Nota van bevindingen regie def.pdf

De beleidsdocumenten kennen allemaal een andere indeling, waarin de positiekeuze geen eigen plek heeft. In de formulering van doelen wordt duidelijk dat er ruimte is voor input van de betrokken partijen, maar ook hiervoor geldt dat de keuzes per opgave gemaakt worden en dat er geen vaste samenhang lijkt te zijn tussen het formuleren van doelen en de gekozen rol of gekozen instrumenten. 3.3

De Lelystadse praktijk in drie casussen

3.3.1.Buurtbegroting: co-creëren moet je leren De casus Buurtbegroting is een voorbeeld van cocreatie. De raad heeft voor de wijk LelystadHaven een budget van € 75.000 beschikbaar gesteld om te besteden aan de wijk. Het werken met een buurtbegroting was een initiatief van de raad. De raad heeft bewust positie gekozen: de raad wil geen actieve betrokkenheid bij de pilot. Het moet een project zijn voor en door de wijk zelf. De ambtelijke organisatie heeft het experiment voorbereid en gekozen voor de G1000 systematiek van loting. Zij heeft een document met spelregels voor de inwoners opgesteld. Verder zijn er geen kaders. Een werkgroep van medewerkers van de Gemeente Lelystad uit verschillende teams, begeleidde het experiment. Na een aantal bijeenkomsten met inwoners zijn vijf projecten geselecteerd die met het geld gefinancierd kunnen worden. Daarna was het aan de gemeentelijke organisatie om de projecten uit te voeren. Een uitgebreide beschrijving van het verloop van deze casus is te vinden in bijlage 3. In de tabel hieronder staan de bevindingen over hoe raad en organisatie regie hebben gevoerd. Daarna volgt een bespreking van de lessen en successen uit deze casus.

18

Tabel 3: verwachtingen en bevindingen bij cocreatie Activiteit

Verwachting

Bevinding

Afbakenen

De regievoerder kiest voor het organiseren van het proces om te komen tot een gemeenschappelijke afbakening van de opgave door alle betrokken deelnemers

Vanuit de gemeente is aan inwoners gevraagd projecten te bedenken voor de wijk, maar daarbij is geen gezamenlijk proces ingericht. In plaats daarvan heeft de gemeente een proces voorgeschreven. In dat proces was op inhoud alle ruimte om te komen tot voorstellen.

Overzicht

De regievoerder kiest voor het gemeenschappelijk opbouwen van de informatiepositie, gezamenlijke beeldvorming en het ontwikkelen van inzicht

Het proces van de G1000 methodiek is leidend geweest. Vooraf is alle ruimte gegeven, maar niet nagedacht over de informatie die nodig was tijdens het proces. Dat is werkenderweg door de ambtelijke ondersteuning (met name door de bewonersconsulent) zelf ontdekt.

Beleidslijnen

De regievoerder inspireert en draagt op eigen wijze bij aan de gemeenschappelijke opgave, evenals de andere deelnemers, maar in het tempo van de groep deelnemers

De ambtelijke begeleiding is sturend geweest in het proces en heeft daarin ook het tempo gekozen. Daarbij is niet aangesloten op het tempo van de deelnemers. Er zijn spelregels geformuleerd voor actoren, tijd en proces, niet voor de inhoud.

Samenwerking

De regievoerder bundelt de krachten door te focussen op een duurzaam netwerk dat voor partijen als uitvalsbasis kan dienen, biedt gelegenheid tot samenwerken en een aanspreken op afspraken

In de samenwerking zelf is de ambtelijke organisatie leidend geweest in het inplannen van afspraken. De onderlinge communicatie en de communicatie extern is vanuit de gemeentelijke organisatie gefaciliteerd. Vanuit de inwoners is de begeleiding aan de start als te sturend ervaren, vanuit de ambtelijke organisatie zijn de inwoners als te weinig zelfstandig ervaren. Na afloop zijn het juist de inwoners geweest die steeds aan de bel hebben getrokken en was de ambtelijke ondersteuning onvoldoende bereikbaar.

Verantwoording

De regievoerder biedt inzicht in de voortgang en resultaten door successen te delen en lessen samen te verwerken

Er is vanuit de raad betrokkenheid getoond al is dat niet door alle inwoners zo ervaren. De ambtelijke organisatie heeft geëvalueerd, en daarover is gecommuniceerd, maar vooral in het gemeentehuis en niet daarbuiten.

Inwoners, raad en organisatie zijn wisselend tevreden in de casus buurtbegroting. Het is mooi om te zien hoe inwoners met elkaar praten en plannen maken voor de wijk en inmiddels zijn vier van de vijf voorstellen uitgevoerd. In het proces van organiseren, faciliteren en uitvoeren 19

is volgens de respondenten veel misgegaan, waardoor het experiment niet door iedereen als succesvol is beleefd. Hieronder een overzicht van de belangrijkste inzichten uit deze casus voor de raad van de gemeente Lelystad. ф

ф

ф

ф

Door de werkwijze van de G1000 te kiezen is er in de wijk zelf veel activiteit ontstaan. Inwoners zijn actief en betrokken. Mensen die elkaar normaal niet spreken hebben met elkaar gesproken over plannen voor de wijk. Het lukt om met deze werkwijze meerdere doelgroepen in de wijk te betrekken en met elkaar in contact te brengen. Tegelijk is de werkwijze ook een valkuil. Het proces is door de inwoners als opgelegd en dwingend ervaren: de planning van bijeenkomsten stond vast en er was geen ruimte voor de inwoners om zelf het proces vorm te geven. Dat heeft het gevoel van eigenaarschap in de wijk niet bevorderd. Tegelijk zorgde de systematiek wel voor voortgang in het proces. De les voor raad en organisatie is: denk van te voren na over hoeveel ruimte er in het proces is voor de inwoners en stem de verwachtingen daar op af. De raad heeft geen kaders gesteld aan de inhoud. Dit zorgde ervoor dat de inwoners met allerlei ideeën kwamen die bij nader inzien niet uitvoerbaar bleken, omdat ze tot de bevoegdheid van de burgemeester of een andere overheid hoorden of omdat het indruiste tegen staand beleid.

Dit had twee gevolgen: de inwoners waren zeer teleurgesteld omdat er zoveel toch niet bleek te kunnen en de ambtelijke ondersteuning heeft bijzonder veel werk gehad aan het achterhalen van alle informatie die nodig was om van een idee van de inwoners naar een realistisch begrotingsvoorstel te komen. Zowel voor de inwoners als voor de ambtelijke organisatie is het bevorderlijk als er een aantal kaders is. Zo wordt duidelijk wat de bandbreedte van voorstellen is waar de inwoners mee aan de slag kunnen. Dit beperkt de vrijheid van de inwoners wellicht, maar houdt de verwachtingen realistisch en de werklast voor de ambtelijke organisatie beheersbaar. De tijd en informatie die nodig was om het experiment te begeleiden is schromelijk onderschat. Er is veel meer tijd dan verwacht gaat zitten in het verzamelen van de benodigde informatie om daadwerkelijke voorstellen te kunnen doen. Niet alleen de begeleidend ambtenaren hebben tijd nodig, ook de onderdelen van de organisatie die de informatie moeten aanleveren in een voor inwoners begrijpelijk vorm hebben tijd nodig. Voor het proces na afloop van de keuze voor projecten was helemaal geen tijd gereserveerd. Voor de begeleidende ambtenaren was het project zelfs afgerond nadat de begroting tot stand was gekomen. De bewonersconsulent en een beleidsmedewerker hebben uiteindelijk in hun eigen tijd het traject naar uitvoering begeleid.

Zowel zij als de inwoners zijn daardoor ontevreden over de afronding van het experiment.

3.3.2 Groot Onderhoud: coproductie, maar dan ingekaderd De casus Groot Onderhoud is een voorbeeld van coproductie. In het proces van Groot Onderhoud is een werkwijze ontwikkeld waarbij de organisatie samen met de inwoners keuzes maakt voor het groot onderhoud in wijken en buurten. Het groot onderhoud is een beleidsveld dat zich kenmerkt door veel wettelijke eisen aan het onderhoud, een aantal inhoudelijke kaders van de raad en complexe uitvoering van grote projecten waarbij aannemers zijn betrokken. De raad vraagt al een aantal jaren om meer participatie van inwoners in dit proces en met de huidige werkwijze geeft de ambtelijke organisatie hier invulling aan. De ontwikkelde 20

werkwijze bestaat uit het inrichten van projectteams, waarbij per fase andere medewerkers uit de organisatie zijn betrokken. Zelfs de aannemers spelen een rol in de participatie. Als er in een wijk ook initiatieven zijn vanuit Mensen Maken de Buurt, vindt er afstemming plaats met het Groot Onderhoud. Een uitgebreide beschrijving van het verloop van deze casus is te vinden in bijlage 3. In de tabel hieronder staan de bevindingen over hoe raad en organisatie regie hebben gevoerd. Daarna volgt een bespreking van de lessen en successen uit deze casus. Tabel 4: verwachtingen en bevindingen bij coproductie Activiteit

Verwachting

Bevinding

Afbakenen

De regievoerder kiest positie ten aanzien van de afbakening van het vraagstuk en bepaalt welke aspecten wel en welke niet in coproductie worden meegenomen.

De gemeentelijke organisatie heeft een proces ingericht, op basis waarvan per wijk het onderhoud wordt ingericht. Een duidelijke afbakening waarbij duidelijk positie is gekozen.

Overzicht

De regievoerder participeert actief in het proces van kennisontwikkeling in gezamenlijkheid met de partners en organiseert een interne kennisbasis.

De ambtelijke organisatie is de partij met de meeste kennis. Aan de start van een project worden er bewonersavonden gehouden zodat inwoners geïnformeerd hun ideeën kunnen inbrengen. Het beoordelen van de haalbaarheid daarvan gebeurt alleen door de organisatie, waarna e.e.a. aan de inwoners wordt uitgelegd.

Beleidslijn en

De regievoerder formuleert een eigen visie op de oplossing van het vraagstuk en formuleert hiervoor een heldere koers en probeert partijen hierin mee te nemen

De raad heeft kaders gesteld die door de organisatie samen met de wettelijke kaders worden toegepast. De raad is zich niet altijd bewust van de invloed van die kaders en de inwoners hebben niet altijd begrip voor de kaders die door de organisatie worden gehanteerd. Er is in de praktijk maar weinig ruimte voor de wensen van inwoners.

Samenwerking

De regievoerder organiseert de samenwerking en zorgt voor vastlegging en borging van de gemaakte afspraken met tussentijdse checks

In het proces is een plan voor de wijk voorzien, waar de wijk wel op kan reageren, maar de organisatie is daarin leidend. Het proces van het bewaken van de uitvoering en de gemaakte afspraken is goed ingericht, waarbij soms door de ambtelijke organisatie en soms door de aannemer het contact wordt onderhouden. Binnen de organisatie is het overleg tussen ontwerp en uitvoering flexibel ingericht, de integrale afstemming vanuit beleid kan beter.

Verantwoording

De regievoerder biedt inzicht in de voortgang en resultaten door regelmatig informatie te verstrekken en transparant te zijn over de behaalde resultaten

Hoewel er afspraken zijn gemaakt over de verantwoording, worden deze ten aanzien van de participatie niet nagekomen. Alleen de technische en financiële informatie wordt jaarlijks gerapporteerd. Er is wel meer informatie beschikbaar, maar deze blijft bij de ambtelijke organisatie liggen.

Als het gaat om participatie, veronderstellen raad en alle lagen in de ambtelijke organisatie hetzelfde: betrokken inwoners zijn tevreden inwoners. De tevredenheid over participatie in dit proces is echter wisselend. Hieronder de lessen en successen vanuit deze casus: 21

ф

ф

ф

De organisatie is goed ingericht op deze vorm van coproductie. Er is een helder werkproces, de teamsamenstelling verandert per fase in een project en tot aan de aanbesteding aan toe wordt er vanuit de participatiegedachte gewerkt. De samenwerking tussen de vakspecialisten en de projectmedewerkers en de bewonersconsulenten verloopt soepel. Rond het groot onderhoud zijn veel wettelijke kaders, zoals veiligheidseisen, eisen aan weginrichting etc. Daarnaast heeft de raad zelf een aantal kaders gesteld, rond de balans groen/grijs, kaders aan het onderhoudsniveau en kaders gericht op duurzaam materiaal gebruik. In de praktijk blijkt er maar weinig ruimte voor inwoners om daadwerkelijk keuzes te maken, want de wettelijke kaders en de kaders van de raad gaan voor de wensen van inwoners. Dit is een bron van teleurstelling voor inwoners. De bewonersconsulent geeft daarover aan dat ze vooral bezig is om uit te leggen waarom er zo weinig mogelijk is. Dat leidt soms tot de vraag of de tijd en kosten van partipatie wel opwegen tegen de positieve effecten. Voor de raad is het goed om zich te realiseren dat coproductie alleen zin heeft als er ook daadwerkelijk ruimte is voor keuzes door inwoners. De participatiegraad per wijk is verschillend. De projectleiders hebben goed zicht op de verschillende wijken en er is allerlei informatie over de wijken beschikbaar.

Op basis daarvan wordt per wijk een participatieroute ingericht maar dat leidt niet in iedere wijk tot daadwerkelijke participatie. De ambtelijke organisatie signaleert dat in wijken waarin weinig participatie is, er alleen basisonderhoud plaatsvindt. De raad ontvangt geen informatie over de participatie per wijk. Een les voor de raad is om scherp te zijn op de betrokkenheid van inwoners per wijk en de lange termijn effecten daarvan op het onderhoudsniveau.

3.3.3 Uitbesteding: financieel moeilijke keuzes, maar goed geregeld De uitvoering van het betaald parkeren door Coöperatie Parkeerservice (hierna CPS) is een voorbeeld van uitbesteding. Het college heeft het initiatief genomen om de parkeerbeheerstaken uit te besteden aan CPS. De raad is bij deze keuze betrokken geweest en heeft vanaf de start inhoudelijke kaders gesteld voor het programma van eisen. De afspraken met CPS zijn vastgelegd in een overeenkomst en er zijn regelmatige rapportages over de voortgang in de dienstverlening. De eigenaarsrol en de afnemersrol zijn binnen de ambtelijke organisatie in verschillende teams belegd. De afstemming met CPS op beide rollen verloopt soepel. Een uitgebreide beschrijving van het verloop van deze casus is te vinden in bijlage 3. In de tabel hieronder staan de bevindingen over hoe raad en organisatie regie hebben gevoerd. Daarna volgt een bespreking van de lessen en successen uit deze casus.

22

Tabel 5: verwachtingen en bevindingen bij uitbesteding Activiteit

Verwachting

Bevinding

Afbakenen

De regievoerder bakent helder af wat wel en wat niet tot de opgave behoort, selecteert partijen en schrijft een proces voor

Er is een heldere afbakening van de uit te besteden taken gemaakt. Maar, er zijn geen andere partijen of opties in beeld gebracht. Het initiatief lag bij het college, de raad heeft zelf positie gekozen door kaders te willen stellen aan de inhoud, niet zozeer aan het proces.

Overzicht

De regievoerder kiest de eigen definitie en richt op basis hiervan de informatievoorziening in

Er is vooraf een programma van eisen opgesteld, op basis waarvan de uitvoeringsovereenkomst is ingericht. Daarbij is de focus van de organisatie en de raad op de inhoud geweest. In de uitvoeringsovereenkomst zijn ook afspraken over informatievoorziening gemaakt. Als het gaat om de eigenaarsrol heeft de gemeente zich gecommitteerd aan de werkwijze van de CPS.

Beleidslijnen

De regievoerder heeft een eigen visie op het beleid, stelt doelen en middelen vast en opereert op basis van het eigen tijdspad

De raad heeft inhoudelijke keuzes gemaakt en kaders gesteld rond de wijze waarop de financiering inzichtelijk is op de begroting. De omvang van de middelen is echter afhankelijk van kosten en opbrengsten van het parkeren, maar ook de eventuele extra kosten voor het instandhouden van de CPS. Er is daarmee beperkt grip op de benodigde middelen.

Samenwerking

De regievoerder organiseert de samenwerking en zorgt voor heldere afspraken, met tussentijdse oplever- en controlemomenten

De afspraken zijn gedetailleerd vastgelegd in het reglement en de bijbehorende contracten. Zowel op de eigenaarsrol als de afnemersrol is er afstemming met de relevante onderdelen van de gemeentelijke organisatie.

Verantwoording

De regievoerder biedt inzicht in de voortgang en resultaten door transparant te zijn over de behaalde resultaten

De ambtelijke organisatie krijgt de reguliere verantwoordingsinformatie. De raad wordt jaarlijks op de hoogte gehouden en bij bijzonderheden.

Parkeren is een onderwerp dat de warme belangstelling van de gemeenteraad heeft. De raad wordt goed op de hoogte gehouden en wordt in de gelegenheid gesteld om waar mogelijk invloed uit te oefenen. De raad is beperkt positief over deze vorm van sturen, maar zowel de ambtelijke organisatie als CPS zijn tevreden over hoe de regie functioneert. Hieronder de lessen en succes vanuit deze casus: ф

Hoewel de overgang naar CPS ook een andere organisatievorm en daarmee sturingswijze inhield, is dit aspect in de stukken onderbelicht. Er is een vergelijking 23

ф

ф

3.4

gemaakt tussen de huidige en toekomstige vorm, maar andere alternatieven dan CPS of andere organisatievormen/sturingswijzen zijn niet aan de raad voorgesteld. De raad is vooral op inhoud betrokken, niet zozeer op de keuze voor een vorm. Pas na een aantal jaren, toen een extra financiele injectie nodig bleek, heeft het college zijn overwegingen over alternatieven met de raad besproken. Het is zaak om als raad te letten op alternatieven bij het maken van dit soort ingrijpende keuzes met lange termijn gevolgen. De raad heeft in dit dossier veel ruimte gehad om kaders te stellen. De raad was actief betrokken en heeft vanuit de controlerende rol na informatie van het college een aantal inhoudelijke kaders gesteld. De raad is bij de te maken keuzes op dit dossier betrokken en goed geïnformeerd. Ook al lijkt de raad weinig ruimte te hebben, het lukt de raad toch om zeggenschap uit te oefenen. De organisatie is goed ingericht op deze vorm van regievoering: zowel de inhoudelijke expertise voor de afnemersrol als de financiele expertise voor de eigenaarsrol zijn aanwezig. Deze taken zijn bij verschillende teams belegd en de wethouder wordt afhankelijk van de te behandelen agendapunten voorzien van informatie en ondersteuning. Inzichten uit de Lelystadse praktijk van regievoering

De zoektocht naar randvoorwaarden voor regie en de analyse van drie casussen laten iets zien van de ervaring van de ambtelijke organisatie met verschillende vormen van regie. Het bestuderen van drie casussen geeft geen volledig beeld van de Lelystadse praktijk8. Een lokale overheid levert immers een veelheid aan producten en diensten. Doordat de casussen gedetailleerd zijn bestudeerd is er wel een goed beeld ontstaan van hoe de organisatie zich ontwikkelt, om in staat te zijn op verschillende manieren regie te voeren. De in het interview met het concernteam benoemde ontwikkelingen zien de onderzoekers in de praktijk van de casussen terugkomen. Tijdens de gesprekken met medewerkers en het bestuderen van de documenten is de onderzoekers opgevallen dat de organisatie op zo’n manier is ingericht, dat aan een aantal randvoorwaarden voor regievoering is voldaan, zoals: ф er is een apart ingenieursbureau9; ф specialistische inhoud, integraal beleid en projectmanagement zijn van elkaar gescheiden maar werken in projecten samen en kunnen elkaar vinden; ф er zijn bewonersconsulenten voor het directe contact met de inwoners; ф rond projecten worden tijdelijke projectgroepen ingericht.

Ook uit het nieuwe organisatiebesluit blijkt dat er stappen worden gezet naar een meer flexibele organisatie om zo meer opgavengericht te kunnen werken. Tegelijk komt uit de gesprekken met medewerkers naar voren dat dit niet altijd makkelijk is: er ontstaat onzekerheid en het is soms lastig om ruimte te vinden voor meer onvoorspelbare taken. De casus Buurtbegroting illustreert dat taken niet altijd voorspelbaar zijn en dat een project in de ogen van de organisatie wel afgerond kan zijn, maar dat voor inwoners er geen onderscheid is tussen de ‘staande’ organisatie en het projectteam. Voor inwoners ben je als medewerker van de gemeente altijd ‘de gemeente’, ongeacht je functie of je (tijdelijke) betrokkenheid. 8 In 2019 is er een visitatie gedaan van de gemeentelijke organisatie over de vraag of de gemeentelijke

organisatie in staat is om de grote maatschappelijke opgaven van de toekomst aan te pakken. De rapportage, Presteren in de Polder, wordt aan de raad aangeboden en geeft een breder perspectief op de praktijk in de gemeentelijke organisatie. 9 Hierbij merkt de rekenkamer op dat het ingenieursbureau er al was, voordat er intern discussies over regie werden gevoerd.

24

Een aantal bevindingen uit de casussen gaan over kaderstelling door de raad. In de casus Buurtbegroting waren er weinig kaders en deze waren alleen gericht op het proces, in de casus Groot Onderhoud waren er juist veel kaders en bij de casus CPS moest de raad de kaderstellende rol bevechten (en met succes). De juiste kaders stellen blijkt niet eenvoudig als je meer ruimte wilt geven aan inwoners. Te weinig of te ruime kaders leidt tot te weinig houvast voor inwoners en organisatie, te veel of te gedetailleerde kaders staat daadwerkelijk meedenken door inwoners in de weg. De raad geeft aan inwoners meer te willen betrekken: dat vraagt dan ook een doordenking van de manier waarop kaders worden gesteld, zodat die ruimte er daadwerkelijk is. Tegelijk mag dat niet ten koste gaan de slagkracht van de organisatie en het voldoen aan wettelijke verplichtingen. Dat leidt niet alleen tot politieke discussies tussen raad en college, maar ook met de inwoners en de organisatie: er ontstaan nieuwe verhoudingen. Dit vraagstuk wordt ook relevant bij de processen rond de omgevingswet en de energietransitie. Dit spanningsveld komt mooi in beeld bij de casus Groot Onderhoud: de raad zou graag met de ambtelijke organisatie om tafel voordat er kaders worden gesteld, de ambtelijke organisatie zou graag met inwoners om tafel voordat een voorstel aan de raad wordt gedaan.

Daar wordt duidelijk zichtbaar dat iedereen op zoek is naar nieuwe verhoudingen: de raad wil de invloed van kaders kunnen overzien, de ambtelijke organisatie wil de wensen van inwoners meer mee kunnen nemen en de raad daarover informeren, zodat er achteraf geen vragen over gesteld worden. Dat er spanning is tussen raad en organisatie komt meerdere keren terug in de interviews. De indruk van de onderzoekers is dat de raad regelmatig rechtstreeks wordt geconfronteerd met opmerkingen en klachten van inwoners. Vanuit de organisatie is daar dan een goede verklaring voor, maar de raad is niet altijd geïnformeerd over hoe de organisatie te werk gaat. In het volgende hoofdstuk leggen we bevindingen over regie in de praktijk naast de aanwijzingen die de literatuur biedt voor adequate regievoering: heeft de gemeente Lelystad adequaat regie gevoerd in de onderzochte casussen?

25

4 ANALYSE VAN DE PRAKTIJK 4.1

Inleiding

In hoofdstuk 2 is op basis van literatuur onderzocht wat er voor nodig is om goede invulling te kunnen geven aan de regierol van de gemeente en wat dat betekent voor de rol van de gemeenteraad. Het hoofdstuk bevatte drie aanwijzingen voor adequate regievoering: 1. Ontwikkel een visie, formuleer ambities en organiseer randvoorwaarden; 2. Kies per opgave welke vorm van regie geschikt is; 3. Organiseer de gekozen regievorm, passend bij de eisen aan die vorm. In hoofdstuk 3 en bijlage 3 is de Lelystadse praktijk beschreven aan de hand van interviews, documenten en casussen. In dit hoofdstuk analyseren we de praktijk van de gemeente Lelystad. Per stap vergelijken we de inzichten uit de literatuur met de bevindingen uit de praktijk, om zo te komen tot een antwoord op de onderzoeksvragen. Een analyse van stap 1 staat in paragraaf 4.2, van stap 2 in paragraaf 4.3 en van stap 3 in paragraaf 4.4. 4.2

Visie, ambities en randvoorwaarden

Het literatuuronderzoek wijst uit dat regievoering een normale manier van werken is geworden voor gemeenten. Bij het toepassen van regie adviseert Pröpper et al (2004) om als raad en college een visie te hebben op de verhouding tussen gemeente en samenleving en de rol die regie daarin speelt. De visie zou op drie aspecten moeten ingaan: de verhouding gemeente inwoners, de ambities rond sturen en loslaten bij de uitvoering van taken en de wijze waarop de organisatie daarop moet zijn ingericht. Naast een visie is de politiek-bestuurlijke kwaliteit van belang: zijn raad en college in staat om op deze manier te sturen? Tenslotte moeten ook de randvoorwaarden voor het kunnen toepassen van regie door de organisatie zijn uitgewerkt.

Geen expliciete visie op regie, geen concrete ambities Hoewel het onderzoek startte vanuit de aanname dat de gemeente Lelystad de ambitie had om regiegemeente te zijn, werd al snel duidelijk dat dit geen actuele ambitie meer is. Hoewel de term in het raadsprogramma (2014-2018) nog voorkwam, staat het niet meer in het huidige raadsprogramma. Zowel college als raad hebben geen visie geformuleerd over regievoering. Over of die visie er moet komen, is de raad verdeeld: een visie lijkt goed, maar is dat wel mogelijk? Het concernteam spreekt liever over omgevingsbewust en opgavegericht: per opgave en in afstemming met de inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven wordt beleid gemaakt en uitgevoerd. De visie op regievoering of het zijn van regiegemeente is in de Gemeente Lelystad niet vastgelegd, maar er is wel een visie op de onderdelen die volgens de literatuurstudie onder die visie zouden kunnen of moeten vallen (de verhouding gemeente - inwoners, de ambities rond sturen en loslaten en de invloed daarvan op de inrichting van de organisatie). Dat er aandacht is voor de verhouding inwoners-gemeente, blijkt bijvoorbeeld uit het proces rondom Mensen Maken de Buurt, de werkwijze bij Groot Onderhoud en de experimenten rond de buurtbegroting.

In het raadsprogramma 2018-2022 staat een paragraaf (2.2) over de verhouding inwoner-gemeente en hoe raad en college samen zoeken naar een visie op participatie. Het omgevingsbewust opereren vraagt ook afwegen tussen sturen en loslaten, dat blijkt ook uit de opmerkingen daarover in de verschillende beleidsdocumenten. Tenslotte 26

is er ook aandacht voor de wijze waarop de organisatie wordt ingericht. Er is daarmee wel visie, maar geen gedeelde visie of gemeenschappelijke taal voor regievoering. Lelystad neemt op het gebied van visie en ambitie rondom regie geen aparte positie in vergeleken met de andere onderzochte gemeenten.

Regie speelt geen rol in de bestuursstijl Als regie wordt toegepast, heeft dat consequenties voor de positie van de raad. Afhankelijk van de vorm van regie zijn er beperkingen aan de vertegenwoordigende en kaderstellende rol en wordt het soms moeilijker om te controleren. In de paragrafen over bestuursfilosofie en bestuursstijl in het raadsprogramma 2018-2022 komt de term regie niet voor. De invloed van regie op de rol van de raad lijkt geen onderwerp van gesprek tussen raad en college. Als het gaat om de keuze voor regie of de verhoudingen tussen raad en college rond regie er soms sprake is van ongemak: regelmatig is het onderwerp van discussie tussen raad en college. Raad en college hebben geen afspraken over wie in welke situatie de keuze voor regie maakt en het is voor de raad ook niet transparant hoe het college de keuze maakt. College en organisatie nemen samen het voortouw in de keuze voor regie. Hiervoor is geen vaste lijn of koers geformuleerd. Daarmee wordt de raad in een wat reactieve positie gedwongen. Zowel raad als college zou zich moeten bezinnen op de vraag hoe met de keuze voor regie wordt omgegaan, nu de sturingsmogelijkheden van de raad bij regie wel degelijk worden ingeperkt.

Aan de randvoorwaarden wordt gewerkt Pröpper et al (2004) adviseren om regisseurs aan te stellen, een visie te hebben op de verhouding tussen specialistische en integrale taken en het hebben van een flexibele organisatie. Er is geen vastomlijnd organisatieontwikkelingstraject. Wel wordt er geïnvesteerd in het verplatten van de organisatie: minder lagen en meer flexibel samenwerken per opgave. Ook zijn er nieuwe functies toegevoegd: in het managen van projecten en in het directe contact met inwoners. De interne verhoudingen staan in een organisatiebesluit dat recent (november 2018) is aangepast aan de nieuwe structuur van de organisatie. Het zijn van regisseur is geen aparte functie binnen de ambtelijke organisatie. Van de teams in de organisatie is een deel specialistisch en deel meer integraal (veelal de teams met beleidstaken). Bij de meer integrale teams staat steeds aangegeven dat zij beleid maken met inwoners en (uitvoerende) organisaties. De functie van regisseur lijkt daarmee te zijn belegd bij de beleidsadviseurs. Ook hier geldt: een uitgewerkte visie vormt niet de basis van de ontwikkeling, maar de organisatie zet wel degelijk stappen om meer flexibel te worden. Inrichten op meer regie is daarbij niet het doel, maar de gezette stappen maken het makkelijker om regie als instrument in te zetten. 4.3

Slim kiezen per opgave

Een tweede aanwijzing voor adequate regievoering gaat over de keuze voor een specifieke vorm van regie bij concrete opgaven. Uit hoofdstuk 2 blijkt dat die keuze een inhoudelijk aspect (niet iedere vorm van regie past bij iedere opgave) en een bevoegdheidsvraag (wie maakt de keuze) heeft. Als het gaat om de bevoegdheidsvraag spelen wettelijke kaders een rol, naast de geformuleerde ambitie over de rolverdeling raad - college. Als het gaat om de inhoudelijke keuze is per opgave een analyse vereist van de eigen rol en positie en de inhoudelijke koers, de energie en koers bij de inwoners, bedrijven of maatschappelijke organisaties en op basis daarvan een inschatting van de kansen en risico’s bij de verschillende mogelijkheden voor 27

regie. De vraag is nu hoe het kiezen van de regievorm per opgave in de Lelystadse praktijk verloopt.

Regievorm kiezen: organisatie en college zijn aan zet Als het gaat om de bevoegdheidsvraag, dan beantwoorden organisatie en raad deze vraag verschillend. Het concernteam is van mening dat de keuze voor een regievorm onderdeel is van de hoe- vraag en meestal een uitvoeringsvraagstuk betreft en dat het daarmee een zaak van college en organisatie is. Uit dit onderzoek naar regie blijkt onzes inziens echter, dat bij sommige HOE vragen er ook een deel van de beslissingen over het WAT bij de raad wordt weggehaald. De raad heeft een andere mening dan het concernteam en vindt dat hij op zijn minst betrokken moet worden, voorzover daar in het raadsprogramma niet al afspraken over zijn gemaakt. Er is dus een verschil in beleving tussen raad en organisatie over de mate waarin de raad betrokken moet worden bij beslissingen over de regievorm. Nu er zowel door het college als de raad geen ambities zijn geformuleerd, wordt er in de praktijk per geval besloten. Dat houdt in dat de organisatie op basis van de afspraken uit het raadsprogramma, een interpretatie van de wettelijke kaders, de politieke gevoeligheid en een analyse van de omgeving een voorstel doet aan het college voor regie. Vervolgens besluit het college zelf en deelt het besluit mee aan de raad, of het college betrekt de raad bij de keuze.

De raad wil niet zozeer meedenken over de keuze van regie, maar wil wel eerder in het proces meegenomen worden in de keuzes waar het college voor staat en de raad wil de ruimte om kaders te stellen. Het nadenken daarover lijkt op dit moment in de praktijk toch vooral voorbehouden aan college en organisatie. Hoofdstuk 2 maakt duidelijk dat de verschillende vormen van regie invloed hebben (veelal beperkend) op de ruimte voor kaderstelling. Ook al wil de raad niet van de hoed en de rand weten, zou het toch goed zijn als de raad zich van de beperkingen van de verschillende vormen van regie bewust is en op basis daarvan bij bepaalde onderwerpen en thema’s hierin bewust keuzes maakt.

Geen uitgewerkte visie, wel bewust kiezen per opgave Als het gaat om de inhoudelijke afweging voor een specifieke vorm van regie, dan vraagt de literatuur een bewust nadenken en worden er meer passende onderwerpen voor iedere regievorm genoemd. Zoals uit de vorige paragrafen al blijkt, is er binnen de raad, college en ambtelijke organisatie geen samenhangende visie over regie en over welke vorm wanneer wordt toegepast. Dat wil niet zeggen dat de organisatie niet bewust kiest. Het college heeft bewust gekozen om zoveel mogelijk samen te werken met inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Bij iedere opgave is er sprake van een analyse van de rol en positie van de gemeente en beschrijft het document de partijen in de samenleving die betrokken zijn, wat hun belangen zijn en wat hun inzet/wensen rond de opgave zijn. Er wordt echter geen gemeenschappelijke taal gebruikt en de doorwerking van de gekozen rol is niet consistent. Ieder team lijkt zijn eigen terminologie te gebruiken. Faciliteren houdt soms in dat er nog wel eigen doelen worden geformuleerd, maar soms ook niet. De verantwoording van keuze voor de regierol die voor dat onderwerp is gekozen en wat dat in de praktijk binnen de opgave betekent, heeft ook geen vaste plek in de beleidsdocumenten.

De raad kan de door het college gemaakte keuzes daardoor lastiger beoordelen en dat bemoeilijkt ook de invulling van de controlerende rol van de raad. 28

4.4

Adequaat inrichten en uitvoeren

De literatuur geeft aanwijzingen voor de manier waarop regie per vorm ingericht hoort te zijn. Iedere vorm van regie kent een eigen invulling van het afbakenen van de opgave, het organiseren van de informatie die nodig is voor het aanpakken van de opgave, het kiezen van beleidslijnen, het organiseren van de samenwerking en het vormgeven van de verantwoording. De vertegenwoordigende rol krijgt vooral een plek in de afbakening (dus vooraf). Als de raad bevoegd is tot kaderstelling krijgt dat vooral een plek bij de eerste drie activiteiten van regievoering10, als het gaat om controle dan zijn de laatste twee activiteiten van regievoering11 daarvoor bepalend. Voor elk van de drie hoofdvormen van regie is een casus bestudeerd uit de praktijk van Lelystad. Nu kan een enkele casus per vorm natuurlijk geen beeld geven van hoe organisatie, college en raad als regel omgaan met regie, maar het levert wel een aantal waardevolle inzichten op. De literatuurstudie en hoofdstuk 2 laten zien op welke wijze de regievorm ingericht behoorde te worden en de casusanalyse uit bijlage 3 en hoofdstuk 3 beschrijven hoe het in de praktijk is verlopen. In deze paragraaf analyseren we de mate waarin de praktijk past bij de theorie, wat de invloed van de raad is geweest en hoe dit is beleefd door de betrokkenen.

Cocreatie: volgen is beter dan sturen In de casus Buurtbegroting is cocreatie toegepast, maar daarbij heeft de gemeente wel (imago)schade opgelopen. Het proces tot aan de besluitvorming was vooraf doordacht, maar het proces van uitvoering en realisatie was niet van te voren doordacht en is ook niet gefaciliteerd. Het was duidelijk een experiment van de gemeente, terwijl een kenmerk van cocreatie nu juist is dat er meerdere eigenaars van de opgave zijn. Door een proces van loting heeft de organisatie eigenaarschap willen organiseren, maar het proces was zo dwingend dat er geen gelegenheid was om het tempo van de inwoners te volgen. Daardoor was de verhouding in de samenwerking niet die van gelijkwaardige partners. De geleerde lessen zijn gedeeld met de raad. Daarvoor had de raad op voorstel van het college al besloten tot een vervolg. In de casus cocreatie heeft de raad bewust positie gekozen door afstand te nemen en zo alle ruimte op de inhoud aan inwoners te geven. In een raadsvoorstel is een beperkt aantal kaders vastgelegd dat door de organisatie is vertaald in een aantal spelregels voor het proces. De raad is verder niet betrokken geweest bij de uitvoering, maar krijgt vanuit de inwoners wel de frustratie over het verloop van het traject mee.

De positie van de raad was passend bij wat vereist is in een cocreatieproces, maar het te veel aan ruimte heeft geleid tot imagoschade voor de gemeente en frustratie bij alle betrokkenen (inwoners, organisatie en raad). De les die de raad hieruit kan leren is dat cocreatie selectief moet worden toegepast en dan goed moet worden begeleid. Een geheel vrije vraag aan inwoners, kan alleen als er ook geheel vrije ruimte is voor inwoners. Is dat niet het geval, dan dient de raad aan te geven wat de beschikbare ruimte en zeggenschap inhoudt: verwachtingenmanagement is de sleutel.

10 Het afbakenen van de opgave, het organiseren van de informatie die nodig is voor het aanpakken

van de opgave, het kiezen van beleidslijnen. 11 Het organiseren van de samenwerking en het vormgeven van de verantwoording.

29

Coproductie: behoefte aan nieuwe kaders In de bestudeerde casus is sprake van coproductie met inwoners, bij het groot onderhoud in een wijk. De organisatie heeft daar een proces voor ingericht waarbij de wensen van inwoners geïnventariseerd worden. De vorm van participatie wordt afgestemd op de mogelijkheden van inwoners in een wijk. Een risico daarbij is de participatieparadox: de inwoners die uit zichzelf al meer betrokken zijn krijgen nog meer aandacht, en de inwoners die uit zichzelf al minder betrokken zijn, krijgen minder aandacht en investeringen in de wijk. De organisatie lijkt het proces goed te hebben ingericht, tot op het niveau van de aanbesteding aan de aannemer wordt participatie meegenomen. Maar een essentieel onderdeel van coproductie is dat er samen gekozen wordt voor de uiteindelijke invulling, terwijl in deze casus de wettelijke kaders en de kaders vanuit de raad bepalend zijn. Dat is voor inwoners soms onbegrijpelijk en die signalen bereiken de raad. Tegelijk is de organisatie voortdurend bezig met het uitleggen van de kaders en eisen. Hier lijkt duidelijk behoefte aan andere kaders, waarin meer ruimte is voor het doordenken van scenario’s met inwoners. Hoewel de regievorm goed is toegepast, lijkt er te weinig ruimte voor daadwerkelijke coproductie met inwoners.

In de casus coproductie is het de raad geweest die de wens heeft geuit dat inwoners meer invloed zouden krijgen op het Groot Onderhoud. Deze wens is door de organisatie vertaald in een werkproces, dat niet is afgestemd met of besproken door de raad. Op het terrein van Groot Onderhoud zijn er naast wettelijke kaders ook kaders door de raad gesteld, die zwaarder wegen dan de wensen van inwoners (het betreft immers het algemeen belang versus het wijkbelang). Hoewel iedereen tevreden inwoners wenst, is dat niet altijd te realiseren binnen de gestelde kaders. De organisatie heeft het proces van coproductie goed ingericht, maar rapporteert hierover niet aan de raad, ondanks de duidelijke wens van de raad om meer invloed voor inwoners te organiseren en daarover ook informatie te ontvangen. De raad heeft dan ook onvoldoende gelegenheid om bij te sturen of zich te bezinnen op de gestelde kaders.

Uitbesteding: organiseren en informeren Bij de casus Parkeerservice is gekozen voor het uitbesteden van taken aan een coöperatie. Deze vorm lijkt aan de start niet al te bewust gekozen (zo is er alleen een vergelijking gemaakt tussen Perspectief (oud) en CPS (nieuw) en zijn voor CPS geen alternatieven overwogen), maar wordt door de ambtelijke organisatie wel gezien als de beste vorm voor deze taak om toch nog grip te hebben op het verband tussen beleid en uitvoering. Na een crisis bij de coöperatie heeft de raad alsnog een bewuste keuze gemaakt voor deelname aan deze specifieke organisatievorm en vanuit de ambtelijke organisatie wordt actief meegedacht over het aanpassen van de regelingen in de coöperatie. De afnemersrol en de eigenaarsrol liggen in de organisatie bij verschillende teams, bestuurlijk is één wethouder verantwoordelijk. Er zijn vaste afspraken over de voorbereiding van de wethouder bij de vergaderingen van de coöperatie en over de handelsruimte van de wethouder. De raad wordt goed geïnformeerd over en betrokken bij de voortgang in de coöperatie. De organisatie van regie is passend bij wat je zou verwachten in deze vorm.

30

De raad controleert de jaarstukken actief en reageert op de informatie die het college verstrekt. Het parkeren is een politiek gevoelig dossier en er spelen ook grote financiële en maatschappelijke belangen. Dat maakt dat de raad toch graag meer grip zou hebben, ook al is de raad gemiddeld tevreden over de manier waarop het verloopt. De praktijk laat zien dat op cruciale momenten de raad de ruimte heeft en neemt om kaders te stellen. Zo heeft de raad meegedacht over zowel de voorwaarden voor uitbesteding als de keuze voor producten die passen bij het parkeerbeleid.

31

5 CONCLUSIES & AANBEVELINGEN 5.1

Inleiding

De rekenkamer Lelystad is dit onderzoek naar regie gestart met de hoofdvraag: wat betekent het zijn van regiegemeente in theorie en praktijk? In dit hoofdstuk beantwoorden we deze vraag. Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag op hoofdlijnen staat in paragraaf 5.2. De conclusies die de rekenkamer trekt op basis van dit onderzoek staan in paragraaf 5.3. In paragraaf 5.4 geeft de rekenkamer Lelystad de Lelystadse raad een aantal aanbevelingen voor het versterken van zijn positie. 5.2

Overkoepelende indruk. Regievoering in Lelystad: werk in uitvoering

Hoewel de gemeente Lelystad er niet meer expliciet voor kiest regiegemeente te zijn, wil de gemeente Lelystad wel samen met inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen beleid maken en uitvoeren. Regie wordt dus in de praktijk in Lelystad wel degelijk nog toegepast. Raad en college van de gemeente Lelystad hebben echter geen uitgewerkte, samenhangende visie op de rol van de raad bij regievoering geformuleerd12 en dat is jammer. Als regie wordt toegepast, heeft dat namelijk altijd consequenties voor de positie van de raad. Regie betekent bijna per definitie een beperking van de sturingsmogelijkheden van de raad. Anderen praten bij regie immers vaak mee over de kaderstelling. De raad kan ook moeilijker controleren wanneer regie wordt toegepast. De raad komt namelijk meer op afstand te staan en kan in principe alleen nog op afgesproken momenten en binnen afgesproken kaders controleren. Het toepassen van regie kan ook de vertegenwoordigende rol van de raad beperken. In diverse regievormen participert een deel van die inwoners vanuit een specifiek en primair eigen belang. Het is dan de vraag wie nog voor het algemeen belang opkomt, als de raad het niet doet of kan doen. Het ontbreken van een expliciete visie of concrete ambities, zet de raad op achterstand ten opzichte van het college en de organisatie.

De raad heeft dan niets om zonodig op terug te vallen en stuurt als ware ‘vanaf de achterbank’. De raad kan zodoende niet alle sturingsmogelijkheden benutten, die hij in potentie nog wel heeft bij toepassing van regie. Het is belangrijk dat de raad grip houdt op taken die in regie worden uitgevoerd. Immers, de raad blijft altijd politiek en bestuurlijk eindverantwoordelijk. Kaderstelling – in de vorm van een visie op regie - lijkt het aanknopingspunt om de grip van de raad op de toepassing van regie te versterken.

12 Alle elementen voor een bestuurljke visie op regievoering zijn echter wel te vinden in diverse

(ambtelijke) stukken over regie in de gemeente Lelystad.

32

5.3

Conclusies

De rekenkamer Lelystad trekt de volgende overkoepelende conclusie: Als de Lelystadse praktijk naast de theorie wordt gelegd, valt op dat raad en college geen transparante afspraken hebben gemaakt over wat de gevolgen van regie zijn voor:  de rollen van raad en college,  de onderlinge verhoudingen en  de verhouding tot de inwoners, instellingen en bedrijven. Nu raad en college hierop geen visie hebben geformuleerd, is het de ambtelijke organisatie die deze afweging bij iedere opgave maakt. Het Lelystadse concernteam werkt vanuit het principe dat opgave en omgeving samen bepalend zijn voor welke vorm van uitvoering er wordt gekozen. 1.

College en organisatie van Lelystad hebben gekozen voor omgevingsbewust en opgavengericht werken. Gevolg is dat de organisatie in voorkomende gevallen uiteindelijk impliciet de keuze maakt voor de vorm van regie. Daarmee onttrekt deze keuze zich aan de waarneming van de raad. Toelichting: hoewel dit onderzoek startte vanuit de gedachte dat de gemeente Lelystad regiegemeente wilde zijn, werd al snel duidelijk dat dit geen actuele ambitie meer is. De term kwam in het raadsprogramma 2014-2018 nog voor, maar staat niet meer in het huidige raadsprogramma. Het gemeentebestuur van Lelystad wil wel zoveel mogelijk met inwoners, instellingen en bedrijven beleid maken en uitvoeren. Daarin wijkt Lelystad overigens niet af van de andere onderzochte gemeenten. College en organisatie gaan daarbij omgevingsbewust en opgavegericht te werk. Dat wil zeggen zij dat per (maatschappelijke) opgave nagaan of regie in de Lelystadse context wel het beste past bij deze opgave. En zij kiezen in de praktijk ook voor regie en de vorm van regie die wordt toegepast. De raad komt hier nauwelijks aan te pas. Eén van de doelstellingen van dit onderzoek was om een gemeenschappelijk begrippenkader voor de toepassing van regie in de gemeente Lelystad te maken. Dit rapport is bedoeld als een eerste aanzet daartoe.

Onze conclusie is verder dat de term ‘regiegemeente’ in de Lelystadse context niet meer thuishoort in zo’n gemeenschappelijk begrippenkader. Raad, college en organisatie herkennen zich op dit moment niet meer in die term.

2.

Door het ontbreken van een visie passen college en organisatie regie al werkendewijs toe. In een dergelijke context is iedere eventuele inbreng van de raad meestal te laat. De raad zou zich altijd de vraag moeten stellen onder welke vorm van regie de vervolgbesluitvorming plaatsvindt. Toelichting: regie beperkt de raad bijna per definitie in zijn mogelijkheden om kaders te stellen en te kunnen controleren. Soms wordt zelfs de (volks)vertegenwoordigende rol van de raad door de toepassing van regie beperkt. De Lelystadse raad wordt meestal vooraf niet betrokken bij de keuze voor het toepassen van regie, terwijl de raad wel (politiek) eindverantwoordelijk blijft. College en organisatie nemen samen het voortouw in de keuze voor regie. Hiervoor is geen vaste lijn of koers geformuleerd. Nu er zowel door het college als de raad geen ambities zijn geformuleerd, wordt er in de praktijk per geval besloten. Dat houdt in dat de 33

organisatie op basis van een interpretatie van de wettelijke kaders, de politieke gevoeligheid en een analyse van de omgeving een voorstel doet aan het college voor regie. Vervolgens besluit het college zelf en deelt het besluit mee aan de raad, of het college betrekt de raad bij de keuze. De raad wil niet zozeer meedenken over de keuze van regie, maar wil wel eerder in het proces meegenomen worden in de keuzes waar het college voor staat. De raad wil ook de ruimte hebben om kaders te stellen. In de praktijk wordt de Lelystadse raad alleen op initiatief van college en organisatie vooraf betrokken bij de keuze voor regie. In de praktijk is gebleken, dat de raad soms ook wel zelf reageert als hij behoefte heeft om kaders te stellen. Onder meer de casus ‘parkeerservice’ laat zien dat hij daarin dan ook succesvol is. Echter, in grote lijnen verzwakt de manier waarop regie in Lelystad wordt toegepast in de praktijk de positie van de Lelystadse raad. Raad en college hebben namelijk geen visie of afspraken gemaakt over wie in welke situatie de keuze voor regie maakt. Het is voor de raad ook niet transparant hoe het college of de organisatie zo’n keuze maakt. Daarmee wordt de raad in een reactieve positie gedwongen. Zowel raad als college zou zich moeten bezinnen op de vraag hoe met de keuze voor regie wordt omgegaan. 3.

De ambtelijke organisatie weet in principe de diverse vormen van regie in de praktijk toe te passen en wordt aan de hand van experimenten ingericht op meer flexibele inzetbaarheid. Ondanks de inzet en expertise van de organisatie, onderschat zij soms wat nodig is om echt aan het tempo en de verwachtingen van inwoners te voldoen. Toelichting: de organisatie wordt werkenderweg steeds meer ingericht op flexibele inzet van teams rond opgaven, maar dat gebeurt niet volgens een vooraf bedacht plan. De ambtelijke top heeft geïnvesteerd in het platter maken van de organisatie: minder lagen en meer flexibel samenwerken per opgave. Inrichten op meer regie is daarbij niet het primaire doel, maar de gezette stappen maken het makkelijker om regie als instrument in te zetten. Lelystad houdt - meer dan de andere onderzochte gemeenten – rekening met wat de organisatie nodig heeft. In de casussen uitbesteding en coproductie heeft het toepassen van regie goed gewerkt. De casus cocreatie wees echter uit dat de facilitering van medewerkers – zeker in het traject na de keuze voor specifieke projecten en bij de uitvoering – aanmerkelijk tekort schoot. Cocreatie blijkt ook de meest ingewikkelde opgave voor de organisatie.

4.

De organisatie kiest bewust rol en positie bij de verschillende maatschappelijke opgaven. Zij maakt echter geen gebruik van een consistent patroon van afgebakende rollen met bijbehorende systematische toepassing van werkwijzen en instrumenten. Daardoor kan de raad niet controleren of de juiste vorm op de juiste manier wordt toegepast. Toelichting: de drie bestudeerde casussen laten zien dat de organisatie gebruik van maakt een veelheid aan vormen van regie en rollen. Bij iedere opgave wordt een analyse gemaakt van de rol en positie van de gemeente. In het bijbehorende beleidsdocument wordt dan beschreven welke partijen in de samenleving betrokken zijn, wat hun belangen zijn en wat hun inzet/wensen rond de opgave zijn. Er wordt echter geen gemeenschappelijke taal gebruikt en de doorwerking van de gekozen rol is niet consistent. Ieder team lijkt zijn eigen terminologie te gebruiken. Deze inconsistente toepassing bemoeilijkt de controlerende rol van de raad. De verantwoording over keuze voor de regierol die voor dat onderwerp is gekozen en wat dat in de praktijk binnen de opgave 34

betekent, heeft ook geen vaste plek in de beleidsdocumenten. De raad kan de door het college gemaakte keuzes daardoor lastiger beoordelen Het is lastig te achterhalen of de meest passende vorm van regie is gekozen en of deze consequent is toegepast. Ook kan de raad op deze manier moeilijker inschatten welke kaders hij wil stellen en welke controle instrumenten hij passend acht. Het is daarbij extra belemmerend dat er geen visie of kaderdocument is, waarop de raad zo nodig kan terugvallen. Dit alles bemoeilijkt de raad zijn controlerende rol in te vullen. In het onderzoek zijn drie vormen van regie bestudeerd. In grote lijnen concluderen we dat de de gekozen inrichting van de regie voldoet aan de normen uit de theorie. In zowel de casus cocreatie (buurtbegroting) als de casus coproductie (groot onderhoud) valt op, dat de gekozen vorm van regie minder goed past bij de opgave. In alle onderzochte casussen valt het proces van kaderstelling op om diverse redenen:  in de casus buurtbegroting heeft de afwezigheid van kaders op inhoud geleid tot allerlei ongewenste (neven)effecten,  in de casus groot onderhoud beperkt overdaad aan kaders de ruimte voor meedenken door inwoners. De kaderstelling belemmert de inwoners bij participatie,  in de casus parkeerservice heeft de raad zijn kaderstellende rol moeten bevechten.

De rekenkamer Lelystad trekt daarnaast per onderzochte casus de volgende conclusies.

5.

Cocreatie vraagt tijd en ruimte om op het tempo van de samenleving mee te bewegen. De organisatie lijkt daar nog niet voldoende op toegerust. Ook was de organisatie in deze casus nog niet ingericht op het verstrekken van de informatie, die inwoners nodig hebben voor het maken van keuzes. Alleen het proces voor participatie was vooraf ingericht en dat bleek in de praktijk niet afdoende. Toelichting: de casus cocreatie wordt gekenmerkt door wisselend succes binnen de casus. In eerste instantie waren de participerende inwoners zeer betrokken bij en enthousiast over het proces van cocreatie. Maar door de werkwijze ontstond er gaandeweg veel frustratie bij inwoners. Er is - zeker voor cocreatie - te strak gestuurd op het proces. Het verwachtingenmanagement en de communicatie tussen inwoners en gemeente bleef daarbij onderbelicht. De informatiepositie van respectievelijk de betrokken ambtenaren en de inwoners was niet gelijk. De tijd en inspanning die nodig was voor het overbruggen van dit verschil werd onderschat. Ook is onvoldoende onderkend dat na afloop van het selectieproces van de uit te voeren projecten in de wijk tijd, informatie en begeleiding nodig was. De relatie tussen gemeente en inwoners raakte beschadigd.

Wat temeer opvalt is de opmerking van het concernteam uit de technische reactie op dit rapport, dat alleen het proces tot en met het vaststellen van de begroting wat hun betreft cocreatie zou zijn. Het traject daarna hebben zij nooit als cocreatie bestempeld. Uit deze opmerking blijkt volgens de rekenkamer een zeker contrast tussen de systeemwereld van de ambtenarij en de leefwereld van de inwoner. In de beleving van een inwoner zal het opleveren van een begroting naar verwachting niet snel het eindresultaat zijn van een cocreatie project zoals buurtbegroting. Een inwoner zal verwachten dat de in de begroting weergegeven projecten ook echt worden uitgevoerd. Het is daarom belangrijk aandacht

35

te besteden naar mogelijkheden voor het maken van een goede verbinding tussen de systeemwereld van de ambtenarij en de leefwereld van de inwoners. De belangrijkste les uit deze casus is dat cocreatie selectief moet worden toegepast en dan goed moet worden begeleid. Een geheel vrije vraag aan inwoners kan alleen als er ook geheel vrije ruimte is voor inwoners. Is dat niet het geval, dan zou de raad moeten aangeven wat de beschikbare ruimte en zeggenschap is: verwachtingenmanagement is de sleutel. 6.

Coproductie werkt pas als de kaders waarbinnen dit moet plaatsvinden zo zijn vormgegeven, dat inwoners ook voldoende ruimte krijgen om een wezenlijk effect te hebben op de uitkomst van het participatieproces. Toelichting: de ambtelijke organisatie heeft in de casus groot onderhoud het proces van coproductie goed ingericht en is daar tevreden over. Een risico van de toepassing van coproductie bij groot onderhoud is de participatieparadox13. Het is de vraag of hiermee op dit moment voldoende rekening wordt gehouden. De participerende inwoners zijn soms ontevreden over het resultaat van de coproductie. Op het terrein van groot onderhoud heeft de raad namelijk - naast wettelijke kaders – ook kaders gesteld, die zwaarder wegen dan de wensen van inwoners14. De vele kaders rondom groot onderhoud beperkten in belangrijke mate de speelruimte van inwoners om wezenlijk effect te hebben op de maatregelen voor groot onderhoud in hun wijk. De kaders bleken ook lastig uit te leggen aan de participerende inwoners. De beperkingen hebben tot ontevredenheid en frustratie geleid bij participerende inwoners, omdat hun verwachtingen niet waar konden worden gemaakt. De raad wordt op zijn beurt aangesproken door ontevreden inwoners en is daardoor aanmerkelijk minder tevreden over deze coproductie dan de organisatie.

De raad wordt op zijn beurt door inwoners aangesproken op incidenten, waarbij de burgerparticipatie niet helemaal naar wens van de inwoners is verlopen. De raad heeft een duidelijke wens om meer invloed van inwoners op groot onderhoud te organiseren en wilde over de voortgang en resultaten informatie ontvangen. De organisatie rapporteert echter niet aan de raad over de coproductie. De raad wordt zo onvoldoende in de gelegenheid gesteld bij te sturen of zich te bezinnen kaders die hij gesteld heeft. Bij voortzetting van inwonersparticpatie bij groot onderhoud, is er blijkbaar behoefte aan andere kaders die meer ruimte bieden voor het doordenken van scenario’s met inwoners.

7.

Uitbesteding van taken blijft een juridisch ingewikkeld proces voor raadsleden om goed te doorgronden. Door op de juiste momenten de juiste keuzes te maken en kaders te stellen, kan de raad echter goed invloed hebben uit de uitbesteding. Toelichting: de raad lijkt bij aanvang van de uitbesteding van de parkeertaken niet erg bewust te hebben gekozen voor (deze vorm van) regie. De raad heeft weliswaar bewust gekozen voor coöperatie Parkeerservice (CPS), maar heeft maar beperkt alternatieven ter overweging voorgelegd gekregen. Het was enerzijds de keuze tussen het ‘oude’ Perspectief of het ‘nieuwe’ CPS. Alternatieven voor deze twee opties zijn niet voorgelegd. Anderzijds is er uitsluitend een vergelijking gemaakt er is een vergelijking gemaakt tussen

13 De inwoners die uit zichzelf al meer betrokken zijn krijgen nog meer aandacht en de inwoners die

uit zichzelf al minder betrokken zijn, krijgen minder aandacht en investeringen in de wijk. Zo kan de kloof binnen de lokale samenleving vanzelf worden vergroot. 14 Het betreft immers het algemeen belang versus het wijkbelang.

36

Perspectief en CPS op kosten en kwaliteit, maar niet op sturingsvorm. De raad leek zich destijds niet bewust van de gevolgen van zijn keuze op zijn sturingsmogelijkheden. Na een crisis bij de Coöperatie Parkeerservice heeft de raad alsnog een bewuste keuze gemaakt. De uitbesteding is adequaat georganiseerd en passend bij de normen uit de theorie. De organisatie is tevreden over de werkwijze. De raad wordt goed geïnformeerd over en betrokken bij de voortgang in de coöperatie. De is door de bank genomen tevreden over de manier waarop het verloopt, hoewel hij ook verbeterpunten ziet. Ondanks de ervaren tevredenheid, heeft de raad het idee onvoldoende grip te hebben op deze parkeren. De raad heeft dan ook aan de casus uitbesteding van parkeertaken een lastig dossier, met name door verschillende beelden en verwachtingen over parkeren in de raad zelf en in de Lelystadse samenleving. 5.4

Aanbevelingen

In aansluiting op de conclusies beveelt de rekenkamer Lelystad de Lelystadse raad aan te besluiten tot het volgende: 1. Het college te vragen te rapporteren hoe op dit moment in de organisatie invulling wordt gegeven aan de randvoorwaarden voor regievoering, ter voorbereiding op het formuleren van een visie. Toelichting: aandachtspunten voor de controle op de huidige werkwijze voor regie zijn:  de beschikbaarheid van regisseurs,  een visie op de inzet van specialisme/integraliteit en  een effectieve, flexibele organisatie. Als de randvoorwaarden niet op orde zijn, wees dan terughoudend met het toepassen van regievoering. 2. Het college te vragen een voorstel te doen voor een visie op regievoering en de rol van de raad daarbij en zich ook vooraf zelf te bezinnen op de onderwerpen waarbij de raad regie wel of niet wenselijk vindt. Toelichting: de raad kan zijn positie versterken door zelf een visie te hebben op de onderwerpen waarbij de raad regie wel of niet wenselijk vindt. Ook kan de raad zich vooraf bezinnen op concrete afspraken en / of ambities rond regievoering. De raad kan vervolgens met het college in debat gaan over nut en noodzaak van zo’n visiedocument en het college vragen met een voorstel te komen hiervoor.

De visie zou in ieder geval op drie aspecten moeten ingaan:  de verhouding gemeente – inwoners (inclusief de gevolgen van regie voor de rollen van raad en college, hun onderlinge verhouding en de verhouding tot de inwoners, instellingen en bedrijven),  de ambities rond sturen en loslaten bij de uitvoering van taken en  de wijze waarop de organisatie daarop moet zijn ingericht. 3. Als een visie niet mogelijk blijkt, controleer bij voorstellen actief of er een passende vorm van regie is gekozen. Toelichting: blijkt een eigen visie op regie niet haalbaar, dan kan de raad kan zijn positie versterken door bij voorstellen actief te controleren of er een passende vorm van regie is gekozen. Dat kan zowel door aan de start van een beleidsproces mee te denken met het 37

college, maar ook door bij een voorstel het college actief te bevragen op de argumenten voor de gekozen regievorm. Iedere vorm van regie kent een eigen wijze van kaderstellen en daarbij passen controle instrumenten. Als dat niet mogelijk is controleer het college actief op welke vorm van regie bij welke opgave wordt toegepast, formuleer daarbij passende kaders en vraag om daarbij passende controle instrumenten. Dat zou de raad helpen zelf actiever positie te kiezen en meer kaderstellend vooraf - en minder vanuit de controle achteraf - betrokken te zijn. Het belangrijkst is om een bewuste en goed onderbouwde keuze voor (een vorm van) regie te maken. 4. Elk beleidsdocument, waarin een aspect van regie meespeelt, te voorzien van een consistente en duidelijk kenbare analyse van het krachtenveld rondom de opgave en het format voor raadsvoorstellen aan te passen, zodat wordt verantwoord waarom bij deze opgave voor een bepaalde vorm van regie is gekozen. Toelichting: de analyse van het krachtenveld beschrijft wensen en mogelijkheden van inwoners en organisaties, zowel op inhoud (WAT) als op proces (HOE). Hiermee kan de raad bij ieder onderwerp een eigen inschatting maken over wat een eventueel passende vorm van regie is.