2015). Controle Bestuurswetenschappen, 2016(1).

en

verantwoording

in

een

veranderend

lokaal

bestuur.

Elzinga, D.J. (2017). Controle in Lelystad. Onderzoek naar de uitvoering van de controlerende taak van de gemeenteraad. Stibabo Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013). De doe-democratie. Kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving. Rijksoverheid. Muskee, M. (2016). Nico Versteeg, gemeentesecretaris Lelystad: ‘Experimenteren is effectiever dan reorganiseren’. VNG Magazine nummer 18. Paardekooper, C., Van Genugten, M. en Wesseling, H. (2013). Eerste overheid in kruiend ijs - van bestuurlijke vernieuwing naar transformatie van de natiestaat? In: De gemeente als eerste overheid in kruiend ijs. Bestuurskunde, 2013-3. Pastors, A (2002). De gemeente als regisseur, de regisseur als metafoor. Nijmegen: IME. Pröpper, I., B. Litjens en E. Weststeijn (2004). Lokale regie uit macht of onmacht? Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regiefunctie. Vught: Partners+ Pröpper. Pröpper, I., B. Litjens (2012). Regievoering door gemeente Delft. Onderzoeksrapport voor de Delftse Rekenkamer. Delft. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2013). Terugtreden is vooruitzien. Maatschappelijke veerkracht in het publieke domein. Raad voor Maatschappelijk Ontwikkeling. Raad voor het Openbaar Bestuur (2012). Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving. Raad voor het Openbaar Bestuur.

Raad voor het openbaar bestuur (2015). Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Raad voor het openbaar bestuur (2016-1) 15,9 uur. De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Raad voor het openbaar bestuur (2016-2) De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Raad voor het openbaar bestuur (2017). Democratie is méér dan politiek alleen. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Rekenkamer Lelystad (2017). Alles onder controle? Rekenkameronderzoek naar perspectieven voor de controlerende taak van de Lelystadse raad. Lelystad: Rekenkamer Lelystad Span, K., K. Luijkx, J. Schols en R. Schalk (2009). De regierol van gemeenten nader bekeken. Bestuurskunde, 1, 92-100. Stolk, R., De Greef, R., Vellekoop, L. (2018). Grip op samenwerking in de praktijk. Lessen en best practices uit gemeenten. Berenschot, Proof Adviseurs. Stolk, R., De Greef (2015). Grip op regionale samenwerking: Handreiking voor gemeenteraadsleden en griffiers. Den Haag, SDU. VNG (2016-1). Maatwerkdemocratie. Naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie. Vereniging van Nederlandse Gemeenten. VNG (2016-2) Op weg naar meervoudige democratie.

Oproep van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur. Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012). Vertrouwen in Burgers, Amsterdam University Press.

73

Bijlage 3 Rapportages per casus Voor ieder van de hoofdvormen van regie is een casus gekozen om te onderzoeken. Voor regie door cocreatie is het proces Buurtbegroting Lelystad-Haven onderzocht. Voor coproductie is het proces van burgers betrekken bij Groot Onderhoud bestudeerd. Voor uitbesteding is de coöperatie Parkeerservice gekozen. De drie casussen worden steeds op dezelfde manier besproken: de casus zelf, de manier waarop er regie is gevoerd en tenslotte de ervaringen van raad, college en organisatie en uitvoerders bij de casus.

Casus Buurtbegroting Lelystad-Haven Casusbeschrijving Het experiment met een buurtbegroting komt uit het raadsprogramma 2014-2018: Lelystad transformeert! In het kader van de meer participerende samenleving, zoekt de gemeente naar een nieuwe relatie tussen de gemeente (raad, college en ambtelijk apparaat) en haar inwoners. Door het experiment buurtbegroting wil de gemeente inwoners zeggenschap geven over hun buurt. In 2017 mogen wijkbewoners van Lelystad-Haven inclusief Hollandse Hout en Noordersluis daarom zelf een begroting maken voor de wijk. Het college en de gemeenteraad van Lelystad hebben hiervoor een bedrag van € 75.000 gereserveerd. Hoe dit geld verdeeld wordt, is aan de inwoners. De vorm die hiervoor wordt gekozen is loting, naar het model van de G1000. In januari worden alle inwoners geïnformeerd met een brief. De uitgelote inwoners worden op 9 februari 2017 uitgenodigd op een startavond, de ambtelijke organisatie heeft dan al een aantal spelregels opgesteld. Er ontstaat een groep van ongeveer 15 projectleden die onder begeleiding van Welzijn Lelystad en 2 beleidsambtenaren aan de slag gaat. In maart wordt er een flyer uitgedeeld in de hele wijk, om ideeën te verzamelen en inwoners uit te nodig voor de eerste bewonersavond. Op 20 april 2017 wordt er een avond gehouden waarop met elkaar gesproken kan worden. Uiteindelijk worden er meer meer dan 300 ideeën verzameld.

De projectgroep haalt de dubbele ideeën eruit, filtert wat al door de gemeente wordt gedaan, of geen bevoegdheid van de gemeente is, of wat in een ander project of proces kan worden meegenomen. Uiteindelijk blijven er 40 ideeën over, waar alle inwoners op 1 juni 2017 op mogen stemmen. 5 ideeën blijven over die door de wijk zelf of door de gemeente uitgevoerd gaan worden: daar moeten dan nog afspraken over gemaakt worden. Het project wordt in de zomer feestelijk afgesloten met een etentje en er wordt een nieuwsbrief voor de buurt gemaakt. Nadat het een tijdje stil is geweest, wordt vanuit de afdeling Beleid en vanuit de bewonersconsulenten de uitvoering van de 5 voorstellen opgepakt. Een deel van de voorstellen is inmiddels uitgevoerd, voor andere voorstellen moeten nog afspraken worden gemaakt of afgerond.

Buurtbegroting: co-creëren moet je leren Opgave en rol afbakenen In de casus Buurtbegroting is gekozen voor cocreatie op initiatief van de raad. In een interne startnotitie vooraf heeft de ambtelijke organisatie dit voorbereid en nagedacht over de vorm, de kaders en de randvoorwaarden en wat er aan ondersteuning nodig is voor de organisatie. Op basis daarvan is een raadsvoorstel opgesteld. Op basis van dat voorstel heeft de raad een 74

budget beschikbaar gesteld, een wijk aangewezen en ingestemd met het procesvoorstel om loting als instrument te gebruiken. De raad heeft duidelijk positie gekozen: zij willen geen actieve betrokkenheid in het experiment. Daarna is de organisatie aan de slag gegaan met uitwerking: er is een kerngroep van ambtenaren samengesteld. Voorafgaand aan het proces is er ongevraagd advies gekomen van de wijkraad en de groep Burgerparticipatie Lelystad. Zij zouden graag een ondersteuningsteam zien, waarin ook zij een plek zouden krijgen. De raad wilde echter niet actief betrokken zijn en wilde geen ondersteuningsteam naast de ambtelijke begeleiding. De raad heeft het experiment als het ware overgedragen aan de inwoners om ermee aan de slag te gaan. De rolverdeling tussen raad en organisatie is daarmee duidelijk. Overzicht organiseren Binnen de organisatie zijn verschillende afdelingen betrokken: de primaire begeleiding lag in eerste instantie bij het Ingenieursbureau. Beleid is in een later stadium aangehaakt, maar was in eerste instantie wel de opdrachtgever. Er was ook ondersteuning vanuit communicatie en de bewonersconsulenten. De projectgroep van inwoners (en ondersteuning van Welzijn Lelystad) wordt aangestuurd door twee medewerkers van het ingenieursbureau, die voor informatie kunnen terugvallen op de andere onderdelen uit de organisatie.

Vanuit de medewerkers van het ingenieursbureau is vooraf vooral nagedacht over het procesverloop en de G1000 methodiek. Over de inhoud en mogelijke uitkomsten en wat daarvoor nodig zou zijn, is weinig tot geen aandacht besteed voorafgaand aan het proces. “Nee, daar is van tevoren niet over nagedacht. Pas gaandeweg. Het was nog een zoektocht richting die stembijeenkomst: hoe uitgewerkt moet een idee zijn, ook financieel, zodat mensen weten wat ze kiezen? Je wilt de buurt laten kiezen, maar dan heb je de expertise nodig: wat moet er eerder zijn? Dit was een cruciaal onderdeel. Laat de buurt het zeggen en dan gaan we uitwerken, maar dat kan dus niet.“ - beleidsmedewerker, interview

Beleidslijnen formuleren Vooraf zijn door de raad en beleidsmedewerkers geen beleidslijnen of inhoudelijke doelen voor de wijk opgesteld. “We hebben uitsluitend een financieel kader meegegeven en dat was ook de bedoeling.“ - raadslid, interview

De projectgroep van inwoners heeft geen kaders meegekregen om zich aan te houden als het gaat om de inhoud (bijvoorbeeld over waar er wel/niet plannen over gemaakt kunnen worden). Er zijn uitsluitend spelregels voor het proces geformuleerd. Om de raad mee te nemen is er een informatiebijeenkomst georganiseerd. Daarnaast houdt het college de raad op de hoogte over de voortgang, zowel in de voorbereidende fase, waarin de ambtelijke werkgroep een projectplan opstelt, als in de uitvoerende fase. Een strakke tijdsplanning ontbreekt, maar er is wel een harde einddatum gesteld voor het vaststellen van de Buurtbegroting. De ambtelijke organisatie heeft daarmee vooraf vooral gestuurd op de actoren, tijd en proces.

75

Samenwerking organiseren Tijdens het proces heeft de ambtelijke organisatie de vergaderingen georganiseerd, het proces voorgesteld en de communicatie gedaan. Toen de eerste ideeën werden verzameld, bleek dat de inhoud veel minder vrij was dan vooraf werd gedacht: veel ideeën vielen af omdat het al beleid was, er geen bevoegdheid voor de gemeente was of het in een ander project kon worden opgepakt. De vergaderingen van de ambtenaren en de projectgroep gingen vooral over dit soort vragen: het managen van verwachtingen stond centraal. Tijdens de samenwerking is er beperkt vastgelegd wat is afgesproken, notulen werden in de vorm van actielijsten in mails verstuurd. De hoeveelheid tijd die het kostte om de projectgroep te begeleiden, is door de ambtelijke organisatie schromelijk onderschat. Dit veroorzaakte zo nu en dan spanning en frustratie. Zo heeft bijvoorbeeld niemand rekening gehouden met de tijd die het kost om alle initiatieven van goede informatie te voorzien om een kostenplaatje te kunnen opnemen in de begroting. Daarvoor was ook de medewerking vereist van de andere organisatie onderdelen en dat liep niet altijd even soepel. Tijdens het proces is er veel contact geweest tussen de projectgroep, de bewonersconsulent en de beleidsmedewerkers. De betrokkenheid vanuit Welzijn Lelystad was zeer beperkt, al was dat vooraf anders ingeschat.

De raad is niet actief betrokken, maar er waren wel raadsleden bij verschillende momenten in het proces aanwezig. Verantwoording afleggen Nadat de buurtbegroting was vastgesteld, hebben begeleiders vanuit het ingenieursbureau zich teruggetrokken. De bewonersconsulent en een beleidsmedewerker hebben het contact daarna overgenomen. In de krant wordt na afloop van het experiment gesteld, dat er vanuit de ambtelijke organisatie veel procesbegeleiding nodig was. Ook nu de gekozen projecten moeten worden uitgevoerd, is dat nog zo. Dat terwijl er geen tijd of uren meer zijn gereserveerd voor de betrokken medewerkers. Gedurende en tijdens het experiment is via nieuwsberichten in de krant gecommuniceerd over het project. Na afloop heeft er een evaluatie plaatsgevonden, waarover de raad is geïnformeerd. Over de verdere uitvoering en afronding is contact gehouden met de wijk en de projectgroep, maar er is geen informatie meer gedeeld met de raad. Ook is er rond de uitvoering een tijd niet gecommuniceerd. Er is niet nagedacht over wat er bijvoorbeeld gebeurt als een voorstel niet haalbaar blijkt, valt het geld dan terug aan de wijk? Inmiddels zijn vier van de vijf projecten gerealiseerd. Het vijfde project is komen te vervallen. Er is een nieuwsbrief aan de bewoners opgesteld en verspreid. De raad wordt hier later over ingelicht,19

Raad, inwoners en ambtelijke organisatie zijn matig tevreden Onder alle betrokkenen bij de casus buurtbegroting is een enquête gehouden. Daaruit blijkt dat de betrokkenen maar matig tevreden zijn (zie tabel 1). Tijdens de interviews met uitvoerders kwamen soortgelijke signalen naar boven.

19 Bron: Technische reactie nota van bevindingen "Regie in Uitvoering" gedateerd 25 april 2019. Ten

tijde van de afronding van de gegevensverzameling voor dit onderzoek naar regie, was dat nog niet het geval.

76

Tabel 1: Hoe tevreden bent u over (cocreatie)…?

De wijze waarop de pilot is uitgevoerd (loting, bijeenkomsten, stemmen). De inhoudelijke resultaten van de pilot: de initiatieven die worden uitgevoerd. De manier waarop de Lelystedelingen op de hoogte zijn gehouden over de pilot. De manier waarop de raad op de hoogte is gehouden tijdens de pilot. De informatievoorziening aan de raad na afloop van de pilot.

Het functioneren van de projectgroep buurtbegroting. De duidelijkheid over de opzet van en werkwijze in het project. De begeleiding door de ambtenaren tijdens het project buurtbegroting. De betrokkenheid van de gemeenteraad bij het project. Het resultaat van de pilot Buurtbegroting (de gekozen initiatieven). De uitvoering van de door de inwoners gekozen initiatieven.

zeer tevreden

tevreden

neutraal

ontevreden

zeer ontevreden

geen mening

0

8

4

1

0

0

0

3

6

4

0

0

0

3

6

4

0

0

1

3

5

4

0

0

0

4

4

4

0

1

zeer tevreden

tevreden

neutraal

ontevreden

zeer ontevreden

geen mening

1

2

2

3

0

1

0

2

3

1

2

1

0

4

2

3

0

0

0

0

5

2

1

1

0

4

1

3

0

1

1

2

0

2

2

2

“De projectgroep heeft het proces als stroperig, niet concreet en slecht voorbereid ervaren. En ze waren echt welwillend. Dus er is een risico genomen met burgers die zich wilden inspannen. Voor de hele flexibele pilot, met weinig afspraken, maar voor de mensen was het alsnog stroperig” bewonersconsulent, interview

Uit de interviews komt een consistent beeld naar voren: er zijn vooral veel lessen geleerd in dit proces. Aan de start van het proces is een werkwijze gekozen, die strak is gehanteerd door de ambtelijke organisatie. Dat leverde twee lessen op:

77

ф

ф

De inwoners hebben daardoor ervaren dat zij niet echt grip hadden op het proces. De inhoud werd vrijgelaten, maar het proces was als in beton gegoten. Het ging voor hun aan de start te snel, waardoor er geen tijd was om goed na te denken over de verschillende voorstellen en ze van de juiste informatie te voorzien. Op andere momenten ging het juist te langzaam: het tempo werd eenzijdig door de gemeente bepaald en dat sloot niet altijd aan op de wensen van inwoners. Doordat er geen kaders aan de inhoud zijn gesteld, moesten de verwachtingen steeds bijgesteld worden. De inhoud was niet echt vrij: er is bestaand beleid, de gemeente is niet overal voor bevoegd en andere teams/programma’s hebben ook doelen in de wijk.

Er is een verschil in tevredenheid over de periode tijdens en de uitvoering na vaststelling van de buurtbegroting. Het proces tot aan de totstandkoming van de buurtbegroting verliep volgens planning, maar daarin was relatief weinig ruimte voor de eigen inbreng van de projectgroep in het proces. Daarna heeft de ambtelijke organisatie het ‘losgelaten’ en was er veel duwen en trekken vanuit de projectgroep nodig om de voorstellen toch nog gerealiseerd te krijgen. Dat er nu nog contact en begeleiding is, is te danken aan de vrijwillige inzet van de betrokken medewerkers. Voor de inwoners is dat onbegrijpelijk. “Het idee was: we maken een begroting met de buurt. Het proces daarna is niet vormgegeven. Daar is niet over nagedacht en dat was echt een manco. Niemand voelde zich probleemeigenaar. Maar we moeten wel iets: de buurt raakt terecht gefrustreerd, er zijn verwachtingen gewekt, er is budget beschikbaar. Kortom, het moet tot uitvoering komen. We hebben gevraagd of de projectgroep toch weer een rol wilden pakken, maar zij vonden dat niet echt hun taak.“ - beleidsmedewerker, interview

De ervaring van de ambtelijke organisatie is dat is onderschat welke informatie er allemaal nodig is om de inwoners een goede keuze te laten maken: van ieder idee moest een kostenplaatje gemaakt worden, waarvoor een beroep gedaan werd op andere organisatieonderdelen. De ambtenaren die betrokken zijn bij de afronding en uitvoering ‘jagen’ als het ware op informatie en inzet van de overige teams binnen de ambtelijke organisatie. Het is voor hen moeilijk dat uit te leggen aan de inwoners. Gedurende het experiment bleek regelmatig verschil van verwachting, feitelijk kennisniveau, ervaring en beleving tussen projectgroep en ambtelijke organisatie, en binnen het ambtelijk projectteam. Daarnaast bleek de verhouding tussen wijkraad en projectgroep ook vragen op te leveren. Zowel raadsleden als ambtenaren hebben de indruk dat door het verschil in verwachtingen, het gebrek aan sturing en rommelige afronding dit experiment schadelijk is geweest voor de verhouding inwoner - gemeente. Wat als positief is ervaren is dat er in de wijk door heel verschillende mensen is nagedacht en gesproken over de verschillende initiatieven. De betrokkenheid van inwoners is zowel door raad, college als ambtenaren als positief punt genoemd. De inwoners noemen vooral inzet en enthousiasme.

Over de verbeterpunten is iedereen het eens: ф Denk van te voren na over uitvoering en realisatie en pas de facilitering in de organisatie daarop aan. ф Verwachtingenmanagement en het zorgen voor de juiste informatie op het juiste moment.

78

Casus Groot Onderhoud Casusbeschrijving Het onderhoud van wegen, pleinen en groen is een basistaak van de gemeente. Door de respondenten wordt het omschreven als ‘een diesel die door de stad trekt en alles mooier achterlaat’. De verantwoordelijke afdeling was BOR, Beheer Openbare Ruimte20. Binnen het Groot Onderhoud wordt er gecoproduceerd op meerdere niveaus ф Bij het opstellen van het kwaliteitsstructuurplan (KSP) in 2002 is met inwoners, ondernemers en andere organisaties en overheden overlegd. Het doel van het KSP is om de gewenste kwaliteit van de inrichting en het onderhoud van de openbare ruimte te bepalen. In het KSP worden drie scenario’s voor het onderhoud uitgewerkt, waarbij dan de beeldkwaliteit en de bijbehorende kosten zijn beschreven. De raad kiest in het KSP voor één van die drie scenario's. ф Een tweede niveau van coproductie is het overleggen met inwoners en aannemers rond een concreet project Groot Onderhoud voor een wijk. Inwoners en gemeente bepalen samen welke projecten er worden uitgevoerd en afhankelijk van de aanbesteding heeft ook de aannemer daar een rol in. Dit is het niveau dat centraal staat in de bespreking van deze casus. ф Een laatste niveau van coproductie is het nieuw te ontwikkelen digitale informatiesysteem, waarvoor met andere overheden en maatschappelijke organisaties overlegd wordt.

Omdat dit nog in de kinderschoenen staat, wordt dit niveau buiten beschouwing gelaten. In het KSP van 2002 heeft de raad als kader aan de organisatie meegegeven dat afspraken over de kwaliteit betaalbaar en technisch haalbaar moeten zijn en moeten aansluiten op de wensen van de gebruikers. In 2011 vindt door diverse doorgevoerde bezuinigingen een herijking van het het beleid plaats. Daarbij kiest de gemeente voor het basisniveau voor het groot onderhoud. Daarbij is tevens door de raad besloten dat er een notitie moet komen op basis waarvan (jaarlijks) afspraken met het college tot stand kunnen komen over: ф de inspraak van bewoners bij de uitvoering van groot onderhoud; ф de bij het groot onderhoud uit te voeren GO+ maatregelen (een plus ten opzichte van het basisonderhoud). Het is dit laatste plan waarop de organisatie een proces van coproductie heeft ingericht. Vanwege de bezuinigingen wordt bewonersparticipatie dan nog beperkt tot informeren en consulteren. Bij voortgaande bezuinigingen wordt in 2013 besloten om meer te herstraten en minder GO+ in te zetten. In plaats daarvan is er een budget gekomen voor initiatieven van bewoners en organisaties, een soort participatiebudget (de voorloper van Mensen Maken de Buurt). Welk onderhoud er is gepland wordt vastgelegd in een I-GOR (Integraal Groot Onderhoud Buitenruimte). Deze wordt jaarlijks door de raad vastgesteld.

In 2017 heeft het team IB het proces rond participatie tegen het licht gehouden, volgens de methode ‘klantreizen’. Dat heeft geleid tot een nieuwe manier van het benaderen van inwoners. Ook heeft het team BOR een stagiair gevraagd onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor meer participatie. In de scriptie wordt geconcludeerd dat de gemeente Lelystad de beschikbare instrumenten onvoldoende inzet. Inmiddels is ook het aanbestedingsbeleid hierop ingericht: de wijze waarop inwoners worden betrokken is één van de criteria in het aanbestedingsbeleid (EMVI) en aannemers kunnen hoger scoren als ze dit op een goede manier organiseren. Naast groot onderhoud werkt de gemeente Lelystad met Mensen Maken de Buurt. Dit is een werkwijze waarbij ideeën die de leefbaarheid bevorderen door inwoners worden aangedragen en vervolgens met een bewonersconsulent worden opgepakt. De gemeente faciliteert, maar vanuit inwoners wordt ook een prestatie verwacht. Daar waar het gecombineerd kan worden met Groot Onderhoud, wordt dat gedaan, maar het is een afzonderlijk budget. 20 Door het nieuwe organisatiebesluit waardoor zijn afdelingen opgeheven. BOR was verantwoordelijk

slechts tot de fase van besluitvorming door de raad. Daarna ging de verantwoordelijkheid voor de realisatie, inclusief de wijze van bewonersparticipatie, over naar afdeling IBP.

79

Groot Onderhoud: coproductie, maar dan ingekaderd Opgave en rol afbakenen De regievorm die hierbij is gekozen is coproductie: samen met de inwoners wordt per wijk bekeken welke maatregelen Groot Onderhoud worden ingezet. Dat inwoners betrokken worden bij Groot Onderhoud is een duidelijke wens van de raad geweest (motie uit 2014), maar het is de organisatie (team BOR) die het initiatief heeft genomen om het werkproces in te richten op coproductie met inwoners. Met de burgerparticipatie bij Groot Onderhoud wil de gemeentelijke organisatie bereiken dat het draagvlak voor het aanpassingen groter wordt en inwoners meer tevreden zijn (en er minder klachten komen). Daarnaast verwacht de organisatie dat tevreden inwoners beter zorgen voor hun eigen wijk, zodat het onderhoud minder grondig of minder vaak hoeft plaats te vinden. Omdat het Groot Onderhoud een doorgaande basistaak is, is er geen directe afbakening van de opgave gemaakt. De opgave is gelijk gebleven, maar het proces en de mate waarin inwoners daarbij betrokken worden is vernieuwd. In het plan voor het Integraal Grootonderhoud Openbare Ruimte (hierna I-GOR) van 2017 noemt het college ‘het betrekken van de bewoners bij de planvorming’ als doel/visie maar dit wordt niet verder uitgewerkt.

Het college heeft geen document opgesteld waarmee het proces of de gewenste uitkomsten van burgerparticipatie bij groot onderhoud worden beschreven. Overzicht organiseren en Beleidslijnen formuleren De organisatie is aan zet: wanneer en hoe het onderhoud wordt uitgevoerd wordt door de ambtelijke organisatie gekozen en als voorgesteld I-GOR aan de raad gestuurd. Wat er dan precies aan maatregelen wordt uitgevoerd, moet passen binnen de kaders van de raad, maar daarbij wordt zoveel mogelijk aan de wensen van de bewoners voldaan. De raad heeft kaders geformuleerd over de participatie en over het Groot Onderhoud ф Een kader uit 2011 waarin basisniveau onderhoud binnen de financiële kaders van het I-GOR wordt afgesproken, waarin per jaar afspraken over inspraak en GO+ maatregelen worden gemaakt; ф Een kader uit 2013 voor meer bestrating in plaats van groen, minder GO+ maatregelen, maar met een participatiebudget; ф Een motie van 2014 waarin meer inspraak en zeggenschap voor inwoners wordt gevraagd, waarbij de raad over de effecten wordt geïnformeerd; ф Een motie uit 2015 waarin opdracht gegeven wordt om bij Groot Onderhoud zoveel mogelijk hergebruik van materialen toe te passen; ф Een kader uit 2016 om onderhoudsarm gras in plaats van bestrating in te zetten. Inspraak van inwoners wordt vooral ingezet om accenten te leggen binnen een bepaalde wijk.

De ambtelijke organisatie bekijkt per project wat de omvang is van het project, de samenstelling van de wijk en welke klachten van inwoners er over de wijk zijn binnengekomen bij de gemeente. De gemeente stemt het proces van burgerparticipatie hier op af. Als de respons op bewonersavonden, enquêtes en informatieavonden laag is, zoekt de projectmanager naar methoden om de participatie te verhogen. Er zijn geen normen of ondergrenzen voor burgerparticipatie vastgelegd (bijvoorbeeld het aantal mensen dat mee moet doen). Door middel van bewonersavonden worden inwoners geïnformeerd over de mogelijkheden en onmogelijkheden voordat ze hun wensen kenbaar maken. De informatie die inwoners over hun wensen aanleveren, staat naast de informatie van vakspecialisten en de 80

wettelijke kaders en landelijke richtlijnen. Voor de ambtelijke organisatie staan de wettelijke kaders en richtlijnen, de kaders die de raad heeft gesteld en de informatie van inwoners naast elkaar. De wettelijke kaders en richtlijnen zijn daarin leidend en niet onderhandelbaar. Gedurende het participatietraject proberen de ambtenaren steeds de kaders van de raad en de wensen van inwoners te passen binnen die kaders. Samenwerking organiseren Tijdens een groot onderhoud traject zijn meerdere teams binnen de gemeentelijke organisatie betrokken. Vanuit het projectteam wordt ook de participatie opgestart, samen met de bewonersconsulenten. Als er input is verzameld voor een ontwerp, worden de mogelijkheden gecheckt door het projectteam. Dat projectteam bestaat vooral uit medewerkers van Ingenieursbureau en Beheer Openbare Ruimte, Projectmanagement en stedenbouw. Als er ook sprake is van een samenloop met een initiatief uit Mensen Maken de Buurt, schuift de bewonersconsulent aan. De mogelijkheden en onmogelijkheden worden teruggekoppeld aan de inwoners en uiteindelijk wordt een ontwerp vastgesteld. Per project wordt besloten wat wel en niet in de aanbesteding meegenomen wordt. Soms is dat ook de participatie en communicatie met inwoners. Het projectteam beoordeelt achteraf zowel de technische kant als het contact met bewoners en neemt dat mee in volgende aanbestedingen.

Deze evaluaties worden niet gedeeld met de raad. Als het groot onderhoud klaar is, wordt het project afgesloten. Over de burgerparticipatie wordt niet specifiek verantwoord richting de raad. Dat is ook niet altijd mogelijk volgens de projectmanager. Wel worden de algemene tevredenheidscijfers in de basisinformatie meegenomen. “Participatie en draagvlak zijn moeilijk te meten en je weet niet wat het draagvlak zou zijn geweest als je geen burgerparticipatie had ingezet. Het is ook moeilijk om in kaart te brengen wat herinrichtingsmaatregelen kosten t.o.v. basisonderhoud.“ - projectmanager, interview

Verantwoording afleggen Als het om de verantwoording gaat, dan heeft de raad gevraagd om op de hoogte te worden gehouden van de betrokkenheid van inwoners. In de I-GOR 2016 staat: “Om de raad meer inzicht te geven in de uiteindelijke realisatie en afwijkingen, van het werkplan, is er in de jaarrekening (blz. 114 + 115) vanaf 2014, als onderdeel van de paragraaf kapitaalgoederen, een apart hoofdstuk opgenomen”. Verantwoording over groot onderhoud gebeurt via de jaarrekening: wat is uitgevoerd en was dat volgens planning? De jaarrekening bevat echter geen informatie over de wijze waarop er de inbreng van inwoners is georganiseerd, ondanks de toezegging deze informatie wel op te nemen. In het jaarverslag van 2016 wordt alleen genoemd: “Het aan de voorkant actief betrekken van bewoners in het proces kost meer tijd. Deze aanpak zorgt echter voor draagvlak met als gevolg veel minder vragen/problemen in de uitvoering”.

De organisatie is goed ingericht, maar de resultaten zijn wisselend Gemiddeld genomen is de raad tevreden over de manier waarop het proces is ingericht, maar over de uitvoering ervan en de informatie daarover aan de raad is de raad minder tevreden. Over de daadwerkelijke invloed van inwoners voelt de raad zich minder goed geïnformeerd. Ook heeft de raad niet altijd het gevoel goed te kunnen bijsturen (zie tabel 2).

81

Tabel 2: Hoe tevreden bent u over (coproductie)…?

De manier waarop de participatie is opgenomen in het werkproces voor Groot onderhoud. De manier waarop de participatie in de praktijk wordt uitgevoerd. De resultaten van bewonersparticipatie bij Groot onderhoud (invloed van inwoners op de leefomgeving). De informatievoorziening aan de raad over bewonersparticipatie bij Groot onderhoud.

zeer tevreden

tevreden

neutraal

ontevreden

zeer ontevreden

geen mening

3

7

2

1

0

0

2

6

2

1

1

1

0

8

1

3

0

1

2

3

5

3

0

0

De resultaten van de enquête sluiten aan op eerdere uitspraken van raadsleden in het groepsinterview. “Aan de voorkant doet men vanuit de gemeente erg zijn best. Er zullen compromissen gesloten moeten worden. Maar toch lijkt het er op dat de gemeente een bepaald eisen pakket heeft waaraan niet getornd mag worden. Daar kunnen goede redenen voor zijn maar dat is de bewoners dan niet even duidelijk. Mogelijk kan het verwachtingenmanagement beter. Kort samengevat, men is op de goede weg maar een aantal punten behoeft meer aandacht.“ - raadslid, enquête bestuurders “Groot Onderhoud is niet alleen wat er in de wijken gebeurt, maar gaat ook over de hoofdstructuur en openbare ruimte. De macht van de ambtelijke bureaucratie is op dit dossier zo groot dat je er als inwoner en ook als raad weinig tot geen invloed op hebt. Op papier staat een mooi verhaal van burgerparticipatie, maar wat er uiteindelijk gebeurt wordt nooit gewaardeerd door de inwoners (het komt niet overeen met het ontwerp en/of de wensen)” - raadslid, interview “De ambtelijke organisatie zou aan tafel moeten zitten vóórdat we kaders gaan stellen” - raadslid, interview

ф

ф

Aan de bewonersconsulent en een aantal projectteamleden is ook gevraagd wat hun ervaringen zijn met de participatie. Dat levert een aantal inzichten op: De projectteamleden van het ingenieursbureau merken een duidelijk verschil in participatie tussen de verschillende wijken. In buurten met eigen woningen zijn veel meer klachten en wensen van bewoners. In een wijk met veel sociale huurwoningen is er minder inbreng en zijn er minder klachten. Toch probeert het team altijd in iedere wijk zoveel mogelijk inwoners te mobiliseren. Zijn inwoners minder betrokken bij hun wijk, dan resulteert dat ook in minder investeringen in die wijk. De ervaring van de bewonersconsulenten is dat in het participatietraject vaak nee moet worden verkocht: wensen van inwoners passen niet in de wettelijke kaders of de kaders van de raad. De bewonersconsulent moet dan uitleggen waarom de dingen

82

niet altijd kunnen zoals de inwoners dat willen. Toch merken alle betrokkenen dat als dat wel goed lukt, de inwoners ook meer tevreden zijn. “Door inwoners vooraf te betrekken, ontstaan minder vragen en klachten achteraf en tijdens de uitvoering. Bewonersparticipatie is nu meer gestructureerd (proces). We merken dat bewoners echt tevredener zijn. Ter illustratie: we werden laatst uitgenodigd voor het openingsfeest van een project in een wijk” - projectteamlid, interview

ф

De ervaring van ambtelijke organisatie is dat Mensen Maken de Buurt meer geschikt en haalbaar is voor inwoners, dan het participeren bij Groot Onderhoud. Als de participatie erg laag is, wat is dan het draagvlak? Weegt de vertraging in tijd en kosten dan wel op tegen de opbrengsten? En als er zulke strakke kaders zijn, waarom zou je dan participatie organiseren? Bij Mensen Maken de Buurt gaat het om veel kleinere projecten waar meer ruimte is, dat werkt wel goed. Tegelijk is er ook wel aarzeling bij een aantal respondenten: wegen de kosten van participatie wel op tegen de beperkte ruimte die er is om aan de wensen van inwoners te voldoen? Dit geldt temeer in die wijken waar de participatie heel laag is geweest. Wat dat betreft lijkt Mensen Maken de Buurt een meer geschikte werkwijze: kleinere projecten die alleen met inwoners worden gedaan.

“Soms is de participatie dermate laag, dat geen sprake is van breed gedragen inbreng en dan is de vraag of de tijd en kosten wel opwegen tegen de opbrengsten. Daarbij wordt de inbreng van bewoners soms beperkt door te veel kaders” - projectmanager, interview “Burgerparticipatie hoort bij een moderne samenleving. Het gaat wel eens mis en het kost geld, maar het weegt absoluut op.” - uitvoerder ‘Mensen maken de Buurt’, interview

ф

De projectteamleden zijn tevreden over de manier waarop de organisatie is ingericht en de faciliteiten die er zijn. De afstemming met beleid zou iets beter kunnen, maar de overige teams weten elkaar goed te vinden en de samenwerking verloopt soepel.

Volgens de college- en raadsleden is het belangrijkste succes dat inwoners meer betrokken worden bij hun omgeving en een stem hebben in de inrichting van de buurt. Doordat inwoners betrokken zijn, ontstaat er meer tevredenheid. Het belangrijkste verbeterpunt is dat de inwoners ook daadwerkelijk invloed hebben en dat ze weten waarom hun input wel of niet is meegenomen. De projectteamleden zouden graag zien dat er een format komt voor het verantwoorden van de participatie aan de raad. Wel is het soms zoeken naar de verhouding tussen kaders van de raad en de wensen van inwoners.

83

Casus Parkeerservice Casusbeschrijving Parkeerbeheer valt onder het taakveld: verkeer, vervoer en waterstaat en het programma Leefbare Stad. Voor de uitvoering van een deel van de parkeertaken is de gemeente Lelystad lid van de Coöperatie ParkeerService. Daarbij gaat het om de uitgifte van parkeervergunningen en abonnementen, het onderhoud van straat-parkeerapparatuur en het beheer van de garages Zilverpark, De Waag, Neringweg en Bataviahaven (P6). De Coöperatie ParkeerService (verder: CPS) is een coöperatieve vereniging waarin de gemeente Lelystad lid is. Het college heeft een zetel in in de Algemene Ledenvergadering van de CPS. Het college wordt vertegenwoordigd door een van de wethouders. Binnen deze juridische vorm is de gemeente zowel mede eigenaar van de coöperatie, als afnemer van de producten en diensten van de coöperatie. In de begroting staat beschreven wat de gemeente Lelystad wil bereiken rond het taakveld parkeerbeheer: “Naast het introduceren van aantrekkelijk geprijsde parkeerproducten (parkeerbundel) en het vergroten van het gebruiksgemak (belparkeren en kentekenparkeren) is in de afgelopen jaren eveneens kritisch gekeken naar de lastenkant van de parkeerexploitatie.

Op dit moment worden ook aan de lastenkant geen verdere mogelijkheden gezien om verdere besparingen door te voeren, wat maakt dat er een voorstel is opgenomen om de baten en lasten behorende bij parkeren reëel in de begroting te verwerken.” (begroting 2018) In 2011 neemt het college het initiatief om deelnemer geworden in de CPS. De raad vraagt om een breder perspectief, dat door het college in de Nota herziening parkeerexploitatie Stadshart wordt geleverd. Daarin is ook een programma van eisen opgenomen. Op basis daarvan wordt een traject richting lidmaatschap ingezet en, na instemming van de provincie, is ook de gemeente Lelystad sinds 2013 lid van de CPS. Een eerste evaluatie in 2014 wijst uit dat het parkeren niet niet kostendekkend is en de parkeervoorzieningen niet voldoende worden gebruikt21. Op basis daarvan wordt een discussie in de raad gevoerd, en worden nieuwe keuzes gemaakt uit het aanbod aan producten in de coöperatie. In 2016 gaat het mis binnen CPS. De raad wordt geïnformeerd en stemt in met een financiële injectie en CPS wordt gereorganiseerd. Er volgt een fundamentele discussie over deelname, maar Lelystad blijft lid. Handhaving is inmiddels ondergebracht bij stadstoezicht in plaats van CPS. De herziening van de governance structuur is eind 2018 afgerond.

Uitbesteding: financieel moeilijke keuzes, maar goed geregeld Opgave en rol afbakenen De deelname in de coöperatie is op initiatief van het college dat daartoe in 2011 een voorstel doet voorzowel de uitbesteding, als de beoogde partij. De raad geeft aan eerst kaders te willen stellen en een motie daartoe wordt aangenomen (o.a. over de overname van medewerkers van de toenmalige uitvoerder, de verwachtingen rond parkeerproducten en de wijze waarop de resultaten in de begroting verwerkt worden). Het college werkt dat verder uit, en binnen een bredere visie op het Stadshart, wordt een voorstel gedaan voor deelname in de coöperatie parkeerservice Amersfoort (de voorloper van de Coöperatie ParkeerService). Het college heeft geen alternatieve partijen voorgesteld, er is alleen een vergelijking gemaakt met de 21 Het negatieve oordeel sloeg terug op het resultaat van de parkeerexploitatie; met name de baten

bleven achter op hetgeen is begroot. Het negatieve oordeel betreft niet de rol van CPS en de taken die daar zijn ondergebracht. Bron: Technische reactie nota van bevindingen "Regie in Uitvoering" gedateerd 25 april 2019.

84

huidige situatie. Er is daarmee sprake van een duidelijke afbakening, waarbij het college op het proces (de keuze voor de coöperatie en het proces richting deelname) sturend is, maar de raad een aantal inhoudelijke kaders heeft meegegeven. Er zijn destijds geen andere opties overwogen dan CPS, ook zijn geen andere organisatie/sturingsvormen vergeleken. Pas in 2017, als CPS in zwaar weer verkeert, worden andere alternatieven besproken en wordt de raad in de mogelijke scenario’s meegenomen (zelf doen, uitbesteden etc). Overzicht organiseren Rond het parkeren is veel informatie beschikbaar over kosten en opbrengsten, gebruik en beheer van de voorzieningen. Op basis daarvan formuleert de ambtelijke organisatie een gedetailleerd programma aan eisen voor de CPS. Vanuit het ledenreglement van de CPS zijn er afspraken over monitoring beschikbaar. Het CPS is geen expertisecentrum en levert vooral parkeerdiensten, maar CPS faciliteert wel kennisdeling door parkeermanagers van de verschillende gemeenten. Beleidslijnen formuleren Aan de start van het traject heeft de raad een aantal inhoudelijke beleidslijnen geformuleerd. Na de eerste evaluatie worden er opnieuw kaders gesteld door de raad. Naar aanleiding van de discussienota geeft de raad aan niet alleen zelf, maar met belanghebbende partijen keuzes te willen maken in de af te nemen parkeerproducten.

Daarnaast is er discussie in de raad over de wijze waarop de kosten voor het parkeren worden verwerkt in de begroting. De raad stelt daarmee zowel kaders aan de inhoudelijke afname van producten als aan de wijze waarop dit een plek krijgt op de begroting. De raad geeft vooraf geen kaders mee aan het college over de wijze waarop de eigenaarsrol wordt ingevuld. Toch is de raad ook daar onmisbaar, omdat de financiering uiteindelijk via de begroting beschikbaar wordt gesteld. Samenwerking organiseren De basis voor de samenwerking is de overeenkomst tussen CPS en de gemeente Lelystad waarin het individuele leden arrangement is vastgelegd (welke producten en diensten de gemeente onder welke voorwaarden afneemt). De uitvoeringsovereenkomst wordt ieder jaar opnieuw afgesloten. De ambtelijke organisatie stuurt op kwaliteit en betaalt de overeengekomen prijs. Er is periodiek intern overleg, waarin bijzondere ontwikkelingen gemeld worden. In het ledenreglement is vastgelegd wat de invloed van gemeente Lelystad is als medeeigenaar van CPS. De gemeente Lelystad heeft net als de andere deelnemers één stem in de Algemene Ledenvergadering. Besluiten in de ALV worden voorbereid door de directeur CPS, die deze eerst afstemt met de Raad van Commissarissen van CPS. Vervolgens worden deze stukken naar het ambtelijk vooroverleg gestuurd van alle leden.

Na het ambtelijk vooroverleg bereidt ieder lid van de CPS afzonderlijk de vergadering voor. Per vergadering van de CPS stelt het college van Lelystad opnieuw vast met welk mandaat de wethouder aan de vergadering deel neemt “Het is niet altijd eenvoudig om voor een beslissing die goed is voor CPS maar voor de gemeente als individueel lid ongunstig uitpakt, voor te stemmen. De wethouder zou de focus moeten hebben op het totaal, het belang van de coöperatie als geheel, maar moet dat vervolgens ‘thuis’ wel kunnen uitleggen.” - directeur CPS, interview

85

Er is daarmee op meerdere niveaus samenwerking tussen CPS en de gemeente Lelystad. Op bestuurlijk niveau is dat vooral via de ALV, daarbij staat de eigenaarsrol centraal: de aansturing van de coöperatie en het belang van de gemeente Lelystad daarin. Hoe de wethouder hierin acteert wordt voorbereid vanuit de ambtelijke organisatie. Met welke ambtenaar dat wordt gedaan, hangt af van het onderwerp, soms is dat een controller, soms is dat de beleidsadviseur of parkeermanager. Het inhoudelijke contact tussen CPS en de gemeente Lelystad gaat vooral over de afname van producten en diensten. Dat contact verloopt tussen de ledenmanager van de CPS en de parkeermanager van de gemeente Lelystad (in ieder geval eens per half jaar afstemmingsoverleg). Verantwoording afleggen Verantwoording vindt in de regel plaats via managementrapportages (kwartaal/maand) die in een portal komen te staan, waar de accounthouder financiën in kan kijken om te controleren of alles klopt (i.v.m. de facturering). Deze doorgaande verantwoording komt alleen bij de ambtelijke organisatie. Pas wanneer er reden is om deze informatie naar bestuurlijk niveau te tillen wordt ambtelijk een voorstel voorbereid en informeert het college zo nodig de raad daarover. Dat is in een aantal gevallen ook gebeurd en de raad is door middel van brieven steeds meegenomen in de ontwikkeling.

Afstand maakt minder geliefd Raad en college zijn redelijk neutraal over de CPS: niet echt positief, ook niet echt negatief (zie tabel 3). Tabel 3: Hoe tevreden bent u over (uitbesteding)…?

De manier waarop het college de eigenaarsrol vervult (als lid van CPS). De keuze in producten en diensten die de gemeente als klant afneemt van CPS (afnemersrol). De uitvoering van het parkeren door CPS. De informatievoorziening aan de raad over het lidmaatschap van de coöperatie. De informatievoorziening aan de raad over de resultaten van de parkeertaken zoals uitgevoerd door CPS.

zeer tevreden

tevreden

neutraal

ontevreden

zeer ontevreden

geen mening

0

4

6

0

1

2

0

2

9

1

0

1

0

4

7

0

1

1

0

2

7

2

1

1

0

3

6

1

2

1

Dat terwijl het wel een onderwerp is dat steeds op politieke belangstelling kan rekenen. Over het parkeerbeleid is de raad betrekkelijk negatief: er is onduidelijkheid, het kost altijd te veel 86