Code rood voor de jeugdzorg feitelijke rapportage.pdf

de gemeentelijke visie en doelstellingen, de wijze van uitvoering van beleid (o.a. college), de te behalen resultaten over een bepaalde periode; en hoe zowel de raad als het college zich vergewist van de behoeften van kleine doelgroepen.

De raad controleert of uitvoering wordt gegeven aan de kaders waarbinnen gewerkt moet worden. De raad is ook verantwoordelijk voor het vaststellen van de jeugdhulp verordening.51 Op 28 oktober 2014 is de ‘Verordening Jeugdhulp Lelystad 2015’ door de raad vastgesteld. In de verordening staan (algemene) regels die de gemeente Lelystad hanteert voor het bepalen van ondersteuning van jeugdigen en hun ouders met een hulpvraag. De verordening is op onderdelen door het college in nadere beleidsregels uitgewerkt. In het kader van de verplichte regionale samenwerking met de gemeenten in de regio Flevoland en de provincie Flevoland en Bureau Jeugdzorg is de Verordening Jeugdhulp Lelystad 2015 voor vaststelling door de raad afgestemd met voornoemde partijen. De rol van de raad houdt dus in dat zij aangeven wat er in de gemeente moet gebeuren. Met de kadernota jeugdhulp ‘Kansrijk opgroeien in Lelystad’, wordt de richting bepaald waarin jeugdhulp zich in de opvolgende jaren ontwikkelt. Met de kadernota heeft de gemeenteraad de contouren voor het Lelystadse jeugdstelsel vastgelegd. Ook is de raad verantwoordelijk voor het vaststellen van het beleidsplan.52 Het beleidsplan 2015 -2019 bevat de vastgestelde ambitie en uitgangspunten uit de kadernota jeugdhulp en een aantal nadere besluiten voor de inrichting van het nieuwe jeugdstelsel.

De kadernota en het beleidsplan vormen gezamenlijk het beleidskader voor uitvoering van de

adoptie gerelateerde problemen; 2) het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, en 3) het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuigelijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking, die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, met dien verstande dat de leeftijdsgrens van achttien jaar niet geld voor jeugdhulp in het kader van jeugdstrafrecht. 49 Artikel 147 gemeentewet. 50 Artikel. 2.2 van de Jeugdwet. 51 Artikel 2.9 van de Jeugdwet. 52 Artikel 12.4 juncto art. 2.2 van de Jeugdwet.

proofadviseurs.nl

Pagina 41 van 92

Jeugdwet. In onderstaande tijdlijn is inzichtelijk gemaakt welke besluiten en overeenkomsten ten grondslag liggen aan de vaststelling van de kadernota, de verordening en het beleidsplan:

Figuur 5: besluitvorming, kadernota, verordening en beleidsplan

Tot slot is de raad ook verantwoordelijk voor het jaarlijks vaststellen van het budget voor JGT. Binnen het budget wordt vastgelegd welk deel voor jeugdhulp nodig is voor onder meer de expertise van de medewerkers van JGT en welk deel voor faciliterende kosten (denk onder andere aan ICT, Actor, administratie, huisvesting e.d.). Sinds 2016 baseert de raad de onderverdeling op basis van een werkplan dat door de medewerkers van JGT wordt opgesteld (waarover meer in paragraaf 4.5). In dit werkplan wordt een inschatting gemaakt van de benodigde capaciteit en expertise, het benodigde maatwerk voor de inwoners van dat stadsdeel en de verwachte benodigde ondersteuning van de basisvoorzieningen. 4.2.2. Informatievoorziening en betrokkenheid raad Deze paragraaf gaat in op de volgende deelvraag: Norm

Subvragen

6. De raad is op een dusdanige manier

a) Hoe, wanneer en met welke frequentie wordt de gemeenteraad door het college geïnformeerd over de realisatie en voortgang van beleidsvorming en uitvoering van de jeugdhulp?

betrokken bij de jeugdhulp dat de raad zijn (wettelijke) rol en positie adequaat waar kan maken.

b) Hoe gaat de raad om met de informatie die zij van het college ontvangt? c) Hoe zorgt de raad ervoor dat zij inzicht krijgt in de risico’s en de uitvoering van de jeugdhulp om invulling te geven aan zijn rol, taak en verantwoordelijkheid?

In de onderzoeksperiode is de raad op verschillende manieren geïnformeerd over jeugdhulp in Lelystad. Onderstaand een opsomming van de instrumenten die gebruikt zijn: Instrumenten

Frequentie

Door wie?

Informatienota’s

Verscheiden keren per jaar, afhankelijk van de ontwikkelingen

De ambtelijke organisatie bereidt dit voor in samenspraak met het college

proofadviseurs.nl

Pagina 42 van 92

Instrumenten

Frequentie

Door wie?

Raadsbrieven/informatiebrieven

Verscheidene keren per jaar, afhankelijk van de ontwikkelingen

De ambtelijke organisatie stelt de brief op in samenspraak met het college. Vaak is het naar aanleiding van een genomen besluit door het college of verrichte rechtshandeling.

Raadsvoorstellen

Verscheidene keren per jaar, afhankelijk van de ontwikkelingen en de besluiten die door de raad moeten worden genomen.

Ambtelijke organisatie, in samenspraak met het college.

Begrotingsmonitor

Per begrotingsjaar drie keer ontvangst rapportage middels begrotingsmonitor (januari, september, mei)

Ambtelijke organisatie verzorgt de inhoud, in afstemming met het college.

Presentatiesessies/ informatiebijeenkomsten

Afhankelijk van het onderwerp. Uit de documenten blijkt dat er op 29 oktober 2019 een informatiebijeenkomst heeft plaatsgevonden.

Ambtelijke organisatie.

Jaarverslag coöperatie JGT

Eén keer per jaar.

College, na ontvangst van directie JGT.

Halfjaarrapportage (tussentijdse rapportage)

Eén keer per jaar.

College, na ontvangst van directie JGT.

Bij de start in 2015 zijn er tussen de raad en zorgorganisaties kennissessies georganiseerd. In paragraaf 3.4.1 werd al aangegeven dat raadsleden konden deelnemen aan de klankbordgroep, waarbij ze structureel geïnformeerd werden door de portefeuillewethouder. Gedurende het jaar ontvangt de raad informatie van het college, via onder meer jaarverslagen en informatiebrieven. Bij belangrijke besluitvorming is de raad ook betrokken, onder meer de besluitvorming rondom de coöperatie en oprichting JEL. De raad ontvangt over het algemeen informatie op basis van wettelijke vereisten. Inhoudelijke of financiële ontwikkelingen worden opgesomd in de kanttekeningen van voorstellen etc. Uit de gesprekken volgt dat de raad bij besluitvorming vaak één of meerdere scenario’s voorgelegd krijgen. In juli 2020 heeft de raad een amendement aangenomen, waarin opdracht is gegeven om voor jeugdhulp een voorlopig budgetplafond in te stellen totdat er een goede centrale toegang is ingericht, waarmee de in- en uitstroom goed in beeld is. In dit amendement geeft de raad het college opdracht hem tijdig en direct te informeren over de wijze waarop zij en de zorgorganisaties voorkomen dat er wachtlijsten ontstaan, dan wel mensen essentiële zorg moeten ontberen. Uit de enquête en de gesprekken volgt dat sinds 2020 raadsleden tevreden zijn over het tijdig ontvangen van de informatie.

De enquête en de gesprekken tonen ook aan dat de informatievoorziening over de periode van 2015 tot en met 2019 naar de mening van raadsleden matig was. Onderstaand een opsomming van enkele informatiemomenten in de periode van 2014 – 2020: -

Op 16 oktober 2018 is de raad met een informatienota geïnformeerd over de informatievoorziening Wet maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp, naar aanleiding van

proofadviseurs.nl

Pagina 43 van 92

-

de moties M11, M22 en M25. De moties zien op verbetering van de informatievoorziening voor inwoners uit de gemeente Lelystad. In mei 2019 is er een informatienota aan de raad verstuurd, waarin het verwachte tekort voor jeugdhulp werd aangekondigd. In de nota werd ook verwezen naar het programmaplan sociaal domein 2019. Het programmaplan is opgesteld naar aanleiding van de vaststelde kadernota. Op 8 oktober 2019 is de raad met een informatienota geïnformeerd over de maatregelen die de gemeente wil treffen voor het terugdringen van de financiële tekorten jeugdhulp. In de nota wordt aan de raad toegelicht wat de redenen zijn voor de grote tekorten. De informatie over de tekorten van de jeugdhulp is ook nog op 29 oktober aan de gemeenteraad gepresenteerd tijdens een informatiesessies.

Inzicht in risico’s en uitvoering jeugdhulp De raad heeft ook zelf instrumenten tot haar beschikking om informatie op te vragen en inzicht te krijgen in onder meer de risico’s en uitvoering jeugdhulp. De raad kan raadsvragen stellen (artikel 36 RvO of artikel 46 vragen) of ze kunnen moties indienen en amendementen aannemen. Er is geen standaard frequentie voor de inzet van deze instrumenten door de raad. Uit de bij ons bekende stukken volgt dat de raad met name in de periode 2019 tot/m 2020 veel vragen heeft gesteld over de organisatie van jeugdhulp.53 Aanleiding hiertoe is onder meer de stijgende financiële tekorten, waarvoor de aankomende jaren maatregelen worden getroffen om deze tekorten te reduceren. Echter, ook voor 2018 zijn er technische vragen gesteld, onder meer naar aanleiding van de Verordening Jeugdhulp. In vergelijking met de periode 219 -2020 is dit wel minder vaak voorgekomen. Eerder is de motie van de raad over het principebesluit JGT al toegelicht (zie paragraaf 4.1.2.) De motie is de aanleiding geweest voor de financiële constructie die per 1 januari 2018 in werking ging. Daarnaast is de bevoegdheid voor het afgeven van beschikking bij de gemeente blijven liggen. JGT zorgde voor inhoudelijke voorbereiding en advisering. Om gevolg te geven aan de motie heeft er een gesprek tussen het college en de directieleden van JGT plaatsgevonden.

Daaruit volgt dat de directieleden ervan overtuigd zijn dat uitvoering in een gezamenlijke coöperatie de meest effectieve manier is. Onderstaand lichten we de motie ‘Vreemd aan de orde van de dag’ toe. Op 13 maart 2018 is de motie ‘Vreemd aan de orde van de dag’ door de raad ingediend en aangenomen. De aanleiding voor de motie is het oplopende tekort dat voor de raad zichtbaar werd aan de hand van de begrotingsmonitor. In de motie staat weergegeven dat de raad het afgelopen jaar (resp. 2018 – 2017) verscheidene keren het college heeft opgeroepen om maatregelen te nemen om de verwachte tekorten onder controle te krijgen. Uit de motie volgt dat het voor de raad onduidelijk is welke factoren en omstandigheden de tekorten hebben veroorzaakt. De raad heeft met de motie het college opgedragen om uiterlijk 1 mei 2018 een analyse te presenteren, waarin gedetailleerd wordt aangegeven wanneer en hoe de gelden over 2016 en 2017 zijn besteed. Ook dient de analyse alle factoren en omstandigheden inzichtelijk te maken die bijgedragen hebben aan de oplopende tekorten en welke maatregelen er genomen worden. Uit de verkennende gesprekken volgt dat de moties veel commotie teweeg hebben gebracht en er belangrijke stappen zijn gezet. Kort voorafgaand aan de motie ‘Vreemd aan de orde van de dag’ is een motie van wantrouwen ingediend tegen de toen zittende wethouder.

Verwerking raad van ontvangende informatie Uit de gesprekken volgt dat de amendementen en moties niet controleerbaar en uitvoerbaar zijn gemaakt. Voor het college en de ambtelijke organisatie is vaak onduidelijk wat verwacht wordt. De raad neemt belangrijke besluiten met vaak veel impact. Uit de gesprekken volgt dat de raad gedurende de onderzoeksperiode geen verzoek bij een inhoudelijk expert of zorgorganisaties heeft 53 Schriftelijke vragen, fractie lijst Schopman en PVV, d.d. 11 september 2019 - Schriftelijke vragen, fractie CDA, d.d. 19

oktober 2019 - Schriftelijke vragen volgens artikel 36 RvO, fracties PVV en Lelystads belang, d.d. 19 november 2019 – Technische vragen, fractie D66, d.d. 26 februari 2020 - Technische vragen, fractie GL, d.d. 6 april 2020.

proofadviseurs.nl

Pagina 44 van 92

neergelegd om hen te informeren over het voorliggende besluit. Reden hiervoor was de vrees van belangenverstrengeling. Bij het nemen van een besluit vertrouwt de raad op de inhoudelijke informatie die hij ontvangt van het college. Er is geen eigen analyse opgemaakt waarin ze kennisnemen van een inschatting van de impact van het besluit. Uit de gesprekken volgt dat bij de keuze om JEL op te richten er gerelateerd is naar de goede ervaringen die de gemeente Lelystad heeft bij het werkbedrijf. Ook daar is de gemeente 100% eigenaar. 4.2.3 Proces- en werkafspraken Deze paragraaf gaat in op de volgende deelvraag: Norm

Subvragen

4. De organisatie van de uitvoering van

d) Welke proces- en werkafspraken zijn gemaakt om te borgen dat de rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden adequaat kunnen worden uitgeoefend?

de jeugdhulp is op een consistentie en werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

Uit de documentenstudie, de enquête en de gesprekken volgt dat er – behalve de wettelijke verplichtingen inzake informatievoorziening en verantwoording – geen concrete proces- en werkafspraken zijn gemaakt tussen het college, de ambtelijke organisatie en de raad.

4.3 Het college De wettelijke rol van het college bij jeugdhulp is het zorgdragen voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod, dat laagdrempelig en herkenbaar is en voor eenieder te allen tijde bereikbaar, beschikbaar en toegankelijk.54 Volgens de samenwerkingsovereenkomst die de gemeente Lelystad met de zorgorganisaties is overeengekomen, is het de rol van de gemeente om te zorgen voor voldoende en beschikbare ondersteuning voor jeugdigen en hun ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen. Bij stagnatie van de hulp kan de gemeente Lelystad de functie casusautoriteit inschakelen. Dit zorgt ervoor dat op basis van doorzettingsmacht de hulp wordt voortgezet. De gemeente vervult deze functie bij voorkeur in samenspraak met de betrokken zorgorganisaties. Echter, de gemeente heeft ook de bevoegdheid om aanwijzingen te geven. Samenvattend kent de gemeente de volgende verantwoordelijkheid: a. Verantwoordelijkheid voor bepalen maatschappelijke doelen; b. Verantwoordelijkheid voor opstellen begroting en vaststellen opdracht JGT; en c. Verantwoordelijkheid vanuit de wet (toegang tot jeugdhulp en beschikbaarheid van jeugdhulp). De bevoegdheid voor het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst komt toe aan het college. In deze paragraaf gaan we in op de verantwoordelijkheid, taken, rol en positie van het college inzake jeugdhulp.

4.3.1 Verantwoordelijkheid, taken, rollen en positie Norm

Subvragen

4. De organisatie van de uitvoering van de jeugdhulp is op een

c) Welke verschillende rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn binnen de gemeente (bestuurlijk en ambtelijk) en extern te onderscheiden en hoe zijn deze belegd en vastgelegd?

consistentie en werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

54 Artikel 2.6 van de Jeugdwet.

proofadviseurs.nl

Pagina 45 van 92

Norm

Subvragen

Het college heeft in 2015 het initiatief genomen tot oprichting van de netwerksamenwerking en in 2017 een belangrijke rol gespeeld bij de besluitvorming over de financiële constructie aan de zorgorganisaties en indirect de coöperatie. De gemeente is geen lid geworden van de coöperatie JGT. Zie ook paragraaf 4.1.1. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de kaders, regels en plannen zoals door de raad vastgesteld. De wijze van uitvoering komt toe aan het college. Het college wordt ondersteund door de gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie. Bij de uitvoering van jeugdhulp is het college verantwoordelijk voor het maken van beleid inzake preventie, jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en de uitvoering van jeugdhulp.55 Dit betekent onder meer dat zij verantwoordelijk is voor de inzet van noodzakelijke voorzieningen op het gebied van jeugdhulp. Bij het zorgdragen van jeugdhulp zijn er verschillende (wettelijke) verplichtingen toebedeeld aan het college. De wettelijke rol van het college op basis van de Jeugdwet is het zorgdragen voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod, dat laagdrempelig en herkenbaar is en voor een ieder te allen tijde bereikbaar, beschikbaar en toegankelijk.

Ook zorgt het college voor deskundig advies bij vragen en problemen van professionals en voorziet zij in maatregelen om kindermishandeling te bestrijden. Het college is onder meer verantwoordelijk voor:56 -

de toegang tot jeugdhulp, ook na verwijzing door huisarts, medisch specialist en jeugdarts; het treffen van voorzieningen voor jeugdhulp; het onderhouden van contact met o.a. de raad voor de kinderbescherming en onderwijs; een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van zorgorganisaties om aan de taken te kunnen voldoen; het aanstellen van een vertrouwenspersoon en informeren van jeugdigen, ouders en pleegouders over tijdig gebruik maken van de diensten van een vertrouwenspersoon; het bieden van jeugdhulp op een laagdrempelige en herkenbare manier, welke hulp te allen tijde bereikbaar en beschikbaar is; en het onderhouden van contact met andere colleges, indien nodig voor de doeltreffende en doelmatige uitvoering van de Jeugdwet.

In de verordening Jeugdhulp is de toegang tot jeugdhulp nader uitgewerkt. Onder meer is geregeld dat het college bevoegd is tot het verstrekken van beschikkingen en voorzieningen voor jeugdhulp. Het college dient vervolgens voorzieningen te treffen en deskundige toeleiding naar en advisering over het inzetten van de voorziening te bieden. Het college heeft mandaat verleend aan de algemeen directeur en teamleider Maatschappelijk domein, waarover meer in paragraaf 4.4. Op grond van artikel 14 van de Verordening Jeugdhulp betrekt het college ingezetenen van de gemeente bij de voorbereiding van het beleid inzake jeugdhulp.57 Het college geeft dit onder meer vorm door cliëntparticipatietrajecten. Ook biedt het college cliënten en vertegenwoordigers van de cliëntgroepen de gelegenheid voorstellen te doen voor het beleid, advies uit te brengen over verordeningen en beleidsvoorstellen. Het college ondersteunt de zorgorganisaties bij het effectief vervullen van hun rol. Tot slot krijgen ingezetenen de kans om deel te nemen aan een periodiek overleg, waarbij ze onderwerpen voor de agenda kunnen aanmelden. Het college draagt er zorg voor dat de ingezetenen actief aan het overleg kunnen deelnemen en voorziet hen van informatie. Het college is belast met de dagelijkse uitvoering.

Het is verantwoordelijk voor het toekennen en vaststellen van de (jaarlijkse) subsidies aan de zorgorganisaties, binnen de gestelde budgettaire kaders (bevoegdheid raad). Het college draagt zorg voor de klachtafhandeling, overeenkomstig

55 Artikel 2.1 e.v. Jeugdwet. 56 Artikelen 2.3 t/m 2.7 van de Jeugdwet. 57 Overeenkomstig artikel 150 van de Gemeentewet.

proofadviseurs.nl

Pagina 46 van 92

hoofdstuk 9 van het Awb en kan nadere (beleids)regels opstellen.58 Ook de bevoegdheid voor het aangaan van samenwerkingsovereenkomsten en uitvoeringsovereenkomsten met de zorgorganisaties, ligt bij het college. Uiteraard ook binnen de gestelde budgettaire kaders door de raad. Met het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst geeft het college uitvoering aan de maatschappelijke kaders en doelstellingen, zoals vastgesteld door de raad. Bij besluit van 4 november 2014 is de bevoegdheid om de samenwerkingsovereenkomst met deelnemende zorgorganisaties te ondertekenen gemandateerd aan de portefeuillewethouder. Tot slot heeft elke wethouder een eigen portefeuille. Uit de gesprekken volgt dat meerdere collegeleden actief betrokken waren bij de uitvoering van jeugdhulp. Het college beraadslaagde gezamenlijk over jeugdhulp, waarbij de portefeuillewethouder de kartrekker was. De portefeuillewethouder nam weinig individuele beslissingen. 4.3.2 Informatievoorziening en wijze waarop het college wordt betrokken Norm

Subvragen

5. Het college is op een dusdanige manier betrokken bij

a) Hoe, wanneer en met welke frequentie wordt het college geïnformeerd over de realisatie en voortgang van beleidsvorming en uitvoering van de jeugdhulp?

beleidsvorming en uitvoering van de jeugdhulp dat het zijn (wettelijke) rollen en posities adequaat waar kan maken.

b) Hoe zorgt het college ervoor dat het inzicht krijgt in de risico’s en de uitvoering van de jeugdhulp om invulling te geven aan zijn rol, taak en verantwoordelijkheid? c) Op welke wijze kan het college bijsturen op de uitvoering van de jeugdhulp indien de risico’s zich in de praktijk voordoen?

In de onderzoeksperiode is het college op verschillende manieren geïnformeerd over jeugdhulp in Lelystad. Onderstaand een opsomming van de instrumenten die gebruikt zijn: Instrumenten

Frequentie

Door wie?

Wekelijks wethouderoverleg

Indien op verzoek één keer per week (wekelijks). De portefeuillewethouder is ook ad hoc aanspreekbaar.

De ambtelijke organisatie kan tijdens dit overleg belangrijke ontwikkelingen voorleggen en bespreken met de portefeuillehouder. De ambtelijke organisatie kan, indien noodzakelijk, de wethouder informatie toesturen bij relevante ontwikkelingen.

Begrotingsmonitor

Per begrotingsjaar drie keer rapportage middels begrotingsmonitor (januari, september, mei)

Ambtelijke organisatie verzorgt de inhoud, in afstemming met het college.

Jaarverslag coöperatie JGT

Eén keer per jaar.

Programmateam JGT/ directie coöperatie JGT

Halfjaarrapportage (tussentijdse rapportage)

Eén keer per jaar.

Programmateam JGT/ directie coöperatie JGT

Werkplan

Eén keer per jaar.

Programmateam JGT/ directie coöperatie JGT

58 Beleids- en nadere regels Jeugdhulp Lelystad 2018.

proofadviseurs.nl

Pagina 47 van 92

(informele) overleggen

Afhankelijk van de informatie en ontwikkelingen.

Programmateam JGT59 / directie coöperatie JGT

Het college ontving in de periode van 2015 – 2018 jaarlijks van de netwerksamenwerking JGT een werkplan en een rapportage. In de periode van 2018 – 2020 ontving het college jaarlijks van de coöperatie JGT een werkplan, , halfjaarrapportage en jaarverslag. Het programmateam droeg hier in 2015 – 2018 zorg voor, waarbij met de samenwerkingsovereenkomst van 2018 het programmateam vanaf 2018 de directie van de coöperatie JGT werd. 60 De driejaarlijkse begrotingsmonitor61 werd opgesteld door de ambtelijke organisatie van de gemeente Lelystad. Ook waren er afspraken over periodieke terugkoppeling van resultaten van ingekochte zorg, tussen de netwerksamenwerking JGT, coöperatie JGT en het college. In het werkplan stond een inschatting van de benodigde capaciteit en expertise, het benodigde maatwerk en de verwachte benodigde ondersteuning van basisvoorzieningen. Het college ontving ook halfjaarrapportages en jaarverslagen van de directie van coöperatie JGT). Deze documenten bevatten cijfers en data over het aantal behandelingen en de afwikkeling van de financiën. Het bevat ook informatie over de visie van de coöperatie JGT, de doorlopen activiteiten en de (financiële) balans van dat jaar. Via het wekelijks wethoudersoverleg ontvangt de portefeuillewethouder structureel informatie van de ambtelijke organisatie.

Tijdens dit overleg legt de ambtelijke organisatie de belangrijkste ontwikkelingen voor en ontvangt de portefeuillewethouder noodzakelijk informatie. Uit de gesprekken volgt dat er veel informele gesprekken plaatsvonden tussen respectievelijk het programmateam (netwerksamenwerking JGT), de directie van JGT (coöperatie JGT vanaf 2018) en de portefeuillewethouder over de inhoudelijke ontwikkelingen en inhoudelijke stand van zaken. De portefeuillewethouder en JGT werkten vanuit de samenwerkingsovereenkomst aan een duidelijke, heldere visie, ontwikkelstrategie en sturingsfilosofie met een goed doordacht plan, gericht op innovatie62. Uit de gesprekken volgt ook dat over de bedrijfsvoering van JGT in beperkte mate werd gesproken. Uit de stukken blijkt dat de portefeuillewethouder vanaf 2018 minstens 2 keer per jaar deelnam aan het Bestuurlijk Overleg en de communicatie met JGT onderhield. Bij het verlenen van de subsidies staat opgenomen dat elke organisatie uiterlijk 1 september een tussentijdse rapportage indient bij de gemeente. Dit houdt in een inhoudelijk verslag waaruit blijkt in hoeverre de gesubsidieerde activiteiten daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Daarnaast kan voor verantwoording van de subsidie gebruik gemaakt worden van de verantwoordingen die de coöperatie JGT aflegt aan de eigen leden (de organisaties).

Daarmee leggen de zorgorganisaties formeel zelf verantwoording af aan de gemeente, maar is deze praktisch gezien afkomstig van de coöperatie JGT.63 Reden hiertoe was dat de gemeente de registratiedruk voor de professionals niet overmatig wilde belasten, maar juist ontlasten. De zorgorganisaties die niet lid zijn van de coöperatie JGT, maar wel subsidie ontvangen, blijven individueel verantwoordelijk en de gemeente maakt ook met elke zorgorganisatie individuele afspraken over de te leveren prestaties en financiële verantwoording. Uit de beschikbare documenten en de gesprekken volgen geen nadere informatiedocumenten, denk onder meer aan verslagen van overleggen tussen netwerksamenwerking JGT/ coöperatie JGT en de gemeente. Gebleken is dat de lijnen tussen het programmateam van netwerksamenwerking JGT, de directie coöperatie JGT en de gemeente kort waren, waardoor er eenvoudig contact was en veel informatie informeel gedeeld werd.

59 Artikel 8.7 Samenwerkingsovereenkomst 2015 resp. artikel 6.8 Samenwerkingsovereenkomst 2018. 60 Artikel 1, definitie programmateam Samenwerkingsovereenkomst 2015: het programmateam als omschreven in artikel 7

en vanaf 2018 genoemd de directie van de Coöperatie JGT. 61 De begrotingsmonitor werd in januari, mei en september verstrekt. 62 Artikel 2.1 Samenwerkingsovereenkomst JGT 2015 resp. artikel 2.1 Samenwerkingsovereenkomst JGT 2018. 63 Voorbeeld subsidie Jeugd en Gezinsteam Lelystad 2018, d.d. 20 februari 2018.

proofadviseurs.nl

Pagina 48 van 92

Binnen de nieuwe situatie (JEL) is met zorgorganisaties afgesproken dat zij ook verantwoording afleggen over de effecten van onder meer preventieve maatregelen. Inzicht in risico’s en uitvoering en bijsturing jeugdhulp De informatie die het college ontving over jeugdhulp gaf inzicht in de risico’s en uitvoering van jeugdhulp. Ook de informele gesprekken waar informatie gedeeld werd gaf inzicht aan het college. Uit de gesprekken volgt dat de gemeente geen complete overzichten van cijfers en data ontving van netwerksamenwerking JGT, coöperatie JGT en de zorgorganisaties. De cijfers en data werden soms twee jaar nadat de begroting was vastgesteld aangevuld. Dit bood de gemeente geen goed inzicht in de risico’s. Uit de gesprekken volgt dat systemen van de zorgorganisaties niet toereikend genoeg waren om de hoeveelheid aan data en cijfers te verwerken. Hierdoor was het onmogelijk om tijdig cijfers door te geven aan de gemeente. Daarnaast liep de cyclus met betrekking tot het boekjaar van de gemeente anders dan die van de zorgorganisaties. Dit had tot gevolg dat cijfers soms twee jaar na dato werden aangeleverd. Met de naheffingen werden de budgetten nog meer overschreden. Uit de gesprekken volgt dat netwerksamenwerking JGT en coöperatie JGT dit vanwege capaciteitsproblemen niet kon opvangen.

Er ging veel tijd op aan de administratieve taken en de bedrijfsvoering van zowel netwerksamenwerking JGT als coöperatie JGT was hierop niet toegerust. Dit bleek onder meer uit het onderzoek dat Significant in 2019 uitvoerde. Bij de Wmo werd een andere sturingsmethodiek toegepast, waarin de prijs X de hoeveelheid het budget bepaalde (P x O = B). Dit sturingsmodel is niet toegepast bij jeugdhulp, omdat er geen zicht was op de hoeveelheid aan zorg die nodig was. De gemeente heeft bij het verlenen van de subsidies geen concrete prestatienormen of indicatoren meegegeven. De samenwerkingsovereenkomst met de zorgorganisaties (zowel 2015 als 2018) verwijzen naar een bijlage van de samenwerkingsovereenkomst.64 In dit addendum zou na ondertekening van de samenwerkingsovereenkomst nadere afspraken tussen de gemeenteen de zorgorganisaties opgenomen worden over de te hanteren prestatie indicatoren, alsmede de inhoud en de wijze waarop aan de gemeente en de zorgorganisaties informatie wordt verstrekt en gerapporteerd.65 In het addendum van 2018 wordt voor de prestatie indicatoren verwezen naar de beschikking subsidie JGT, waaruit de volgende opsomming volgt: • • • • •

Aantal fte gesubsidieerd; Aantal fte daadwerkelijk ingezet; Aantal aanmeldingen; Aantal beschikkingen, en Aantal cliënten door JGT zelf begeleid.

Uit het addendum van 2018 valt ook te herleiden dat er gebruik is gemaakt van indicatoren die automatisch volgen uit bestaande systemen (zoals Stipter/Witzportaal). Deze afspraken zijn niet concreet verwerkt, waardoor er veel onduidelijkheden ontstonden over verwachtingen en afspraken tussen de belanghebbenden. De gemeente heeft geprobeerd om buiten de vaste structuren van jeugdhulp te werken. Er zijn meerdere projecten uitgevoerd, waaronder een project dat met tien gezinnen is doorlopen. Dit project heeft geleid tot veel creatieve oplossingen, gericht op maatwerk. Uiteindelijk is dit project niet doorgezet, omdat de raad hier geen toekomst in zag. Daarnaast zijn er verscheidene andere acties en projecten ondernomen. De gemeente is verplicht om jaarlijks cliëntparticipatie uit te voeren. Dit heeft in 2017, 2018 en 2020 plaatsgevonden. De cliëntervaringsonderzoeken vonden aansluitend op elkaar plaats. Hierdoor was het college in staat om de resultaten van 2018 met 2017 te vergelijken66 en die van 2020 met 2017 en 2018. In de cliëntervaringsonderzoeken werden onder meer vragen gesteld over de vindbaarheid van JGT, het contact met JGT en het vertrouwen in de hulpverlening. De resultaten geeft het college in beperkte mate inzicht in de risico’s en uitvoering

64 Addendum prestatie indicatoren/planning control. 65 Artikel 10.1 Samenwerkingsovereenkomst 2018 JGT. 66 Informatienota voor de Raad ‘Planning en voortgang trajecten Jeugdhulp, 10 september 2019.

proofadviseurs.nl

Pagina 49 van 92

van de jeugdhulp. Cliëntenparticipatie bewerkstelligt dat (ervarings)deskundige inwoners – vanuit een onafhankelijke positie – optimaal betrokken zijn bij de voorbereiding, vaststelling, uitvoering, evaluatie en aanpassing van het gemeentelijk Jeugdbeleid. Inwoners kunnen gevraagd en ongevraagd advies geven, waardoor ze invloed hebben op het beleid. Zoals eerder geconstateerd is het college verplicht ingezetenen van de gemeente bij de voorbereiding van het beleid van jeugdhulp te betrekken. Onder meer wordt de cliëntenraad betrokken voor advisering. De cliëntenraad67 richt zich op medezeggenschap met betrekking tot de uitvoering van de Jeugdwet.68 Zij geven het college gevraagd en ongevraagd advies over de voorbereiding, vaststelling, uitvoering en evaluatie van jeugdbeleid. In 2019 zijn de contracten – op advies van de ambtelijke organisatie (zie paragraaf 4.4) – met zorgaanbieders aangepast, waarin onder meer is afgesproken dat declaraties alleen mogelijk zijn tot een bepaalde datum. Alle declaraties na die datum worden niet meer vergoed door de gemeente. Daarnaast heeft de gemeente in mei 2019 de werkgroep Taskforce opgericht. Met het aanstellen van de Taskforce verwachtte de gemeente zichtbare positieve resultaten. Dit was ook een vorm van bijsturen en zicht krijgen op de ontwikkelingen en risico’s.

Uit de gesprekken volgt dat door de gekozen financieringssystematiek het risico bestond dat trajecten dubbel gefinancierd werden. De gemeente verleende jaarlijks subsidie aan zorgorganisaties voor het uitvoeren van de taken door JGT zoals vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst (2015 en 2018). Daarnaast werden er ook op advies en voorbereiding van JGT beschikkingen verleend door de gemeente. Uit de gesprekken volgt dat het risico bestond dat bij het afgeven van de beschikking taken werden gefinancierd die de gemeente ook al financierde via het verlenen van de subsidie aan zorgorganisaties. De gemeente had hier, omdat voorbereiding en advisering voor de beschikking belegd was bij (programmateam) netwerksamenwerking JGT resp. (directie) coöperatie JGT, geen zicht op. Uit de gesprekken volgt dat het college hier wel over geïnformeerd is en dat dit risico zich in de praktijk ook voordeed en dat voor sommige trajecten dubbel is betaald. Uit de technische reactie volgt dat dubbelbetalingen betrekking hadden op de samenloop jeugdhulp met verblijf en andere jeugdhulpverlening en volgens hen niet tussen de taken die belegd waren bij het JGT en de begeleiding en behandeling van zorgorganisaties. Eind 2019 heeft de gemeente Lelystad meer de regie op zich genomen en daarmee meer vormgegeven aan haar opdrachtgeverschap. Hierbij is ook de informatievoorziening vanuit JGT aangescherpt.

Er is een extern toetser ingehuurd die de afzonderlijke casussen heeft beoordeeld om zo de onnodige medicalisering en indicaties in te perken. Op deze manier kreeg het college meer inzicht in de (financiële) risico’s. In 2020 heeft er een onderzoek plaatsgevonden door het NCOD. Dit onderzoek had als doel om bij te dragen aan meer inzicht op de uitvoeringskwaliteit van het JGT in de gemeente Lelystad. De rol van opdrachtgever en opdrachtgever vormden geen onderdeel van dit onderzoek. Dit onderzoek toont aan dat onvoldoende vastgesteld kan worden tot welk effect de inzet en rol van JGT gedurende het zorgtraject leidt. Daarnaast was de kwaliteit van verslaglegging en transparantie richting het gezin ontoereikend, de inzet van hulp beperkt onderbouwd en was er onvoldoende regie op het vervolgtraject en het afschalen hiervan. Dit kwam door een ontoereikend format van het gezinsplan en het gebruik van verschillende systemen en plannen voor het vastleggen van de noodzakelijke informatie. De kwaliteit en bekwaamheid van de werknemers kon beter en er was sprake van een toenemende werkdruk onder het personeel.

Door het NCOD zijn er op basis van de gedane bevindingen verschillende verbeterpunten aangedragen.69 Samengevat werd de opdracht gegeven om het toetsingskader te concretiseren tot een werkbaar afwegingskader, het belang aan de inzet van eigen hulpverleners en de beoogde resultaten vast te stellen, de casusregiefunctie bij JGT te verbeteren en proactief te sturen op normaliseren en/of afschalen van ondersteuning en

67 Het college heeft op 15 januari 2019 de leden van de cliëntenraad Sociaal Domein benoemd, waarna vervolgens in april het

huishoudelijk reglement van de Cliëntenraad is goedgekeurd. In de periode 2015 – 2018 kende de gemeente een Cliëntraad Jeugdhulp. 68 Artikel 13 Beleids- en nadere regels 2018. 69 Audit Jeugd- en Gezinsteams Lelystad Eindrapportage, NCOD, publieksversie 20 mei 2020.

proofadviseurs.nl

Pagina 50 van 92

afspraken te maken waarmee de kwaliteitsverbeteringen zichtbaar worden aan de hand van meetbare indicatoren. Uit de gesprekken volgt dat op basis van dit onderzoek het college geen andere keuze had dan de opdracht voor uitvoering jeugdhulp te herformuleren. Uiteindelijk heeft dit geleid tot wijziging van de constructie en oprichting van JEL. 4.3.3 Proces- en werkafspraken Norm

Subvragen

4. De organisatie van de uitvoering van de jeugdhulp is op een consistentie en

d) Welke proces- en werkafspraken zijn gemaakt om te borgen dat de rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden adequaat kunnen worden uitgeoefend?

werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

De uitvoeringstaken van het college zijn via het samenwerkingsverband belegd bij de netwerksamenwerking JGT en de coöperatie JGT. Zij nemen de taken over en zijn daarmee gebonden aan de Verordening Jeugdhulp, het beleidsplan en de beleids- en nadere regels. Daarnaast is er met de zorgorganisaties een samenwerkingsovereenkomst afgesloten (2015 en 2018). Uit de documentenstudie volgt dat er zowel met de netwerksamenwerking JGT als de coöperatie JGT enkele procesafspraken zijn gemaakt ter uitvoering van de taken van het college. Het gaat om de volgende afspraken: a.

Zorgdragen voor schriftelijke verslaglegging van het gesprek tussen de begeleider en het gezien over de ondersteuningsbehoefte en -mogelijkheden.70 b. Periodiek de resultaten van ingekochte zorg met het college bespreken. 71 c. Hanteren prestatie indicatoren en verstrekken van informatie over functioneren samenwerking en JGT.72 Informatieverstrekking en rapportage door teamcoaches en programmateam JGT; Informatieverstrekking en rapportage door programmateam aan Bestuurlijk Overleg en vertegenwoordigde zorgorganisaties; Informatieverstrekking en rapportage aan de gemeente, ten behoeve van verantwoording aan de gemeenteraad. d. De portefeuillehouder neemt deel aan het Bestuurlijk Overleg van JGT.73 e. Opstellen van een werkplan door JGT met daarin inschatting benodigde capaciteit voor vaststellen begroting.74 Tot slot is het college specifiek met de cliëntenraad communicatieafspraken overeengekomen. 75 Uit de gesprekken volgt dat er tijdens de onderzoeksperiode geen aanvullende werk- en procesafspraken bestonden tussen college en raad en college en ambtelijke organisatie. Intern waren er geen aanvullende afspraken over borging van de belangen als opdrachtgever. Gebleken is dat er tot 2019 weinig verbinding was tussen de verschillende afdelingen (waarover meer in paragraaf 4.4).

70 Artikel 7 Verordening Jeugdhulp. 71 Artikel 9 Beleids- en nadere regels 2018. 72 Addendum Prestatie-indicatoren/Planning en Control (samenwerkingsovereenkomst JGT 2015 en 2018). 73 Artikel 6 Samenwerkingsovereenkomst JGT 2018. 74 Artikel 8 lid 3 Samenwerkingsovereenkomst JGT 2018. 75 Verordening cliëntenraad d.d. 9 oktober 2018.

proofadviseurs.nl

Pagina 51 van 92

4.4 Ambtelijke organisatie 4.4.1 Verantwoordelijkheid, taken, rollen en positie Norm

Subvragen

4. De organisatie van de uitvoering van de jeugdhulp is op een consistentie en

c) Welke verschillende rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn binnen de gemeente (bestuurlijk en ambtelijk) en extern te onderscheiden en hoe zijn deze belegd en vastgelegd?

werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

De ambtelijke organisatie is er ter ondersteuning van het gemeentebestuur, met name het college. Ambtenaren voeren opdrachten van het college uit en bereiden besluiten ambtelijk voor. Ze zijn belast met de uitvoering van de kaders en het beleid. Er is een afdeling sociaal domein met een algemeen directeur, teamleider en teamleden. De gehele afdeling is verantwoordelijk voor de communicatie met JGT en de zorgorganisaties. De ambtelijke organisatie kent eigen bevoegdheden en taken. Uit de Mandaatregeling van 27 januari 2015 volgt dat mandaat76 is verleend aan de algemeen directeur en de teamleider van Maatschappelijk sociaal domein. Beiden waren bevoegd om namens het college te beschikken over verzoeken, waarbij ze de Verordening Jeugdhulp 2015 en de Beleids- en nadere regels Jeugdhulp 2015 in acht dienen te nemen. De algemeen directeur en de teamleider konden de bevoegdheid in ondermandaat verlenen aan de actor van het programmateam netwerksamenwerking JGT. Aan de algemeen directeur is ook het mandaat verleend om namens het college te beslissen op bezwaarschriften. In het najaar van 2017 werd duidelijk dat de mandaatregeling van 27 januari 2015 nooit bekend is gemaakt. Hierdoor is het besluit niet werking getreden. Dit is met het besluit van 21 november 2017 hersteld met terugwerkende kracht.

Met het mandaatbesluit van 21 november 2017 is de bevoegdheid voor de algemeen directeur om in mandaat een beslissing op bezwaar te nemen niet bekrachtigd. Uit nadere informatie is toen gebleken dat een identieke mandaatbevoegdheid aan de algemeen directeur in een algemeen (organisatie breed) mandaatbesluit is opgenomen. Dit mandaatbesluit trad op 23 september 2015 in werking. Op 4 december 2017 is nogmaals een mandaatbesluit genomen. Uit dit mandaatbesluit volgt dat er vanaf 4 december 2017 mandaat verleend is aan de algemeen directeur om te beschikken over verzoeken. De algemeen directeur kon ondermandaat verlenen aan de teamleider Sociaal Maatschappelijk beleid. Ook hier is bepaald dat bij het uitoefenen van het mandaat de verordening, beleidsregels en mogelijke instructies in acht moeten worden genomen. Er is geen mandaat verleend aan de directeur van coöperatie JGT. Uit de gesprekken volgt dat de werkdruk binnen het team beleid jeugd hoog lag. Er was te veel werk voor te weinig fte. Ook was er nog geen contractmanager die het contact met de zorgorganisaties onderhield. Om die reden is in 2018 besloten het team met 2 extra fte uit te breiden. Het wervingsproces heeft veel tijd in beslag genomen. Gebleken is dat het lastig was om geschikt personeel te vinden voor de benodigde werkzaamheden. Ook was er behoefte aan inhoudelijke expertise.

De wisselingen binnen het team, het invallen op andere dossiers en het tekort aan fte, hebben begin 2019 geleid tot herverdeling van de taken binnen het team. Enkele taken werden ook overgeheveld naar andere domein, zodat er meer rust en tijd kwam voor het uitvoeren van het takenpakket. Dit had tot gevolg dat teamleden al beter en meer aandacht konden besteden aan hun taken. Samen met de wisselingen in het team was het uiteindelijk een hele zoektocht voor de gemeente om voldoende kennis, expertise en fte beschikbaar te stellen. Pas met de komst van de

76 Onder mandaat wordt verstaan de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan besluiten te nemen (art. 10:1 Awb), welke

besluiten dan aan dat bestuursorgaan worden toegerekend (art. 10:2 Awb). Dat betekent dus dat de actor namens het college mocht handelen, terwijl het college daarvoor volledig juridisch en politiek verantwoordelijk bleef. Eenzelfde mandaat kwam toe aan de algemeen directeur (gemeentesecretaris) en de teamleider, dus ook zij mochten, net als de actor, besluiten in het kader van de Jeugdwet nemen namens het college. De algemeen directeur had daarnaast ook nog mandaat om te beslissen op bezwaarschriften in het kader van de Jeugdwet.

proofadviseurs.nl

Pagina 52 van 92

contractmanager in maart 2020 had het team het gevoel eindelijk over voldoende capaciteit te beschikken. Uit het onderzoek blijkt ook dat het team beleid jeugd weinig verbinding had met andere afdelingen binnen de gemeente. Er leek sprake van een eilandencultuur en het zelfstandig werken omstreeks 2018 is ingevoerd, heeft hier niet aan bijgedragen. Uit de technische reactie volgt dat er wel verbinding was met de afdelingen communicatie en control. Vertegenwoordigers van deze afdelingen namen deel aan de projectgroep en later ook de werkgroep Jeugd. Ook bestond er een kerngroep decentralisaties, waar de integraliteit tussen Wmo 2015, Jeugdwet en Participatiewet bewaakt werd. Echter, in zijn algemeenheid konden door personele krapte in het team bepaalde functies en taken niet worden belegd, waardoor de verbinding niet altijd gelegd kon worden. Ook kon het beleidsteam niet altijd capaciteit vrijmaken. Tot slot volgt uit de documentenstudie dat in de periode 2019 en 2020 de ambtelijke organisatie naar aanleiding van de grote tekorten belangrijke maatregelen heeft voorbereid en hier ook uitvoering aan geeft: -

het aanscherpen van de opdracht JGT (begrenzing toegang, begeleiding door JGT en verwijzing naar andere voorzieningen; kritisch kijken naar de toegang voor jeugdhulp door JGT; het verbeteren van het werkproces bij de jeugd GGZ; het door ontwikkelen van de informatievoorziening (waaronder de overgang naar een nieuw backoffice systeem). het verhogen van de datakwaliteit; en het gebruik maken van een nieuw landelijk standaard administratieprotocol, dat sinds 2021 verplicht is.

4.4.2 Informatievoorziening en betrokkenheid ambtelijke organisatie Norm

Subvragen

7. De ambtelijke organisatie is op een

a) Met welke belanghebbenden werkt de ambtelijke organisatie samen?

dusdanige manier betrokken dat zij adequaat haar rollen en posities waar kan maken.

b) Hoe, wanneer en met welke frequentie wordt de ambtelijke organisatie over de voorgang van de uitvoering geïnformeerd door de belanghebbenden?

c) Op welke wijze zorgt de ambtelijke organisatie ervoor dat ze inzicht heeft in de realisatie van het beleid en de risico’s van de uitvoering?

d) Op welke wijze draagt de ambtelijke organisatie zorg voor voldoende zicht op de ontwikkelingen binnen de jeugdhulp?

Bij uitvoering van de jeugdhulp zijn niet alleen beleidsambtenaren betrokken. Het team beleid jeugd kent ook een algemeen directeur en teamleider. Voor de decentralisatie van jeugdhulp heeft de ambtelijke organisatie op zowel lokaal als regionaal niveau veel contact gehad met andere overheden. In een lokale projectgroep zijn op ambtelijk niveau de ambities en het plan van aanpak besproken. De ambtenaren koppelden de resultaten van deze projectgroep aan de interne klankbordgroep – waaraan raadsleden deelnamen – die zich actief bezighield met de decentralisatie.

proofadviseurs.nl

Pagina 53 van 92

Uit de gesprekken volgt dat de informatievoorziening bij de start in 2015 niet goed geregeld was. Wat gold voor het college, gold ook voor de ambtelijke organisatie. Systemen van de netwerksamenwerking JGT, de coöperatie JGT en de zorgorganisaties waren ontoereikend om de hoeveelheid data en cijfers te verwerken. In 2016 tot 2018 hebben er deels vorderingen plaatsgevonden, maar dit is altijd een aandachtspunt gebleven. Er waren veel informele overleggen tussen JGT en de ambtelijke organisatie. Overal waar de portefeuillewethouder aanwezig was, sloot ook een ambtenaar aan ter ondersteuning (zie paragraaf 4.5 voor een nadere toelichting over de overleggen). Inzicht in ontwikkelingen en risico’s Uit de gesprekken volgt de ambtelijke organisatie in sterke mate afhankelijk was van JGT voor inzicht in risico’s en ontwikkelingen. Eind 2019 en begin 2020 zijn er op advies van de ambtelijke organisatie maatregelen getroffen om meer grip en sturing te krijgen. Onder meer zijn contracten met de zorgorganisaties aangepast, waardoor er strakker gestuurd werd op facturaties (zie ook paragraaf 4.3.2). Uit de gesprekken volgt dat het contractmanagement en de één op één gesprekken met de zorgorganisaties sinds 2020 meer duidelijkheid en inzicht boden. 4.4.3 Proces- en werkafspraken Norm

Subvragen

4. De organisatie van de uitvoering van

d) Welke proces- en werkafspraken zijn gemaakt om te borgen dat de rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden adequaat kunnen worden uitgeoefend?

de jeugdhulp is op een consistentie en werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

In mei 2019 is de werkgroep Taskforce aangesteld. De werkgroep bestaat uit ambtenaren, benoemd door het college, en is in het leven geroepen omdat de kosten en uitgaven voor jeugdhulp verder opliepen. De werkgroep heeft de volgende doelen: 1) Het verstreken (intensiveren) van de bedrijfsvoering ten aanzien van jeugdhulp; 2) Het versnellen van de ombuiging van jeugdhulp. De Taskforce heeft specifieke aandacht voor de bedrijfsvoering en contractmanagement ten behoeve van jeugdhulp en JGT. Mede vanwege de verschuiving van regionale- naar lokale inkoop en een stijgende complexiteit jeugdhulp, biedt intensivering van de bedrijfsvoering en contractmanagent beter inzicht op de besteding van jeugdhulp. Bij het aanstellen van de Taskforce verwachtte het college in 2020 zichtbare en positieve financiële resultaten ten behoeve van jeugdhulp. Uit de documentenstudie volgt dat er korte verslagen zijn gemaakt van de bijeenkomsten van de werkgroep Taskforce, maar de inhoud van deze verslagen bevatten geen proces- en werkafspraken. De gesprekken tonen aan dat na vaststelling van de kaders en doelstellingen in 2019 de afspraken tussen de gemeente en de zorgorganisaties (verbonden aan JGT) zijn aangescherpt.

Er golden nieuwe procesafspraken over het declareren en het betalen van de facturaties door zorgorganisaties en de gemeente verwachtte dat de directie van de coöperatie JGT maandelijks informatie terugkoppelde. De informele overleggen en de halfjaarlijkse rapportages en jaarverslagen waren niet meer voldoende. Uit de gesprekken volgt dat er geen aanvullende proces- en werkafspraken waren tussen de netwerksamenwerking JGT, de coöperatie JGT en de gemeente en de zorgorganisaties en de gemeente. Er was sowieso weinig contact met de zorgorganisaties. De communicatie verliep grotendeels via het programmateam van netwerksamenwerking JGT en vanaf 2018 via de directie van coöperatie JGT.

proofadviseurs.nl

Pagina 54 van 92

4.5 JGT 4.5.1 Verantwoordelijkheid, taken, rollen en positie Netwerksamenwerking JGT De netwerksamenwerking JGT kreeg als opdrachtnemer in eerste instantie de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor jeugdhulpuitvoering. Zij waren het inhoudelijk expertisecentrum, dat verantwoordelijk was voor de samenwerking tussen JGT en de zorgorganisaties en de kwaliteit van jeugdhulp en jeugdzorg (de beschikbaarheid van jeugdhulp).77 In de praktijk kregen zij opdracht tot uitvoeren jeugdhulp, het zorgdragen voor toegang tot jeugdhulp en ook het uitvoeren en bijhouden van de administratieve taken. Uit de gesprekken volgt dat de bedrijfsvoering van de organisatie hiertoe ontoereikend was (zie paragraaf 4.3.2 voor een nadere toelichting). Ook had de netwerksamenwerking JGT capaciteitstekorten (fte tekort). De netwerksamenwerking JGT onderhield als taak het contact met jeugdigen en gezinnen, werkte samen met specialisten om de juiste ondersteuning te bieden en voerde gesprekken met jeugdigen en gezin over persoonsgebonden budgetten. Onderstaand een opsomming van de andere taken die door het JGT worden uitgevoerd, afkomstig uit de overeengekomen samenwerkingsovereenkomst: -

-

-

-

Het onderhouden van contact met het gezin, waarbij er gewerkt wordt naar één plan (één gezin, één plan). JGT voert de coördinatie en regie op het ondersteuningsplan. De invulling van deze regie kan per casus verschillen, en zal per casus nader worden ingevuld. Uitgangspunt is 1 regisseur vanuit het Jeugd & Gezinsteam. Bij het opstellen van dit ondersteuningsplan wordt de samenwerking gezocht met de andere zorgorganisaties voor het bieden van de juiste ondersteuning. Kiest het gezin voor een pgb (en niet voor hulp in natura), dan vindt daarover vanuit JGT een gesprek met het gezin plaats.78 JGT informeert zowel gezinnen en professionals over hulp in natura als de mogelijkheden van hulp via een pgb. o Intensieve samenwerking binnen het Jeugd & Gezinsteam om optimaal maatwerk te kunnen bieden en de samenwerking met netwerkpartners te versterken. Als netwerkpartners worden onder meer aangemerkt: huisartsen, verloskundigen/kraamzorg, de onderwijspartners en de voorschool, thuisbegeleiders, wijkverpleegkundigen, veiligheidspartners, Centrum voor Jeugd en Gezin, Verslavingszorg en overige JGGZ partners, Sociale Wijkteams, en overige jeugdhulpaanbieders; JGT adviseert de gemeente over de toegang tot de Jeugdhulp. JGT verwijst tijdig naar specialistische jeugdhulp en vormen van dagbehandeling, dagbesteding en persoonlijke verzorging.

Indien nodig maakt JGT ook een risicoinventarisatie om de veiligheid van het kind in het gezin te beoordelen. JGT verleent zoveel mogelijk zelf ambulante Jeugdhulp. JGT verwijst zo nodig door naar andere vormen van (specialistische) Jeugdhulp, of juist terug naar de basisvoorzieningen. JGT registreert op basis van de landelijke verplichte set aan indicatoren en de aanvullende indicatoren de benodigde gegevens en heeft zicht op alle cliënten die jeugdhulp ontvangen. JGT draagt sinds 2016 zorg voor uitvoering van jeugdhulp conform een vastgesteld werkplan. Het werkplan weergeeft een inschatting van de benodigde capaciteit en expertise van het team, het benodigde maatwerk dat ingekocht moet worden, een inschatting van de omvang van de benodigde hulp buiten JGT en maatregelen om de samenwerking met de basisvoorzieningen in de wijk verder te versterken. Ook de gewenste scholing voor het team komt in het werkplan aan de orde. JGT bepaalt samen met het programmateam – zie paragraaf 4.5.3 – de benodigde werkafspraken en –methoden die gelden voor alle JGT’s. Het programmateam mag

77 Artikel 12.1 Samenwerkingsovereenkomst 2018 JGT versie 2, resp. artikel 11, 12 en 13 samenwerkingsovereenkomst 2015

JGT. 78 Artikel 9 Beleids- en nadere regels jeugdhulp 2018.

proofadviseurs.nl

Pagina 55 van 92

-

medewerkers vragen om verantwoording af te leggen ten aanzien van het (niet) nakomen van afspraken en methoden. JGT draagt bij aan het verminderen van de inzet van de jeugdbeschermingen van specialistische jeugdhulp.

De taken moeten door netwerksamenwerking JGT in overeenstemming met de Verordening Jeugdhulp en de beleidskaders van de gemeente Lelystad uitgevoerd worden. 79 Stuurgroep JGT In de samenwerkingsovereenkomst spraken partijen af dat netwerksamenwerking JGT zou worden aangestuurd door een stuurgroep. Deze stuurgroep zorgde voor de bestuurlijke verbinding tussen de gemeente als opdrachtgever en de netwerksamenwerking JGT(zorgorganisaties) als opdrachtnemer. De stuurgroep had als taak om het beleid en de kaders waarbinnen de JGT’s moesten functioneren vast te stellen. Ook dienden zij het functioneren van de JGT’s periodiek te monitoren en evalueren. Het adviseren van de Gemeente omtrent het budget en het bespreken van knelpunten behoorde ook tot de taken van de stuurgroep. Uit de bij ons bekende stukken volgt dat er op 19 mei, 22 september en 30 november 2016 stuurgroepen hebben plaatsgevonden. Voor zover bij ons bekend hebben er in 2015 en 2017 geen stuurgroepen plaatsgevonden. Uit de gesprekken volgt verder dat deze stuurgroepen niet bij elk belanghebbende bekend waren, waarover meer in paragraaf 4.5. Programmateam JGT De gemeente zette een ambtenaar als actor in het programmateam om de verbinding tussen de gemeente en de acht zorgorganisaties te organiseren. Daarnaast namen twee werknemers van zorgorganisaties deel aan het programmateam.

Het programmateam is een collegiaal overlegorgaan tussen vertegenwoordigers van de gezamenlijke zorgorganisaties, elk vanuit de eigen rol, achtergrond en expertise. 80 In de samenwerking met de gemeente Lelystad fungeert het programmateam als eerste aanspreekpunt. Het programmateam van JGT is belast met de volgende (samenvattende) taken: -

Het bewaken van het beschikbare budget, gebaseerd op de vastgestelde werkplannen, en voldoen aan de kwaliteitseisen en prestatie indicatoren. Zorgdragen voor één overkoepelend P&O beleid voor de medewerkers van JGT (ook de medewerkers die niet in dienst zijn van de coöperatie); Het vaststellen en borgen van één aansturing, dan wel werkwijze, gebaseerd op individuele protocollen van de zorginstellingen. Het voeren van individuele prestatie- en ontwikkeldialogen met elke teamcoach van JGT; JGT stelt een werkplan op en het Programmateam beoordeelt de concept werkplannen, zodat er advies kan worden gegeven aan de gemeente Lelystad. 81

In de samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat een werkbegeleider (2015) dan wel teamcoach (2018) gezamenlijk met de andere medewerkers van JGT binnen de door het programmateam vastgestelde kaders, een concept werkplan opstelt met daarin opgenomen de prestatie indicatoren zoals die binnen de Beleidsnota van jeugdhulp (gemeente Lelystad) zijn omschreven en overige daartoe door de gemeente, het Bestuurlijk overleg en/of programmateam vastgestelde kaders.82 De werkbegeleider resp. teamcoach van JGT legt middels een prestatiedialoog verantwoording af over de wijze waarop JGT uitvoering heeft gegeven aan het vastgestelde werkplan en de prestaties en output van geleverde jeugdhulp aan jeugdigen. De prestatiedialoog draagt nadrukkelijk de cultuur van leren van prestaties en daarmee continu verbeteren.

79 Artikel 2, lid 3 Samenwerkingsovereenkomst JGT 2018. 80 Artikel 5 Samenwerkingsovereenkomst JGT 2018. 81 Het programmateam als omschreven in artikel 7 van de samenwerkingsovereenkomst d.d. 2018 en vanaf 2018 genoemd

de directie van de Coöperatie JGT. 82 Artikel 6.2 en 6.3 Samenwerkingsovereenkomst JGT 2015 resp. artikel 4.2 en 4.3 Samenwerkingsovereenkomst 2018.

proofadviseurs.nl

Pagina 56 van 92

Het programmateam was belast met de aansturing van het personeel, maar in de praktijk was er geen eenduidige aansturing. Binnen de netwerksamenwerking JGT was het voor het personeel onduidelijk wie waarvoor verantwoordelijk was. Medewerkers van de zorgorganisaties moesten binnen JGT samenwerken, maar voelden zich geen collega’s en stelden het belang van de eigen organisatie (deels) voorop. Mandaatregelingen Uit de bestudeerde documenten blijkt dat in 201583 de wens was om aan de actor van het programmateam (naast de algemeen directeur en de teamleider Sociaal Maatschappelijk beleid van de gemeente Lelystad) het ondermandaat te verlenen om namens het college te beschikken op verzoeken ingevolge de Jeugdwet.84 Bij het uitoefenen van dit mandaat moest de actor de Verordening Jeugdhulp Lelystad 2015 in acht nemen. In de praktijk blijkt dit mandaatbesluit nooit bekend te zijn gemaakt. Dit is op 21 november 2017 met een nieuw mandateringsbesluit hersteld met terugwerkende kracht.85 Met het mandaatbesluit van 4 december 2017 is er geen nieuw mandaat aan de actor, dan wel directie van coöperatie JGT, verleend. De bevoegdheid voor het afgeven van beschikking bleef vanaf december 2017 intern bij de gemeente belegd.

Intern heeft het college mandaat verleend aan de algemeen directeur die opvolgend ondermandaat kon verlenen aan de teamleider van sociaal maatschappelijk beleid (waaronder afdeling jeugd). Bij het uitoefenen van dit mandaat moesten de verordening, beleidsregels en mogelijke instructies in acht worden genomen. Er zijn geen andere mandaten aan de actor van JGT verleend, ook niet voor eventuele feitelijke handelingen die namens het college worden verricht. De gemeente Lelystad heeft haar verplichtingen en taken grotendeels bij netwerksamenwerking JGT belegd (zie ook paragraaf 4.1). Dit betekent dat verantwoordelijkheden van het college ten aanzien van de uitvoer van jeugdhulp doorgelegd zijn aan de netwerksamenwerking JGT. De belangrijkste taak van netwerksamenwerking JGT is hierbij het adviseren over de toegang tot jeugdhulp. Op basis van dit advies werden er beschikkingen door de gemeente afgegeven. In artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet is bepaald dat het in beginsel aan het college is om te onderzoeken of een jeugdige jeugdhulp nodig heeft. Het college dient vervolgens voorzieningen te treffen en deskundige toeleiding naar en advisering over het inzetten van de voorziening te bieden.

Uit de memorie van toelichting86 blijkt dat het uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever is geweest om de beoordeling of een voorziening in een specifiek geval nodig is bij deskundigen neer te leggen. De formele bevoegdheid blijft echter bij het college liggen. Zij bepalen uiteindelijk of en welke voorziening nodig is. Coöperatie JGT Uit de documentenstudie volgt dat coöperatie JGT, sinds de oprichting van in 2018, een directie en een bestuur kent. a.

Rol directie: dagelijkse aansturing en leiding van de coöperatie en de taken die het bestuur aan de directie heeft gedelegeerd. b. Rol bestuur: vertegenwoordiging van de coöperatie in het maatschappelijke leven. Het bestuur van de coöperatie wordt gevormd door de bestuurders van Icare, MDF en Vitree. Uit de gesprekken volgt dat er twijfels zijn over de positie van de directie en het bestuur. Onder meer werd aangegeven dat er in de periode 2017 – 2018 voorbereidingen getroffen zijn voor het oprichten van de coöperatie en aanpassing van de samenwerking tussen de gemeente en JGT. Veel aspecten liepen in elkaar over. Zo werd het programmateam van de netwerksamenwerking JGT de directie van de coöperatie JGT. De directrice van coöperatie JGT was bij de voorbereidingen nog als ambtenaar in dienst van de gemeente betrokken en is uiteindelijk benoemd tot directeur van JGT.

83 Mandaatregeling Jeugdhulp d.d. 27 januari 2015. 84 Mandaatregeling Jeugdhulp d.d. 27 januari 2015 / AKD advies ‘Check inzake mandaten Jeugdhulp’, d.d. 12 februari 2018. /

Kamerstukken II 2012-2013, 33 684, nr. 3. 85 AKD advies ‘Check inzake mandaten Jeugdhulp’, d.d. 12 februari 2018. 86 Kamerstukken II 2012-2013, 33 684, nr. 3.

proofadviseurs.nl

Pagina 57 van 92

Gesprekspartners twijfelen over de ‘dubbele petten’ constructie en of er gehandeld is naar de belangen van de gemeente. Bestuurlijk Overleg JGT Vanaf de start van de coöperatie is de stuurgroep komen te vervallen. In plaats daarvan is er een Bestuurlijk Overleg gekomen. Het Bestuurlijk Overleg bestaat uit de bestuurders van de deelnemende zorginstellingen en de verantwoordelijk gemeentebestuurder (portefeuillewethouder).87 In de samenwerking tussen de gemeente Lelystad en JGT vormt het Bestuurlijk Overleg de verbinding tussen partijen op bestuurlijk niveau. Het Bestuurlijk Overleg komt minstens twee keer per jaar bijeen en voorts zo vaak als het programmateam (vanaf 2018 directie coöperatie) of het Bestuurlijk Overleg dat wenst. Het Bestuurlijk Overleg is belast met de volgende (samenvattende) taken: -