Code rood voor de jeugdzorg feitelijke rapportage.pdf

In 2019 werd door het college geconstateerd dat door zorg dichtbij te organiseren, problemen eerder aan het licht komen en de vraag naar jeugdhulp toeneemt.21 Dit had in de gemeente Lelystad tot gevolg dat er zowel een toename van lichtere vormen van hulp als zwaardere vormen van hulp te zien was. Dit gevolg was niet in lijn met de verwachting van het Rijk, dat zwaardere hulp zou afnemen. Uit de verdiepende gesprekken blijkt dat daarnaast bleek dat de zelfredzaamheid van de jeugdigen en het sociale netwerk niet toereikend genoeg waren. 3.3.2 Maatschappelijke kaders en doelstellingen periode 2015-2019 Uit de kadernota Jeugdhulp ‘Kansrijk opgroeien in Lelystad’ van 201422, zoals vastgesteld door de raad, volgt dat de gemeente Lelystad gedurende de periode 2015 – 2019 onderstaande maatschappelijke kaders en doelstellingen nastreeft. De maatschappelijke kaders zijn op basis van de beleidsdoelen (doelstellingen) vastgesteld. Beleidsdoelen

Maatschappelijke kaders

2015 - 2019

2015 - 2019

Kinderen en jongeren optimale kansen bieden om gezond en veilig op te groeien.

De ondersteuningsbehoefte van kind en gezin is leidend, in plaats van het ondersteuningsaanbod van instellingen.

Kinderen zo zelfstandig mogelijk deel te laten nemen aan het maatschappelijk leven, waarbij rekening wordt gehouden met zijn of haar ontwikkelingsniveau.

Ruimte aan professionals om hun vak te kunnen uitoefenen en zo cliënten hulp en ondersteuning te bieden passend bij de ondersteuningsbehoefte.

Het versterken van de eigen kracht (zelfredzaamheid) van de jeugdigen en het gezin.

Tijdig en nabij de benodigde ondersteuning bieden aan kind en gezin, zo zwaar als nodig, lichter zodra het kan.

Het bieden van passende ondersteuning (waar nodig).

Minder gebruik van duurdere vormen van zorg en eerder terug naar lichtere vorm van zorg.

Voor het vaststellen van de maatschappelijke kaders en doelstellingen lagen de volgende uitgangspunten ten grondslag23:

18 Verkennend groepsgesprek raadsleden, d.d. 17 maart 2021. 19 Aflevering Nieuwsuur, d.d. 16 november 2020. 20 Artikel NOS ‘onderliggende veronderstellingen’, D. Benjamins. 21 Brief schriftelijke vragen tekorten jeugdhulp fracties Lijst Schopman en PVV, U19-115500, d.d. 11 september 2019 22 Kadernota Jeugdhulp ‘Kansrijk opgroeien in Lelystad’, d.d. 11 maart 2014. 23 Beleidsplan jeugdhulp 2015 – 2019.

proofadviseurs.nl

Pagina 23 van 92

-

Basisvoorzieningen zijn het fundament en dienen krachtig te blijven vanwege hun socialiserende functie, openbare toegankelijkheid en grote bereik en preventieve werking; Het domein pedagogische gemeenschap dient als onderdeel van de samenleving versterkt te worden, zodat de zelfredzaamheid wordt vergroot en het netwerk rondom jeugdigen en gezinnen wordt verstevigd; JGT biedt en arrangeert passende ondersteuning waar eigen kracht en zelfredzaamheid niet voldoende zijn; JGT bewerkstelligt door middel van maatwerk een geringer beroep op specialistische zorg; JGT werkt gebiedsgericht en vervult een spilfunctie in het functioneren van het hele jeugdstelsel; en Zeer specialistische zorg en gedwongen maatregelen worden ingezet als voorliggende ondersteuning niet voldoende is. Aansluiting bij JGT blijft behouden voor het arrangeren van samenhangende ondersteuning, waarbij wordt afgeschaald naar lichtere zorgvormen (waar mogelijk).

Uit de gesprekken volgt dat de transformatiedoelstellingen van het Rijk voor de gemeente in 2015 de motivatie waren voor het vaststellen van de maatschappelijke kaders en doelstellingen. Het blijkt dat de gemeente in 2015 voornamelijk aandacht had voor de transitie, realisatie en inrichting van het jeugdstelsel. Pas in 2016 is er ingezet op de transformatie van het jeugdhulpstelsel en nadere invulling daarvan. De verwachting was dat het enige tijd zou duren voordat de effecten van de transformatie zichtbaar zouden zijn. De kaders en doestellingen moesten invulling geven aan de ervaren tekortkomingen van het oude jeugdhulpstelsel. De ondersteuningsbehoefte van het kind moest centraal staan, in plaats van het ondersteuningsaanbod van de instellingen. Professionals moesten meer ruimte krijgen om hun beroep uit te oefenen, waarbij een verlaging van de administratieve lasten aan kon bijdragen. Ook bleek het onnodig medicaliseren van de jeugd een kosten opdrijvend effect. De vastgestelde maatschappelijke kaders en doelstellingen in 2015 waren dan ook ondersteunend aan het begin van de transformatie. In 2018 heeft de raad ook het uitwerkingsplan ‘Preventie versterkt’24 vastgesteld waarin het Beleidsplan Versterken pedagogische basis 2016-2019 is uitgewerkt. In dit plan worden zes maatregelen opgesomd die in 2018 en 2019 zijn uitgevoerd.

Deze maatregelen sluiten aan bij de ambities van de gemeente Lelystad om de zelfredzaamheid en kracht van de burgers centraal te stellen en de preventieve kracht te versterken. De preventieve maatregelen dienden om de pedagogische basis te versterken en te werken aan maatschappelijke resultaten. Uitwerking beleidsveronderstellingen, transformatiedoelstellingen en ambitieniveau Uitwerking beleidsveronderstellingen Tijdens de documentenstudie zijn er geen documenten gevonden waarin de beleidsveronderstellingen concreet zijn uitgewerkt. Uit de verdiepende gesprekken volgt dat de gemeente over veel documenten beschikt die gaan over de kaders en doelstellingen. De meest concrete uitwerking van de beleidsveronderstellingen is de samenwerking van de gemeente en zorgorganisaties in de netwerkconstructie JGT.25 In de Samenwerkingsovereenkomst staat beschreven dat deze als doel heeft om uitvoering te geven aan de Kadernota en het Beleidsplan. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten: -

jeugdhulp wordt zo optimaal mogelijk geboden aan jeugdigen en hun ouders; de ondersteuningsbehoefte van het kind/gezin staat centraal en hierbij wordt meer maatwerk geboden; de continuïteit van hulp is geborgd voor alle jeugdigen in Lelystad;

24 Preventie versterkt!, uitwerkingsplan maatregelen versterken pedagogische basis, d.d. oktober 2017 25 Samenwerkingsovereenkomst JGT 2015 resp. Samenwerkingsovereenkomst JGT 2018.

proofadviseurs.nl

Pagina 24 van 92

-

binnen JGT vindt er een transformatie plaats naar lichtere vormen van ambulante hulpverlening, en partijen voldoen aan de wettelijke verplichting om te zorgen dat passende hulp wordt geboden en toegang tot de maatwerkvoorzieningen en tot meer specialistische vormen van hulp beschikbaar is.

Daarnaast volgt uit de samenwerkingsovereenkomst dat de Stuurgroep de taak had om het beleid en de kaders waarbinnen JGT moet functioneren vast te stellen. Dit op basis van de door de gemeente geformuleerde maatschappelijke doelen. Uit de bij ons bekende stukken volgt dat er op 19 mei, 22 september en 30 november 2016 stuurgroepen hebben plaatsgevonden. Voor zover bij ons bekend hebben er in 2015 en 2017 geen stuurgroepen plaatsgevonden. Uit de gesprekken volgt dat deze stuurgroepen niet bij elk belanghebbende bekend waren, waarover meer in paragraaf 4.5. De gesprekken laten zien dat de gemeente Lelystad geen andere beleidsveronderstellingen dan het Rijk voor jeugdhulp heeft ontwikkeld. Daarnaast zijn de beleidsveronderstellingen van het Rijk niet concreet uitgewerkt. De gemeente Lelystad heeft er bewust voor gekozen om de kaders breed te houden en ruimte te geven aan de professionals voor de invulling van jeugdhulp. De gemeente is bewust niet op de stoel van de uitvoerder gaan zitten, maar heeft de taak als eindverantwoordelijke en regiehouder opgepakt. Uitwerking transformatiedoelstellingen De transformatiedoelstellingen komen tot uiting in de maatschappelijke kaders om zo dichtbij mogelijk zorg te bieden aan kind en gezin en zoveel mogelijk gebruik te maken van lichtere vormen van zorg.

Hierdoor wordt uiting gegeven aan de transformatiedoelstelling om de gespecialiseerde zorg te ontlasten en minder te medicaliseren. Daarnaast zijn de kaders en doelstellingen er specifiek op gericht om de inwoners van Lelystad in eigen kracht te laten staan. Deze doelstelling komt overeen met een van de transformatiedoelstellingen. Door in te zetten op preventie heeft de gemeente Lelystad zich gericht op het beperken van de kosten die met jeugdhulp gepaard gingen. De oprichting van de netwerksamenwerking en coöperatie zijn concrete voorbeelden van uitwerking van deze transformatiedoelstelling (en ook beleidsdoelstelling van de gemeente Lelystad). Door de verschillende zorgorganisaties samen te brengen binnen de netwerksamenwerking JGT moesten de barrières tussen de zorgorganisaties opgeheven worden. De samenwerking, waar verschillende expertise in één team samenwerkten, moest jeugdigen en gezinnen beter ondersteunen. De gemeente Lelystad is dicht bij de transformatiedoelstellingen van het Rijk gebleven door vooral inhoudelijke afwegingen te maken bij de organisatie van jeugdhulp. Uitwerking ambitie door de maatschappelijke kaders en (beleids)doelstellingen De maatschappelijke kaders en doelstellingen geven op de volgende wijze uitwerking aan het ambitieniveau van de gemeente Lelystad: 1) Ambitie: Zelfredzaamheid en eigenkracht van inwoners Lelystad staat centraal.

De volgende beleidsdoelstellingen sluiten aan bij deze ambitie: -

‘Kinderen zo zelfstandig mogelijk deel te laten nemen aan het maatschappelijk leven, waarbij rekening wordt gehouden met zijn of haar ontwikkelingsniveau’; en ‘Het versterken van de eigen kracht (zelfredzaamheid) van de jeugdigen en het gezin’ sluiten aan op deze ambitie.

In het beleidsplan jeugdhulp 2015-2019 staat dat het nieuwe jeugdhulpstelsel als doel had om meer kinderen en gezinnen in hun eigen kracht te laten en minder specialistische hulp in te zetten. Het nieuwe jeugdhulpstelsel moest snel en op maat kracht bieden. Problemen worden niet door professionals overgenomen, maar ouders behouden de regie en verantwoordelijkheid. In de samenwerkingsovereenkomst is beschreven dat JGT tot taak heeft om de eigen kracht van kind en gezin te versterken. Hiermee is op papier uitwerking gegeven aan de ambitie om de zelfredzaamheid en kracht van de eigen burgers centraal te stellen. Uit de gesprekken volgt dat in de praktijk veel aandacht en financiering uitging naar JGT en de zorgorganisaties. Dit had tot gevolg dat jeugdhulp vaak met tussenkomst van een professional tot stand kwam. De gemeente verminderde daarnaast ook de pgb-budgetten, waardoor er minder

proofadviseurs.nl

Pagina 25 van 92

financiën waren voor inwoners om zelfstandig de juiste en passende zorg toe te passen. De praktijk staat deels haaks op het uitgaan van zelfredzaamheid van de hulpbehoevende. 2) Ambitie: Vraaggericht hulp bieden op basis van maatwerk. De volgende maatschappelijke kader(s) en doelstelling(en) sluiten aan op deze ambitie: -

‘de ondersteuningsbehoefte van kind en gezin is leidend, in plaats van het ondersteuningsaanbod van instellingen’.

Uit de verdiepende gesprekken volgt dat de netwerksamenwerking JGT in de praktijk voornamelijk uitging van aanbodgericht werken in plaats van vraaggericht werken. Hierdoor werd deels niet uitgegaan van de ondersteuningsbehoefte van het kind en het gezin. Naar de mening van gesprekspartners werd er tijdens een bijeenkomst met cliënten in 2014 weinig geluisterd naar de vraag van cliënten, maar uitgegaan van het aanbod dat er lag. Het kader is dan wel een uitwerking van de ambitie, maar getwijfeld kan worden of de ambitie en het kader nageleefd werden. 3) Ambitie: Versterken preventieve kracht. De volgende maatschappelijke kaders en doelstellingen sluiten aan op deze ambitie: -

‘Tijdig en nabij de benodigde ondersteuning bieden aan kind en gezin, zo zwaar als nodig, lichter zodra het kan’; en ‘Minder gebruik van duurdere vormen van zorg en eerder terug naar lichtere vorm van zorg’ sluiten aan op deze ambitie.

Uit de verdiepende gesprekken volgt dat het aangaan van de netwerksamenwerking JGT heeft gezorgd voor opheffing van de barrières tussen de zorgorganisaties. De samenwerking borgde goede communicatie bij het uitvoeren van jeugdhulp, met inzet van verschillende expertise en kennis. De netwerksamenwerking creëerde ook voor verbinding met het preventieve veld, waardoor tijdig lichtere vormen van hulp ingezet konden worden. 4) Ambitie: Residentiële capaciteit zo dicht mogelijk bij de leefomgeving situeren, zowel lokaal als regionaal. De volgende maatschappelijke kader(s) en doelstelling(en) en beleidsdoelstellingen sluiten aan op deze ambitie: -

‘Ruimte aan professionals om hun vak te kunnen uitoefenen en zo cliënten hulp en ondersteuning te bieden passend bij de ondersteuningsbehoefte’; ‘Kinderen en jongeren optimale kansen bieden om gezond en veilig op te groeien’; en ‘het bieden van passende ondersteuning (waar nodig)’.

In de samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat de JGT-teams zo zijn ingericht dat zij maatwerkoplossingen kunnen bieden passend bij de ondersteuningsvraag van kind en gezin. Deze maatwerkoplossingen worden nabij aangeboden. Door de verschillende expertises te bundelen in JGT was het mogelijk om de zorg en ondersteuning zo passend en dicht mogelijk bij de leefomgeving te situeren. 3.3.3 Maatschappelijke kaders en doelstellingen 2019-2023 De kadernota Jeugdhulp ‘Kansrijk opgroeien in Lelystad’ van 2014 liep af op 31 december 2018. Een verandering ten opzichte van 2015 is dat bij de uitwerking van de maatschappelijke kaders en doelstellingen gekozen is voor een integrale Kadernota voor het sociale domein in plaats van afzonderlijke kadernota’s. Het college heeft in overeenstemming met de gemeenteraad van Lelystad afgesproken om per 1 januari 2019 te starten met een integrale kadernota voor het sociale domein, waar integraliteit in beleid én uitvoering centraal staat.26 Enerzijds is de Kadernota een voortzetting van het reeds ingezette beleid en anderzijds wil de gemeente meer samenhang tussen

26 Kadernota sociaal domein 2019-2022, Gemeente Lelystad.; Besluitenlijst College, d.d. 11 december 2018.

proofadviseurs.nl

Pagina 26 van 92

de drie domeinen (Jeugd, Wmo en Participatie) bereiken. Alleen met een integrale aanpak kan adequaat ingespeeld worden op de complexe uitdagingen. Begin 2019 zijn de kaders door de raad vastgesteld. Met de Kadernota Sociaal Domein 2019-2022 zet de gemeente zich binnen het sociaal domein in op de volgende speerpunten: 1) kwetsbare inwoners wonen op een goede manier zelfstandig in de wijk, 2) goede zorg voor onze jeugdigen gecombineerd met kostenbeheersing, 3) inwoners doen mee en zijn economisch en financieel zelfstandig en 4) een sterke basis. Onderstaand een overzicht van de maatschappelijke kaders en beleidsdoelen die de gemeente nastreeft: Beleidsdoelen 2019 – 2023 De Lelystadse samenleving is een inclusieve samenleving waarbij we inzetten op het vergroten van de zelf- en samenredzaamheid van de inwoners. Inwoners, voor wie het nodig is, worden ondersteund bij het versterken van de zelfredzaamheid en het (economisch) zelfstandig kunnen functioneren in de maatschappij’ economische zelfstandigheid door middel van een eigen plek op de arbeidsmarkt is hierbij een belangrijke bouwsteen. Er is een goed vangnet voor de meest kwetsbare inwoners in de stad. De sociale infrastructuur is samenhangend en (inhoudelijk en financieel) toekomstbestendig. Uitgangspunt daarbij is dat de taken met de beschikbare rijksmiddelen worden uitgevoerd.

Maatschappelijke kaders 2019 – 2023 We gaan uit van normaliseren waarbij de oplossing zoveel mogelijk wordt gerealiseerd met behulp van eigen kracht en het sociaal netwerk. We organiseren de toegang tot ondersteuning en hulp integraal, laagdrempelig en dichtbij. Er wordt daarbij gewerkt op basis van een “één huishouden, één plan, één regisseur.

We geven ruimte aan de professional om maatwerk te bieden. We kiezen bij werk voor een nauwe aansluiting op de ontwikkelingen in de arbeidsmarkt waarbij de werkgevers een nadrukkelijke rol hebben binnen lokale en regionale netwerken en bij inkoop voor modellen die aansluiten op de door de raad vastgestelde kaders. We zorgen ervoor dat de informatiesystemen efficiënt en goed op elkaar zijn afgestemd. Een belangrijke randvoorwaarde om regie te voeren en te kunnen sturen is dat de data en monitoring op goede orde zijn. Dit is dan ook een belangrijk spoor waar de gemeente intensief op inzet We kiezen voor regionale samenwerking en inkoop als dit inhoudelijk en/ of financieel meerwaarde heeft voor de dienstverlening aan onze inwoners of als dit wettelijk verplicht is. Wij stellen op basis van de Kadernota Sociaal Domein 2019- 2022 jaarlijks programmaplannen vast voor de drie domeinen.

Er zijn op basis van de kadernota programmaplannen gemaakt voor alle drie de domeinen, waaronder jeugdhulp. In 2019 en 2020 is gewerkt aan een breed gedragen Aanvalsplan jeugd en onderwijs. Het aanvalsplan is onderdeel van de 4e bezuinigingsmaatregel27 uit de aanpak jeugdzorg 2020. Het aanvalsplan sluit aan op de meerjaren-visie, waarbij het de paraplu vormt voor de verschillende beleidsterreinen van waaruit de gemeente Lelystad investeert in ontwikkeling en ondersteuning van kinderen in en rondom het onderwijs. Het Aanvalsplan Jeugd en Onderwijs is uitgewerkt in het Kompas voor Onderwijs en Jeugd.28 Dit Kompas is als bijlage toegevoegd aan de 27 4e bezuinigingsmaatregel: Doelgerichter samenwerken met onderwijs. 28 Er is gekozen voor een Kompas in plaats van een aanvalsplan, omdat de term aanvalsplan stuitte op weerstand. Door te

spreken van een Kompas wordt er een richting aangeduid voor de onderlinge samenwerking.

proofadviseurs.nl

Pagina 27 van 92

Aanpak Sociaal Domein.29 In dit Kompas wordt de visie voor de gemeente en het onderwijs- en jeugdveld gepresenteerd. Met het Kompas wordt er gewerkt naar een stip op de horizon. Het Kompas dient slechts als instrument, de concrete uitwerkingen van het Kompas zijn door een kerngroep opgepakt in de vorm van een Doe-agenda. Deze kerngroep is ingericht na verkennende gesprekken met het veld en heeft ook het kompas opgebouwd en uitgewerkt. Uit het Kompas is niet duidelijk welke functionarissen in de kerngroep hebben plaatsgenomen. Dit plan dient een intensievere samenwerking tussen de gemeente, onderwijs en jeugdhulp te bewerkstelligen, waardoor betere ondersteuning kan worden geboden. Zo kunnen beschikbare middelen voor jeugd en onderwijs efficiënter ingezet worden. Het Kompas is voorgelegd aan het college, de raad en aan betrokkenen in het onderwijs- en jeugdveld. Uit de verdiepende gesprekken komt naar voren dat de inhoudelijke doelstellingen van 2019 niet veel verschillen van de doelstellingen in 2015. Er zijn vooral concretere en beter afdwingbare afspraken gemaakt met het wijzigen van de contracten, waardoor er meer sturing mogelijk is door de gemeente Lelystad. In de periode van 2015 t/m 31 december 2018 liepen de tekorten op het jeugdhulp dossier op. In 2018 gaf de raad opdracht aan het college tot meer grip en sturing op jeugdhulp en de tekorten.

Tot 2019 werden de tekorten opgevangen door een overschot op de begroting van Wmo. De toenemende tekorten hebben ertoe geleid dat de maatschappelijke kaders en doelstellingen in 2019 financieel gemotiveerd zijn. Uit de gesprekken komt naar voren dat deze bezuinigingsslag een belangrijke basis vormt voor uiteindelijk veel inhoudelijke keuzes. Hierdoor kon er minder aandacht worden gegeven aan de opbouw van een goede zorgstructuur. Uitwerking beleidsveronderstellingen, transformatiedoelstellingen, ambitieniveau en lokale en regionale keuzes Uitwerking beleidsveronderstellingen Zie paragraaf 3.3.1 uitwerking beleidsveronderstellingen. De uitwerking is in 2019 e.v. niet gewijzigd ten opzichte van 2015 e.v. Uitwerking transformatiedoelstellingen Zie paragraaf 3.3.2 uitwerking transformatiedoelstellingen. De uitwerking is in 2019 e.v. niet gewijzigd ten opzichte van 2015 e.v. Uitwerking ambitieniveau door de maatschappelijke kaders en (beleids)doelstellingen De maatschappelijke kaders en doelstellingen geven op de volgende wijze uitwerking aan het ambitieniveau van de gemeente Lelystad: 1). Ambitie: Zelfredzaamheid en eigen kracht van inwoners Lelystad staat centraal. De volgende maatschappelijke kader(s) en doelstelling(en) en beleidsdoelstellingen sluiten aan bij deze ambitie: -

“we gaan uit van normaliseren waarbij de oplossing zoveel mogelijk wordt gerealiseerd met behulp van eigen kracht en het sociaal netwerk”; “de Lelystadse samenleving is een inclusieve samenleving waarbij we inzetten op het vergroten van de zelf- en samenredzaamheid van de inwoners”; en “Inwoners, voor wie het nodig is, worden ondersteund bij het versterken van de zelfredzaamheid en het (economisch) zelfstandig kunnen functioneren in de maatschappij’ economische zelfstandigheid door middel van een eigen plek op de arbeidsmarkt is hierbij een belangrijke bouwsteen”.

Uit de verdiepende gesprekken blijkt dat de gemeente Lelystad in vergelijking met de voorgaande jaren meer aandacht heeft voor de noodzaak van de pgb-budgetten. Hierdoor is het voor inwoners van Lelystad beter mogelijk om zelf hulp te organiseren en zelfredzaam te zijn. Daarnaast is met de 29 Bijlage 5, Aanpak Sociaal domein: inclusief Aanpak Jeugdzorg 2021 en verder, d.d. 29 juli 2020

proofadviseurs.nl

Pagina 28 van 92

komst van de Jeugd BV (JEL) de regiefunctie bij de ouders komen te liggen wanneer het gaat over het formuleren van doelstellingen in het zorgtraject. De regiefunctie lag voorheen ook al bij de ouders, maar uit de gesprekken volgt dat ouders bij het formuleren van doelstellingen in het zorgtraject ondersteund werden door de medewerkers van het JGT. Dit vindt binnen de constructie van JEL in mindere mate plaats. Hoewel er op deze manier wordt uitgegaan van de eigen kracht van inwoners is het de vraag in hoeverre deze keuze ondersteunend hieraan is. 2). Ambitie: Vraaggericht hulp bieden op basis van maatwerk. De volgende maatschappelijke kader(s) en doelstellingen sluiten aan bij deze ambitie: -

‘ruimte aan de professional om maatwerk te bieden’.

In de aanpak sociaal domein wordt beschreven dat het budget voor maatwerk wordt verlaagd. Dit door een sterke basis en een stevige toegang en regie in te richten. De focus van maatwerk wordt verplaatst naar normalisering. Veel voorkomende hulpvragen en trends in maatwerk worden vormgegeven in de basishulpverlening. Uit de technische reactie volgt dat als er één op één maatwerk nodig is, dit nog wel beschikbaar blijft. De uitwerking sluit niet op basis van de informatie in mindere mate aan bij de ambitie om vraaggericht hulp te bieden op basis van maatwerk. 3) Ambitie: Versterken preventieve kracht. De volgende maatschappelijke kader(s) en doelstelling(en), beschreven in het Kompas voor Onderwijs en Jeugd, sluiten aan bij deze ambitie -

“versterken van het voorveld/preventie”.

In 2019 hebben de veranderingen met betrekking tot de organisatie van jeugdhulp ertoe geleid dat de maatschappelijke kaders en doelstellingen een adequate invulling geven aan het ambitieniveau. In de nieuwe aanpak Sociaal domein30 zijn de kaders en doelstellingen uitgewerkt op basis van het ambitieniveau. Zo is er in deze aanpak specifieke aandacht voor het organiseren van jeugdhulp binnen de beschikbare budgetten. Een voorbeeld hiervan is de versterking van de basis door de preventieve hulp te ontwikkelen en nadrukkelijk te sturen op normalisering. Om dit te realiseren wordt de capaciteit van de preventieve jeugdhulppartners uitgebreid. De brede maatschappelijke partners, zoals scholen, vrijwilligers en sportverenigingen, worden opgeroepen zich in te zetten om preventie te waarborgen. Doormiddel van het Kompas wordt er ingezet op o.a. een preventieprogramma, waardoor er wordt gebouwd aan een stevige basis. Door de samenwerking in het onderwijs en jeugdveld te versterken wordt er ingezet op de preventieve kracht. Daarnaast is doormiddel van het programma Preventie versterkt! gebouwd aan preventie door sterke ondersteuningsteams in het basisonderwijs op te zetten. 4) Ambitie: Residentiële capaciteit zo dicht mogelijk bij de leefomgeving situeren, zowel lokaal als regionaal.

De volgende maatschappelijke kaders en doelstellingen en beleidsdoelstellingen sluiten aan bij deze ambitie: -

“één huishouden, één plan, één regisseur”; “kiezen bij werk voor een nauwe aansluiting op de ontwikkelingen in de arbeidsmarkt waarbij de werkgevers een nadrukkelijke rol hebben binnen lokale en regionale netwerken en bij inkoop voor modellen die aansluiten op de door de raad vastgestelde kaders”; “kiezen voor regionale samenwerking en inkoop als dit inhoudelijk en/ of financieel meerwaarde heeft voor de dienstverlening aan onze inwoners of als dit wettelijk verplicht is”; en “Er is een goed vangnet voor de meest kwetsbare inwoners in de stad” en “de sociale infrastructuur is samenhangend en (inhoudelijk en financieel) toekomstbestendig”.

Uit de gesprekken volgt dat in 2019 het behoud van grip en sturing op de financiële tekorten een belangrijke rol heeft gespeeld bij het vaststellen van de maatschappelijke kaders en doelstellingen.

30 Notitie aanpak sociaal domein 2021.

proofadviseurs.nl

Pagina 29 van 92

Er vond een verschuiving plaats van regionale- naar lokale inkoop van zorg. Hiermee werd zorg dichterbij georganiseerd en wordt er uitvoering gegeven aan de ambitie. Doormiddel van het Aanvalsplan Jeugd en Onderwijs en het Kompas voor Onderwijs en Jeugd is er door de gemeente Lelystad geïnvesteerd in de ondersteuning van kinderen in en rondom het onderwijs. Hiermee is de zorg dichtbij de leefomgeving van het kind georganiseerd. Daarnaast is als kader vastgesteld dat er meer aansluiting op informatiesystemen plaatsvindt. Met aansluitende informatiesystemen ontvangt de gemeente de benodigde data en cijfers om te kunnen sturen. Dit is een verbetering ten opzichte van 2015 e.v. De gesprekken tonen aan dat in de periode 2015 – 2019 cijfers en data niet compleet waren.

3.4 Betrokkenheid belanghebbenden Norm

Subvragen

3. Belanghebbenden zijn adequaat betrokken bij de totstandkoming van

a) Op welke wijze zijn belanghebbenden – zowel intern als extern betrokken bij de totstandkoming van het ambitieniveau, de maatschappelijke kaders, doelstellingen en de concrete uitwerking daarvan?

de maatschappelijke kaders en doelstellingen en uitwerking daarvan en er is draagvlak bij de belanghebbenden.

3.4.1

Periode 2015-2018

Uit de gesprekken en de enquête volgt dat bij de totstandkoming van de maatschappelijke kaders en doelstellingen in 2015 diverse belanghebbenden31 voldoende betrokken zijn geweest (zowel intern als extern). Deze betrokkenheid werd vormgegeven door middel van het organiseren van bijeenkomsten en schriftelijke reacties of het geven van zienswijzen. Voor de decentralisatie dachten zorgorganisaties mee over de zogenaamde ‘blauwe bus’. De ‘blauwe bus’ stond symbool voor de wens om zorg direct te leveren in de wijken en zo de zorg dichtbij burgers te organiseren. Het beleidsplan 2015 – 2019 ‘Kansrijk opgroeien in Lelystad’ is in de periode van 9 juli tot en met 20 augustus 2014 voorgelegd aan betrokken partijen. Ook is aan de Wmo cliëntenraad de gelegenheid geboden een reactie te geven. De reacties zijn in een bijlage van het beleidsplan opgenomen. De reacties tonen een positieve betrokkenheid bij de uitwerking van het nieuwe jeugdstelsel. De reactie van de Wmo cliëntenraad is een formeel advies aan de gemeente Lelystad. De raad is voorafgaand aan de decentralisatie en bij de overgang actief betrokken geweest middels een klankbordgroep. Elke fractie mocht één raadslid afvaardigen voor deelname aan de klankbordgroep. De klankbordgroep kwam structureel bijeen, waarbij ze geïnformeerd werden door de portefeuillewethouder.

Voorafgaand aan de decentralisatie hebben er (voornamelijk op ambtelijk niveau) zowel lokaal als regionaal overleggen plaatsgevonden en is er een bijeenkomst georganiseerd voor inwoners om hen te betrekken bij de decentralisatie van jeugdhulp. Alle overleggen en bijeenkomsten stonden in het teken van de decentralisatie en hoe de gemeente de wettelijke taken het beste kon uitvoeren. Het programmateam van JGT, bestaande uit drie personen waaronder een ambtenaar van de gemeente Lelystad (de actor), heeft meegewerkt aan het opstellen van de kaders en doelstellingen. Het programmateam vormde de verbindende rol tussen de gemeente, JGT en de zorgorganisaties.

31 Belanghebbende wordt hier gebruikt als alternatief voor het Engelse stakeholder. Het gaat om personen of organisaties die

invloed ondervinden of zelf invloed kunnen uitoefenen op de organisatie of de uitvoering van de jeugdhulp. Er wordt expliciet niet gedoeld op belanghebbenden in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (zie art. 1:2 Awb), al kunnen die in voorkomende gevallen ook onder dit bredere begrip vallen.

proofadviseurs.nl

Pagina 30 van 92

Uit de gesprekken volgt dat belanghebbenden gedurende de onderzoeksperiode steeds minder betrokken zijn geweest bij het bepalen van de visie en ambitie voor jeugdhulp. Er ontstond wantrouwen richting de zorgorganisaties en vrees voor belangenverstrengeling. In de periode 2017 – 2018 vond ook minder communicatie plaats tussen grote zorgorganisaties en de gemeente vanwege de Europese aanbesteding. De afstand werd groter. Zorgorganisaties communiceerden voornamelijk met de directie van JGT. Tot slot is het contact met huisartsen beperkt gebleven. Uit de gesprekken volgt dat in Lelystad huisartsen voornamelijk zelfstandig werken. Er zijn weinig vertegenwoordigende organisaties, waardoor huisartsen lastig te bereiken zijn in de samenwerking. In 2016 is er een project gestart om de samenwerking met huisartsen te verbeteren. Dit was een opdracht aan het NPOH, een gezondheidsorganisatie. Vanuit het NPOH kwam er een projectleider die gesprekken begeleidde tussen drie vertegenwoordigers uit de huisartsenkring en de gemeente Lelystad. Daarnaast namen ook jeugdartsen van de GGD en een gedragsdeskundige van het JGT structureel deel aan de gesprekken. Van september tot april zijn er ruim 8-10 gesprekken gevoerd.

De afspraken die zijn gemaakt met de drie vertegenwoordigers tijdens de gesprekken werden niet overgenomen door de andere huisartsen, waardoor het project uiteindelijk niet tot een positief resultaat heeft geleid. De wijze waarop huisartsen in Lelystad georganiseerd zijn, belemmert de communicatie en samenwerking tussen huisartsen en de gemeente. Om deze reden is niet vast te stellen of er vanuit de huisartsen voldoende draagvlak was voor de totstandkoming van de maatschappelijke kaders en doelstellingen en de uitwerking daarvan. 3.4.2

Periode 2019-2023

Belanghebbende zijn in 2019 betrokken geweest bij het opstellen en vaststellen van de maatschappelijke kaders en doelstellingen. Er hebben verscheidene bijeenkomsten plaatsgevonden waar zorgorganisaties en inwoners hun mening of ervaring konden delen. 32 De reacties en input van belanghebbenden zijn in de bijlage ‘Inspraak Kadernota Sociaal Domein 2019-2002’ terug te vinden. Uit de startnotitie “kadernota sociaal domein 2019-2023" blijkt dat de voorbereidingen in 2017 zijn gestart. In de startnotitie beschrijft het college de processtappen die zij willen ondernemen. Onder meer wordt aangegeven welke producten worden aangeleverd, wie betrokken is en wanneer de kaders ter vaststelling worden aangeboden aan de raad. Uit de documentenstudie blijkt dat het van belang was de raad, inwoners en partners uit het sociaal domein beter te betrekken bij de voorbereidingen van de Kadernota. Het beter betrekken zorgt mogelijk voor meer draagvlak. Het beoogde effect van de kadernotitie was om de gemeenteraad vroegtijdig te betrekken bij het beleidsproces en om afspraken vast te leggen. Ter voorbereiding van de kadernota heeft het college allereerst een brede kick-off bijeenkomst georganiseerd met aparte werksessies voor (een gedeelte van) de raad en de ingestelde begeleidingsgroep.33 Deze bijeenkomst moest de raad in staat stellen haar kaderstellende bevoegdheid uit te voeren.

Ook inwoners en partners uit het sociale domein zijn via het cliëntparticipatie-onderzoeken betrokken bij de voorbereidingen.34 De betrokkenheid van diverse belanghebbenden moest zorgen voor een gedragen Kadernota voor het sociaal domein. Op basis van de bijeenkomst en de aparte werksessies is er een hooflijnennotitie opgesteld en op 13 maart 2018 aan de raad voorgelegd.35 Vervolgens is de concept-kadernota voor advisering aangeboden aan de cliëntenraad en verschillende partijen zoals het sociaal wijkteam, JGT en het onderwijs. De gemeente is verplicht om cliënten en/of hun vertegenwoordigers te betrekken bij het beleidsproces.36 Uit de gesprekken volgt dat de cliëntenraad voor zijn gevoel niet tijdig betrokken is geweest. Vele keuzes waren al gemaakt, waardoor er vaak geen handelingen meer konden plaatsvinden op basis van dit advies. De cliëntenraad is hierover in gesprek met de Lelystad, zodat

32 Kick-off bijeenkomst d.d. 6 december 2017, conferentie Sociaal Domein “Denk mee en Ontmoet” en enquête via

Lelystadspanel. 33 Voorstel aan de raad: Startnotitie Kadernota Sociaal Domein 2019 – 2023 - Nummer: 170007379. 34 Rapport Cliëntervaring jongen en ouders met jeugdhulp d.d. juni 2019. 35 Hoofdlijnennotitie Sociaal Domein, gemeente Lelystad d.d. maart 2018; Voorstel aan de raad, Hoofdlijnennotitie sociaal domein, 180001278, Gemeente Lelystad. 36 Artikel 2.1.3 lid 3 van de Wmo 2015, artikel 2.10 van de Jeugdwet en artikel 47 van de Participatiewet.

proofadviseurs.nl

Pagina 31 van 92

zij voortaan wel tijdig betrokken worden. Eind 2018 is de definitieve concept Kadernota Sociaal Domein 2019 – 2023 aan de raad voorgelegd. De kadernota is nader uitgewerkt in separate programmaplannen. Mede op basis van het advies van de cliëntenraad is er een definitief programmaplan Jeugdhulp opgesteld. Deze is in 2019 door het college vastgesteld. Hierbij is de raad tussentijds geïnformeerd over de planning en de voortgang hiervan Uit de gesprekken volgt dat zorgorganisaties voor hun gevoel onvoldoende of niet betrokken zijn geweest bij het opstellen van de kaders en doelstellingen. Er is wel gesproken met de directie van JGT. Zij waren wel bekend met de kaders en doelstellingen en de ambitie van de gemeente Lelystad. De enquête toont aan dat externe belanghebbenden wel op de hoogte waren van de kaders en doelstellingen van de gemeente. De gesprekken en enquête laten zien dat de uitwerking van de kaders en doelstellingen in de aanpak sociaal domein37 voor velen als een verrassing kwam. Er was veel onbegrip voor de keuzes die Lelystad heeft gemaakt. In de gesprekken en de enquête is onder meer aangegeven dat er onverantwoordelijk beleid wordt gevoerd en er vraagtekens kunnen worden gezet bij de wensen en verwachtingen die de gemeente Lelystad heeft.

De cliëntenraad ontving de stukken pas nadat voorlopige besluitvorming had plaatsgevonden, waardoor er geen opvolging gegeven kon worden aan de advisering. Zowel JGT, als de zorgorganisaties, huisartsen en de cliëntenraad hadden graag voorafgaand meegedacht over de concrete uitwerking van de aanpak. Zij zien dan ook risico’s voor een goede aansluiting op de hulpverlening in de praktijk, waarbij er gevreesd wordt dat kinderen tussen ‘wal en schip’ raken. In 2019 is de inhoud op de achtergrond geraakt, waarbij met name jeugdhulp wordt vormgegeven op basis van terugdringen van financiële tekorten. Er was dus weinig tot geen draagvlak voor de uitwerking van de kaders en doelstellingen in 2019 e.v. Belanghebbenden begrijpen daarentegen dat de gemeente rekening moet houden met de financiële tekorten, maar de nieuwe constructie is te veel financieel gedreven.

3.5 Concrete uitwerking Norm

Subvragen

2. De maatschappelijke kaders en

a) Op welke wijze zijn de maatschappelijke kaders en doelstellingen uitgewerkt in onder meer concrete (formele en informele) normen, waarborgen, tijdpad en kwaliteitseisen

doelstellingen zijn concreet uitgewerkt ten behoeve van het realiseren van het ambitieniveau van Lelystad 3. Belanghebbenden zijn adequaat betrokken bij de totstandkoming van de maatschappelijke kaders en doelstellingen en uitwerking daarvan en er is draagvlak bij de belanghebbenden.

b) Op welke wijze zijn de maatschappelijke kaders, doelstellingen en de concrete uitwerking daarvan geïmplementeerd bij de belanghebbenden? c) Hoe zorgt de gemeente voor draagvlak bij de belanghebbenden voor ambitieniveau, maatschappelijke kaders en doelstellingen en concrete uitwerking daarvan?

Het Regionaal Beleidsplan Flevoland is een uitwerking van de ambities en regionale samenwerking ten behoeve van jeugdhulp. Het Beleidsplan jeughulp 2015 -2019 is een uitwerking van de kadernota Kansrijk opgroeien in Lelystad. Met de kadernota heeft de gemeente Lelystad de richting bepaald waarin de ontwikkeling van de zorg voor jeugd zich de aankomende jaren beweegt. Het beleidsplan bevat de vastgestelde ambities en uitgangspunten uit de kadernota en een aantal nadere besluiten voor de inrichting van het nieuwe jeugdstelsel. Daarnaast is in 2017 met de samenwerkingsverbanden PO, VO en JGT een werkagenda ‘Zorg in en om School’ opgesteld die de verbinding tussen onderwijs en jeugdhulp moet versterken. Deze Werkagenda is in 2018-2019 uitgevoerd. Met deze samenwerking worden kwetsbare kinderen eerder gesignaleerd en kan er

37 Notitie aanpak sociaal domein 2021.

proofadviseurs.nl

Pagina 32 van 92

lichtere ondersteuning ingezet worden. Ook is gekeken naar slimmer onderwijs en zorg arrangementen, omdat lichte ondersteuning zware en dure hulp in de toekomst kan voorkomen. De documentenstudie en de gesprekken tonen aan dat de kaders en doelstellingen niet concreet zijn uitgewerkt. Bovenstaande documenten zijn wel een bepaalde mate van uitwerking, maar niet concreet en niet goed bekend bij alle belanghebbenden. De samenwerkingsovereenkomst die de gemeente met JGT is overeengekomen geeft uitvoering aan de kadernota en het beleidsplan van de gemeente. De praktijk laat zien dat bij oprichting van de netwerkorganisatie JGT alleen rekening is gehouden met inhoud. De kaders en doelstellingen zijn breed geformuleerd, zodat er ruimte aan de professional werd gegeven voor nadere invulling. Dit heeft ertoe geleid dat de wijze van uitvoering niet goed aansluit bij het behalen van de beleidsdoelstellingen het ambitieniveau. Uit de enquête blijkt dat interne belanghebbenden van mening zijn dat het beleid concreet is uitgewerkt. Andere externe respondenten geven aan dat de uitwerking onvoldoende concreet is.

proofadviseurs.nl

Pagina 33 van 92

4. Rollen, posities en verantwoordelijkheden belanghebbenden

Rollen en posities van de gremia

proofadviseurs.nl

Pagina 34 van 92

4. Rollen, posities en verantwoordelijkheden belanghebbenden In dit hoofdstuk staat de huidige organisatie en governance voor jeugdhulp binnen de gemeente Lelystad centraal. Om de huidige governance en de taken en bevoegdheden goed te begrijpen is het belangrijk om stil te staan bij de ontwikkelingen van de gemeente Lelystad ten aanzien van jeugdhulpverlening. Om die reden wordt in paragraaf 4.1 eerst de achtergrond en organisatie van het Jeugd Gezinsteam geschetst, met in chronologische wijze de belangrijkste ontwikkelingen gedurende de onderzoeksperiode, onder meer de reden van oprichting. Vervolgens wordt ingegaan op de governance, de rollen, posities en taken van de verschillende betrokken belanghebbenden. Afsluitend wordt een overzicht gegeven van proces- en werkafspraken tussen de samenwerkingspartners. In onderstaande figuren is de wijze van organisatie voor jeugdhulp (zowel lokaal als regionaal) inzichtelijk gemaakt:

Netwerksamenwerking 2015 - 2018

Subsidie

Samenwerkingsovereenkomst

Gemeente Lelystad

Bestuurlijk overleg

Bureau Jeugdzorg

Kwintes

Icare V&V

GGD JGZ

MDF

Vitree

Icare JGZ

Triade Instellingen

Programmateam

JGT1

JGT2

JGT3

JGT4

Jeugd- en gezinsteams

Coöperatie 2018 - 2020 Subsidie

Samenwerkingsovereenkomst

Gemeente Lelystad

Bestuurlijk overleg Programmateam

MEE

Kwintes

Triade

GGD JGZ

MDF

Vitree

Welzijn

Icare JGZ Zorgorganisaties

JGT1

JGT2

Bestuur

JGT3

JGT4

Directie coöperatie

Jeugd- en gezinsteams

(deelnemers) Coöperatie

Figuur 3: Wijze van organisatie

proofadviseurs.nl

Pagina 35 van 92

4.1 Achtergrond organisatievorm en oprichting JGT Deze paragraaf gaat in op de volgende deelvragen: Norm

Subvragen

4. De organisatie van de uitvoering van

a) Hoe is de uitvoering van de jeugdhulp organisatorisch vormgegeven en wat is de motivatie daarvoor?

de jeugdhulp is op een consistentie en werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

b) Welke gemeentelijke taken en bevoegdheden zijn buiten de gemeente belegd en op welke wijze?

Sinds 1 januari 2015 zijn gemeenten, waaronder de gemeente Lelystad, verantwoordelijk voor de jeugdhulp. De grondslag hiervoor ligt in de Jeugdwet. De gemeente Lelystad heeft voor de uitvoering van de wettelijke verplichtingen Jeugd- en Gezinsteams (hierna JGT’s) samengesteld. In onderstaande tijdlijn is inzichtelijk gemaakt welke besluiten en overeenkomsten ten grondslag liggen aan de oprichting van JGT.

Figuur 4: besluitvormingsproces

4.1.1 Lokale samenwerking Netwerksamenwerking De JGT’s bieden begeleiding en ondersteuning aan Lelystadse jeugdigen en hun ouders bij opgroeien opvoedproblemen en het op orde houden van hun leven. In het beleidsplan Jeugdhulp staat beschreven dat de gemeente voor de JGT’s geen nieuwe organisatie inricht, maar dat gekozen is voor een samenwerkingsverband. Op 6 november 2014 is de gemeente Lelystad met de zorgorganisaties een samenwerkingsovereenkomst aangegaan, waarmee geregeld is dat per 1 januari 2015 de zorg voor uitvoering van jeugdhulp in de gemeente Lelystad belegd is bij de JGT’s.38

38 Samenwerkingsovereenkomst

proofadviseurs.nl

2015.

Pagina 36 van 92

Vervolgens zijn er (standaard) uitvoeringsovereenkomsten gesloten met de deelnemende partijen aan JGT, ter uitvoering van een aan die partij verleende subsidiebeschikking.39 Bij de start in 2015 kent Lelystad in totaal vier JGT’s, elk verbonden aan één stadsdeel. De JGT’s werken gebiedsgericht en opereren net als het sociale wijkteam in de wijk. Tijdens de onderzoeksperiode is de samenstelling van JGT gewijzigd. In 2015 bestond het samenwerkingsverband in totaal uit acht partijen: 1) Bureau Jeugdzorg, 2) GGD JGZ, 3) Icare JGZ, 4) Icare Verpleging & Verzorging (V&V), 5) Kwintes, 6) Stichting Maatschappelijke Dienstverlening Flevoland (MDF), 7) Triade en 8) Vitree. Met de netwerksamenwerking kwam er geen nieuwe organisatie tot stand. Medewerkers van de JGT’s bleven in beginsel formeel in dienst van hun ‘moederorganisatie’ en voerden de werkzaamheden uit onder de vlag van JGT. Elke organisatie was zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de zorgtaken, maar er waren tussen de zorgorganisaties afspraken over de samenwerking en verdeling van de taken. Met de komst van de coöperatie JGT in 2018 is dit gewijzigd. Er zijn drie belangrijke rollen: eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. De gemeente is wettelijk verplicht voor de toegang tot jeugdhulp en de beschikbaarheid van jeugdhulp. Daarnaast is zij op basis van de Jeugdwet verantwoordelijk voor de kwaliteit van jeugdhulp.

Bij de netwerksamenwerking is ervoor gekozen de uitvoering van jeugdhulp uit te besteden aan JGT. De gemeente vervult binnen de netwerksamenwerking de rol van opdrachtgever en JGT is de opdrachtnemer, waarbij JGT uit meerdere organisaties bestaat. De gemeente is bij de netwerksamenwerking geen eigenaar. Het gezamenlijk eigenaarschap ligt bij de zorgorganisaties. De gemeente kan niet direct sturen op de instandhouding van de organisatie, de kaders voor het functioneren en de stabiliteit en continuering van de organisatie op zowel korte als lange termijn. De gemeente is opdrachtgever van JGT. Het opdrachtgeverschap richt zich op de taakuitvoering van JGT en de daarmee verbonden prestaties. De opdrachtgever gaat over de dienstverlening inhoudelijk, de prestatienormen en -indicatoren die daarbij horen en de informatie die erbij hoort, zodat de opdrachtgever kan monitoren en bijsturen. De opdrachtgever streeft naar de beste kwaliteit tegen een zo laag mogelijke prijs. Het verlenen van subsidies is de opdracht van de gemeente aan de zorgorganisaties (en daarmee indirect aan de netwerksamenwerking) voor uitvoering jeugdhulp. Wanneer wij spreken van de netwerksamenwerking, dan bedoelen wij daarmee zowel het JGT in de zin van het team als de zorgorganisaties die daarin deelnemen.

Ook werd opdracht verleend aan JGT netwerksamenwerking voor toegang tot jeugdhulp, waarvoor beschikkingen werden afgegeven. 40 Bij het uitzetten van de opdracht heeft de gemeente geen duidelijke prestatienormen, - indicatoren of kwaliteitseisen aan de netwerksamenwerking meegegeven. Uit de gesprekken volgt dat er bij het uitzetten van de opdracht vooral gesproken is over de inhoudelijke uitvoering van jeugdhulp, waarbij de netwerksamenwerking de verbinding met het voorveld moest leggen (preventief handelen). Uit de gesprekken volgt ook dat er in praktische zin een open budget gold voor de netwerksamenwerking. De gemeenteraad stelde jaarlijks het budget vast op basis van een begroting van het programmateam van JGT 41, maar declaraties die het budget overschreden werden ook gefactureerd en betaald. Tot slot vond pas vanaf 2019 contractmanagement plaats. De middelen om als opdrachtgever te sturen ontbraken. Uit de Samenwerkingsovereenkomst JGT 2015 volgt dat een stuurgroep de bestuurlijke verbinding tussen de gemeente en een afvaardiging van de zorgorganisaties vormde. Uit de bij ons bekende stukken volgt dat er op 19 mei, 22 september en 30 november 2016 stuurgroepen hebben plaatsgevonden. Voor zover bij ons bekend hebben er in 2015 en 2017 geen stuurgroepen plaatsgevonden.

Uit de gesprekken volgt dat deze stuurgroepen niet bij elk belanghebbende bekend waren, waarover meer in paragraaf 4.5. De gemeente kon als opdrachtgever sturen op basis van de samenwerkingsovereenkomst, de uitvoeringsovereenkomst en de individuele subsidiecontracten.

39 Standaard uitvoeringsovereenkomst, d.d. 19 november 2014. 40 Uit de samenwerkingsovereenkomst volgt dat de subsidiebeschikking prevaleert boven de samenwerkingsovereenkomst. 41 Artikel 8.3 Samenwerkingsovereenkomst 2018 , resp. artikel 4.4 Samenwerkingsovereenkomst 2015.

proofadviseurs.nl

Pagina 37 van 92

De netwerksamenwerking JGT kende ook een programmateam, dat bestond uit drie personen. 42 Het programmateam verzorgde de feitelijke aansturing van het personeel dat werkzaamheden voor JGT uitvoerde. Uit het onderzoek ‘Sturen op Jeugdhulp’ van 2015 volgt dat de gemeente meer grip en sturing wilde op onder meer de verwijzingen Jeugd GGZ. Om die reden is er in de tweede helft van 2016 een pilot ‘toevoegen GGZ-expertise via een sociaal psychiatrisch verpleegkundige bij JGT’ gestart. Omdat in de praktijk de ‘knip’ tussen het voorveld en JGT steeds groter werd, is in 2016 het besluit genomen om de preventieve activiteiten van de CJG-functies (denk onder meer aan gezinsadviseur, schoolmaatschappelijk werk en jeugdpreventie) en de ambulante hulp samen te voegen. Als gevolg hiervan zijn de uitvoeringsorganisaties MEE IJsseloevers en Stichting Welzijn deelnemer geworden aan het samenwerkingsverband JGT. De samenwerkingsovereenkomst is naar aanleiding van de toetreding aangepast in 2017. Oprichting coöperatie JGT Op 15 juni 2017 hebben de uitvoeringsorganisaties Icare JGZ, Kwintes, MDF, Triade en Vitree gezamenlijk besloten om vanaf 1 januari 2018 de coöperatie JGT op te richten. Het doel was om zorg dichtbij en efficiënt te regelen, maar voldoende afstand te houden tot de uitvoering.

Het personeel dat nog in dienst was van de organisaties en de taken in het kader van de samenwerkingsovereenkomst uitvoerden, zou per 1 januari 2018 in dienst treden van de coöperatie. Het oprichten van de coöperatie moest de samenwerking efficiënter maken. Het personeel krijgt dan eenduidige en centrale aansturing (vanuit één werkgever) en voelt zich daadwerkelijk onderdeel van JGT. Dit werd in de voorgaande jaren juist als één van de knelpunten gezien binnen de samenwerking.43 Uit de technische reactie van de gemeente Lelystad volgt dat met de komst van de coöperatie bij het personeel dat in dienst van de coöperatie kwam, meer teamgevoel ontstond. Op 7 juli 2017 is er een principebesluit44 door het college genomen om aan de nog op te richten coöperatie een meerjarige subsidie van tenminste drie jaar te verlenen en het voornemen om de directie van JGT te mandateren tot het beschikken op verzoeken ingevolge de verordening Jeugdhulp 2015 en de beleids- en nadere regels Jeugdhulp 2015. De subsidie is bedoeld voor het bieden van ambulante hulp en ondersteunende activiteiten binnen de JGT’s. Dit principebesluit is onder tijdelijke geheimhoudinggenomen.45 De voornaamste reden voor geheimhouding had te maken met dat organisaties nog geïnformeerd moesten worden.

Uit de gesprekken volgt dat in dergelijke gevallen de geheimhouding komt te vervallen als de organisaties/personen voorzien zijn van informatie. Daarnaast is inzake dit besluit een advies ingewonnen bij de huisadvocaat AKD, wat ging over de risico’s op het gebied van Staatsteunrecht en Aanbestedingsrecht. Nadat de geheimhouding niet langer op het principebesluit rustte is de raad via een informatieve brief geïnformeerd over het principebesluit. Op 21 november 2017 heeft de raad een motie aangenomen, waarin zij het college verzochten het principebesluit in te trekken, een nieuwe manier van samenwerking te betrekken bij de vorming van nieuw beleid in 2018 en – mocht dit leiden tot een nieuwe organisatievorm – dit ter besluitvorming aan de raad voor te legen. De raad zag geen noodzaak om vanaf 2018 een coöperatie op te richten waar ook personeel in dienst treedt. De documenten tonen aan dat er in beperkte mate vrees was voor een betere financiële positie van de zorgorganisaties bij het rechtstreeks verlenen van subsidies aan de coöperatie. Ook was er vrees voor verlies van expertise en binding met moederorganisaties, omdat verschillende expertises in één coöperatie werden samengebracht. Daarnaast heeft de huisadvocaat geadviseerd dat rechtstreeks subsidieverlening in strijd kan zijn met de regels van het aanbestedingsrecht en staatssteun.

42 Eén ambtenaar (ook wel actor genoemd) in dienst van de gemeente, één medewerker van een jeugdzorgorganisatie en één

medewerker van in dienst van de maatschappelijke voorveld partners. 43 Beantwoording technische vragen jeugdzorg fractie CDA d.d. 25 oktober 2019. 44 VB Principebesluit Jeugd en gezinsteam d.d. 7 juli 2017 resp. besluitenlijst college van de gemeente Lelystad d.d. 5 september 2017 45 Artikel 55 lid 1 Gemeentewet en in samenhang met artikel 10 lid 2 onder sub f Wet openbaarheid van bestuur.

proofadviseurs.nl

Pagina 38 van 92

Het college heeft gehoor gegeven aan de motie en als gevolg daarvan is de meerjarige subsidie niet rechtstreeks aan de coöperatie verleend, maar ter beschikking gesteld aan de individuele organisaties (leden) van de coöperatie. De zorgorganisaties (leden van de coöperatie) fungeerden hierdoor als ‘bank’ en stortten het geldbedrag rechtstreeks door aan de coöperatie JGT. De vier andere zorgorganisaties, deelnemers aan de Samenwerkingsovereenkomst 2018 maar geen lid van de coöperatie, ontvingen ook subsidies voor het verrichten van taken voor uitvoering van jeugdhulp. Deze zorgorganisaties brachten net als voorheen (2015 – 2018) waar nodig expertise of personeel in. Dit betekent dat met oprichting van de coöperatie de netwerksamenwerking in feite bleef bestaan. De samenwerkingsovereenkomst van 2018 sloot de gemeente dan ook met acht zorgorganisaties: 1) GGD JGZ, 2) Icare JGZ, 3) Kwintes, 4) MDF, 5) Mee, 6) Triade, 7) Vitree en 8) Welzijn Lelystad. De vier leden van de coöperatie bleven dus ook als zorgorganisatie deelnemer van de samenwerkingsovereenkomst. Het voorstel van het college (principebesluit 15 juni 2017) tot verlenen van mandaat aan de leden van de directie coöperatie JGT voor beschikken jeugdhulp is niet tot uitvoering gekomen. De bevoegdheid bleef bij de gemeente. Oprichten Jeugd B.V.

Op 2 juni 2020 heeft het college het besluit genomen om de samenwerking met JGT per 1 juli 2021 te beëindigen. Hierbij is gekozen voor het scenario met een scheiding tussen toegang tot jeugdhulp en de uitvoering van jeugdhulp. Opvolgend heeft het college besloten tot oprichting van Jeugd BV (JEL) per 1 juli 2021. De raad heeft hiertoe wensen en bedenkingen meegegeven in het amendement (juridisch gezien een zienswijze)46 van 2 juli 2020. JEL is een BV waarvan de gemeente 100% eigenaar is. Uit gesprekken blijkt dat de motivatie voor oprichting van JEL is om meer grip en sturing te krijgen als gemeente en het terugdringen van de grote financiële tekorten. Voorafgaand aan de besluitvorming is een onderzoek uitgevoerd door NCOD, waarover meer in paragraaf 4.3.2. Dit onderzoek geeft overzicht in de structurele problemen van JGT. Uit de gesprekken blijkt dat het college op basis van dit evaluatierapport geen andere keuze zag, dan de samenwerking met JGT te beëindigen en een nieuw model toe te passen. De gesprekken tonen aan dat oprichting van JEL in lijn is met de vastgestelde maatschappelijke kaders en doelstellingen en de wens van strakkere sturingsafspraken. Bij JEL wordt er een scheiding aangebracht tussen de toegang tot hulp en de uitvoering van jeugdhulp. De verwachting is dat JEL minder intensief samenwerkt met de zorgorganisaties in het voorveld, dan dat JGT dit deed.

Voor veel zorgorganisatie kwam de oprichting van JEL als een verrassing. Voor enkelen wordt dit procesmatig als een breuk ervaren. Tot slot blijkt uit de gesprekken dat bij het maken van de keuze tot oprichting van JEL voornamelijk naar de vorm gekeken is. De inhoud, het proces en de relatie – allen belangrijke componenten bij het bepalen van de governance – zijn op de achtergrond gebleven. 4.1.2 Regionale samenwerking De Jeugdwet verplicht gemeenten op bepaalde gebieden regionaal samen te werken. De gemeente Lelystad werkt ook op regionaal niveau samen (zie paragraaf 3.2). De zorgvormen die regionaal ingekocht worden zijn ingedeeld in zes pakketten namelijk: 1) advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en kindermishandeling, 2) pleegzorg, 3) residentieel, 4) jeugdbescherming en jeugdreclassering, 5) jeugd geestelijke gezondheidszorg (JGGZ) en 6) jeugdzorgplus. Er zijn bovenlokale afspraken tussen de gemeente Lelystad en de andere Flevolandse gemeenten. Bij het vaststellen van het beleidsplan Jeugdhulp 2015 is hier rekening mee gehouden. Regionale samenwerking is niet alleen 46 Het besluiten tot de oprichting van of deelneming in een besloten vennootschap door de gemeente is een besluit van het

college van burgemeester en wethouders (art. 160 lid 1 aanhef en onder d Gemeentewet (voor 2020 betrof het sub e)). Het college moet daarbij de gemeenteraad om wensen en bedenkingen vragen alvorens het zijn besluit neemt (art. 160 lid 2 Gemeentewet). Het besluit tot oprichting is dus (sinds de dualisering van 2002) géén raadsbesluit. Het al dan niet geven van een zienswijze door de gemeenteraad is een interne aangelegenheid die de eventuele oprichting formeel-juridisch ook niet tegenhoudt (vgl. Hof ’s-Hertogenbosch 22 november 2011, ECLI:NL:GHSHE:2011:BU6254). Omdat het amenderingsrecht uitsluitend ziet op wijziging van een raadsvoorstel (art. 147b Gemeentewet) kan juridisch gezien geen sprake zijn van een amendement (vgl. ABRvS 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9692).

proofadviseurs.nl

Pagina 39 van 92

een verplichting vanuit de Jeugdwet, maar ook noodzakelijk om zorgcontinuïteit te kunnen bieden en voldoende kwaliteit en beschikbaarheid van zorg voor de toekomst te behouden. De regionale afspraken zorgen voor een dekkend netwerk van benodigde specialisme en het in stand houden van een dekkend aanbod van voorzieningen. De regionale samenwerking is eerst bekrachtigd in een convenant. De samenwerking is in 2015 op hoofdlijnen opgenomen in het Regionaal Transitie Arrangement en in het Regionaal Transitieplan. In 2015 is er ook een Regionaal Beleidsplan opgesteld. In paragraaf 3.2 bevat de tijdlijn een overzicht van de regionale en lokale keuzes. Uit het collegevoorstel van 29 augustus 2014 en raadsvoorstel van 28 oktober 2014 blijkt dat het aandeel lokale- en bovenlokale jeugdhulp berekend is op basis van de meest recente beschikbare gegevens van Vektis. Deze verdeling is regionaal opgesteld. Om die reden is een deel van het budget in 2015 op basis van ramingen en inschattingen ingezet voor regionaal in te kopen vormen van jeugdhulp. De gemeente Lelystad blijft verantwoordelijk voor voldoende lokale jeugdhulp. Met regionale samenwerking verdwijnt deze verantwoordelijkheid niet. Binnen de regionale samenwerking is gekozen vanuit zorgcontinuïteit voor bestaande aanbieders.

Tot slot is bij het vaststellen van het beleidsplan in 2015 een onderverdeling lokaal en regionaal beschikbaar budget aan de raad ter vaststelling voorgelegd. Centrumregeling In 2015 is de regionale samenwerking voor jeugdhulp geformaliseerd in de Centrumregeling Sociaal Domein Flevoland. Aan de Centrumregeling nemen de colleges van de gemeenten Almere, Dronten, Lelystad, Noordoostpolder, Urk en Zeewolde deel, waarbij de gemeente Almere als Centrumgemeente optreedt. Bij de Centrumregeling hoort het Dienstverleningshandvest dat op 20 oktober 2014 door de colleges is ondertekend. In het Dienstverleningshandvest is nadere uitwerking gegeven aan de Centrumregeling. De samenwerking richt zich in ieder geval op de inkoop of subsidiëring van47: a. b. c. d. e. f. g.

Residentiële (24- uurs) zorg en crisisopvang; Pleegzorg Gesloten Jeugdzorg (jeugdzorg plus); Jeugdreclasseringsmaatregelen; Jeugdbeschermingsmaatregelen; Zeer gespecialiseerde dagbehandeling; en Jeugd GGZ: specialistische GGZ en generalistische basis GGZ. Voorts richt de samenwerking zich op het inrichten van het AMHK en de coördinatie van de regionale crisisdiensten.

In de centrumregeling is overeenstemming bereikt over afbakening van regionaal en lokaal ingekochte jeugdhulp vanaf 2018. Om meer ruimte te creëren voor lokale inkoop en daarmee de lokale sturing te vergoten is bij besluit van 12 september 2017 door het college de Centrumregeling en het Dienstverleningshandvest gewijzigd. De nieuwe gewijzigde Centrumregeling biedt de Flevolandse gemeenten meer vrijheid bij het verzorgen van lokale jeugdhulp. Onder meer werd het voor de gemeente Lelystad mogelijk om jeugd GGZ met uitzondering van essentiële functies per 2018 lokaal in te kopen. Met de aanpassing van de Centrumregeling en het Dienstverleningshandvest is in 2018 de Jeugd GGZ dan ook lokaal ingekocht, met uitzondering van de essentiële jeugd GGZ. De taken volgend uit de Centrumregeling gaan verder dan onze definitie van jeugdhulp binnen dit onderzoek. Voor jeugdhulp gaan wij uit van de vorm van hulp en ondersteuning, bedoeld in art. 1.1 van de Jeugdwet.48 Om die reden wordt verder in ons onderzoek geen onderzoek verricht naar de Centrumregeling.

47 Artikel 4 Centrumregeling Sociaal Domein Flevoland. 48 1) Ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren,

behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of

proofadviseurs.nl

Pagina 40 van 92

4.2. De raad 4.2.1 Verantwoordelijkheid, taken, rollen en positie Norm

Subvragen

4. De organisatie van de uitvoering van de jeugdhulp is op een

c) Welke verschillende rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn binnen de gemeente (bestuurlijk en ambtelijk) en extern te onderscheiden en hoe zijn deze belegd en vastgelegd?

consistentie en werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

In deze paragraaf gaan wij in op de kaderstellende rol van de raad met betrekking tot jeugdhulp en de wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven. Ook de controlerende rol komt toe aan de raad. De raad ziet namelijk toe op het werk van de burgemeester en wethouders. De raad is verantwoordelijk voor de verordenende bevoegdheden, kaderstellende plannen (beslissingen) en regels en besluiten die democratische legitimatie vereisen.49 Zij bepalen de maatschappelijke kaders en doelen. Ten aanzien van JGT heeft de raad dus indirecte bevoegdheden, door de reguliere bevoegdheden van de raad als kaderstelling, waaronder budgetrecht, informatie inwinnen en verantwoording. De raad heeft geen directe bevoegdheden in relatie tot JGT. Toegespitst op jeugdhulp is de gemeenteraad verantwoordelijk voor het periodiek vaststellen van een plan dat richting geeft aan de door de raad en het college te nemen beslissingen betreffende preventie en jeugdhulp.50 Het plan dient de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid te bevatten. Denk onder meer aan: -