Nota van bevindingen regie def.pdf

Het college kan de controle beter faciliteren door een vaste indeling van voorstellen aan te houden, waarin de analyse van het krachtenveld en de eventuele keuze voor regie een vaste plek heeft. Op die manier is de raad snel in staat om te beoordelen of de juiste vorm van regie is gekozen. Ook is een aantal aanbevelingen voor de raad geformuleerd naar aanleiding van de bestudeerde casussen: 1. Het college te vragen te rapporteren hoe de geleerde lessen uit de het cocreatieproces buurtbegroting zijn vertaald in nieuwe faciliteiten en procesafspraken voor de wijken waar dit experiment is voortgezet. Toelichting: een knelpunt in deze casus bleek de facilitering van medewerkers, het verwachtingenmanagement naar inwoners en de totale afwezigheid van kaders. Ook lijkt er een contrast te zijn tussen de systeemwereld van de ambtenarij en de leefwereld van de inwoners. De vraag is hoe deze twee werelden inmiddels met elkaar in verband zijn gebracht in cocreatieprocessen. De raad zou kunnen controleren of de geleerde lessen nu zijn toegepast. 2. Een voorstel te vragen van het college voor een passend niveau van kaderstelling voor groot onderhoud, waarbij ruimte is voor coproductie met inwoners. Toelichting: een knelpunt in deze casus bleek de beperkte ruimte voor meedenken door inwoners, waardoor veel tijd en energie verloren gaat.

Bespreek met het college (en de ambtelijke organisatie) hoe de kaders van de raad zo kunnen worden geformuleerd dat er meer ruimte voor meedenken is. Als de conclusie is dat die ruimte er niet is, kies dan niet voor regie, maar stimuleer bijvoorbeeld het traject Mensen Maken de Buurt. 3. De consequente toepassing van het kader verbonden partijen bij uitbesteding te borgen. Toelichting: om te bevorderen dat de raad zich zoveel mogelijk bewust is van zijn positie bij uitbesteden en zijn vragen af kan stemmen op zijn sturingsmogelijken, is het aan te bevelen het toepassen van het kader verbonden partijen vooraf goed te borgen. 38

BIJLAGEN -

Literatuurstudie Geraadpleegde literatuur Rapportage per casus Geraadpleegde documenten Lijst respondenten Enquête buurtbegroting Enquête bestuurders/raadsleden

39

Bijlage 1 Literatuurstudie

40

LELYSTAD ALS REGIEGEMEENTE LITERATUURONDERZOEK EN VERGELIJKING MET ANDERE GEMEENTEN

Miranda Domenie, Avelien Haan-Kamminga & Kenza Nasiri info@domenieonderzoek.nl 06 2390 6680 www.domenieonderzoek.nl Redactie: Saskia van As

41

SAMENVATTING Veel gemeenten noemen zich tegenwoordig een ‘regiegemeente’. Wat dat precies inhoudt, blijft vaak onduidelijk. Er wordt in de praktijk van alles onder gemeentelijke regie verstaan. Ook in de bestuurskundige literatuur krijgt het begrip meerdere beschrijvingen. De rode draad daarin is, eenvoudig gezegd, dat een gemeente bij de uitvoering van haar taken niet meer alles zelf doet, maar samen met andere organisaties, instellingen en inwoners probeert haar beleidsdoelen te bereiken. De vraag die in deze studie vervolgens wordt gesteld is: hoe kan een gemeente in de praktijk concreet zo’n regierol vervullen? En hoe doet de gemeente Lelystad dit, in vergelijking met andere gemeenten? We onderscheiden in dit onderzoek drie vormen van regievoering bij gemeentelijke taken. De rol die de gemeente daarbij vervult, kan variëren: 1. Taakuitvoering op basis van uitbesteding. De gemeente treedt hier op als opdrachtgever.

2. Taakuitvoering op basis van coproductie. De gemeente bepaalt hier mede de oplossing of de aanpak van een bepaald vraagstuk, maar laat de uitvoering daarvan over aan één of meer externe partners. 3. Taakuitvoering op basis van cocreatie. De gemeente is hier de faciliterende partij. Per vorm van regie verschilt de mate waarin de gemeente nog zeggenschap houdt over de inhoudelijke koers (het WAT) van het beleid, respectievelijk over de wijze van uitvoering (het HOE) van het beleid. Die zeggenschap is het kleinst bij cocreatie. Sommige taken (‘beleidsopgaven’) zijn bij uitstek geschikt om uit te besteden. Dat geldt bijvoorbeeld voor afvalinzameling of parkeerbeheer. Maar de gemeente moet hier wel goed grip op houden, anders kan dit ongewenste gevolgen hebben voor de directe leefomgeving van de inwoners. Andere beleidsopgaven lenen zich goed voor uitvoering in coproductie, zoals de jeugdzorg of het veiligheidsbeleid. De gemeente is op dit soort terreinen afhankelijk van andere partijen voor een goede uitvoering. Weer andere beleidsopgaven zijn geschikt voor samenwerking op basis van cocreatie. Dat geldt voor situaties waarin diverse partijen betrokken zijn die een direct belang hebben, terwijl de politieke gevoeligheid gering is.

Bij de keuze om als gemeente bepaalde onderdelen van het beleid in samenwerking met andere partijen vorm te geven, kan spanning ontstaan op drie terreinen:  De gemeentelijke organisatie moet anders werken dan wanneer ze alles zelf doet.  De sturingsruimte van de gemeenteraad wordt ingeperkt wanneer inhoudelijke beslissingen mede door externe partijen worden genomen.  Als het beleid wordt uitgevoerd door andere partijen dan de gemeente, is het voor de gemeenteraad lastiger om te sturen op en bij te sturen in het bereiken van doelen. Uit de vergelijking die we in deze studie hebben gemaakt tussen Lelystad en enkele andere gemeenten komt naar voren dat Lelystad in verhouding goed heeft nagedacht over alle spanningsvelden rond gemeentelijke regie. Tegelijkertijd moeten we concluderen dat Lelystad niet echt een duidelijke definitie van regie heeft vastgelegd. Wel probeert de gemeente per maatschappelijke opgave zo goed mogelijk samen te werken met de omgeving en worden er allerlei vormen van regie toegepast.

42

1. INLEIDING Onderwerp van dit onderzoek Uit verschillende bestuurskundige onderzoeken komt naar voren dat ‘regie’ een begrip is dat gemeenten regelmatig gebruiken wanneer het gaat over de uitvoering van gemeentelijke taken, zonder precies te omschrijven wat ze ermee bedoelen. Hierdoor dreigt het een begrip zonder inhoud te worden. In deze studie maken we concreet op welke manieren een gemeente in de praktijk een regierol kan vervullen. Ook belichten we wat dit dan betekent voor de gemeentelijke organisatie en voor de positie van de gemeenteraad. We spitsen een en ander toe op de situatie in de gemeente Lelystad. We gaan na hoe deze gemeente in de praktijk als regievoerder opereert op bepaalde beleidsterreinen.

Onderzoeksvragen en onderzoeksmethode Aan dit literatuuronderzoek, dat is uitgevoerd in opdracht van de rekenkamer Lelystad, liggen de volgende twee onderzoeksvragen ten grondslag:  Wat is de betekenis van het begrip ‘regiegemeente’ in de bestuurskundige literatuur?  Hoe vult de gemeente Lelystad haar rol van regiegemeente in en hoe verhoudt zich dit tot de situatie in vergelijkbare gemeenten? We hebben het onderzoek uitgevoerd door middel van:  bestudering van relevante bestuurskundige literatuur;  een verkenning van enkele recente beleidsdocumenten, het huidige en vorige raadsprogramma alsmede de jaarstukken van de gemeente Lelystad;  een benchmarkanalyse waarin Lelystad wordt vergeleken met andere gemeenten; en  een interview met de concernteam van gemeente Lelystad.

Leeswijzer In hoofdstuk 2 van dit rapport bespreken we welke inhoud in de bestuurskundige literatuur aan het begrip ‘regiegemeente’ wordt gegeven en welke vormen van ‘gemeentelijke regie’ er zoal zijn. In hoofdstuk 3 beschrijven we vervolgens de manieren waarop een regiegemeente in de praktijk vorm kan geven aan regievoering. We onderscheiden daarbij regie op basis van cocreatie, coproductie respectievelijk uitbesteding. Aansluitend belichten we in hoofdstuk 4 de gevolgen die gemeentelijke regievoering kan hebben op de ruimte die de gemeenteraad heeft om zijn drie democratische rollen te vervullen: volksvertegenwoordiging, kaderstelling en controleren. In hoofdstuk 5, analyseren we hoe de gemeente Lelystad in de praktijk invulling geeft aan het streven om bij bepaalde beleidsopgaven op te treden als regievoerder. We maken daarbij ook een vergelijking met vijf referentiegemeenten. In hoofdstuk 6 is een overzicht opgenomen van randvoorwaarden voor gemeentelijke regievoering op basis van cocreatie, coproductie en uitbesteding. Aan de hand hiervan zou de gemeenteraad de kwaliteit van de regievoering kunnen beoordelen. Bijlage 1 geeft de benchmarkanalyse weer. Bijlage 2 is een verantwoording van de methodologie die is gehanteerd

in

de

benchmarkanalyse,

waarbij

we

Lelystad

hebben

vergeleken

met

vijf

referentiegemeenten. Een overzicht van de geraadpleegde literatuur is opgenomen in bijlage 3.

43

De literatuurstudie is één van de drie producten van het onderzoek ‘Lelystad als regiegemeente’. Het onderzoek heeft verder geleid tot een onderzoeksrapport (met daarin drie casussen).

44

2. WAT IS ‘GEMEENTELIJKE REGIE’? Veel gemeenten noemen zich tegenwoordig een ‘regiegemeente’. Wat houdt dat concreet in? Wat betekent het voor de manier waarop zo’n gemeente stuurt op de realisatie van haar beleid? Om hier helderheid over te krijgen gaan we in dit hoofdstuk na welke inhoud in de bestuurskundige literatuur aan het begrip ‘regiegemeente’ wordt gegeven en welke vormen van regie er zoal zijn. Vervolgens plaatsen we de opkomst van het verschijnsel ‘regiegemeente’ in de context van een bredere trend, waarbij de overheid steeds verder terugtreedt. We belichten ook de gevolgen die deze ontwikkeling heeft voor de rol van de gemeenteraad, het college en de gemeentelijke organisatie.

Gemeentelijke regie als onderdeel van bredere trend Het denken over de rol van gemeenten in termen van ‘regie’ is onderdeel van een bredere ontwikkeling, die wordt gekenmerkt door een steeds verder terugtredende overheid die inwoners meer zelf laat regelen. Deze ontwikkeling wordt onder andere beschreven in een drietal rapporten van adviesorganen van de rijksoverheid: Terugtreden is vooruitzien (RMO, 2013), Vertrouwen in burgers (WRR, 2012) en Loslaten in vertrouwen (ROB, 2013). In een vervolgrapport getiteld 15,9 uur; De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie (ROB, 2016) beschrijft de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) de gevolgen van deze ontwikkeling voor de democratische verhoudingen in de samenleving. Met de terugtredende overheid veranderen inwoners van ‘klant’ naar ‘democratisch participant’, aldus de ROB. Dat heeft gevolgen voor de rol van de gemeenteraad. Deze laatste heeft in de nieuwe verhoudingen minder invloed op het beleid dan voorheen. Sturing en controle door de raad wordt daarmee een steeds ingewikkelder opgave. De ROB benadrukt het belang van een sterke gemeenteraad, met name waar het gaat om de vertegenwoordigende taak. In twee andere rapporten uit respectievelijk 2015 en 2017 gaat de ROB in op vragen rond sturing en verantwoording.15 De ROB signaleert een spanning tussen ‘verantwoordelijkheid nemen’ en ‘loslaten’.

In de praktijk van het sturen op afstand is het essentieel om regels en voorschriften op het juiste niveau te stellen en met juiste mate van detaillering, aldus de ROB. Het is belangrijk om te werken op basis van vertrouwen en toch steekproefsgewijs de gemaakte afspraken te controleren. Dit vraagt van alle partijen een nieuwe invulling van hun rol: gemeenteraad, college, organisatie, griffie en de betrokken samenwerkingspartners. Het advies van de ROB is om de ruimte te nemen om hiermee te experimenteren en al doende te evalueren en te leren.

Drie spanningsvelden rond gemeentelijke regie Uit de rapporten van de eerder genoemde adviesorganen van het Rijk komt naar voren dat er ten minste drie potentiële spanningsvelden zijn wanneer er sprake is van gemeentelijke regie. Er kunnen gevolgen zijn voor:  de democratische legitimiteit van het overheidshandelen en de rol van de raad als hoeder daarvan; 15 Het betreft hier de rapporten Wisselwerking; Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de

bovengemeentelijke samenwerking (ROB, 2015) en De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen (ROB, 2017). Hoewel deze rapporten gaan over de verhouding tussen het Rijk en gemeenten en situaties van samenwerking tussen gemeenten, hebben de adviezen uit de rapporten ook relevantie voor vragen rond gemeentelijke regie.

45

 de positie van de gemeentelijke organisatie ten opzichte van inwoners en de raad;  de invulling van de controle op en de verantwoording over het beleid. We lichten deze drie spanningsvelden hieronder toe. Democratische legitimiteit van het overheidshandelen Als de gemeente niet meer de inhoudelijke beleidskeuzes (het WAT) bepaalt, wie verzekert dan dat in het kiezen voor een koers voor de aanpak van maatschappelijke vraagstukken álle relevante belangen zijn meegewogen? En wat is nog de rol van de gemeenteraad als vertegenwoordiger van de inwoners, als deze inwoners ook op directe manier meepraten over de oplossingen voor vraagstukken? Op welke manier kies je als raad positie in een krachtenveld waarin je als vertegenwoordiger op afstand komt te staan? Positie van de gemeentelijke organisatie Besturen op basis van een regiemodel heeft niet alleen gevolgen voor de positie van de raad, maar ook voor de gemeentelijke organisatie. Wil een gemeente vanuit verschillende rollen kunnen inspelen op nieuwe ideeën uit de samenleving of als opdrachtgever contracten aangaan met bedrijven en instellingen, dan vraagt dat een organisatie die flexibel is en op verschillende niveaus in verschillende netwerken kan meedoen. Dat staat ver af van de klassieke bureaucratie die op dit moment nog de basis vormt van veel gemeentelijke organisaties.

Invulling van controle en verantwoording Gemeentelijke regie vraagt ook een andere manier van sturen en controleren door de gemeenteraad. Wie niet langer over het WAT c.q. het HOE van het gemeentelijke beleid zelfstandig beslist, moet op een andere manier invulling zien te geven aan zijn verantwoordelijkheid voor de gemeentelijke taken. Die verantwoordelijkheid verdwijnt immers niet wanneer de gemeente meer op afstand bestuurt. Ook al is bijvoorbeeld de uitvoering van de jeugdzorg vormgegeven in een samenwerkingsverband met maatschappelijke instellingen, de gemeente (en dus ook de gemeenteraad) blijft verantwoordelijk voor deze zorg. Maar het invulling geven aan de controle op en de verantwoording over het beleid wordt wel ingewikkelder wanneer het externe partijen zijn die aan de uitvoering werken.

Definitie van gemeentelijke regie Gemeentelijke ‘regie’ is een containerbegrip: er wordt in de praktijk van alles onder verstaan. Een eenduidige definitie lijkt te ontbreken. Ook in de bestuurskundige literatuur krijgt gemeentelijke ‘regie’ tal van beschrijvingen. Bij nadere bestudering zijn daarin echter wel terugkerende elementen te herkennen. Ook leert de literatuur ons dat er verschillende vormen van regie zijn te onderscheiden, die elk specifieke consequenties hebben voor de rol die het college, de gemeenteraad en de gemeentelijke organisatie kunnen vervullen bij het ontwikkelen en realiseren van beleid. We bespreken hieronder de hoofdpunten uit enkele relevante studies.

46

In het rapport Lokale regie uit macht of onmacht? (Pröpper et al., 2004) hanteert onderzoeksbureau Partners+Pröpper de volgende definitie van regie: “Regie is een vorm van sturen die is gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat” (p. 7). Een meer in detail uitgewerkte definitie van gemeentelijke regie vinden we in het artikel De regierol van gemeenten nader bekeken (Span et al., 2009). De auteurs hebben twaalf bestaande definities van gemeentelijke regie met elkaar vergeleken en op basis daarvan een aantal gemeenschappelijke kenmerken geïdentificeerd, te weten: verscheidene deelnemers, sturing, randvoorwaarden, visie, afhankelijkheid, afstemming, doel, verantwoordelijkheid en monitoring. Aan de hand van deze kenmerken komen de auteurs tot de volgende omschrijving: “Een gemeente regisseert wanneer zij stuurt op afstemming tussen meerdere partijen om een doel vanuit een visie te bereiken. Hierbij hebben de gemeente en de andere partijen diverse afhankelijkheidsrelaties en verantwoordelijkheden, die ontstaan vanuit de randvoorwaarden gesteld aan de verschillende partijen. Deze randvoorwaarden worden door monitoring gevolgd’’ (p. 97).

Beide omschrijvingen maken duidelijk dat regie inhoudt dat een gemeente bij de uitvoering van haar taken niet meer alles zelf doet, maar samen met andere organisaties en instellingen probeert haar beleidsdoelen te bereiken. De invulling die een gemeente aan deze samenwerking geeft, kan variëren.

Vormen van gemeentelijke regie Om een scherper beeld te krijgen van de verschillende manieren van samenwerking waarvoor een gemeente kan kiezen, is het zinvol om onderscheid te maken tussen enerzijds de inhoudelijke beleidskeuzes die een gemeente maakt (het WAT) en anderzijds de praktische uitvoering daarvan (het HOE). Aan de hand van dit onderscheid kan worden verduidelijkt op welke manieren een gemeente die haar beleid in samenwerking met derden wil vormgeven, haar regierol daarbij zoal kan invullen. Zo onderscheiden Pröpper et al. (2004) vier mogelijke invullingen van de gemeentelijke regierol, met ‘wel/geen eigen script’ en ‘wel/geen doorzettingsmacht’ als bepalende kenmerken. Met ‘eigen script’ wordt gedoeld op de mate waarin een gemeente het beleidskader (het WAT) kan bepalen. ‘Doorzettingsmacht’ gaat over de mate waarin een gemeente haar wil kan opleggen aan andere partijen als het gaat om de uitvoering van beleid (het HOE). Met deze variabelen ontstaan de volgende vier typeringen van de gemeentelijke regierol: (1) de beheersingsgerichte regisseur, die een eigen script heeft én doorzettingsmacht; (2) de uitvoeringsgerichte regisseur, die geen eigen script heeft, maar wel doorzettingsmacht; (3) de visionaire16 regisseur, die een eigen script heeft maar geen doorzettingsmacht; (4) de faciliterende regisseur, die geen eigen script heeft en ook geen doorzettingsmacht.

16 Onder ‘visionair’ moet hier worden verstaan: gericht op het realiseren van een bepaalde visie.

47

Span et al. (2009) gebruiken andere, beter bekende termen voor de opties waaruit een regiegemeente kan kiezen als het gaat om de taakuitvoering: inbesteding, uitbesteding, coproductie en cocreatie. Deze termen sluiten goed aan op de typeringen van de regierol van Pröpper et al.:  Van regierol (1) is sprake bij beleidsuitvoering in eigen beheer c.q. inbesteding, Feitelijk is hier geen sprake van een samenwerkingsrelatie met externe partners; de gemeente is geheel ‘in control’.  Van regierol (2) is sprake bij samenwerking op basis van uitbesteding. De gemeente treedt hier op als opdrachtgever.  Van regierol (3) is sprake bij samenwerking op basis van coproductie. De gemeente bepaalt hier mede de oplossing of aanpak van een beleidsopgave, maar laat de uitvoering daarvan over aan één of meer externe partners.  Van regierol (4) is sprake bij samenwerking op basis van cocreatie. De gemeente treedt hier op als faciliterende partij en blijft inhoudelijk op afstand. In figuur 2 (zie hierna) zijn de zojuist besproken vormen van regie ten opzichte van elkaar gepositioneerd naar de mate waarin de gemeente grip heeft op het WAT en het HOE van het beleid. Volgens de definitie van regie die we in dit onderzoek hanteren zijn alleen de ingekleurde onderdelen te beschouwen als vormen van regie.

De grip van de gemeente op de inhoud en uitvoering van het beleid neemt in deze figuur af naarmate de pijlen verder ‘weglopen’ van de (linksonder gesitueerde) gemeente. Figuur 2 uitvoering van maatschappelijke opgaven

Zoals we uit figuur 1 kunnen aflezen varieert het per vorm van regie in welke mate de gemeente zeggenschap heeft over het WAT respectievelijk over het HOE van het beleid. Als de gemeentelijke organisatie alles in eigen beheer uitvoert, kan de gemeente bepalen wat er gaat gebeuren (welke doelen moeten worden bereikt) en hoe dat gebeurt (met welke middelen en welke activiteiten). Bij cocreatie gaat de gemeente, zou men kunnen zeggen, nog een beetje over het proces, maar heeft zij weinig tot geen grip op de inhoudelijke beleidskeuzes. Als een gemeente ervoor kiest regiegemeente te zijn, liggen er beslispunten voor op twee niveaus:

48

 Eerst zal de gemeente moeten bepalen voor welke taken zij nog verantwoordelijk wil zijn.  Daarna zal de gemeente binnen dat takenpakket per beleidsopgave moeten kiezen op welke manier deze wordt uitgevoerd en hoe de regierol dan zal worden ingevuld. Het kiezen voor een bepaalde regierol is een keuze die je als regievoerder bewust moet maken, benadrukken Pröpper et al. (2004). Het gaat hier zowel om fundamentele als om meer praktische keuzes die gevolgen kunnen hebben voor de gemeentelijke organisatie, de democratische controle en de verhouding overheid-burger. Op die gevolgen gaan we aanstonds nader in. We staan eerst stil bij de opkomst van het fenomeen regiegemeente. Hoe moeten we die ontwikkeling duiden?

Slotsom Regie is een begrip dat niet meer weg te denken is als sturingsvorm voor de lokale overheid. Het vormgeven van beleid in samenwerking met maatschappelijke instellingen of organisaties, op basis van uitbesteding, coproductie of cocreatie, is een ontwikkeling die past in de trend van een terugtredende overheid. Hoewel het ‘nieuwe’ inmiddels wel af is van het begrip regie, zien we dat er nog geen eenduidigheid bestaat over wat het precies betekent om regiegemeente te zijn. Een handreiking voor het functioneren van de regiegemeente bestaat nog niet. Duidelijk is wel dat de keuze om als regiegemeente te functioneren gevolgen kan hebben voor de vertegenwoordigende rol van de raad, voor de inrichting van de gemeentelijke organisatie en voor de manier van sturen op beleidsuitvoering en de controle daarop door de raad. Het identificeren van deze spanningsvelden is van belang. Het kan gemeenten die zichzelf als regiegemeente zien helpen bij het maken van een bewuste keuze voor een bepaalde regierol (opdrachtgever, coproducent, facilitator) die past bij de voorliggende beleidsopgave. Op die manier kunnen gemeenten de risico’s zo goed mogelijk afdekken. In het hiernavolgende hoofdstuk gaan we aan de hand van de bestuurskundige literatuur nader in op de vraag bij welk soort beleidsopgave welk soort ‘sturing op afstand’ nu het beste past.

49

3. INVULLING VAN DE REGIEROL: STURING OP AFSTAND Dit hoofdstuk gaat over de manieren waarop een regiegemeente in de praktijk vorm kan geven aan ‘sturing op afstand’ (ook wel ‘netwerksturing’ genoemd). Om te beginnen zetten we enkele algemene randvoorwaarden voor het succesvol invullen van de regierol op een rij. Aansluitend bespreken we wat de sturing van beleid concreet inhoudt bij regie op basis van uitbesteding, bij regie op basis van coproductie respectievelijk bij regie op basis van cocreatie. We geven bij elk van deze regievormen ook aan voor welk soort beleidsopgaven ze bij uitstek geschikt zijn.

Randvoorwaarden voor invulling regierol Ongeacht de vorm van regie die een gemeente verkiest (zie het vorige hoofdstuk), zijn er volgens Pröpper et al. (2004) enkele algemene randvoorwaarden waaraan moet worden voldaan om te komen tot een succesvolle invulling van de regierol. Deze randvoorwaarden luiden: 

expliciet geformuleerde ambities voor het beleid;



een ambitieniveau dat is afgestemd op het gewenste type regie;



duidelijkheid bij de betrokken externe partners (organisaties/inwoners) over hun positie;



de aanwezigheid van politiek-bestuurlijke steun;



de aanwezigheid van een effectieve interne organisatie;



de beschikbaarheid van voldoende professionele regisseurs binnen de organisatie;



een expliciet geformuleerde heldere visie op integrale en specialistische taken binnen de organisatie.

Pröpper et al. (2004) adviseren om regie te voeren op basis van duidelijk afgebakende ambities. Vaak is het raadzaam om alleen op een beperkt aantal beleidsthema’s voor regie te kiezen en de organisatie daar zowel bestuurlijk als ambtelijk op in te richten. Als dat is gedaan, kan de regierol concreet worden ingevuld. Hiervoor moetende de volgende vijf activiteiten worden verricht, te weten:

1. 2. 3. 4. 5.

het afbakenen van de beleidsopgave; het verkrijgen van overzicht; het formuleren van beleidslijnen; het organiseren van de samenwerking; het afleggen van verantwoording.

Hieronder bespreken we per type regie (cocreatie, coproductie, uitbesteding) hoe deze activiteiten er concreet uit kunnen zien.

Sturing bij uitbesteding Een kenmerk van uitbesteding als regievorm is dat de gemeente nog een redelijke mate van grip heeft (of kan hebben) op de inhoudelijke koers van het beleid (het WAT) en de voorwaarden voor de uitvoering (het HOE), afhankelijk van de gekozen vorm van uitbesteden. In deze vorm van regie maakt de gemeente afspraken met anderen om diensten of goederen te leveren aan inwoners. Daarbij is er minder grip op het aanbod aan diensten en goederen dan wanneer de gemeente het zelf zou doen.

50

Risico’s Als de uitbesteding van beleid niet goed wordt ingericht, bestaat het risico is dat er te weinig ruimte en flexibiliteit is, waardoor er vooral wordt gestuurd op details en budget, en minder op resultaat. Geschikte beleidsopgaven Uitbesteding van taken is een geschikte vorm van regie als er behoefte bestaat aan duidelijkheid en als de betrokken partijen zelf niet goed tot een koers komen of het beleidsproces stagneert. Daarnaast kan uitbesteding van een taak een goede regievorm zijn als het loslaten van het de inhoudelijke beleidskeuzes (het WAT) of de uitvoeringsvoorwaarden (het HOE) zou kunnen leiden tot onwenselijke praktijken. Denk hierbij aan taken die een hoge mate van standaardisatie of specialisatie kennen, maar die toch directe gevolgen hebben voor de nabije omgeving van inwoners, zoals de afvalinzameling of het parkeerbeheer. Overigens wordt deze beheersingsgerichte vorm van regie soms ook opgelegd door de wet. Activiteit

Invulling regierol gemeente

Praktische stappen/acties

Afbakenen

Helder afbakenen wat wel en wat niet tot de - heldere afbakening op inhoud - selectie van uitvoerende partijen opgave behoort, partijen selecteren en een proces voorschrijven

- procesorganisatie

Overzicht

Eigen definitie kiezen en op basis hiervan

- inrichting informatieplatform

krijgen

de informatievoorziening inrichten

- monitoringplan

Beleidslijnen formuleren

Eigen visie op het beleid formuleren, doelen

- beleidslijnen formuleren

en middelen vaststellen en op basis van het eigen tijdspad opereren

- omvang en besteding middelen vaststellen

Samenwerking

Samenwerking organiseren en zorgen voor

- contracten of inrichtingsplan opstellen

organiseren

heldere afspraken met tussentijdse oplever- - tussentijdse checks inbouwen /controlemomenten

Verantwoording afleggen

Inzicht bieden in voortgang en resultaten

- normen en targets vaststellen

door transparant te zijn over behaalde resultaten

- rapportage- en informatieverplichtingen

- tijdspad voorschrijven

Tabel 1. Invulling regierol bij uitbesteding

Sturing bij coproductie Een kenmerk van coproductie als regievorm is dat de gemeente de uitvoering van het beleid (het HOE) overlaat aan de andere partij, maar de inhoudelijke beleidskeuzes (het WAT) samen met de andere partij bepaalt, vanuit een eigen visie op de opgave die voorligt. In deze vorm van regie heeft de gemeente wel een visie op de oplossing of aanpak van de opgave, maar is de gemeente afhankelijk van andere partijen voor een goede uitvoering daarvan. De gemeente voert het beleid samen uit met andere partijen; te denken valt bijvoorbeeld aan de jeugdzorg of het veiligheidsbeleid.

51

Risico’s Als samenwerking op basis van coproductie niet goed wordt ingericht, kan de beleidsontwikkeling en uitvoering een proces worden waarbij het de gemeente niet lukt om haar inhoudelijke visie goed uit te dragen, of waarin de gemeente haar grip op de kosten van de uitvoering verliest. Geschikte beleidsopgaven Coproductie is een geschikte regievorm als andere maatschappelijke organisaties een belangrijke of specialistische rol vervullen rond een opgave waarvoor de gemeente in meer integrale zin verantwoordelijk is. Daarbij valt te denken aan zorg en welzijn of specialistische handhaving. Activiteit

Invulling regierol gemeente

Praktische stappen/acties

Afbakenen

Afbakenen van het vraagstuk en bepalen

- kiezen van een inhoudelijke positie

welke aspecten wel en niet in coproductie worden meegenomen

- selecteren van deelnemende partijen

Samen met partners actief participeren

- partijen bevragen op kennis en inzicht

in proces van kennisontwikkeling en interne kennisbasis organiseren

- organiseren van interne kennisbasis

Eigen visie formuleren op de oplossing

- beleidslijnen formuleren

van het vraagstuk, hiervoor een heldere

- middelen en tijdpad in scenario’s opnemen

koers uitzetten en proberen partijen hierin mee te nemen

- toezicht houden op voortgang van het

Overzicht krijgen

Beleidslijnen formuleren

Samenwerking organiseren

- beleidsonderdelen afbakenen

proces

De samenwerking organiseren en zorgen - convenant opstellen of afspraken vastleggen voor vastlegging en borging van afspraken met tussentijdse checks

- tussentijdse checks opnemen in de afspraken

Verantwoording

Inzicht bieden in de voortgang en

afleggen

resultaten door regelmatig informatie te verstrekken en transparant te zijn over behaalde resultaten

- informatie- en verantwoordingsafspraken opstellen - naleving van afspraken controleren

Tabel 2. Invulling regierol bij coproductie

Sturing bij cocreatie Een kenmerk van cocreatie als regievorm is dat de gemeente zowel de inhoudelijke beleidskeuzes (het WAT) als de uitvoering daarvan (het HOE) grotendeels overlaat aan de partijen die betrokken zijn in het samenwerkingsproces. Dit biedt ruimte voor beleid en frisse ideeën van anderen; de gemeente beperkt haar sturing in feite tot ‘meedoen’. Tegelijkertijd doet de gemeente een beroep op de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van inwoners en organisaties. Risico’s Als samenwerking op basis van cocreatie niet goed wordt ingericht, kan de beleidsontwikkeling en -uitvoering een proces zonder duidelijke richting worden, waardoor uiteindelijk niet het gewenste resultaat wordt bereikt, en/of de benodigde energie bij inwoners en organisaties weglekt.

52

Geschikte beleidsopgaven Cocreatie is een geschikte vorm van regie als de gemeente slechts één van de betrokken partijen is bij een beleidsopgave is en als de uitgangspunten en koers van de betrokken partijen duidelijk zijn (geringe politieke gevoeligheid). Er zijn dan andere partijen met een maatschappelijke functie of betrokken inwoners met een direct belang. Activiteit

Invulling regierol gemeente

Praktische stappen/acties

Afbakenen

Organiseren van het proces om te komen

- partijen vragen of ze willen deelnemen

tot gemeenschappelijke afbakening van

- samen ontwerpen van het proces

de beleidsopgave door alle betrokken deelnemers

- bepalen welke ruimte er is voor afbakening

Overzicht

Gemeenschappelijk opbouwen van

- partijen bevragen op kennis en inzicht

krijgen

informatiepositie, gezamenlijke beeldvorming en ontwikkelen van inzicht

- partijen- en netwerkanalyse verrichten

door de deelnemers

- faciliteren van proces van beeldvorming - faciliteren van informatieverzameling

Beleidslijnen

Inspireren en op eigen wijze bijdragen

- stimuleren van visievorming

formuleren

aan de gemeenschappelijke opgave, in het tempo van de overige deelnemers

- toezicht houden op procesvoortgang

Samenwerking

Krachten bundelen in een duurzaam

- faciliteren van de samenwerking

organiseren

netwerk dat voor betrokken partijen kan

- enthousiasmeren en inspireren

dienen als uitvalsbasis, gelegenheid

- partijen aan elkaar koppelen

bieden tot samenwerken en aanspreken op afspraken

- bevindingen terugkoppelen

Verantwoording

Inzicht bieden in voortgang en resultaten

- leer- en deelsessies organiseren

afleggen

door het delen van successen en door samen lessen te verwerken

- commitment tonen - betrokken zijn

Tabel 3. Invulling regierol bij cocreatie In figuur 2 op de hiernavolgende pagina hebben we de vier regievormen naast elkaar gezet, om duidelijk zichtbaar te maken waar de verschillen zitten.

Slotsom Om als regiegemeente te kunnen functioneren moet een gemeente eerst een aantal stappen zetten, zoals het expliciet formuleren van ambities, het ontwikkelen van een visie op sturen en loslaten en het zorgdragen voor de benodigde politiek-bestuurlijke en de ambtelijke kwaliteit in de organisatie. Vervolgens dient de gemeente per beleidsopgave te bekijken welke vorm van regie geschikt is. Niet iedere opgave leent zich voor regie en niet iedere regievorm is in alle situaties geschikt. Zowel de eventuele wettelijke verplichtingen als de situatie in het maatschappelijk middenveld zijn bepalend voor de mogelijkheden tot regie. Van belang is ook of er tussen de betrokken partijen consensus bestaat over de inhoudelijke keuzes die rond een beleidsopgave voorliggen, of juist niet. Dit alles bepaalt mede welke vorm van regie geschikt is. Nadat de juiste regievorm is gekozen, kan de gemeente de sturing inrichten door de vijf activiteiten (afbakenen, overzicht krijgen, beleidslijnen formuleren, samenwerking organiseren en verantwoording afleggen) vorm te geven, hiernaar te werken en uiteindelijk het proces te evalueren en eventueel bij te sturen.

53

Stap 1: Positionering regiegemeente: kiezen van ambities rond sturen en loslaten, investeren in politiek-bestuurlijke en ambtelijke kwaliteit, zorgdragen voor een effectieve organisatie Stap 2: Keuze van de regievorm: rol en positie rond de opgave, helderheid eigen koers, wettelijke verplichtingen, risico’s bij een mogelijke compromis, aandeel of belang in de opgave, energie bij partners en samenleving, heldere koers bij partners en samenleving Activiteit

Cocreatie

Coproductie

Uitbesteding

Afbakenen

Open proces rond inhoud en partijen, ondergrens vooraf bepalen

Positie kiezen, partijen selecteren, afbakenen op thema

Eigen afbakening op inhoud en partijen, proces organiseren

Overzicht krijgen

Partijen- en netwerkanalyse, samen kennis ontwikkelen

Organiseren eigen kennisbasis, faciliteren kennisdeling

Informatie in parameters, monitoringsplan

Beleidslijnen formuleren

Stimuleren visievorming, toezicht houden op voortgang

Beleidslijnen en scenario’s formuleren, voortgang bewaken

Beleidslijnen vaststellen, omvang middelen afbakenen, tijdpad voorschrijven

Samenwerking organiseren

Enthousiasmeren, inspireren en faciliteren

Vastleggen afspraken, borging faciliteren

Vaste contracten, inrichtingsvormen, checks and balances

Verantwoording afleggen

Successen en lessen delen, commitment tonen

Informatie en verantwoordingsafspraken opstellen en controleren

Normen en targets vaststellen, informatie- en rapportageverplichtingen formuleren

Stap 3: Inrichten, uitvoeren en regelmatig evalueren van de gekozen vorm van regie Figuur 2. Sturing per vorm van regie

54

4. GEVOLGEN VAN REGIEVOERING VOOR ROL VAN DE RAAD Een

gemeenteraad

heeft

formeel drie rollen

te vervullen:

volksvertegenwoordiging,

kaderstelling en controle. In de praktijk heeft de raad niet in ieder domein waarbinnen een gemeente taken uitvoert evenveel invloed; veel zaken worden nu eenmaal van rijkswege geregeld. Ook wanneer een gemeente ervoor kiest om als regiegemeente beleid in samenwerking met externe partijen te ontwikkelen en uit te voeren, kan dit een beperking betekenen op de sturingsmogelijkheden van de raad, en dus op de mate waarin de raad zijn drie rollen kan vervullen. We lichten in dit hoofdstuk eerst de drie rollen van de raad toe. Daarna bespreken we de gevolgen die verschillende vormen van gemeentelijke regievoering kunnen hebben voor de zeggenschap van de raad.

Drie rollen van de raad Volksvertegenwoordiging De eerste rol van een gemeenteraad is volksvertegenwoordiging: de raad treedt op namens de inwoners van de gemeente en vertaalt hun wensen in beleidskeuzes. Zeker nu gemeenten steeds meer taken krijgen en er dus meer afwegingen op lokaal niveau worden gemaakt, is de vertegenwoordigende rol van de raad van grote betekenis. Volksvertegenwoordiging is ook de meest praktische rol van de raad: een raadslid hoort op de hoogte te zijn van wat er in de samenleving speelt. Kaderstelling De tweede rol van de raad is de kaderstelling. De raad bakent de kaders af waarbinnen het college kan bewegen, zowel inhoudelijk als financieel. Hoe ruimer de kaders zijn, hoe meer vrijheid het college heeft bij het ontwikkelen van beleid. In de kern gaat het bij kaderstelling om de keuzes die worden gemaakt bij:  het vaststellen van de doelen van het beleid;  het bepalen van de aanpak om die doelen te bereiken;  het beslissen wie er op welk moment bij de uitvoering zal worden betrokken;17  het begrenzen van het te besteden budget (de financiële randvoorwaarden). Controle De derde rol van de raad is het controleren van het college. De raad controleert of het college de gestelde doelen heeft bereikt tegen de daarvoor gewenste inzet en kosten. Hierbij gaat de aandacht van de raad uit naar dezelfde aspecten als bij de kaderstelling.

Gekeken wordt of:  de gestelde doelen zijn bereikt (doeltreffendheid);  de juiste aanpak is gevolgd (rechtmatigheid, inspanningsverplichtingen);  alle partijen volgens plan bij de uitvoering zijn betrokken (samenwerking, participatie);  het budget goed is besteed (doelmatigheid).

17 Dit derde onderdeel van de kaderstellende rol van raadsleden is niet wettelijk vastgelegd in het Besluit begroting en

verantwoording provincies en gemeenten, maar wordt er in de praktijk door veel gemeenten aan toegevoegd.

55

Samenhang tussen de drie rollen De drie rollen van de gemeenteraad hebben met elkaar te maken: bij het kiezen van een inhoudelijke richting weegt de raad vanuit zijn vertegenwoordigende rol de verschillende opvattingen en belangen uit de samenleving tegen elkaar af en vertaalt de uitkomst daarvan in een opdracht aan het college. Vertegenwoordigen mondt daarmee uit in kaderstelling. De wijze waarop de kader geformuleerd worden, heeft invloed op de wijze van controleren. Hoe concreter en specifieker de kaders, hoe makkelijker erop te controleren is, maar hoe minder ruimte er is voor het college om zelfstandig te opereren. Hoe algemener de kaders, hoe meer ruimte voor de organisatie om zelf keuzes te maken, maar hoe moeilijker het is voor de raad om zicht te krijgen op wat er gebeurt. Dat zicht wil de raad vanuit zijn controlerende rol wel graag hebben: zo kan de raad aan inwoners verantwoording afleggen over wat er is gedaan met hun opvattingen.

Algemene beperkingen op ruimte voor kaderstelling en controle De gemeenteraad kan zijn drie rollen niet in elk domein waarbinnen gemeentelijk beleid wordt uitgevoerd, even goed vervullen. De sturingsruimte van de raad verschilt per domein zoals geformuleerd door Elzinga (Rekenkamer Lelystad, 2017): 1. Voor het beleid binnen het domein van de lokale autonomie geldt dat de raad daar een sterke, formeel geregelde sturingspositie heeft. Een voorbeeld is de hondenbelasting. De gemeenteraad bepaalt zelf of die wordt geheven. Ook kan de raad de hoogte ervan vaststellen.

2. Voor het beleid in medebewind (waarbij de gemeente regelingen van de rijksoverheid uitvoert) geldt dat de raad in sommige domeinen geen financiële kaders kan stellen, omdat het Rijk dit doet. De raad kan alleen de uitvoering controleren en in de gaten houden of de uitgaven in overeenstemming zijn met de vastgestelde kaders. Maar soms heeft het Rijk bevoegdheden en taken overgedragen aan uitsluitend het college. In die gevallen kan de raad het in medebewind uitgevoerde beleid controleren en verantwoording vragen. Ook kan de raad dan mede bepalen hoeveel geld er onder welke voorwaarden beschikbaar wordt gesteld. Deze situatie is bijvoorbeeld aan de orde bij het beleid op het gebied van (jeugd)zorg, werk en inkomen.

3. Als er sprake is van mechanisch medebewind is er nauwelijks uitvoeringsvrijheid en zijn de sturingsmogelijkheden van de raad veel kleiner. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Kieswet en de Paspoortwet. Hier beperkt de invloed van de raad zich tot zaken als de wachttijden in het gemeentehuis en de hoogte van de leges.

4. Voor het beleid dat binnen het domein van de burgemeester valt, zoals de handhaving van de openbare orde, geldt dat de raad hier formeel wel enige invloed heeft, maar feitelijk niet zo veel. Het is de burgemeester die bijvoorbeeld een noodverordening maakt, niet de raad. 5. Voor het beleid dat de gemeente uitvoert in verbonden bestuur (in samenwerking met anderen, zoals gemeenten, provincies en/of private partijen) geldt dat een deel van de besluitvorming buiten de gemeentelijke organisatie gebeurt. De ruimte voor sturing door de raad hangt dus af van het domein waarbinnen de betreffende beleidsopgave zich voordoet en de wetgeving die rond die opgave van toepassing is. In bepaalde domeinen is er maar weinig ruimte voor de raad om kaders te stellen en kan de raad alleen in haar controlerende en vertegenwoordigende rol actief zijn. Dit betekent dus dat er al beperkingen zijn van de sturingsmogelijkheden van de raad, ook als er nog geen sprake is van enige vorm van gemeentelijke regie.

56

Extra beperkingen op sturingsruimte van de raad bij verschillende regievormen Als een gemeente ervoor kiest om op bepaalde terreinen het beleid in samenwerking met andere partijen vorm te geven, onder een of andere vorm van gemeentelijke regie, kan dit betekenen dat de mogelijkheden van sturing door de raad nog verder worden beperkt dan we hierboven hebben besproken. Rol van de raad bij uitbesteding Voor gemeentelijke taken die op basis van uitbesteding worden uitgevoerd geldt dat er meer ruimte is voor de raad om mee te denken over de inhoudelijke en financiële kaders. De gemeente kan immers in deze situaties nadrukkelijker eigen beleidslijnen introduceren en functioneert vooral als opdrachtgever. Is de raad in het betreffende domein bevoegd, dan kan de raad in ieder geval invloed uitoefenen op de inhoudelijke keuzes (het WAT) van het beleid. Daarnaast kan de raad invulling geven aan zijn vertegenwoordigende rol door de belangen van inwoners te vertalen naar kaders voor de uitvoering van het beleid. Dit zal dan zijn in de vorm van randvoorwaarden aan de uitvoering door derden. De uitvoering gebeurt dan weliswaar op afstand, maar de eisen die daaraan worden gesteld zijn wel goed vastgelegd.

Rol van de raad bij coproductie Als er rond een beleidsopgave wordt samengewerkt op basis van coproductie, maakt de gemeente samen met andere partijen afspraken over de te bereiken beleidsdoelen en de daarvoor te leveren prestaties (de uitvoering). Ook dat betekent in de praktijk dat er sprake is van een beperking van de sturingsruimte van de raad: deze kan niet meer eigenmachtig kaders stellen, maar moet dat doen in overleg met de betrokken partijen. Doordat de afspraken over de te bereiken beleidsdoelen en de beleidsuitvoering in een overeenkomst of een akkoord zijn vastgelegd, is er iets meer ruimte voor kaderstelling, maar ook hier zal de controle van de raad zich vooral richten op het proces en minder op de inhoudelijke kaders. Rol van de raad bij cocreatie Wanneer er rond een beleidsopgave wordt samengewerkt met maatschappelijke organisaties en/of inwoners op basis van cocreatie, is de gemeente slechts één van de deelnemende partijen en wellicht niet eens de partij met het grootste belang bij de opgave. Dat heeft gevolgen voor de vertegenwoordigende rol van de raad. Immers, bij deze regievorm werken de betrokken inwoners en maatschappelijke organisaties zélf aan de oplossing van vraagstukken.

Wat is dan nog de ruimte voor sturing door de raad? Op dit punt kan zelfs spanning ontstaan: als inwoners en organisaties een bepaald initiatief nemen, en dan de raad spreekt zich vervolgens nog eens namens alle inwoners daarover uit, hoe verhoudt zich dat dan tot elkaar? Het is in elk geval zaak dat de raad in zijn vertegenwoordigende rol bewaakt dat op de belangen van álle inwoners worden behartigd, en niet alleen die van de groep die actief betrokken is in de samenwerking. De waarborging van dit aspect is een aandachtspunt in het proces van cocreatie. De kaderstellende rol van de raad behelst in deze context meestal niet zozeer het zelf kiezen van een richting, maar het in overleg met partners komen tot een richting, die niet altijd voorspelbaar is. De controlerende rol van de raad is bij cocreatie eveneens beperkt. Immers, als er geen inhoudelijke kaders gesteld zijn, kan de gemeenteraad ook niet inhoudelijk controleren. De controle beperkt zich dan tot de organisatie van het proces.

57

Cocreatie

Coproductie

Uitbesteding

Vertegenwoordigen

Beperkt

Redelijk

Redelijk

Kaderstellen

Zeer beperkt, alleen

Beperkt op inhoud,

Redelijk op inhoud,

op proces

redelijk op proces

sterk op proces

Zeer beperkt

Beperkt

Sterk

Controleren

Tabel 4. Mogelijkheden van de raad om zijn rollen te vervullen bij verschillende vormen van gemeentelijke regie

Slotsom We zien dat de ruimte voor sturing door de gemeenteraad in de praktijk op twee manieren wordt ingeperkt.  Niet op ieder domein waarbinnen de gemeente taken uitvoert heeft de raad evenveel ruimte om richting te geven aan het beleid vanuit zijn vertegenwoordigende rol, om inhoudelijke en financiële kaders te stellen en om controle uit te oefenen. Bepaalde zaken worden nu eenmaal van rijkswege geregeld. Voor andere opgaven geldt dat de taken en bevoegdheden van rijkswege uitsluitend aan het college c.q. de burgemeester zijn toegekend.  Binnen de domeinen waar de raad wél zeggenschap heeft kan er een beperking op de sturingsmogelijkheden van de raad zitten doordat er is gekozen voor een vorm van regievoering. Vooral bij cocreatie en coproductie is er minder ruimte voor de raad om mee te denken over de aanpak van een opgave. Bij uitbesteding is er op dat punt meer sturingsruimte voor de raad. Voor alle besproken vormen van regie geldt dat de raad minder ruimte heeft voor de inzet van instrumenten voor controle en verantwoording.

Gegeven de beschreven gevolgen die regievoering kan hebben voor de rol van de raad, zou het verstandig zijn wanneer een gemeenteraad een visie formuleert op de inzet van regie: voor welke opgaven en vindt de raad dat een goed idee en voor welke opgaven niet? Een overzicht van beleidsvelden waarop ruimte is voor de verschillende vormen van regie, met daarnaast een pakket van eisen waaraan iedere vorm van regie zou moeten voldoen, zou de raad daarbij houvast kunnen bieden.

58

5. LELYSTAD ALS REGIEGEMEENTE Wanneer de gemeente een regierol wil vervullen is dat een keuze die bewust gemaakt moet worden, hebben we in hoofdstuk 2 vastgesteld. Lelystad gaf in 2014 aan een regiegemeente te willen zijn (raadsakkoord 2014-2018). We gaan in dit hoofdstuk na in hoeverre dit voornemen zijn beslag heeft gekregen in relevante positionerende documenten en beleidsdocumenten van de gemeente. We maken daarbij een vergelijking met de situatie in een vijftal andere gemeenten. Ook kijken we naar de praktijk van de beleidsuitvoering in Lelystad. Op welke manier opereert de gemeente als regievoerder op bepaalde beleidsterreinen?

Regie als onderdeel van gemeentelijke strategie Lelystad ‘Regie’ in positionerende documenten gemeente Lelystad 2014-2018 Nadat in het raadsakkoord van 2014 was opgenomen dat Lelystad een regiegemeente wilde zijn, is de term ‘regie’ verscheidene keren gebruikt in positionerende documenten van de gemeente. Eén keer wordt daarbij ook de term ‘regiegemeente’ expliciet gebruikt. In een onderzoek van de rekenkamer Lelystad uit 2017 staat eveneens vermeld dat de gemeente ernaar streeft een regiegemeente te zijn. De begrippen ‘regie’ en ‘regiegemeente’ worden overigens niet gedefinieerd in de positionerende documenten. Er staat dus niet duidelijk omschreven wat het streven van de gemeente precies behelst. Wel blijkt uit de door ons bestudeerde stukken dat de gemeente Lelystad oog heeft voor alle spanningsvelden die zich rond regie kunnen voordoen. De gemeente ziet regie niet alleen als een nieuwe vorm voor sturen op afstand, maar ook als een nieuwe manier waarop overheid en inwoners zich tot elkaar kunnen verhouden. Daarnaast wordt in de documenten gesproken over de gevolgen die de keuze voor regievoering heeft voor de gemeentelijke organisatie: een verandering in werkwijze en veranderingsvermogen van werknemers is vereist.

Uit het interview dat wij hebben gehouden met de concernstaf van de gemeente Lelystad komt naar voren dat deze verandering al experimenterend tot stand moet komen. De top van de organisatie wil nadrukkelijk niet beginnen met een grote organisatieverandering of met een uitgewerkte visie op de rol van regiegemeente. Men wil ambtenaren de ruimte geven om zelf de organisatie op onderdelen anders in te richten. De verwachting is dat er op die manier een geleidelijke overgang ontstaat naar een manier van werken die past bij een moderne, omgevingsgerichte organisatie. ‘Regie’ in raadsprogramma gemeente Lelystad 2018 In het raadsprogramma van de gemeente Lelystad, uit 2018, komen de termen ‘regie’ en ‘regiegemeente’ niet meer voor. Wel wordt in het raadsprogramma ook weer gekozen voor een koers waarbij van de aanpak van opgaven met de omgeving wordt afgestemd. Dit beeld wordt bevestigd door ons gesprek met de concernstaf van Lelystad. De concernstaf ziet dat de organisatie bij de vormgeving van het beleid steeds meer omgevingsbewust opereert. Per beleidsopgave wordt een geschikte wijze van samenwerken met de omgeving gekozen, waarbij altijd het krachtenveld wordt verkend en de keuze voor een wijze van sturen wordt afgestemd op wat mogelijk en wenselijk is. Voor iedere beleidsopgave wordt een bij de omgeving passende vorm van sturing ingezet.

Dat kan inhouden dat taken niet meer worden uitgevoerd of door inwoners worden opgepakt, maar ook dat de gemeente taken juist meer zelf gaat uitvoeren. Het concernteam van de gemeente Lelystad is bewust bezig met het kiezen van een geschikte aanpak bij iedere opgave in de veranderende verhouding overheid-burger en heeft ook oog voor de gevolgen

59

voor

de

organisatie.

Ze

beschikt

echter

niet

over

een

uitgewerkte

visie

of

gericht

organisatieontwikkelingsplan om dit te bereiken.

Vergelijking met vijf referentiegemeenten De manier waarop Lelystad in haar positionerende documenten melding maakt van het streven naar de rol van regiegemeente, verschilt weinig van hoe dit in andere gemeenten gebeurt. Dit komt naar voren uit de benchmarkanalyse die wij hebben verricht onder vijf referentiegemeenten: Ede, Emmen, Tiel, Helmond en Heerenveen.18 Ook daar zien we dat ‘regie’ geen scherp afgebakend begrip is in de positionerende gemeentelijke documenten; zie tabel 5 hierna. Regie wordt in de referentiegemeenten net als in Lelystad duidelijk gerelateerd aan de nieuwe verhouding tussen overheid en inwoners in een netwerksamenleving. Daarbij wordt regie vooral gezien als een manier om de uitvoering van beleid op een andere manier in te richten, namelijk meer samen met maatschappelijke partijen. Dat daarvoor ook een verandering in de organisatie vereist is, wordt niet bij alle gemeenten herkend. Ook is er betrekkelijk weinig aandacht voor de gevolgen van regievoering op de rol van de raad. ‘Regie’ lijkt daarmee vooral een term die wordt gebruikt om de nieuwe verhoudingen tussen gemeente en inwoners te duiden en een term die aangeeft dat er op een andere wijze gestuurd wordt op de uitvoering. Gemeente

Aspecten van regie in positionerende documenten Begrip regiegemeente

Begrip regie

Regie gedefinieerd

Verhouding overheid burger

Sturing op afstand

Impact regierol op de organisatie

Ede

☓

✓

☓

✓

✓

☓

Emmen

☓

✓

☓

✓

✓

☓

Tiel

☓

✓

☓

✓

✓

✓

Helmond

☓

✓

☓

✓

✓

✓

Heerenveen

☓

✓

☓

✓

✓

✓

Lelystad

✓

✓

☓

✓

✓

✓

Tabel 5. Regie in positionerende documenten van Lelystad en vijf referentiegemeenten

18 Zie bijlage 1 voor de volledige benchmark en bijlage 2 voor een toelichting op de criteria aan de hand waarvan deze vijf

referentiegemeenten zijn geselecteerd.

60

Gemeentelijke regierol in beleidsuitvoering gemeente Lelystad Wat zien we van de op samenwerking gerichte koers van de gemeente Lelystad terug in de gemeentelijke beleidsdocumenten en in de beleidsuitvoering in de Lelystadse praktijk? Bewuste rolkeuze Wij hebben in een tiental beleidsdocumenten verkend hoe de gemeente Lelystad in de praktijk invulling geeft aan een eventuele regierol. Wat opvalt aan de geanalyseerde documenten is dat in ieder beleidsdocument een verkenning wordt gedaan naar de betreffende beleidsopgave en de rol van de gemeente in die opgave. Hoewel hiervoor bijna nooit een aparte paragraaf is opgenomen, blijkt uit de formulering steeds dat de gemeente bewust positie kiest tussen de actoren die bij de opgave betrokken zijn. De gemeente houdt daarbij een veelheid aan mogelijke rollen voor zichzelf open: opdrachtgever, facilitator, regisseur, samenwerkingspartner of stimulator. Het maken van een keuze uit deze rollen gebeurt echter niet altijd even expliciet. Ook de belangen en doelen van de betrokken inwoners en partijen staan niet in alle gevallen duidelijk beschreven. Wie de betrokken inwoners en partijen zijn, wordt overigens wél altijd expliciet vermeld.

Eigen beleid en afwegingen per opgave, met ruimte voor inbreng omgeving Waar de gemeente Lelystad kiest voor een vorm van samenwerking, vinden we in de betreffende beleidsstukken dat de gemeente bijna altijd een eigen script schrijft of eigen beleidslijnen stelt – ook als zij de rol van facilitator kiest. Wel valt op dat, zodra er verscheidene partijen bij het beleid betrokken zijn, de beleidsdoelen minder concreet en met meer ruimte worden beschreven. De gemeente beperkt zich dan bijvoorbeeld tot het formuleren van uitgangspunten. Ditzelfde patroon is zichtbaar bij de inzet van budget en beleidsinstrumenten. Ook hiervoor geldt dat de keuzes per opgave worden gemaakt en dat er geen vaste beschrijvingswijze is. In veel gevallen wordt gewerkt met een afwegingskader, zodat er ruimte is om zowel aan het WAT als het HOE van het beleid ad hoc invulling te geven.

Slotsom Lelystad is een gemeente die omgevingsbewust opereert en veel ruimte laat voor inwoners en organisaties om mee te denken over het beleid. De gemeente definieert haar rol op ieder beleidsterrein anders, maar maakt dat bijna nooit expliciet; de beleidsdocumenten kennen geen vaste indeling met een eigen paragraaf voor de positiekeuze van de gemeente. In de formulering van beleidsdoelen wordt duidelijk dat er ruimte is voor inbreng van de betrokken partijen, maar ook hiervoor geldt dat de keuzes per opgave worden gemaakt en dat er geen vaste omschrijvingswijze is van beleidsdoelen, afgestemd op een gekozen regierol. De gemeente Lelystad opereert dus opgavengericht en omgevingsbewust bij iedere opgave, maar in de opzet en structuur van de beleidsdocumenten wordt dit niet duidelijk gemaakt.

61

6. OVERZICHT Figuur 3 is een overzicht van randvoorwaarden voor gemeentelijke regievoering op basis van cocreatie, coproductie en uitbesteding. Aan de hand hiervan zou de gemeenteraad de kwaliteit van de regievoering kunnen beoordelen. Figuur 3: randvoorwaarden voor regie Onderdeel

Kaders

Visie & strategie

Het college heeft een samenhangende visie op de rol van de gemeente in de samenleving en het maatschappelijk middenveld. De visie wordt gedragen door raad en college en ondersteund door het hogere management. De visie omvat in ieder geval:  de verhouding overheid - inwoner en de rol die raad en college daarin vervullen;  ambities ten aanzien van sturen en loslaten als het gaat om de uitvoering van taken;  een visie op de manier waarop de organisatie moet zijn ingericht om deze werkwijze mogelijk te maken. Op basis van de visie wordt per opgave de beste route naar uitvoering van die opgave gekozen. Ieder beleidsdocument bevat een analyse van de opgave die voorligt, met daarin een keuze voor de rol en positie die de gemeentelijke organisatie kiest rond deze opgave (met inachtneming van wettelijke kaders). Ieder beleidsdocument bevat een analyse van het krachtenveld rond de opgave, waarbij wensen en mogelijkheden van inwoners en organisaties zijn benoemd, zowel op inhoud (het WAT) als op proces (het HOE).

Cocreatie Afbakenen

Het voorstel bevat een omschrijving van aanleiding en initiatief voor het cocreatieproces en een globale beschrijving van het onderwerp/thema. Het voorstel bevat uitgangspunten voor het inrichten van het proces en het deelnemen van mogelijke inwoners/organisaties en de manier waarop de raad wordt betrokken. Het voorstel bevat de ondergrens van wat de gemeente acceptabel vindt ten aanzien van de opgave.

Overzicht krijgen

Het voorstel bevat een beschrijving van de betrokken inwoners/organisaties en het krachtenveld/netwerk rond de opgave. Het voorstel bevat een beschrijving van de mogelijke kennisbronnen en de manier waarop kennis wordt ontwikkeld, gedeeld en geborgd.

Beleidslijnen formuleren

Het voorstel bevat voornemens over de manier waarop de begeleidende ambtenaren het proces van visievorming binnen het cocreatieproces stimuleren.

62

Onderdeel

Kaders Het voorstel bevat een beschrijving van de manier waarop de betrokken ambtenaren toezien op de voortgang van het proces en de voorwaarden waaronder er eventueel kan worden ingegrepen.

Samenwerking organiseren

In de uitvoering zijn afspraken gemaakt over de manier waarop de gemeentelijke organisatie het proces begeleidt en faciliteert. Tijdens de uitvoering hebben ambtenaren en bestuurders en raadsleden de deelnemers gestimuleerd, geënthousiasmeerd en betrokkenheid getoond.

Verantwoording afleggen

Gedurende en na afloop van het proces zijn de successen en de lessen zowel met raad en college gedeeld, als met de inwoners van Lelystad.

Coproductie Afbakenen

Het voorstel bevat een afbakening van de opgave in een gericht aantal thema’s die onder het coproductie proces worden opgepakt. Het voorstel bevat een overzicht van de partijen waarmee de gemeentelijke organisatie de opgave uitvoert, waarbij duidelijk wordt waarom de betrokken partijen zijn gekozen. Het voorstel bevat een duidelijke positiekeuze voor de gemeentelijke organisatie, waarbij de rolverdeling binnen de gemeentelijke organisatie transparant wordt gemaakt.

Overzicht krijgen

Het voorstel bevat een overzicht van de aanwezige kennis en middelen binnen de gemeentelijke organisatie en de betrokken partijen. Het voorstel bevat de manier waarop gezamenlijke kennisontwikkeling en kennisdeling wordt vormgegeven. Het voorstel bevat een overzicht van het krachtenveld en de belangen en doelen van de partijen in het netwerk.

Beleidslijnen formuleren

Het voorstel bevat de (door de raad vastgestelde) beoogde maatschappelijke effecten rond de thema’s in de opgave die centraal staat. Het voorstel bevat een aantal scenario’s/opties voor aanpak van de betreffende opgave, in termen van maatschappelijke effecten en globale beleidslijnen. Het voorstel bevat een beschrijving van de manier waarop de betrokken partijen samen verdere uitwerking geven aan de scenario’s/opties en inzicht in de manier waarop uiteindelijk een scenario zal worden geselecteerd. Het voorstel bevat een overzicht van de beoogde tussenproducten en termijnen voor de verdere uitwerking van de scenario’s/opties (stappenplan).

Samenwerking organiseren

Tijdens de uitvoering is de manier waarop mensen en middelen vanuit de gemeentelijke organisatie worden ingezet voor de opgave transparant gemaakt. De uitvoeringsafspraken zijn vastgelegd (bestuurlijke afspraken, convenanten, gezamenlijke visiedocumenten). Gedurende de uitvoering is er voortdurend afgestemd en gecommuniceerd tussen de betrokken partijen.

63

Onderdeel

Kaders

Verantwoording afleggen

Er zijn afspraken gemaakt over de manier waarop en de vorm waarin over de voortgang en resultaten wordt gerapporteerd. Er zijn afspraken gemaakt over de manier waarop raad en college worden geïnformeerd en welke mogelijkheden tot bijsturen er zijn. De afspraken omvatten de voorwaarden waaronder de gekozen vorm van regie wordt geëvalueerd en eventueel herzien.

Uitbesteding Afbakenen

Het voorstel bevat een beschrijving van de maatschappelijke opgave en omvat een heldere afbakening van taken en prestaties binnen deze opgave. Het voorstel bevat een overzicht van de betrokken partijen en uitvoerders en de manier waarop deze selectie tot stand is gekomen. Het voorstel bevat een duidelijke visie op de gewenste mate van sturing op de opgave en de invloed die de gemeentelijke organisatie (eventueel raad en college) daarop willen hebben. De gewenste mate van sturing door de gemeentelijke organisatie is leidend voor de keuze voor een specifieke vorm van uitbesteding, op basis van het kader zoals dat daarvoor is ontwikkeld naar aanleiding van de ‘Quickscan verbonden partijen’.