Nota van bevindingen regie def.pdf

Regie in Uitvoering Een onderzoek naar ambities en praktijk bij de gemeente Lelystad

Colofon Dit rapport is opgesteld in opdracht van de rekenkamer Lelystad. Het onderzoek is uitgevoerd door Domenie Φ Doelgericht onderzoek in samenwerking met Haan Onderzoek & Advies; info@domenieonderzoek.nl, www.domenieonderzoek.nl haanonderzoekadvies@gmail.com Miranda Domenie, Avelien Haan-Kamminga & Kenza Nasiri

18 november 2019

SAMENVATTING & LEESWIJZER Steeds vaker worden gemeentelijke taken uitgevoerd door regie toe te passen. Dat houdt in dat de gemeentelijke organisatie niet alles zelf uitvoert, maar dat ze dat samen met andere gemeenten, bedrijven, maatschappelijke instellingen of inwoners doet. Hoewel het huidige Lelystadse college er niet expliciet naar streeft een regiegemeente te worden, herkennen raad, college en ambtelijk apparaat deze ontwikkeling. Dat vergt een andere werkwijze en rolopvatting van de ambtelijke organisatie, maar ook van de gemeenteraad. Afhankelijk van de gekozen vorm van regievoering, heeft de raad minder ruimte voor kaderstellen en controleren en in sommige gevallen heeft de raad ook minder ruimte voor de vertegenwoordigende rol. Dit onderzoek bestaat uit twee delen: onderzoek naar de rol van de raad bij regie en onderzoek naar de praktijk van regievoering door de (organisatie van de) gemeente Lelystad. Uit het onderzoek naar de rol van de raad bij regie in het algemeen blijkt dat het meer toepassen van vormen van regie een onmiskenbare ontwikkeling is. Toch zijn er nog geen duidelijke definities. Regie komt in veel verschillende vormen voor. Deze vormen zijn te ordenen naar de mate waarin raad en organisatie grip hebben op de beleidskeuzes en de randvoorwaarden voor de uitvoering van deze keuzes.

Net als bij de reguliere beleidscyclus, is regievoering in een aantal stappen onder te verdelen (afbakenen, overzicht krijgen, beleidskeuzes maken, samenwerken, verantwoording afleggen). Deze stappen zien er per vorm van regie anders uit. Of regie bij uitvoering van beleid een verstandige keuze is, hangt af van de opgave, de mogelijke inzet van (partijen uit) de samenleving en de ambities van raad en college. Als er regie wordt toegepast, betekent dat in ieder geval dat de ruimte voor de raad wordt ingeperkt; andere partijen doen in meer of mindere mate mee in het proces van kaderstelling. Daarbij blijft de raad wel politiek eindverantwoordelijk voor de resultaten. De onderzoekers hebben de Lelystadse praktijk bestudeerd door middel van interviews, documenten en analyse van drie casussen. Uit dit onderzoek komt naar voren dat het huidige college van gemeente Lelystad geen concrete ambities heeft geformuleerd rond regievoering. Raad en college zijn zich er wel van bewust dat het noodzakelijk is om steeds meer samen met inwoners, bedrijven en instellingen de maatschappelijke opgaven aan te pakken. De organisatie wordt daar ook in een proces van leren en experimenteren op ingericht. In drie casussen is regie in de praktijk bestudeerd: Buurtbegroting Lelystad-Haven (cocreatie), Groot Onderhoud Buitenruimte (coproductie) en Parkeerservice (uitbesteding).

Uit de casus Buurtbegroting blijkt dat de raad vooraf duidelijk positie heeft gekozen: cocreatie vindt plaats vanuit de inwoners en het ambtelijk apparaat ondersteunt. Het proces om te komen tot besluitvorming is goed voorbereid en doordacht, het proces van uitvoering en realisatie echter niet. Hierbij past wel een nuancering. De ambtelijke organisatie heeft het proces tot en met het vaststellen van de buurtbegroting gezien als cocreatie. Het traject daarna hebben zij nooit als cocreatie bestempeld1. Het is voor de begeleidende ambtenaren niet makkelijk om het tempo van de inwoners te volgen en om de informatie - die nodig is om inwoners te laten kiezen - op tijd en op het juiste niveau aan te leveren. Toen de keuze voor projecten binnen de buurtbegroting was gemaakt, was het experiment in de ogen van de ambtelijke organisatie afgerond. Voor de bewoners was het project nog lang niet klaar. Er was sprake van een behoorlijk verschil in verwachting. Daar heeft de organisatie onvoldoende rekening mee gehouden en onvoldoende tijd en inzet voor gereserveerd. De organisatie heeft de hieruit geleerde lessen meegenomen in de volgende wijken die gaan 1 Bron: technische reactie nota van bevindingen ‘Regie in Uitvoering’ gedateerd 25 april 2019.

experimenteren met de buurtbegroting. Tot op heden is er besloten om nog één experiment te doen, namelijk in de Punter. En om, mede op basis van de bevindingen van de beide pilots, te bepalen of en hoe een verdere uitrol over andere wijken plaatsvindt2. In de casus Groot Onderhoud heeft de raad steeds gevraagd om meer invloed voor inwoners. De organisatie heeft daarop een proces voor participatie bij het regulier Groot Onderhoud ingericht. Hoewel de organisatie op alle fronten voor dit proces goed is ingericht, zijn raad en inwoners niet altijd tevreden met het resultaat. Dat heeft er vooral mee te maken dat de wensen van inwoners niet altijd passen binnen de wettelijke eisen en de kaders van de raad. Hoewel raad en organisatie de meerwaarde van particpatie benadrukken, is het maar de vraag of die meerwaarde gerealiseerd kan worden, als de ruimte om aan de wensen van inwoners te voldoen beperkt is. In de casus Parkeerservice neemt Lelystad deel in een coöperatie. Zowel de rol van eigenaar als de rol van afnemer zijn in de ambtelijke organisatie goed belegd en er zijn heldere werkafspraken tussen de coöperatie en de organisatie. De raad heeft op diverse momenten inhoudelijke kaders gesteld. Parkeren is – mede door de koppeling aan het stadshart – een politiek gevoelig dossier dat de belangstelling heeft van inwoners en van de raad.

De raad wordt dan ook - meer dan afgesproken - op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in de coöperatie. De raad berust erin dat er door de uitbesteding afstand is ontstaan, maar blijft actief betrokken bij dit dossier. Pröpper et al (2012) adviseren om bij regievoering te werken vanuit een visie op regie, de vorm van regie aan te passen aan wat mogelijk is bij de opgave om tenslotte in een aantal stappen de regievorm op een passende wijze in te richten. Als de Lelystadse praktijk hiernaast wordt gelegd, dan valt op dat er geen samenhangende visie op regie is. Het concernteam werkt echter wel vanuit het principe dat opgave en omgeving samen bepalend zijn voor welke vorm van uitvoering er wordt gekozen. Zij noemen dat opgavengericht en omgevingsbewust. Nu raad en college hierop geen visie hebben geformuleerd, is het de ambtelijke organisatie die deze afweging bij iedere opgave maakt. Dat leidt ertoe dat de raad niet altijd wordt betrokken bij de keuze voor (een bepaalde vorm van) regie. De raad wordt alleen hierbij betrokken als college en organisatie dat agenderen. De raad kan vanuit de controlerende rol wel reageren op de gemaakte keuzes, door er vragen over te stellen of de gemaakte keuzes ter discussie te stellen. De organisatie wordt steeds meer ingericht op flexibele inzet van teams rond opgaven, maar dat gebeurt niet volgens een vooraf bedacht plan.

Dat wordt ook zichtbaar in de keuzes die per opgave/beleidsterrein worden gemaakt: er worden steeds andere begrippen gebruikt en er is geen consistent patroon in het formuleren van doelen en het kiezen van instrumenten. De organisatie lijkt evenwel goed in staat om de verschillende vormen van regie toe te passen, al blijkt cocreatie de meest ingewikkelde opgave voor de organisatie. Regievoering door Lelystad kan daarmee het best getypeerd worden als werk in uitvoering. De raad zou zijn positie kunnen versterken door met het college in debat te gaan over nut en noodzaak van een visie of ambities rond regievoering. Dat zou de raad helpen om zelf actiever positie te kiezen en meer kaderstellend en minder vanuit de controle betrokken te zijn.

2 Bron: technische reactie nota van bevindingen ‘Regie in Uitvoering’ gedateerd 25 april 2019.

Leeswijzer Het eerste hoofdstuk is een inleiding op het onderwerp regie. Ook de verantwoording van de opzet en uitvoering van het onderzoek is te vinden in dit hoofdstuk. Het tweede hoofdstuk beschrijft de in het onderzoek gehanteerde, meest gangbare theoretische inzichten over regie en de gevolgen van regie voor de rol van de raad. Het derde hoofdstuk bevat een beschrijving van de ambities van de gemeente Lelystad rond regievoering en een beschrijving van de drie casussen waarin regie is toegepast. In hoofdstuk vier analyseren we deze gegevens om zo inzicht te krijgen in de wijze waarop raad, college en organisatie in de praktijk omgaan met regie. De conclusies uit het onderzoek en de aanbevelingen voor de raad staan in hoofdstuk 5.

INHOUDSOPGAVE 1

INLEIDING EN ONDERZOEKSVERANTWOORDING ................................................................................... 1

1.1

Doel en onderzoeksvragen ..................................................................................... 1

1.2

Methode & verantwoording ..................................................................................... 3

2

REGIE EN DE ROL VAN DE RAAD.......................................................................................................... 6

2.1

Inleiding .................................................................................................................. 6

2.2

Regie: veelkleurig en in verschillende verschijningsvormen .................................... 6

2.3

Anders sturen: beleidsvorming en uitvoering in regie .............................................. 9

2.4

Invloed van de raad bij regievoering ..................................................................... 11

2.5

Adequaat regie voeren: waar moet je op letten? ................................................... 13

2.6

Samenvatting ........................................................................................................ 14

3

DE LELYSTADSE PRAKTIJK ............................................................................................................... 15

3.1

Inleiding ................................................................................................................ 15

3.2

Lelystad regisseert, maar is geen regiegemeente ................................................. 15

3.3

De Lelystadse praktijk in drie casussen ................................................................ 18

3.4

Inzichten uit de Lelystadse praktijk van regievoering ............................................ 24

4

ANALYSE VAN DE PRAKTIJK .............................................................................................................. 26

4.1

Inleiding ................................................................................................................ 26

4.2

Visie, ambities en randvoorwaarden ..................................................................... 26

4.3

Slim kiezen per opgave......................................................................................... 27

4.4

Adequaat inrichten en uitvoeren ........................................................................... 29

5

CONCLUSIES & AANBEVELINGEN ...................................................................................................... 32

5.1

Inleiding ................................................................................................................ 32

5.2

Regievoering in Lelystad: werk in uitvoering ......................................................... 32

5.3

Conclusies ............................................................................................................ 33

5.4

Aanbevelingen ...................................................................................................... 36

BIJLAGEN ............................................................................................................................................... 39

1 INLEIDING EN ONDERZOEKSVERANTWOORDING Gemeentelijke organisaties zijn volop in beweging. De heersende politieke visie is dat overheden steeds meer zouden moeten samenwerken met inwoners, bedrijven en andere maatschappelijke organisaties. Veel gemeenten ontwikkelen zich in reactie daarop tot regiegemeente. De gemeente houdt dan regie op de uitvoering door afspraken te maken over resultaat en financiering. De gemeente wordt minder uitvoerder en meer opdrachtgever. Ook de gemeente Lelystad heeft de afgelopen decennia taken op afstand gezet door deze te verzelfstandigen of uit te besteden. Hierbij gaat het niet alleen om de meer traditionele uit te besteden taken, maar bijvoorbeeld ook om de voorzieningen in het sociaal domein. Voor het vormgeven van regie en opdrachtgeverschap kiest de gemeente Lelystad verschillende constructies: maatwerk per dossier. In het raadsprogramma 2014-2018 stond dat het gemeentebestuur van Lelystad ruimte wil bieden voor ontwikkelingen die de samenleving zelf doormaakt of wil doormaken. Hierbij past dat de lokale overheid initiatieven vanuit de samenleving welwillend bekijkt en zoveel mogelijk ondersteunt: ook dat is een vorm van regie, waarbij niet alleen de taak, maar ook een deel van de belangenafweging op afstand komt te staan. Bijna elke gemeente die regie voert loopt in de praktijk tegen dezelfde problemen aan.

In het kader van regievoering neemt de gemeente meer afstand en stuurt zij op hoofdlijnen. Gemeenten zijn op zoek naar een balans tussen keuzes maken voor en keuzes maken met inwoners. Dit roept ook vragen op voor de gemeenteraad: hoe kan de raad zich positioneren in deze balans? Tegen deze achtergrond ziet de rekenkamer Lelystad aanleiding onderzoek te doen naar het zijn van een regiegemeente in theorie en in praktijk. Aan de hand van concrete casussen wil de rekenkamer de in de praktijk gekozen balans beschrijven en vanuit een meer theoretisch perspectief hierop reflecteren, om zo de raad handvatten te geven voor de invulling van de rol van de raad. 1.1

Doel en onderzoeksvragen

Doel van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is het creëren van een gemeenschappelijk begrippenkader en een duidelijk normenkader voor de verschillende manieren van regie (of alternatieven daarvoor) en wat dat in de praktijk betekent voor de informatievoorziening aan en de aansturing door de Lelystadse raad. Met dit onderzoek wil de rekenkamer Lelystad de Lelystadse gemeenteraad meer inzicht geven in wat het zijn van regiegemeente betekent vanuit theorie, maar ook in de toepassing van regie door de gemeente Lelystad. De rekenkamer heeft om dit doel te bereiken de vraag geformuleerd: wat betekent het zijn van regiegemeente in theorie en praktijk? Daarbij onderscheidt de rekenkamer Lelystad een aantal theoretische en praktische deelvragen. Uit de deelvragen wordt duidelijk dat de rekenkamer op zoek is naar inzichten over regie als sturingsmodel en informatie over hoe andere gemeenten hiermee omgaan. De rekenkamer wil weten hoe de gemeente Lelystad het zijn van regiegemeente vertaalt in concrete afspraken 1

rond de uitvoering van een aantal gemeentelijke taken en wat de gevolgen daarvan zjin voor kaderstelling en controle door de Lelystadse gemeenteraad. Om een antwoord op de vraag van de rekenkamer te geven, leveren de onderzoekers dit onderzoeksrapport (inclusief literatuurstudie) op.

Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag van de rekenkamer - wat betekent het zijn van regiegemeente in theorie en praktijk - is door de onderzoekers vertaald in drie deelvragen die aansluiten bij de onderzoeksactiviteiten: ф Wat zijn de gevolgen van het zijn van regiegemeente voor de sturingsmogelijkheden van de raad? ф Hoe definieert de gemeente Lelystad haar rol als regiegemeente en hoe verhoudt zich dit tot vergelijkbare gemeenten in Nederland? ф Wat zijn de gevolgen van de keuze voor regie op de sturingsmogelijkheden van de raad in een aantal concrete casussen? De deelvragen zijn hieronder uitgewerkt in meer concrete vragen: 1. Wat zijn de gevolgen van het zijn van regiegemeente voor de sturingsmogelijkheden van de raad? 2. Op welke wijze wordt het begrip regiegemeente in de literatuur besproken en geduid? 1.1. Welke wijze van sturen (uitbesteden, cocreatie etc.) wordt passend geacht voor de regiegemeente? 1.2. Hoe kan de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad voor ieder van de sturingsopties getypeerd worden? Hiermee willen de onderzoekers een aanvulling bieden op de verkenning die al door de rekenkamer is gedaan (verkennend onderzoek regiegemeente Lelystad, maart 2018), waarbij wordt toegewerkt naar overzicht van een aantal relevante vormen van sturen door regie en de daarbij passende wijze van kaderstellen en controleren door de gemeenteraad.

Hiermee leggen de onderzoekers een koppeling tussen theorie en concreet handelen, wat input is voor het begrippenkader waarmee de casussen worden bestudeerd. 2.

Hoe definieert de gemeente Lelystad haar rol als regiegemeente en hoe verhoudt zich dit tot vergelijkbare gemeenten in Nederland? 2.1. Welke ambities, doelstellingen en criteria heeft de gemeente Lelystad geformuleerd voor de uitvoering van overheidstaken blijkend uit de jaarstukken en het coalitieakkoord? 2.2. Welke ambities, doelstellingen en criteria formuleren vergelijkbare gemeenten rond de uitvoering van overheidstaken, blijkend uit de jaarstukken en het coalitieakkoord? 2.3. In hoeverre kiezen vergelijkbare gemeenten voor de regierol? 2.4. In welke mate komt de taal die daarvoor wordt gebruikt overeen met Lelystad?

Hiermee bieden de onderzoekers inzicht in de wijze waarop de gemeente Lelystad blijkend uit stukken en interviews zelf taal en vorm geeft aan het zijn van regiegemeente. Daarnaast houden de onderzoekers een spiegel voor door dit ook voor vergelijkbare gemeenten te doen,

2

en zo taal- en ambitieverschillen inzichtelijk te maken, maar wellicht ook frisse perspectieven op te doen. De kern van het onderzoek is deelvraag 3: 3.

Wat zijn de gevolgen van de keuze voor regie op de sturingsmogelijkheden van de raad in een aantal concrete casussen? 3.1. Welke wijze van sturen/vorm van regie is in de geselecteerde casussen gekozen? 3.2. Hoe is deze wijze van sturen vastgelegd in concrete afspraken tussen raad, college, organisatie en uitvoerder ten aanzien van de ambities, doelstellingen en criteria van beleid en uitvoering? 3.3. Op welke wijze hebben raad, college en organisatie invloed uitgeoefend op de keuze voor de wijze van sturen, de (kaders voor) het beleid en de te bereiken doelstellingen in de uitvoering van het beleid? 3.4. Op welke wijze worden raad, college en organisatie geïnformeerd over de mate waarin doelen worden bereikt? 3.5. Welke onderdelen van regie in de casus zijn volgens raad, college en organisatie succesvol of juist niet succesvol verlopen? 3.6. Hoe verhoudt zich de praktijk per casus tot het begrippenkader dat vanuit de theorie voor de gekozen wijze van sturing zou gelden?

Het antwoord op deze vragen biedt inzicht in de Lelystadse praktijk en geeft inzicht in de ruimte die er in de casussen is voor sturing door de gemeenteraad.Het antwoord op deze vragen biedt inzicht in de Lelystadse praktijk en geeft inzicht in de ruimte die er in de casussen is voor sturing door de gemeenteraad. 1.2

Methode & verantwoording

Startbijeenkomst met de rekenkamer Het onderzoek is gestart met een startbijeenkomst tussen de onderzoekers en leden van de rekenkamer. Tijdens de startbijeenkomst zijn de gemeenten voor de benchmark geselecteerd. Ook is een voorselectie gemaakt van mogelijke casussen voor de casestudy en voor de beleidsanalyse. Verder zijn werkafspraken gemaakt voor het onderzoek.

Literatuuronderzoek, begrippenkader en benchmark Er is een literatuuronderzoek uitgevoerd naar regievoering (zie bijlage 1 voor de literatuurstudie en bijlage 2 voor de bestudeerde literatuur). De onderzoekers wilden hiermee de laatste stand van zaken over zowel de ontwikkeling naar meer regie, als de invulling van het begrip regie achterhalen. De literatuurstudie heeft geleid tot een begrippenkader waarmee de kennis over verschillende vormen van regie schematisch is samengevat. Het begrippenkader heeft in het verdere onderzoek de basis gevormd voor figuur 2 en voor het analysehoofdstuk (hoofdstuk 4). Als onderdeel van de literatuurstudie is een benchmark uitgevoerd met vijf gemeenten. In overleg tussen de onderzoekers en de rekenkamerleden is gekozen voor: Ede, Emmen, Heerenveen, Helmond en Tiel. Deze gemeenten lijken op basis van inwoneraantal, oppervlakte, aantal inwoners per km2, gemiddeld inkomen en stedelijkheid op Lelystad. Met 3

behulp van een analyse van het collegeakkoord, coalitieakkoord of raadsakkoord, de meerjarenbegroting of kadernota, het jaarverslag en de programmabegroting zijn onderstaande vragen voor alle gemeenten beantwoord: 1. Komt het begrip regie(gemeente) voor en zo ja, zijdelings of als hoofdthema? En in hoeverre is het begrip uitgewerkt? 2. Wordt regie gekoppeld aan de veranderende verhouding overheid – burger? En zo ja, worden hiervoor ambities of doelstellingen geformuleerd? 3. Wordt regie gekoppeld aan sturing op afstand, of regie op uitvoering of samenwerking met verbonden partijen? En zo ja, worden hiervoor ambities of doelstellingen geformuleerd? 4. Wordt regie gekoppeld aan de interne inrichting van de organisatie? En zo ja, worden hiervoor ambities of doelstellingen geformuleerd? De resultaten van de benchmark zijn gebruikt in hoofdstuk 3. Door te kiezen voor een benchmark met vergelijkbare gemeenten, wordt een realistisch perspectief op eventuele alternatieve keuzes geschetst. Een vergelijking met gemeenten die een meer of minder radicale of andere vorm gekozen hebben, zou vanwege de onvergelijkbaarheid in omvang en taken minder inzicht bieden.

Een ander onderdeel van de literatuurstudie is een analyse van tien beleidsdocumenten van de gemeente Lelystad om inzichtelijk te krijgen welke taal en begrippen door de organisatie worden gebruikt en hoe regie en sturing worden toegepast in het beleid. In bijlage 4 is een overzicht overgenomen van de tien gebruikte beleidsdocumenten. De resultaten van de beleidsanalyse zijn gebruikt in hoofdstuk 3. De gedetailleerde resultaten van de benchmark en de beleidsanalyse zijn opgenomen in de rapportage van de literatuurstudie (bijlage 1).

Interview concernteam Vlak na de start van het onderzoek is een interview afgenomen bij drie medewerkers van het concernteam om te achterhalen wat de visie van de organisatie is op het zijn van een regiegemeente en de vormgeving van regie in de praktijk. Deze informatie is gebruikt in hoofdstuk 3. Ook zijn de eerste resultaten van de literatuurstudie voorgelegd aan het concernteam om vast te stellen of de drie gekozen vormen van regie (cocreatie, coproductie en uitbesteding) werkbaar zouden zijn voor het onderzoek. Het concernteam heeft daarbij opmerkingen gemaakt over de indeling en weergave van het model, dat in hun ogen niet altijd recht doet aan de complexe werkelijkheid3. Tenslotte is met het concernteam gesproken over geschikte casussen voor de casestudy. Zij hebben drie suggesties gedaan, die de onderzoekers integraal hebben overgenomen.

Selectie van casussen De onderzoekers hebben in samenspraak met de leden van de rekenkamer, en mede op basis van het advies van het concernteam, de casussen voor de casestudy vastgesteld: Buurtbegroting Lelystad-Haven (cocreatie), Groot Onderhoud Buitenruimte (coproductie) en Parkeerservice (uitbesteding). 3

De rekenkamer merkt hierbij op dat een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid op een aantal onderdelen altijd minder goed zal passen. Het gaat echter niet om de houdbaarheid van het model, maar om wat de onderzoekers ermee in beeld hebben willen brengen. Het doel is de raad meer bewust te maken van de ontwikkelingen en mogelijkheden op het gebied van regie. Een dergelijk onderzoek zonder (vereenvoudigd) model waarmee vergeleken wordt is lastig te realiseren.

4

Casestudy Elke casus is door de onderzoekers telefonisch besproken met sleutelfiguren in de casus. Zij hebben vervolgens de benodigde documenten aangeleverd (bijlage 4) en personen om te interviewen voorgesteld (bijlage 5). De medewerkers hielpen met het inplannen van de interviews met uitvoerders. De onderzoekers bestudeerden de relevante documenten en interviewden de betrokken ambtenaren en/of uitvoerders. Ook de raad is geïnterviewd: groepsgewijs zijn alle casussen met een zestal (oud-)raadsleden besproken. Van de interviews is een geluidsopname gemaakt die is verwerkt in een verslag. De geïnterviewden hebben opmerkingen kunnen maken voordat de verslagen definitief zijn vastgesteld. Op basis van de documentenanalyse, de interviews en de resultaten van de literatuurstudie hebben de onderzoekers twee enquêtes gemaakt: één voor (ex)raadsleden/bestuurders over alle casussen en één voor betrokkenen bij de casus buurtbegroting. De enquête voor raadsleden/bestuurders is verstuurd naar alle (ex)raadsleden en (ex)wethouders van deze en vorige raadsperiode. Van de 56 aangeschreven politici en bestuurders, zijn 14 raadsleden en bestuurders begonnen met de online enquête (25%). Twaalf van hen hebben de enquête helemaal ingevuld. De resultaten van de enquête moeten daarom gezien worden als een indicatie van de mening van raadsleden en bestuurders.

Daar waar bij de resultaten de mening van de raad wordt weergegeven, worden aantallen expliciet benoemd of gebruiken de onderzoekers de beperking: een aantal raadsleden. Voor de enquête over buurtbegroting zijn vijf projectgroepleden en één wijkraadlid (burgers) aangeschreven, vier van hen hebben de enquête ingevuld. Verder zijn 11 ambtenaren en een professional van een welzijnsinstelling aangeschreven. Vier ambtenaren4 hebben de vragenlijst ingevuld én de welzijnsmedewerker. De totale respons is daarmee 9/15 = 60%.

Werkcollege raad Als laatste stap van het onderzoek is een werkcollege voor raadsleden georganiseerd. Negen raadsleden waren bij het werkcollege aanwezig. In het werkcollege is de stand van zaken van het onderzoek toegelicht. Aan de hand van stellingen is met de raadsleden gediscussieerd over wat regie inhoudt en wat de rol van de raad is of zou moeten zijn als het gaat om regie. Ook is met de raadsleden verkend welke inhoud en vorm voor een handreiking het meest functioneel zou zijn.

4 Drie ambtenaren hebben zich afgemeld voor de vragenlijst. Twee van hen waren niet betrokken

geweest bij de pilot, één had al meegewerkt aan een interview.

5

2 REGIE EN DE ROL VAN DE RAAD 2.1

Inleiding

De term regie is in deze nota van bevindingen al veel gebruikt. Maar wat het begrip nu precies betekent en wat het inhoudt voor het concreet handelen van raad, college en organisatie is nog niet toegelicht. Dit hoofdstuk geeft daar een antwoord op en daarmee op de eerste deelvraag van het onderzoek. Dit hoofdstuk bespreekt eerst wat we weten over regie in het algemeen (paragraaf 2.2), en vervolgens wat dat dan betekent voor de praktijk van beleidsvorming en uitvoering door de ambtelijke organisatie (paragraaf 2.3). In paragraaf 2.4 staan de gevolgen voor de rol van de raad centraal: wat betekent het voor de kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rol van de raad als de uitvoering door regie plaatsvindt? Tenslotte geeft paragraaf 2.5 een aanzet voor een gemeenschappelijk begrippenkader voor regievoering. 2.2

Regie: veelkleurig en in verschillende verschijningsvormen

Het nadenken over regie door gemeenten of het zijn van regiegemeente is onderdeel van een bredere ontwikkeling in het denken over de rol van de overheid. In de ontwikkeling van een verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving, neemt de gemeente een belangrijke rol in (Paardekooper 2013). Als de overheid die het dichtst bij de burger staat, krijgt de gemeente steeds meer en steeds ingewikkelder taken. Tegelijk is daarbij de veronderstelling dat de inwoners, bedrijven en organisaties ook steeds meer zelf doen (RMO 2013, WRR 2012, ROB 2012). De overheid trekt zich steeds meer terug en pakt grote opgaven samen met anderen aan (Ministerie BZK, 2013, VNG 2016). In meer recente rapporten signaleren de adviesorganen dat deze ontwikkeling gevolgen heeft voor de verhouding tussen inwoners, raad, college en de ambtelijke organisatie. Er ontstaat spanning op drie terreinen als de gemeente samenwerkt of regie voert in plaats van zelf uit te voeren: ф Democratie: de raad die de belangen van alle inwoners vertegenwoordigt, is niet meer de enige die de doelen mag kiezen: wat is dan nog de rol van de raad als vertegenwoordiger? Hoe zorg je er als raad voor dat alle belangen worden afgewogen, ook al ben je niet meer de enige die kaders stelt? (ROB 2016-1, ROB 2017). ф Organisatie: de organisatie zal anders moeten werken dan wanneer ze alles zelf doet.

Wil een gemeente vanuit verschillende rollen kunnen inspelen op nieuwe ideeën uit de samenleving of als opdrachtgever contracten aangaan met bedrijven en instellingen, dan vraagt dat een organisatie die flexibel is en op verschillende niveaus in verschillende netwerken kan meedoen. Dat staat ver af van de wat meer klassieke bureaucratie die aan de basis staat van veel gemeentelijke organisaties. Hoe gaat de organisatie daarmee om? (ROB 2015, ROB 2016-2, VNG 2016-1) ф Controle en Verantwoording: doordat er met anderen samengewerkt wordt, is het voor de raad lastiger om te controleren of de doelen wel bereikt worden (Stolk 2015, Boogers 2016, ROB 2016-1, ROB 2017, VNG 2016-2, Denters, 2017, Stolk 2018). Uit deze opsomming aan inzichten komt duidelijk naar voren dat regie bij lokaal bestuur is gaan horen. Slechts weinig gemeenten definiëren zichzelf als regiegemeente, maar iedere gemeente regisseert. Regie heeft gevolgen voor de rol van de raad, het college, de organisatie en de (lokale) samenleving. Hoewel deze vorm van sturen en besturen blijvend is geworden, is het geen eenduidig afgebakend begrip. Het is een soort containerbegrip geworden, net 6

zoals begrippen als ‘transparantie’ of ‘duurzaamheid’. Er lijkt van alles onder het begrip te vallen en iedereen heeft zo zijn eigen opvatting (Span e.a. 2009, Pröpper, 2004, Pastors, 2002). Een bekende definitie van regie is die van Pröpper (2004): “Regie is een vorm van sturen die is gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat”. Een andere definitie gaat meer in op de praktijk van regievoering (Span 2009): “Een gemeente regisseert wanneer zij stuurt op afstemming tussen meerdere partijen om een doel vanuit een visie te bereiken. Hierbij hebben de gemeente en de andere partijen diverse afhankelijkheidsrelaties en verantwoordelijkheden, die ontstaan vanuit de randvoorwaarden gesteld aan de verschillende partijen. Deze randvoorwaarden worden door monitoring gevolgd’’. Kort samengevat houdt regie voor de lokale overheid in dat de gemeente samen met anderen doelen stelt en activiteiten onderneemt om die doelen te bereiken. Regie voeren is dan een aanduiding voor de manier waarop de gemeente binnen die samenwerking grip probeert te houden, zodat wat de gemeente belangrijk vindt toch wordt gerealiseerd. Twee begrippen zijn daarbij centraal: WAT (de te bereiken doelen, de inhoud) en HOE (de manier waarop die doelen worden bereikt, proces en randvoorwaarden).

Op basis van deze invalshoeken onderscheidt Pröpper verschillende typen regisseurs (Pröpper, 2004). Anderen onderscheiden niet zozeer typen regisseurs, maar zoeken onderscheid in de juridische vorm van de samenwerking (Stolk, 2015). Weer anderen delen de verschillende vormen van regie in op de rol van de gemeente: facilitator, coproducent of opdrachtgever (Span et al, 2009). Regie komt dus in veel verschillende vormen voor. Per vorm van regie, verschilt de verhouding tussen de samenwerkende partijen als het gaat om beleidsvorming en uitvoering. Op basis van de literatuur hebben de onderzoekers een aantal van deze vormen in een schema visueel weergegeven (figuur 1). In figuur 1 op de volgende pagina is het veld afgebeeld waarbinnen de maatschappelijke opgaven worden uitgevoerd. Linksonder is het domein waar de gemeente aan zet is en grip heeft op zowel de keuze voor WAT er wordt gedaan als HOE dat wordt gedaan. Helemaal rechtsboven doen inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties dat zelf. Daartussenin komen allerlei vormen van taakuitvoering voor. Linksonder heb je als gemeente veel grip, maar rechtsboven steeds minder. De blokjes die oranje zijn gekleurd, zijn de verschillende hoofdvormen van regie.

Het model is een versimpelde weergave van een complexe werkelijkheid, waarin een veelheid aan vormen voorkomt en proces en inhoud niet altijd scherp te onderscheiden zijn. Het schema heeft als doel de raad inzicht te bieden in de variatie in regievormen en probeert daar lijn in aan te brengen.

7

Figuur 1 Uitvoering van de maatschappelijke opgave door de gemeente, door Avelien Haan

De gemeente heeft bij elk van die blokjes een andere rol. De mate van grip die de lokale overheid heeft verschilt per vorm: ф Bij uitbesteding verlies je een beetje grip op hoe je het gaat doen, terwijl je nog een redelijke mate van grip hebt over wat je gerealiseerd wil hebben. Dit kan ook in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling (hierna: GR) of in de vorm van verzelfstandiging. Binnen dit spectrum zijn nog meer vormen mogelijk, en vooral het soort partner (publiek of privaat, en de juridische vorm) bepaalt hoeveel grip je nog hebt (Elzinga 2017). Als je als gemeente bij uitbesteding betrokken bent, heb je als gemeente de rol van opdrachtgever. ф Bij coproduceren verlies je als lokale overheid grip op het wat: wat bepaal je samen met de andere deelnemers. Dat betekent: meer ruimte voor inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Als je aan het coproduceren bent, dan ben je samen met anderen iets aan het maken. Je rol als gemeente is die van coproducent. ф De laatste hoofdvorm van regie is cocreatie. De lokale overheid is dan slechts één van de deelnemers: je gaat niet meer over het wat en het hoe. Als je aan het co-creëren bent, dan ben je als gemeente facilitator. Dat betekent dat je het proces wel bekijkt en steunt, maar dat je er niet meer over gaat. In het voorgaande gebruiken we de termen: gemeente of lokale overheid.

De werkelijkheid is natuurlijk complexer. Binnen die lokale overheid bevinden zich raad, college en organisatie De raad staat aan het hoofd van de gemeente en raad, college en burgemeester hebben elk op basis van de wet bevoegdheden gekregen. De formele macht ligt daarmee altijd bij één van deze organen. Met organisatie doelen we op het ambtelijk apparaat. Het ambtelijk apparaat heeft alleen bevoegdheden als deze via delegatie of mandaat aan personen of functies binnen de organisatie zijn toegekend. Als de gemeente Lelystad als rechtspersoon een bepaalde vorm van taakuitvoering kiest, dan heeft dat ook gevolgen voor de onderlinge verhoudingen binnen die lokale overheid. Kiest de gemeente Lelystad als rechtspersoon een 8

andere positionering in de samenleving, zoals bij cocreatie, dan betekent dat ook een andere positionering voor de raad, als hoogste orgaan binnen die rechtspersoon. Paragraaf 2.3 verkent wat die andere positionering of andere manier van sturen inhoudt en paragraaf 2.4 gaat specifiek in op de gevolgen voor de raad. 2.3

Anders sturen: beleidsvorming en uitvoering in regie

Dat de ambtelijke organisatie door regievoering op een andere manier uitvoering geeft aan taken, ontslaat de raad niet van zijn (eind)verantwoordelijkheid. Dat de taken worden uitgevoerd blijft een gemeentelijke verantwoordelijkheid waar de raad het college op kan aanspreken. In plaats van directe sturing, waarbij de raad, college en organisatie zowel het WAT als het HOE kunnen bepalen, ontstaat er een vorm van sturen op afstand. Hierbij hebben de raad, college en organisatie minder invloed op het WAT en het HOE. De gemeente stuurt niet minder, maar anders (Korsten, 2015). Voor sturing door regie heeft Pröpper et al (2012) een aantal adviezen geformuleerd voor de lokale overheid. Die houden allereerst in dat een aantal randvoorwaarden op orde moet zijn: een positionering in het maatschappelijk veld (visie van het college), politiek-bestuurlijke kwaliteit (van raad en college) en een op regie ingerichte organisatie (voldoende regisseurs, visie op de inzet van specialisme/integraliteit en een effectieve, flexibele organisatie). Pröpper adviseert dat het beter is om op een beperkt aantal thema’s voor regie te kiezen, en voor die thema’s de regie zowel bestuurlijk als ambtelijk in te richten, dan alles met alles te verbinden. Als aan de randvoorwaarden is voldaan, kan er een keuze gemaakt worden voor één van de vormen van regie bij het inrichten van de uitvoering.

Niet iedere opgave leent zich voor regie en niet iedere vorm van regie is bij iedere opgave geschikt. Zowel de verplichtingen vanuit de wet of andere overheden, als omstandigheden in de samenleving en het maatschappelijk middenveld, zijn bepalend voor de mogelijkheden tot regie. Daarnaast spelen ook de keuzes rond de opgaven een rol: is er overeenstemming tussen de partijen rond de opgave of juist niet? Dit alles bepaalt mede welke vorm van regie geschikt is. Per vorm van regie onderscheidt Pröpper et al (2004, 2012) vijf verschillende activiteiten die je als regievoerder moet ondernemen om invulling te geven aan je regierol. Het gaat om: ф het afbakenen van de opgave (wat hoort er wel bij en wat niet?); ф het krijgen van overzicht (welke informatie is relevant en wie heeft die informatie?); ф het kiezen van beleidslijnen (welke beleidskeuzes worden er gemaakt); ф het organiseren van de samenwerking (hoe geven we de uitvoering vorm?); ф het afleggen van verantwoording (hoe controleren we of het ook daadwerkelijk gebeurt?). Hoe deze activiteiten er in de praktijk uitzien, verschilt per regievorm. In figuur 2 op de volgende pagina staat in steekwoorden hoe de sturing per regievorm eruit zou kunnen zien. Het geeft een beeld van de manier waarop de gemeente afspraken kan maken met de samenleving.

Binnen de gemeenten hebben raad, college en organisatie ieder een eigen verantwoordelijkheid, daarover staat in paragraaf 2.4 meer.

9

Figuur 2 Drie stappen van regie, door Avelien Haan

Stap 1: positionering Regiegemeente: kiezen van ambities rond sturen en loslaten, investeren in politiek-bestuurlijke en ambtelijke kwaliteit, een effectieve organisatie Stap 2: keuze voor een vorm van regie: rol en positie rond de opgave, helderheid eigen koers, wettelijke verplichtingen, risico’s bij een mogelijke compromis, aandeel of belang in de opgave, energie bij partners en samenleving, heldere koers bij partners en samenleving Stap 3: Inrichten, uitvoeren en regelmatig evalueren van de gekozen vorm van regie.

Activiteit

Cocreatie

Coproductie

Uitbesteding

Afbakenen

Open proces rond inhoud en partijen, ondergrens vooraf bepalen

Positie kiezen, partijen selecteren, afbakenen op thema

Eigen afbakening op inhoud en partijen, proces organiseren

Overzicht krijgen

Partijen- en netwerkanalyse, samen kennis ontwikkelen

Organiseren eigen kennisbasis, faciliteren kennisdeling

Informatie in parameters, monitoringsplan

Beleidslijnen formuleren

Stimuleren visievorming, toezicht houden op voortgang

Beleidslijnen en scenario’s formuleren, voortgang bewaken

Beleidslijnen vaststellen, omvang middelen afbakenen, tijdpad voorschrijven

Samenwerking organiseren

Enthousiasmeren, inspireren en faciliteren

Vastleggen afspraken, borging faciliteren

Vaste contracten, inrichtingsvormen, check and balances

Verantwoording afleggen

Successen en lessen delen, commitment tonen

Informatie en verantwoordingsafspraken opstellen en controleren

Normen en targets vaststellen, informatie en rapportageverplich tingen formuleren 10

2.4

Invloed van de raad bij regievoering

Wat is nu de rol van de raad bij regievoering? De raad heeft drie kernrollen: vertegenwoordigen, kaderstellen en controleren. De raad vertegenwoordigt alle inwoners en kiest namens hen een koers bij maatschappelijke vraagstukken. Vervolgens controleert de raad of deze koers wordt gerealiseerd. Bij de verschillende vormen van regie zijn, naast de gemeente, ook anderen betrokken bij beleidsvorming en uitvoering. Wat is dan nog de rol van de raad? Om die vraag te kunnen beantwoorden kijken we eerst naar de mogelijkheden voor sturing door de raad in het algemeen, en daarna meer specifiek naar de sturing bij de verschillende vormen van regie. De raad is als hoogste orgaan binnen de gemeente (eind)verantwoordelijk voor hoe de gemeentelijke taken worden uitgevoerd. Maar de mogelijkheden tot sturing zijn niet bij ieder onderwerp gelijk. Zowel raad als college hebben eigen bevoegdheden, waarbij de raad in alle gevallen de controlerende rol heeft en eindverantwoordelijk is. Een eerste vraag die opkomt is een bevoegdheidsvraag: wie kiest er eigenlijk voor regie? De raad kan daar alleen voor kiezen, als de raad ook de ruimte heeft om kaders te stellen. Daarvoor is het nodig eerst te weten hoe de bevoegdheden tussen raad en college verdeeld zijn.

Hiervoor kan in grote lijnen de regelruimte opgedeeld worden in domeinen met meer of minder ruimte voor kaderstelling door de raad (al zijn er altijd uitzonderingen op de regel). Gaat het om het autonome domein, het medebewindsdomein met kaderstelling door de raad of het domein van de openbare orde? Dan heeft de wetgever de bevoegdheid tot het maken van keuzes en stellen van kaders aan de gemeenteraad gelaten. In die domeinen zou de raad ervoor kunnen kiezen om een vorm van regie toe te passen. Gaat het om het medebewindsdomein zonder kaderstelling, het domein van het verbonden bestuur of overheidsparticipatie? Dan is er maar weinig ruimte voor de raad om te sturen en is het college aan zet als het gaat om de keuze voor regie. De raad heeft dan weinig mogelijkheden tot kaderstelling, maar blijft toch verantwoordelijk voor controle en sturing, zeker in de verantwoording naar inwoners. Elzinga stelt in het rekenkamerrapport over de controlerende rol van de raad (2017) dat binnen deze domeinen, de ruimte voor kaderstelling en controle afhangt van de beleidsvrijheid of beleidsruimte die er bij de betreffende opgave is. Daar waar geen keuzeruimte is, is ook geen ruimte voor kaderstelling. Als vervolgens een keuze wordt gemaakt voor een vorm van regie, dan heeft ook dat invloed op de bevoegdheden van de raad.

De essentie van regie is dat je een deel van de grip op het WAT en HOE deelt met anderen, bij de ene vorm meer dan bij de andere. Daarmee verklein je als raad de ruimte die je hebt om te sturen, maar win je de inzet en betrokkenheid van anderen (inwoners, maatschappelijke instellingen en bedrijven). Als de raad stuurt, doet hij dat door invulling te geven aan de kaderstellende, vertegenwoordigende en controlerende rol. Regie kan op ieder van deze rollen invloed hebben. In de tabel op de volgende pagina staat aangegeven wat de invloed van de vorm van regie is op de verschillende rollen van de raad.

11

Tabel 1 Gevolgen van regie voor sturingsmogelijkheden raad Cocreatie

Coproductie

Uitbesteding

Vertegenwoordigen

Beperkt

Normaal

Normaal

Kaderstellen

Zeer beperkt, alleen op proces

Beperkt op inhoud, redelijk op proces

Redelijk op inhoud, sterk op proces

Controleren

Zeer beperkt

Beperkt

Sterk

Bij cocreatie delen raad, college en organisatie de keuze voor het WAT en de beslissingsbevoegdheid met de betrokken inwoners. Daarmee is de vertegenwoordigende rol van de raad beperkt: hoewel de raad het algemeen belang van alle Lelystedelingen vertegenwoordigt, is de raad/college/organisatie slechts één van de partijen die meebeslist over de te kiezen koers. Samen met een groep inwoners of organisaties wordt aan een opgave gewerkt. De raad kan eigenlijk niet meer doen dan grenzen aangeven: over welke thema’s kan het niet gaan en welke eisen stelt de raad aan het proces? De raad is dan niet meer in positie om eenzijdig of na afloop van het horen van alle belangen de koers rond die opgave vast te stellen. Als het gaat om het controleren, richt zich dat alleen op het verloop van het proces, de gestelde grenzen of kaders en niet zozeer op de uitkomsten. Een kans van deze vorm van regievoeren is, dat er meer ruimte is voor de inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven om taken op te pakken waar de gemeente niet aan toekomt, waarbij de raad dan nog een aantal grenzen kan aangeven. Dit vergt een heldere visie van de raad op wat zijn democratische ondergrenzen zijn en welke plannen wel/niet door inwoners mee uitgewerkt of opgepakt kunnen worden.

In coproductie vertegenwoordigt de raad het algemeen belang van de inwoners van de gemeente als geheel en is er de mogelijkheid om in beperkte mate kaders te stellen aan de inhoud. Als één van de deelnemers kan de raad dan mede bepalen wat de gewenste uitkomsten zijn, maar bij voorkeur in een aantal scenario’s. Er is meer ruimte voor kaders aan het proces en de randvoorwaarden voor deelname. Doordat de kaderstelling op inhoud beperkt is, is ook de inhoudelijke controle beperkt. Door in coproductie te werken benut de raad kennis, informatie en mogelijkheden van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Zo ontstaat er een betere aansluiting op de samenleving, is althans de achterliggende gedachte. Een nadeel kan zijn dat als de samenwerking eenmaal is aangegaan, de raad alleen nog op de voorwaarden die in de samenwerking zijn vastgelegd kan controleren. Het is dus zaak dat de raad goed nadenkt over exit-opties en de reguliere controlemomenten goed in het oog houdt. Bij uitbesteding vertegenwoordigt de raad het algemeen belang van de inwoners van de gemeente als geheel. Als opdrachtgever van de partij die de taak gaat uitvoeren, heb je een redelijke mate van grip op wat je van die partij verwacht. Omdat de randvoorwaarden en afspraken altijd goed vastgelegd horen te zijn, kun je als raad daar in sterke mate kaders aan stellen.

Dat is ook nodig, want de mogelijkheden voor controle zijn ook beperkt tot de momenten die van tevoren zijn afgesproken. Deze vorm is zeer geschikt om de uitvoering van specialistische taken aan anderen over te laten, maar eenmaal uitbesteed, staat het wel op afstand en kun je als raad alleen op gezette tijden ingrijpen. 12

2.5

Adequaat regie voeren: waar moet je op letten?

Hiervoor is duidelijk geworden dat regievoeren een andere manier van sturen is, die invloed heeft op de verhoudingen tussen raad, organisatie/college en inwoners. Verder is verkend welke aanwijzingen er over regievoering in de literatuur te vinden zijn5 en wat de positie van de raad is bij regievoering6. Op basis van deze inzichten kunnen we drie stappen formuleren die raad, college en organisatie moeten zetten om adequaat regie te kunnen voeren. Deze drie stappen vormen de basis voor de analyse van de Lelystadse praktijk.

Stap 1: Visie, ambities en randvoorwaarden Een eerste aanwijzing gaat over de randvoorwaarden voor regievoering: hebben raad en college een visie op regie en is deze visie vertaald in concrete ambities voor de mate waarin en de opgaven waarbij regie wordt toegepast? Is er nagedacht over de politiek-bestuurlijke en de ambtelijke kwaliteit die dit vraagt?7 Is de organisatie ingericht op regievoering?

Stap 2: Slim kiezen per opgave Een tweede aanwijzing gaat over de concrete gevallen waarin voor een vorm van regie wordt gekozen. Dat heeft een inhoudelijk aspect (niet iedere vorm van regie past bij iedere opgave) en een bevoegdheidsvraag (wie maakt de keuze). Adequaat regievoeren houdt in dat je per onderwerp afweegt of en welke vorm van regie het meest geschikt is. Daarbij is ook het inschatten van de positie van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties die zijn betrokken bij het vraagstuk relevant. Of er regie mogelijk is, hangt daarnaast af van de wettelijke kaders en de bevoegdheidsverdeling. De wet bepaalt hoeveel ruimte voor afweging er is en wie er bevoegd is om keuzes te maken (raad, college of burgemeester). Hoe dat wordt ingevuld, hangt weer af van de ambities zoals geformuleerd in stap 1.

Stap 3: Adequaat inrichten en uitvoeren Een derde aanwijzing gaat over de inrichting en uitvoering van de gekozen vorm van regie. Iedere vorm van regie kent zijn eigen invulling van de activiteiten afbakenen en overzicht vooraf, het formuleren van beleidslijnen, de samenwerking tijdens de uitvoering en de verantwoording achteraf. De raad is kaderstellend betrokken bij het afbakenen en het kiezen van de beleidslijnen. De controlemogelijkheden voor de raad worden vormgegeven in organisatie van de samenwerking en de afspraken over verantwoording. Het krijgen van overzicht over de opgave en de relevante informatie daarvoor, is vooral een verantwoordelijkheid van de ambtelijke organisatie: de raad controleert of er voldoende informatie is om kaders te kunnen stellen aan proces en inhoud.

5 zie de literatuurstudie in bijlage 1, en paragraaf 2.2 en 2.3 6 paragraaf 2.4 7 Investeren in politiek-bestuurlijke kwaliteit betekent bijvoorbeeld het hebben van een visie op de

onderlinge verhouding tussen raad en college bij regievoering en het hebben van een vaste werkwijze (selectie van onderwerpen, bij regie passende informatievooriening etc) bij vraagstukken waarbij regievoering een rol speelt. Voorbeelden van het investeren in ambtelijke kwaliteit zijn het aannemen en opleiden van regisseurs, een meer flexibele organisatie en een visie op het inzetten van specialisten en meer integraal werkende ambtenaren.

13

2.6

Samenvatting

Dit hoofdstuk is een verkorte weergave van de belangrijkste bevindingen uit de literatuurstudie (bijlage 1) en bevat het antwoord op de eerste deelvraag: wat zijn de gevolgen van het zijn van regiegemeente op de sturingsmogelijkheden van de raad? Op basis van de literatuur weten we dat regie een vast onderdeel is geworden van het takenpakket van de lokale overheden. Weinig gemeenten zien zichzelf als regiegemeente, maar iedere gemeente moet kunnen regisseren. Die regierol moet je als lokale overheid leren, het is een andere manier van sturen, waarvoor je eerst een aantal randvoorwaarden op orde wil hebben. Regie komt voor in verschillende vormen, die ieder een eigen aanpak vragen, en waarbij de rol van raad, organisatie en de partijen uit de samenleving verschilt. Zowel college als raad kunnen op het domein waarop zij bevoegd zijn kiezen voor regie in taakuitvoering. Als er gekozen wordt voor een vorm van regie, heeft dat gevolgen voor de mogelijkheden voor kaderstellen, controleren en soms zelfs vertegenwoordigen. Doordat regie wordt gevoerd, zijn er beperkingen op inhoud en soms ook op het proces. De raad blijft verantwoordelijk, maar stelt andere vragen en controleert op andere momenten. In het volgende hoofdstuk verkennen we hoe Lelystad in de praktijk vormgeeft aan de regierol.

14

3 DE LELYSTADSE PRAKTIJK 3.1

Inleiding

Dit hoofdstuk gaat over de praktijk van regievoering in Lelystad. Paragraaf 3.2 bespreekt de visie van het bestuur op regie, de ambities die op basis van deze visie zijn geformuleerd en de manier waarop het college de visie en ambities vertaalt in kerndocumenten en beleidsdocumenten. Hiermee wordt deelvraag 2.1 van het onderzoek beantwoord. In paragraaf 3.3 staan de resultaten van de analyse van drie casussen van regie met daarin de belangrijkste successen en lessen voor de raad. De casussen staan uitgebreid beschreven in bijlage 3. Het hoofdstuk sluit af met een aantal overkoepelende inzichten uit de Lelystadse praktijk van regivoering (paragraaf 3.4). 3.2

Lelystad regisseert, maar is geen regiegemeente

3.2.1 Visie en ambities rond regievoering zijn niet vastgelegd In het vorige raadsprogramma is de term regiegemeente voor Lelystad geïntroduceerd. Het raadsprogramma 2014-2018 wilde met verschillende vormen van participatie experimenteren: “We gaan de Lelystadse bevolking vragen aan welke rollen en taken van de gemeente zij prioriteit wenst te geven en welke activiteiten een tandje minder mogen. De opbrengsten van deze discussie kan gebruikt worden bij een eventuele takendiscussie.” In het huidige raadsprogramma komt de term regiegemeente niet terug. Ook in de paragraaf over de bestuurlijke verhoudingen en de bestuursstijl komt de term regie niet meer voor. Wel is in het raadsprogramma een paragraaf opgenomen over de verhouding tussen gemeente en inwoners, waarbij steeds meer ruimte is voor het betrekken van inwoners bij besluitvorming. Dit is in lijn met een initatiefvoorstel dat de raad in 2013 heeft aangenomen (de gemeente doet mee) en die aan de basis heeft gelegen van de experimenten met burgerparticipatie. In het raadsprogramma 2018-2022 nemen raad en college zich voor een gemeenschappelijke visie op participatie te ontwikkelen. Uit het groepsinterview met raadsleden wordt duidelijk dat de raad het meer betrekken van inwoners belangrijk vindt. “Het betrekken van burgers gaat nu anders dan vroeger.

De wens en wil was er al eerder, maar nu wordt er meer aangedragen, mensen gaan meer meedoen en alles gaat opener.” – citaat uit het groepsinterview met raadsleden “Op dit vlak zijn er goede ontwikkelingen, maar het kan niet hard genoeg gaan.” - citaat uit het groepsinterview met raadsleden

Het begrip regie komt in de kerndocumenten (raadsprogramma, begroting en jaarrekening) een aantal keren terug. Regie wordt in verband gebracht met sturing op afstand, regie op uitvoering en samenwerking met verbonden partijen. In het jaarverslag 2016 legt het college de verbinding tussen regie en de interne inrichting van de organisatie. In een interview dat de voormalig gemeentesecretaris gaf in 2016 aan VNG magazine vertelt hij dat er geen vastomlijnd organisatieontwikkelingsplan klaarligt voor de veranderende organisatie (Muskee, 2016). Uit het interview voor dit rekenkameronderzoek met het concernteam blijkt dat experimenten met regie de organisatie praktisch uitdagen. De 15

ambtelijke organisatie moet nadenken over hoe control en mandatering ingericht moeten worden in een organisatie die flexibel wil zijn, waarbij soms niet duidelijk is wie wat mag doen binnen de organisatie. Het concernteam steunt de gekozen koers en zoekt steeds naar pragmatische oplossingen voor de vragen die zich voordoen op het vlak van control, zoals uit het interview met het concernteam blijkt. “Het is niet mogelijk om alles steeds in vaste processen te organiseren. In plaats daarvan selecteer je de meest belangrijke risico’s en daarop richt je de control in, en de overige zaken moet je dan wat meer loslaten.” - medewerker concernteam, interview

Voor de directie en teamleiders is het wennen: de bestaande organisatiestructuur is niet ingericht op het integraal oppakken van maatschappelijke opgaven. Gedurende het onderzoek heeft het college een nieuw organisatiebesluit genomen, waarin de onderlinge verhoudingen in de organisatie zijn vastgelegd. De organisatie is ingericht in domeinen (sociaal, fysiek en bedrijfsvoering) en binnen ieder domein zijn er teams. Van de teams in de organisatie is een deel specialistisch en deel meer integraal en gericht op beleid. Als er een opgave of taak ligt die betrekking heeft op meerdere teams, is het de bedoeling dat de teams zelf contact zoeken met elkaar en onderling afstemmen. Het doel hiervan is om de organisatie en medewerkers flexibel inzetbaar te maken en de organisatie zo plat mogelijk te houden (Organisatiebesluit 2018). In de toelichting op het besluit staat dat deze verandering nodig is om per vraagstuk de integrale aanpak te kiezen die deze complexe samenleving nodig heeft. Uit een benchmark met andere gemeenten blijkt dat alle onderzochte gemeenten regie in verband brengen met de nieuwe verhouding tussen overheid en inwoners in een netwerksamenleving. Daarbij wordt regie vooral gezien als een manier om opgaven meer samen met inwoners en maatschappelijke instellingen uit te voeren.

Dat daarvoor ook een verandering in de organisatie is vereist, wordt niet bij alle gemeenten herkend. Lelystad besteedt daar meer aandacht aan dan de andere onderzochte gemeenten. Ook is er bij de meeste gemeenten maar weinig aandacht voor de gevolgen van de regierol op de wijze waarop de raad zijn kerntaken uitvoert. Dat geldt ook voor Lelystad.

3.2.2 Collegeleden en raadsleden zien nieuwe vragen, maar zijn positief Uit de enquête die is gehouden onder bestuurders en raadsleden blijkt dat het merendeel van de respondenten positief is over de ontwikkeling waarin meer samen met inwoners en organisaties wordt gewerkt (zie tabel 2). Tabel 2: Hoe waardeert u de ontwikkeling waarbij de gemeente in samenwerking met inwoners en maatschappelijke partijen het beleid vormgeeft en uitvoert? zeer positief positief neutraal Totaal

3 8 1 12

Bron: enquête bestuur

De respondenten vinden daarbij wel dat de organisatie daarin nog meer moet ontwikkelen. “Het is net het kinderschoenen stadium ontgroeid.” - bestuurder, enquête bestuurders

16

Als voordeel van deze ontwikkeling zien bestuurders en raadsleden de grotere betrokkenheid van inwoners. Maar men ziet ook risico’s: of het allemaal wel werkbaar is en of het niet te veel vertraagt, of niet steeds dezelfde inwoners meedoen en of er niet te veel invloed bij bedrijven komt te liggen. En het stelt de raad voor een aantal vragen en dilemma’s: heb je als raad nog wel grip op de inhoud van het beleid? Wil je als raad draagvlak inwisselen voor zeggenschap en de mogelijkheid om te sturen? Hoe geef je invulling aan je eindverantwoordelijkheid als je alleen kunt sturen op afstand en beperkt informatie krijgt? “De raad krijgt een andere rol en is niet meer alleen aan zet. Uiteindelijk zal dit mogelijk betekenen dat de kaderstellende rol gedeeld wordt met andere partijen.” - bestuurder, enquête bestuurders

3.2.3 Keuze voor regievorm wordt weloverwogen, maar niet systematisch gemaakt Nu er in de Gemeente Lelystad geen vastomlijnde ambitie voor regie is geformuleerd, hoe komt de keuze voor regie bij een maatschappelijke opgave dan in de praktijk tot stand? Het concernteam verwoordt dat als volgt: “Per maatschappelijke opgave moet bekeken worden of het verstandig is om regie te voeren, samen uit te voeren, uit te besteden of nog iets anders. Dit moet bepaald worden in samenwerking met de bedrijven en organisaties die bij de opgave betrokken zijn. Als andere partijen iets beter kunnen, dan moet je het als gemeente niet zelf willen doen.“ - medewerker concernteam, interview

De organisatie kiest meestal de regievorm Het concernteam geeft aan dat de keuze voor regie vaak bij de organisatie ligt als het gaat om uitvoeringsvragen, waarbij de raad weinig ruimte voor kaderstelling heeft. De raad lijkt dat anders te zien. In het werkcollege met raadsleden is hierover een stelling behandeld, waarbij het merendeel van de aanwezigen aangaf dat de keuze voor regie zou moeten liggen bij de raad. De raad wil in ieder geval weten wanneer de organisatie voor regie kiest, omdat de raad vanuit de vertegenwoordigende en controlerende rol betrokken is. Tijdens het werkcollege gaven de aanwezige raadsleden aan te verwachten dat er vanuit de organisatie wel een visie is op hoe, wanneer en welke vorm van regie wordt toegepast. Tegelijk was er het besef dat die visie ook uit de raad zou kunnen komen. In het in een eerder stadium afgenomen interview met (overigens andere) raadsleden werden nut en noodzaak van een dergelijke visie niet herkend. De keuze wordt omgevingsgericht gemaakt Voor het onderzoek zijn tien beleidsdocumenten bestudeerd om te onderzoeken of en hoe regie daarin een plek krijgt. Wat opvalt aan de geanalyseerde documenten is dat in ieder beleidsdocument een verkenning is gedaan van de opgave en de rol van de gemeente in die opgave.

Hoewel hiervoor bijna nooit een aparte paragraaf is opgenomen, blijkt uit de formulering steeds dat de gemeente positie kiest tussen de bij de opgave betrokken actoren. Het college gebruikt daarbij een veelheid aan rollen voor zichzelf: opdrachtgever, facilitator, regisseur, samenwerkingspartner of stimulator. Hoe de rol wordt gekozen en ingericht, blijkt vaak niet uit de tekst. De betrokken inwoners, maatschappelijke instellingen en andere partijen worden altijd benoemd, maar de belangen en doelen van deze betrokkenen worden niet specifiek gemaakt.

17

De regierol wordt niet systematisch beschreven Welke factoren en omstandigheden bij inwoners, maarschappelijke instellingen en andere partijen nu ertoe bijdragen dat of de ene of de andere rol wordt gekozen, wordt niet duidelijk uit de stukken. Soms is er een helder verband tussen de rol en de mate van detail waarin een voorstel wordt uitgewerkt, maar dat wordt niet consequent toegepast. In meerdere documenten kiest de organisatie voor de rol facilitator. De ene keer wordt er daarna een afwegingskader gepresenteerd, zodat er ruimte is voor andere partijen om een nadere invulling te geven, maar in andere gevallen staat er daarna toch een gedetailleerde eigen koers beschreven. Ook in de keuze van instrumenten wordt er per opgave gewerkt met andere namen en andere categorieën instrumenten. Er is geen verband tussen de gekozen rol en het soort instrument dat wordt ingezet in de uitvoering. Uit de analyse van documenten komt een beeld naar voren van een gemeente die omgevingsbewust opereert en veel ruimte laat voor inwoners en organisaties om mee te denken over het beleid. De gemeente Lelystad definieert haar rol in ieder beleidsterrein anders, maar werkt dat niet uit in concrete activiteiten (bijvoorbeeld een andere selectie van instrumenten, andere afspraken met de betrokken partijen per rol).