Code rood voor de jeugdzorg feitelijke rapportage.pdf

Governance Jeugdhulp Lelystad Een rekenkameronderzoek Feitelijke rapportage

6 september 2021

proofadviseurs.nl

Pagina 1 van 92

Inhoud 1.

Vraagstelling en bevindingen ............................................................................................................ 5 1.1 Aanleiding en doel onderzoek ......................................................................................................... 5 1.2 Opbouw van het rapport .................................................................................................................. 5 1.3 Onze bevindingen ten aanzien van de onderzoeksvragen ............................................................ 6

2.

Onderzoeksmethoden en -verantwoording .................................................................................... 11 2.1

Onderzoeksvragen en normenkader ...................................................................................... 11

2.1.1

Onderzoeksvragen .............................................................................................................. 11

2.1.2

Normenkader ...................................................................................................................... 12

2.2 Opbouw onderzoek ........................................................................................................................ 12 2.2.1

Projectstructuur .................................................................................................................. 13

2.2.2

Documentstudie .................................................................................................................. 13

2.2.3

Interviews ............................................................................................................................ 13

2.2.4

Sessies ................................................................................................................................ 13

2.2.5

Enquête ................................................................................................................................ 14

2.3 Rapportage ..................................................................................................................................... 15

3.

2.3.1

Feiten, meningen, oordelen, normen en adviezen. ............................................................ 15

2.3.2

Feitelijke rapportage en bestuurlijke rapportage .............................................................. 15

Maatschappelijke kaders, doelstellingen en ambitieniveau Lelystad ........................................... 17 3.1 Ambitieniveau gemeente Lelystad ............................................................................................... 17 3.2

Lokale en regionale keuzes .................................................................................................... 19

3.3

Maatschappelijke kaders en doelstellingen .......................................................................... 21

3.3.1 Transformatiedoelstellingen en beleidsveronderstellingen ................................................. 22 3.3.2 Maatschappelijke kaders en doelstellingen periode 2015-2019 ......................................... 23 3.3.3 Maatschappelijke kaders en doelstellingen 2019-2023 ....................................................... 26 3.4 Betrokkenheid belanghebbenden ................................................................................................. 30 3.4.1

Periode 2015-2018 ............................................................................................................. 30

3.4.2

Periode 2019-2023 ............................................................................................................. 31

3.5 Concrete uitwerking ....................................................................................................................... 32 4. Rollen, posities en verantwoordelijkheden belanghebbenden .......................................................... 35 4.1 Achtergrond organisatievorm en oprichting JGT ........................................................................ 36 4.1.1 Lokale samenwerking ............................................................................................................. 36 4.1.2 Regionale samenwerking ....................................................................................................... 39 4.2. De raad .......................................................................................................................................... 41 4.2.1 Verantwoordelijkheid, taken, rollen en positie ...................................................................... 41 4.2.2. Informatievoorziening en betrokkenheid raad ..................................................................... 42 4.2.3 Proces- en werkafspraken ...................................................................................................... 45 4.3 Het college .....................................................................................................................................

45 4.3.1 Verantwoordelijkheid, taken, rollen en positie ...................................................................... 45

proofadviseurs.nl

Pagina 2 van 92

4.3.2 Informatievoorziening en wijze waarop het college wordt betrokken ................................. 47 4.3.3 Proces- en werkafspraken ...................................................................................................... 51 4.4 Ambtelijke organisatie ................................................................................................................... 52 4.4.1 Verantwoordelijkheid, taken, rollen en positie ...................................................................... 52 4.4.2 Informatievoorziening en betrokkenheid ambtelijke organisatie ........................................ 53 4.4.3 Proces- en werkafspraken ...................................................................................................... 54 4.5 JGT ................................................................................................................................................. 55 4.5.1 Verantwoordelijkheid, taken, rollen en positie ...................................................................... 55 4.5.4 Informatievoorziening ............................................................................................................ 59 4.5.3 Proces- en werkafspraken ......................................................................................................

59 4.6 Zorgorganisaties ............................................................................................................................ 60 4.7 Huisartsen ...................................................................................................................................... 60 5. Uitvoering, bijsturing en evaluatie jeugdhulp ..................................................................................... 63 5.1 Uitvoering jeugdhulp, bijsturing en evaluatie ............................................................................... 63 5.1.1 Uitvoering jeugdhulp en bijsturing ......................................................................................... 63 5.1.2 Evaluatie .................................................................................................................................. 64 5.1.3 Betrokkenheid belanghebbenden bij evaluatie ..................................................................... 65 6. Bijlagen ................................................................................................................................................. 67 6.1 Normenkader .................................................................................................................................

67 6.2 Respondenten interviews .............................................................................................................. 69 6.2.1 Respondenten verkennende gesprekken .............................................................................. 69 6.2.2 Respondenten verdiepende gesprekken ............................................................................... 69 6.3 Enquête vragenlijst en resultaten ................................................................................................. 70 6.4 Overzicht documenten .................................................................................................................. 82

proofadviseurs.nl

Pagina 3 van 92

1. Inleiding

proofadviseurs.nl

Pagina 4 van 92

1. Vraagstelling en bevindingen 1.1 Aanleiding en doel onderzoek Met de inwerkingtreding van de Jeugdwet in 2015 is de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg bij gemeenten komen te liggen. Voor veel gemeenten bleek dit een grote opgave te zijn, zo ook voor de gemeente Lelystad. Op 10 november 2020 besluit de gemeenteraad van Lelystad, door het aannemen van de motie Code rood voor de jeugdzorg, om de Rekenkamer Lelystad te verzoeken een onderzoek te doen naar de bestuurlijke aansturing en informatievoorziening rond het dossier jeugdzorg. De aanleiding voor deze motie is dat er nog geregeld vragen zijn over de bestuurlijke handelswijze in het dossier jeugdzorg en over de transparantie van besluiten. PROOF Adviseurs is verzocht dit onderzoek vorm te geven en te onderzoeken op welke manier de bestuurlijke aansturing, verantwoording en informatievoorziening rond de jeugdhulp in Lelystad heeft plaatsgevonden. Gevraagd is om te kijken naar de mate waarin de raad, het college, de ambtelijke organisatie en de extern betrokken partijen sturing en invulling hebben gegeven aan jeugdhulp in de periode van 20 maart 2014 tot 10 november 2020. De inhoudelijke invulling van jeugdzorg valt buiten de scope van dit onderzoek. De uitkomsten van het onderzoek moeten bijdragen in de verbetermogelijkheden op het gebied van sturing, verantwoording en controle op het jeugdhulpdossier op gemeenteniveau.

1.2 Opbouw van het rapport Dit rapport bestaat uit twee rapportages: deze feitenrapportage en de bestuurlijke rapportage. In de bestuurlijke rapportage analyseren wij de feiten die in deze feitenrapportage zijn beschreven, geven wij onze bevindingen en conclusies en tot slot enkele aanbevelingen. In deze rapportage worden onze feitelijke bevindingen beschreven, maar worden per norm uit het normenkader ook onze bevindingen weergegeven. In het bestuurlijk rapport treft u dezelfde bevindingen aan, maar daar zijn de bevindingen meer chronologisch en per samenwerkingsvorm weergegeven en voorzien van een nadere analyse. Dit rapport bestaat uit zes hoofdstukken, waarbij het zesde hoofdstuk bijlagen bevat. Allereerst treft u in paragraaf 1.3 onze bevindingen aan ten aanzien van de onderzoeksvragen. Vervolgens presenteren wij in het tweede hoofdstuk de onderzoeksmethoden die wij gebruiken om de doelstelling van het onderzoek te verwezenlijken. Hierin worden de onderzoeksvragen en het normenkader gepresenteerd die de grondslag vormen van het onderzoek. In de hoofdstukken 3 tot en met 5 wordt er uitgebreid antwoord gegeven op de onderzoeksvragen die in hoofdstuk 2 zijn gepresenteerd. De hoofdstukken zijn aan de hand van het normenkader opgebouwd. In hoofdstuk 3 zetten wij de maatschappelijke kaders en doelstellingen en het ambitieniveau van de gemeente Lelystad uiteen.

Vervolgens gaat hoofdstuk 4 in op de rollen, posities, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de belanghebbenden. Tot slot wordt in hoofdstuk 5 de uitvoering, bijsturing en evaluatie rondom jeugdhulp besproken. Bij het lezen van het rapport is het belangrijk om de volgende uitgangspunten te hanteren. Wanneer wij spreken van JGT netwerksamenwerking, dan bedoelen wij daarmee het JGT in de zin van het team alsmede de instellingen die daarin deelnemen. Wanneer wij spreken van de coöperatie, dan bedoelen wij daarmee zowel de coöperatie als organisatie (incl. bestuur/directie) als de leden van de coöperatie. In het geval van de samenwerking tussen de acht organisaties via de samenwerkingsovereenkomst spreken we van het JGT.

proofadviseurs.nl

Pagina 5 van 92

1.3 Onze bevindingen ten aanzien van de onderzoeksvragen Norm 1:

De maatschappelijke kaders en doelstellingen van (de transformatie) jeugdhulp in Lelystad zijn op een consistente manier te verklaren en geven een adequate invulling aan het ambitieniveau van Lelystad.

Norm 2:

De maatschappelijke kaders en doelstellingen zijn concreet uitgewerkt ten behoeve van het realiseren van het ambitieniveau van Lelystad.

Norm 3:

Belanghebbenden zijn adequaat betrokken bij de totstandkoming van de maatschappelijke kaders en doelstellingen en uitwerking daarvan en er is draagvlak bij de belanghebbenden.

Bij het vaststellen van de kaders en doelstellingen speelden twee afwegingen een belangrijke rol; (1) de inhoudelijke afweging en (2) het behouden van grip en sturing. Op basis van de keuzes die de gemeente in 2015 tot nu heeft gemaakt, zijn de maatschappelijke kaders en doelstellingen van jeugdhulp in Lelystad deels op een consistente manier te verklaren. De keuzes van de gemeente Lelystad zijn in lijn met de transformatiedoelstellingen van het Rijk. De maatschappelijke kaders en doelstellingen van 2015 geven deels adequate invulling aan het ambitieniveau van Lelystad. Dit komt door de ruime en brede formulering van de kaders en doelstellingen. Er is voornamelijk invulling gegeven aan de ambities preventieve zorg en zorg dichtbij. Vanaf 2019 is het ambitieniveau concreter uitgewerkt in de kaders en doelstellingen. De afspraken in contracten rondom informatievoorziening tussen zorgorganisaties en gemeente, het aanleveren van cijfers en datagegevens, en verantwoording over de resultaten zijn duidelijker verwoord en hiermee beter te controleren. In 2015 heeft de gemeente belanghebbenden voldoende adequaat betrokken1 bij de totstandkoming van de kaders en doelstellingen.

Dit maken wij op uit de bijeenkomsten die georganiseerd zijn (waar zorgorganisaties en inwoners hun input konden aanleveren), de wijze waarop de raad betrokken is geweest middels de klankbordgroep en de betrokkenheid van JGT, waarin de actor (de eerstverantwoordelijke ambtenaar vanuit de gemeente waarover later meer) een belangrijke rol had. Belanghebbenden zijn in tegenstelling tot 2015 voor hun gevoel in mindere mate betrokken bij het bepalen van de visie en het opstellen en vaststellen van de maatschappelijke kaders en doelstellingen in 2019. De gemeente heeft overleggen of bijeenkomsten georganiseerd waar zorgorganisaties en inwoners (cliënten) ideeën en input konden aanleveren. Echter, richting zorgorganisaties ontstond wantrouwen en vooral van de raad ook vrees voor belangenverstrengeling. De afstand werd hierdoor groter. Uit de gesprekken volgt dat de hernieuwde aanpak en de uitwerking van de kaders en doelstellingen voor veel belanghebbenden als een verrassing kwamen. Er worden risico’s gezien voor een goede aansluiting op hulpverlening in de praktijk, waarbij er gevreesd wordt dat kinderen tussen ‘wal en schip’ raken. Er is dan ook weinig tot geen draagvlak onder belanghebbenden – met name externen – voor de gemeentelijke aanpak sociaal domein van 2020 e.v.

1 Adequaat houdt in dat zij op enige wijze betrokken zijn geweest om input te kunnen leveren. Hierbij is gekeken naar de

handelingen van de gemeente om de belanghebbenden te betrekken.

proofadviseurs.nl

Pagina 6 van 92

Norm 4:

De organisatie van de uitvoering van de jeugdhulp is op een consistente en werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

In 2015 wilden college en raad met de netwerksamenwerking de barrières tussen de zorgorganisaties opheffen en op basis van inhoud de jeugdhulp uitvoeren. De organisatievorm sloot aan bij de gekozen doelstellingen om zorg dichtbij de inwoner te organiseren, de professional meer ruimte te bieden en eerder lichtere zorg i.p.v. (duurdere) zwaardere zorg in te zetten. De netwerksamenwerking stelde de gemeente in staat om deze doelstellingen te behalen. Vanuit deze motivatie is de keuze voor een netwerksamenwerking in 2015 te verklaren. Duidelijk is dat bij de start van de netwerksamenwerking in 2015 de inhoud centraal stond. Geen enkel gezin en/of jeugdige mocht tussen ‘wal en schip’ raken. Het gemeentebestuur bleef eindverantwoordelijk. Inhoudelijk moest JGT zorgen voor de beste zorg en een goede verbinding tussen de zorgorganisaties en ook met het (preventieve) voorveld. Waar de keuze voor een netwerksamenwerking verklaarbaar is vanuit de kaders en doelstellingen, is de daadwerkelijke vormgeving en uitwerking dit niet. Bij het opzetten van de netwerksamenwerking was er de intentie om concrete verwachtingen af te spreken. Dit volgt onder meer uit de opgestelde samenwerkingsovereenkomst. Echter, uit de gesprekken volgt dat het voor belanghebbenden niet concreet was wat er verwacht werd en uiteindelijk is afgesproken. Ook zijn er geen werk- en procesafspraken gemaakt.

De bijlage die daartoe moest worden opgesteld is zover ons bekend nooit vastgesteld. Er is alleen rekening gehouden met de inhoud. Vorm, proces en relatie zijn op de achtergrond gebleven, waardoor de wijze van uitvoering niet goed aansluit op het behalen van de doelstellingen en het bereiken van het gewenste ambitieniveau. Het laten slagen van een netwerksamenwerking, waarin organisaties met elk ook hun eigen belangen deelnemen, vraagt om een zorgvuldige uitwerking van zowel de samenwerkingsvorm (ook taken en verantwoordelijkheden), het samenwerkingsproces en de uitvoering en de relatie (het samenwerken tussen de mensen zelf), zodat alle deelnemers hun rol naar behoren kunnen uitvoeren. Dit bleek op verschillende onderdelen niet het geval te zijn. Mede daardoor was er onvoldoende sturing mogelijk vanuit het college om zijn wettelijke verantwoordelijkheid adequaat waar te kunnen maken. De oprichting van de coöperatie bracht hierin geen verandering. Vanuit de motivatie om een betere samenwerking (eenheid) te bewerkstelligen en de wens tot eenduidige aansturing van het personeel is de keuze voor oprichting van de coöperatie niet te verklaren. Ook bij de coöperatie is onvoldoende sprake van zorgvuldige uitwerking van vorm, proces en relatie.

De enkele oprichting van een rechtspersoon (coöperatie), waarvan de zorgorganisaties lid konden worden, maakt niet dat bijvoorbeeld de samenwerking tussen de zorgorganisaties beter verloopt of dat de gemeente meer grip heeft op de bedrijfsvoering. Zowel in de netwerkorganisatie als coöperatie is organisatieoverstijgend werken niet goed van de grond gekomen. De individuele organisatiebelangen bleven vaak leidend. Er is geen traject ingezet om de samenwerking als één team te bevorderen. De coöperatie gaf mogelijk nog meer onduidelijkheid dan de netwerksamenwerking. Dit doordat de coöperatie als extra vehikel tussen de gemeente en de zorgorganisaties stond, zonder dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden duidelijk belegd of uitgewerkt waren. Van adequate invulling van de verschillende rollen kon geen sprake zijn. De gemeente gaf als opdrachtgever geen duidelijke verwachtingen en prestatie-indicatoren mee. Er bestonden niet of nauwelijks meetinstrumenten om te toetsen of de uitvoering van jeugdhulp voldeed aan het vastgestelde ambitieniveau, de kaders en doelstellingen. Hierdoor kon de gemeente de taken van JGT niet goed controleren, terwijl JGT zowel de inhoudelijke voorbereiding en advisering van het indiceren uitvoerde als ook het verlenen van jeugdhulp zelf. De gemeente had geen grip en sturing terwijl de financiële positie steeds verder onder druk kwam te staan.

Dit kon mede veroorzaakt worden doordat is gekozen voor het subsidiëren van de activiteiten van de zorginstellingen en niet voor het verstrekken van een opdracht. Bij het verstrekken van een subsidie zijn de sturingsinstrumenten per

proofadviseurs.nl

Pagina 7 van 92

definitie beperkter en anders van aard dan bij een opdracht (in elk geval minder concreet en op prestatieafspraken gericht).2 Ook de financiële constructie bij de oprichting van de coöperatie droeg bij aan de onduidelijkheid. 3 De subsidie werd verstrekt aan de zorgorganisaties die deze direct moesten doorstorten naar de coöperatie JGT (waarbij de zorgorganisaties dus feitelijk alleen als bank fungeerden tussen gemeente en de coöperatie). Het feit dat subsidie werd verstrekt aan de individuele zorginstellingen maakte dat zij formeel verantwoording moesten afleggen aan de gemeente, en dat gebeurde dan ook. Praktisch gezien werd echter verantwoording afgelegd aan de directie van de coöperatie die dan de te verzenden input gaf voor de verantwoording aan de gemeente. Dat droeg bij aan nog meer onduidelijkheid. Kortom de financiële lijnen stroken niet met de uitwerking van taken en verantwoordelijkheden. De financiën bleven in de onderzoeksperiode stijgen en de organisatievorm droeg gelet op het bovenstaande niet bij aan het behalen van de doelstellingen die in 2018 nog hetzelfde waren als in 2015. Doordat de financiële positie gedurende de onderzoeksperiode steeds verder onder druk kwam te staan, ontstond er een verschuiving van inhoud richting control. De bedrijfsvoering werd aangescherpt.

Dit heeft er in 2020 toe geleid dat tot een wijziging van de organisatie is besloten om meer grip en sturing te krijgen. Dit heeft geresulteerd in JEL BV. De organisatievorm, sluit net als de organisatievorm in 2015 beter aan bij het behalen van de doelstellingen. De vraag is alleen of de wijze van uitvoering aansluit. Bij het oprichten van de JEL is met name rekening gehouden met de vorm. De inhoudelijke gedachte van 2015 is hierbij op de achtergrond geraakt. De vorm van de organisatie stelt de gemeente in staat beter grip en sturing te houden is de verwachting. Bij het maken van deze keuze zijn inhoud, proces en relatie op de achtergrond gebleven. Omdat het onderzoek loopt tot 20 november 2020 is er niet gekeken naar de documenten die na deze periode zijn opgesteld en de concrete uitwerking van JEL. Norm 5:

Het college is op een dusdanige manier betrokken bij beleidsvorming en uitvoering van de jeugdhulp dat het zijn (wettelijke) rollen en posities adequaat waar kan maken.

Norm 6:

De raad is op een dusdanige manier betrokken bij de jeugdhulp dat de raad zijn (wettelijke) rollen en posities adequaat waar kan maken.

Het college heeft zich dusdanig gepositioneerd dat hij zijn (wettelijke) rollen en posities ten aan de jeugdhulp beperkt waar kon maken. Het college heeft zich in de eerste jaren (2015 -2019) vooral gericht op de inhoud en zichzelf de juiste sturingsinstrumenten gegeven om de hoge financiële tekorten te voorkomen. Het college had geen zicht op de risico’s, omdat deze niet tijdig in beeld waren. Pas toen de situatie omtrent jeugdhulp financieel begon te knellen is er in gezamenlijkheid met de raad bijgestuurd. Dit gebeurde vanaf eind 2019. De raad is vooral in de eerste paar jaar na decentralisatie op afstand betrokken geweest. De raad maakte niet actief gebruik van haar mogelijkheden en ging vooral af op de informatie die ter beschikking werd gesteld door het college. Deze informatie was niet altijd tijdig. De kaders die de raad stelde waren, mede door de reikwijdte, lastig controleerbaar. Dit geldt ook voor de uitvoerbaarheid van moties in de afgelopen jaren. Het college was hierdoor niet in staat 2 Bij een subsidie verstrekt een bestuursorgaan (college of raad) met het oog op bepaalde activiteiten van de

subsidieaanvrager (de zorginstelling) financiële middelen. Aan die verstrekking mogen wel voorwaarden worden verbonden, maar deze mogen niet zover gaan dat feitelijk door de subsidieaanvrager goederen of diensten worden verleend aan de gemeente (vgl. art. 4:21 lid 1 Awb). Bij een overeenkomst tot opdracht daarentegen geeft de opdrachtgever (de gemeente) de opdrachtnemer (de zorgorganisatie) de opdracht om voor hem bepaalde werkzaamheden te verrichten (art. 7:400 lid 1 BW). De opdrachtnemer moet de opdrachtgever daarbij steeds op de hoogte houden over de uitvoering van de opdracht (art. 7:403 BW) en kan de opdrachtnemer aanwijzingen geven over de uitvoering van de opdracht (art. 7:402 BW). Bij een opdracht bestaan er dus wel meer sturingsmogelijkheden, al moet een opdracht wel aanbesteed worden. Een echte subsidie (dus niet een waarbij feitelijk sprake is van dienstverlening) hoeft in beginsel niet aanbesteed te worden. 3 Onduidelijk is gebleven wat de grondslag voor de zorgorganisaties was om de ontvangen subsidie te storten op de rekening van de coöperatie.

proofadviseurs.nl

Pagina 8 van 92

daadkrachtig uitvoering te geven (aan de wensen van de raad) en de onderlinge verwachtingen tussen raad en college waren niet helder. Het gevoel van wantrouwen krijgt in Lelystad vaak de overhand. De basis van vertrouwen tussen raad en college lijkt soms grotendeels weg en een goede samenwerking kwam tussen raad en college niet tot stand. Dit geldt niet alleen voor de raad in relatie tot het college, maar ook in relatie tot zorgorganisaties. Norm 7:

De ambtelijke organisatie is op een dusdanige manier betrokken dat zij adequaat haar rollen en posities waar kan maken.

De eerste jaren na decentralisatie roepen een beeld op van ‘achter de feiten aan hollen’ met een te krappe bemensing, hoge werkdruk, geen contractmanager en weinig sturingsmogelijkheden op basis van de constructie. Daar komt het beeld bij van een organisatie waarin ambtelijk wel de inhoudelijke disciplines aangehaakt waren, maar disciplines als bedrijfsvoering en juridische zaken erg laat aan boord kwamen en een ambtelijke top die het geschetste beeld maar ten dele doorzag en daar niet op acteerde. Van een integrale werkwijze kon hierdoor geen sprake zijn en grip en sturing op de uitvoering van de jeugdhulp ontbrak de eerste jaren. Vanaf 2019 beschikte het team over extra fte’s en had een herverdeling van de taken binnen sociaal domein plaatsgevonden. Er werden extra maatregelen getroffen om meer regie te houden op de toenemende financiële tekorten en de uitvoering van jeugdhulp. Het aanscherpen en verduidelijken van de contracten, het beschikken over de functie contractmanagement en het sturen op facturatie voor een bepaalde datum, hebben bijgedragen aan meer grip en sturing. Uiteindelijk was dit niet voldoende en is ervoor gekozen om de samenwerking met JGT te beëindigen. Norm 8:

Maatschappelijke kaders en doelstellingen, concrete uitwerking daarvan en afspraken over de organisatie en uitvoering daarvan worden door alle belanghebbenden nageleefd.

Norm 9:

Maatschappelijke kaders en doelstellingen, uitwerking in concreet beleid en wijze van organisatie van de uitvoering worden aangepast/geoptimaliseerd als omstandigheden daar aanleiding toe geven.

Ruime en brede maatschappelijke kaders en doelstellingen laten organisaties vrij in het toepassen van deze kaders binnen hun eigen organisatie. Dit kan een positief resultaat opleveren voor het toepassen van bijvoorbeeld maatwerk door de organisaties, maar kan een negatief resultaat opleveren voor het controleren van de uitvoering en daarmee het behoud van grip en sturing. De maatschappelijke kaders en doelstelling, de concrete uitwerking van beleid en de wijze van organisatie van de uitvoering zijn tijdens de onderzoeksperiode aangepast en geoptimaliseerd omdat de (financiële) omstandigheden hier aanleiding toe gaven. Hoewel er door de gemeente Lelystad verschillende vormen van evaluatie zijn vastgesteld, heeft de gemeente de kans voorbij laten gaan om deze vormen van evaluatie toe te passen. De vormen van evaluatie die wel hebben plaatsgevonden zijn versnipperd georganiseerd en niet uitgewerkt in verslagen of rapporten. De bijsturing die heeft plaatsgevonden is hierdoor niet op een adequate manier onderbouwd en doordacht. Het lijkt te ontbreken aan integraliteit in bijsturing. Belanghebbenden zijn niet adequaat betrokken geweest bij de bijsturing van 2020 e.v.

proofadviseurs.nl

Pagina 9 van 92

2. Onderzoeksmethoden en -verantwoording

proofadviseurs.nl

Pagina 10 van 92

2. Onderzoeksmethoden en -verantwoording In dit hoofdstuk gaan wij in op de methodiek die wij hebben toegepast in het onderzoek naar de bestuurlijke aansturing, verantwoording en informatievoorziening rondom het jeugdhulp dossier. De eerste paragraaf bevat de onderzoeksvragen en het normenkader. In de tweede paragraaf wordt toegelicht hoe het onderzoek is opgebouwd. Tot slot gaan we in de derde paragraaf in op de keuzes die zijn gemaakt ten aanzien van de rapportage.

2.1

Onderzoeksvragen en normenkader 2.1.1

Onderzoeksvragen

De Rekenkamer heeft de volgende hoofdvraag opgesteld, die wij met behulp van dit onderzoek beantwoorden: “Op welke wijze zijn ambities, doelstellingen en kwaliteitscriteria in het jeugdzorgbeleid -

Door de gemeente Lelystad vormgegeven en geborgd;

-

Op gemeenteniveau georganiseerd;

-

De randvoorwaarden (beleidsvooronderstellingen, kaders, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, taken, rollen, verwachtingen, informatievoorziening, krachtenveld) vormgegeven en

-

Zodanig gebruikt dat de raad, college, ambtelijke organisatie en externe betrokken partijen/ uitvoerders van beleid maximaal grip hebben op de realisatie van doelstellingen van het beleid voor de jeugdhulp?

En welke aanbevelingen voor verbeteringen kunnen worden gedaan?” De Rekenkamer heeft zeven onderzoeksvragen geformuleerd die de leidraad vormen om de hoofdvraag te beantwoorden. In deze feitenrapportage worden de onderzoeksvragen feitelijk beantwoord. 1. Welke maatschappelijke kaders en doelstellingen heeft de gemeente Lelystad vastgesteld voor (transformatie van) de jeugdhulp in de gemeente Lelystad, zowel voor lokale als voor regionale keuzes en wat kan worden gezegd over het ambitieniveau en de toekomstbestendigheid van het beleid? 2. Wat zijn de achterliggende/onderliggende beleidsveronderstellingen en in welke mate zijn deze houdbaar? 3. Welke mogelijkheden hebben raad, college, ambtelijke organisatie en externe partijen/uitvoerders van beleid om te sturen op de jeugdzorg en gebruiken zij het ter beschikking staande instrumentarium in afdoende mate? 4. Welke ruimte om vorm te geven aan de sturende en kaderstellende rol benutten de gremia op dit moment? 5. Hoe heeft het college deze vertaald in (formele en informele) normen, waarborgen, tijdspad en kwaliteitseisen? Welke (beleids-)instrumenten zijn ingezet om deze doelen te realiseren. 6. Welke (uitvoerings-)organisatie is neergezet en welke verantwoordelijkheden, bevoegdheden, taken (inclusief afbakening van taken) rollen en rolinvulling zijn te onderkennen bij (de uitvoering van) het beleid voor de jeugdzorg? 7.

Hoe is in Lelystad het toezicht geregeld op deze (bovenstaande formele en informele) normen, waarborgen en kwaliteitseisen?

proofadviseurs.nl

Pagina 11 van 92

2.1.2

Normenkader

De informatie die wij ophalen toetsen wij aan de hand van het normenkader dat aan het begin van het onderzoek is opgesteld. In het normenkader zijn de onderzoeksvragen van de Rekenkamer verwerkt. De normen en deelvragen vormen samen het onderzoekskader. Onderstaand per norm aangegeven welke onderzoeksvraag hieraan gekoppeld is. Een gehele normenkader is in bijlage 1 opgenomen. Normen

Onderzoeksvragen

1. De maatschappelijke kaders en doelstellingen van (de transformatie) jeugdhulp in Lelystad zijn op een consistente manier te verklaren en geven een adequate invulling aan het ambitieniveau van Lelystad

Onderzoeksvragen 1 en 2

2. De maatschappelijke kaders en doelstellingen zijn concreet uitgewerkt ten behoeve van het realiseren van het ambitieniveau van Lelystad.

Onderzoeksvraag 5

3. Belanghebbenden zijn adequaat betrokken bij de totstandkoming van de maatschappelijke kaders en doelstellingen en uitwerking daarvan en er is draagvlak bij de belanghebbenden.

Onderzoeksvragen 1 en 2

4. De organisatie van de uitvoering van de jeugdhulp is op een consistentie en werkbare manier vormgegeven, vastgelegd en bekend.

Onderzoeksvraag 6

5. Het college is op een dusdanige manier betrokken bij beleidsvorming en uitvoering van de jeugdhulp dat het zijn (wettelijke) rollen en posities adequaat waar kan maken.

Onderzoeksvragen 3 en 4

6. De raad is op een dusdanige manier betrokken bij de jeugdhulp dat de raad zijn (wettelijke) rol en positie adequaat waar kan maken.

Onderzoeksvragen 3 en 4

7. De ambtelijke organisatie is op een dusdanige manier betrokken dat zij adequaat haar rollen en posities waar kan maken.

Onderzoeksvragen 3 en 4

8. Maatschappelijke kaders en doelstellingen, concrete uitwerking daarvan en afspraken over de organisatie en uitvoering daarvan worden door alle belanghebbenden nageleefd.

Onderzoeksvraag 7

9. Maatschappelijke kaders en doelstellingen, uitwerking in concreet beleid en wijze van organisatie van de uitvoering worden aangepast/geoptimaliseerd als omstandigheden daar aanleiding toe geven.

Onderzoeksvraag 5

2.2 Opbouw onderzoek In het onderzoek richten wij ons op het dossier jeugdhulp, met name de samenwerking met het Jeugd en Gezinsteam (JGT). Jeugdhulp is het bieden van ondersteuning van hulp en zorg (niet zijnde preventie) aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige of opvoedingsproblemen van ouders.

proofadviseurs.nl

Pagina 12 van 92

2.2.1

Projectstructuur

Dit onderzoek is uitgevoerd door Rob de Greef, Laura Huntjes, Maartje de Rond, Ilse Roos en Philippe Wijnruit (allen werkzaam bij PROOF Adviseurs). Het onderzoeksteam is begeleid door de Rekenkamer, bestaande uit: Robert Douma (voorzitter), Iris Koopmans, Inge Prins en Patricia Nieuwenhuis (secretaris). 2.2.2

Documentstudie

De documentenstudie vormt de basis van het onderzoek. Het is een uitdaging gebleken om alle relevante documentatie boven tafel te krijgen. De Rekenkamer en de ambtelijke organisatie hebben documenten ter beschikking gesteld en proactief met ons samengewerkt. In de deskresearch is gefocust op de bestuurlijke aansturing, verantwoording en informatievoorziening rondom het dossier jeugdhulp. Daarnaast zijn er ook beleidsstukken, raadsbesluiten, begrotingsmonitoren en eerder verrichte onderzoeksrapporten bestudeerd. Een overzicht van de bestudeerde documenten is terug te vinden in de bijlage (§6.4). Vanwege de grote hoeveelheid documentatie die wij hebben bekeken en geraadpleegd, is het mogelijk dat enkele dossiers die wel zijn genoemd in het rapport niet in de bijlage zijn terug te vinden. 2.2.3

Interviews

Er zijn in totaal vijf verkennende gesprekken gevoerd, onder meer met betrokken beleidsambtenaren, de griffie en de raadsleden die betrokken zijn geweest bij het indienen van de motie. In deze gesprekken is aan bod gekomen wat de reden was voor het indienen van de motie en zijn er onderliggende vraagstukken besproken welke nog niet duidelijk waren uit de motie. In de bijlage (§6.2) treft u een overzicht aan van onze gesprekspartners. De verdiepende gesprekken gaven ons meer informatie over de bestuurlijke aansturing en informatievoorziening gedurende de onderzoeksperiode. In totaal zijn er 18 verdiepende gesprekken gevoerd op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau en voorts met extern belanghebbenden (JGT, oudmedewerkers van de gemeente Lelystad en zorgorganisaties). De gesprekken zijn gevoerd op basis van een interviewleidraad, welke voorafgaand van het gesprek aan de gesprekspartners is gezonden. In overleg met de Rekenkamer zijn de gesprekspartners geselecteerd. Bij het selecteren van de gesprekspartners hebben we gelet op de mate van betrokkenheid bij jeugdhulp. Afhankelijk van de gevoeligheid tussen de verschillende gesprekspartners onderling zijn er ook groepsgesprekken georganiseerd. 2.2.4

Sessies

Om het perspectief van de gemeenteraad in het onderzoek te betrekken zijn er zowel in de verkennende- als uitvoerende fase gesprekken gevoerd met raadsleden. In de verkennende gesprekken kwam de reden voor het indienen van de motie aan bod en zijn onderliggende vraagstukken besproken, welke nog niet duidelijk uit de motie naar voren kwamen. Tijdens de

proofadviseurs.nl

Pagina 13 van 92

verdiepende gesprekken stond centraal hoe de raad de situatie en communicatie omtrent jeugdhulp de afgelopen jaren heeft ervaren en wat de visie van de raad is op de toekomstige situatie. Voor beide raadssessies konden de deelnemers zich intekenen, deelnemen was beperkt tot één persoon per fractie. Afsluitend aan het onderzoek organiseren wij een raadssessie waarin wij de feitelijke- en bestuurlijke rapportage presenteren aan de raad. 2.2.5

Enquête

Vanwege de politieke aard en gevoeligheid bij dit onderzoek is ervoor gekozen om naast de interviews en sessies ook een enquête uit te voeren. De enquête stelt respondenten in staat om anoniem een mening te geven, waar zij dat niet zouden doen in een ‘face-to-face’ interview. Daarnaast is het hierdoor mogelijk om in een korte tijd meer respondenten te betrekken bij het onderzoek dan via interviews. De enquête is uitgezet op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau binnen de gemeente, de verbonden jeugdorganisaties en huisartsen van Lelystad. In totaal is de enquête per e-mail verstuurd naar 165 respondenten. De huisartsen zijn per post benaderd, omdat we in gezamenlijkheid met de gemeente niet beschikten over juiste e-mailadressen. De vragen en resultaten van de enquête zijn in bijlage 3 (H 6.3) opgenomen. Functie

Aantal respondenten

Raadslid

9

Gemeentesecretaris

2

Ambtenaar

16

Medewerker zorgorganisatie

31

Huisarts

3

Anders

19

Totaal respondenten

80

In totaal hebben 80 respondenten de enquête ingevuld. De onderverdeling van de respondenten die de enquête hebben ingevuld is in bovenstaand overzicht opgenomen. De enquête is in combinatie met de uitkomsten van de documentenstudie en de verdiepende gesprekken van belangrijke indicatieve meerwaarde gebleken.

proofadviseurs.nl

Pagina 14 van 92

2.3 Rapportage 2.3.1

Feiten, meningen, oordelen, normen en adviezen.

In de feitelijke en bestuurlijke rapportage maken wij onderscheid tussen: • • • •

Feiten: hetgeen door ons in de deskresearch kan worden vastgesteld en/of door verschillende respondenten niet wordt ontkend. Meningen: waarderingen bij die feiten door respondenten in de interviews en in de enquête. Oordelen: Onze oordelen op basis van de opgedane inzichten bij die feiten en meningen op basis van normen oftewel onze antwoorden op de onderzoeksvragen. Aanbevelingen: Aanbevelingen voor de toekomst op basis van de oordelen.

Op pagina 6 t/m 9 staan onze bevindingen ten aanzien van de onderzoeksvragen. De bevindingen bevatten onze oordelen op basis van alle opgedane inzichten en de antwoorden op de onderzoeksvragen. Het bevat dus niet alleen feitelijke informatie, maar ook meningen die voortkomen uit de enquête en gesprekken met belanghebbenden 2.3.2

Feitelijke rapportage en bestuurlijke rapportage

Om bovenstaand goed te kunnen onderscheiden is er zowel een feitelijke rapportage als ook een bestuurlijke rapportage. In de feitelijke rapportage zijn de feiten en meningen die uit het documentenonderzoek, interviews en de enquête naar voren zijn gekomen verwerkt. De bestuurlijke rapportage bevat een analyse van de feiten (oordelen/bevindingen) en aanbevelingen. Beide rapportages zijn voorgelegd aan de Rekenkamer, waarna ze voor bestuurlijk en technisch wederhoor zijn voorgelegd en vastgesteld.

proofadviseurs.nl

Pagina 15 van 92

3. Maatschappelijke kaders, doelstellingen en ambitieniveau Lelystad

proofadviseurs.nl

Pagina 16 van 92

3. Maatschappelijke kaders, doelstellingen en ambitieniveau Lelystad Dit hoofdstuk gaat over de maatschappelijke kaders, (beleids-)doelstellingen en het ambitieniveau voor jeugdhulp in de gemeente Lelystad. Paragraaf 3.1 start met de ambitie van de gemeente Lelystad, waarna een uiteenzetting van de maatschappelijke kaders en doelstellingen van de periodes 2015-2019 en 2019-2023 volgt. Vervolgens gaat paragraaf 3.3 in op de uitwerking van de ambitie voor de gemeente Lelystad en ziet paragraaf 3.4 op de uitwerking van de beleidsveronderstellingen.

3.1 Ambitieniveau gemeente Lelystad Deze paragraaf gaat in op de volgende deelvraag: Norm

Subvragen

1. De maatschappelijke kaders en

g) Wat is het ambitieniveau van de gemeente

doelstellingen van (de transformatie)

Lelystad?

jeugdhulp in Lelystad zijn op een consistente manier te verklaren en geven een adequate invulling aan het ambitieniveau van Lelystad

In onderstaande tijdlijn is inzichtelijk gemaakt welke documenten ten grondslag liggen aan het ambitieniveau van de gemeente Lelystad:

Figuur 1: tijdlijn documenten ambitieniveau gemeente Lelystad

Uit de verdiepende gesprekken blijkt dat de gemeente er bewust voor gekozen heeft om de ambities van het Rijk over te nemen ten tijde van de decentralisatie, omdat zij zich hierin goed kon vinden. De verschillende documenten die hieronder worden besproken vormen gezamenlijk het ambitieniveau van de gemeente Lelystad. Samengevat op hoofdlijnen blijkt uit de bestudeerde documenten dat het ambitieniveau van de gemeente Lelystad als volgt kan worden weergegeven: (1) de zelfredzaamheid en kracht van de burgers van Lelystad staat centraal; (2) vraaggericht hulp bieden op basis van maatwerk; (3) de preventieve kracht versterken; (4) de residentiële capaciteit zo dicht mogelijk bij de leefomgeving situeren, zowel lokaal als regionaal.

proofadviseurs.nl

Pagina 17 van 92

In de door de raad vastgestelde4 ‘Visie op hoofdlijnen decentralisaties AWBZ en jeugdzorg’ worden de ambitie en uitgangspunten van het beleid beschreven. De ambitie in dit visiedocument is een samenleving waarin iedereen participeert. Inwoners zijn verantwoordelijk voor zichzelf en hun omgeving, maar daar waar ze het zelf niet redden is het de taak van de lokale overheid de zelfredzaamheid (mede) te bevorderen. Hierbij blijft de interactie tussen de lokale overheid en de directe omgeving bestaan. Naast deze ambitie worden er in het visiedocument punten besproken om deze ambitie te behalen: • • •

De vraag van de burger staat centraal en is bepalend voor de ondersteuning. Dit impliceert het verhogen van de doelmatigheid van de betrokken uitvoeringsorganisaties; Het bevorderen respectievelijk vergroten van de (maatschappelijke) participatie van mensen met matige en ernstige beperkingen; en De preventieve kracht van de Lelystadse samenleving versterken in onderwijs, welzijn, zorg en werk.

De ambitie in het Raadsprogramma 2014-2019 ‘Lelystad transformeert!’ komt sterk overeen met de ambitie uit het Visiedocument.5 Ook hier ligt de nadruk op zelfredzame burgers en gebruik maken van de kracht van de samenleving. In het Raadsprogramma is een verdere ambitie uitgesproken om meer maatwerkoplossingen te bieden en hierin als gemeente ruimte te geven aan de ontwikkelingen van de samenleving. De gemeente wil aan deze ambitie uiting geven door een vermindering van de regeldruk en een houding waarbij zij faciliteert, stimuleert en enkel waar nodig regisseert en handhaaft. De ambities in het beleidsplan Jeugdhulp 2015 -2019 zijn overeenkomstig aan de ambities die hierboven zijn besproken6. Tot slot heeft de gemeente Lelystad in samenwerking met de regio Flevoland een ‘Stip op de Horizon’ uitgewerkt. Hierin staat het toekomstig ambitieniveau van voorzieningen beschreven.7 Dit ambitieniveau verschilt met de eerdere documenten, omdat hier niet enkel een lokale, maar ook een regionale ambitie is uitgesproken. Uit dit document blijkt dat de Flevolandse gemeenten een forse ambitie uitspreken voor het doorvoeren van veranderingen in het zorglandschap. “Partijen spreken af dat eind 2021 de capaciteit van de groepen behandeld wonen (basis en specialistisch) met circa 50% is afgenomen”.

Daarnaast spreken partijen af dat de residentiële capaciteit zo dicht mogelijk bij de leefomgeving van de jeugdige is gesitueerd. Deze ambitie is volgens de Flevolandse gemeenten haalbaar en realistisch, omdat het jeugdhulpstelsel beter gaat functioneren en het aanbod in de toekomst beter kan inspelen op onderliggende hulpvragen. Met deze ambitie wordt beter aangesloten op de hulpvraag. Het leidt ertoe dat jeugdigen en gezinnen beter worden geholpen. Zeker op de lange termijn zou het moeten leiden tot een beter resultaat van de hulpverlening. De uitdagende ambitie geeft partijen de opdracht om veranderingen gezamenlijk ter hand te nemen en serieus werk te maken van de transformatie. Hierbij geldt een gezamenlijke verantwoordelijkheid, waarbij ook rekening moet worden gehouden met een dekkend aanbod binnen de regio. Deze uitdagende ambitie betekent voor elke partij een stapsgewijze af- en ombouw. Uit de verdiepende gesprekken blijkt dat er in 2012 met de provincie, wethouders en de ambtenaren van de gemeente Lelystad een werkbezoek heeft plaatsgevonden in Den Bosch. Gezamenlijk is bedacht op welke manier de transitie aangepakt moest worden en wat de ambitie is van de gemeente Lelystad. In de voorbereiding naar de decentralisatie hebben er in 2013 werkbezoeken plaatsgevonden bij de zorginstellingen.

Ook zijn er op initiatief van de provincie gesprekken gevoerd over een warme overdracht van jeugdhulp. Op ambtelijk niveau zijn er dus zowel lokale als regionale gesprekken gevoerd. Van deze gesprekken zijn geen documenten bij ons bekend.

4 Visie op hoofdlijnen decentralisaties AWBZ en jeugdzorg, d.d. 29 mei 2012. In het visiedocument wordt ingegaan op wat de

decentralisaties betekenen voor de WMO/AWBZ en de Jeugdzorg en welke ambities, beleidsuitgangspunten en opgaven daaruit voortkomen. 5 Lelystad transformeert!, raadsprogramma 2014-2018, d.d. 13 mei 2014. 6 Kansrijk opgroeien in Lelystad, beleidsplan jeugdhulp 2015-2019, d.d. 28 oktober 2014. 7 Stip op de horizon specialistische jeugdhulp, zorglandschap regio Flevoland, d.d. 5 juli 2017.

proofadviseurs.nl

Pagina 18 van 92

Uit de enquête blijkt dat in de periode 2014-2019 ruim 60 procent van de personen die de enquête hebben ingevuld en binnen de gemeente werkzaam zijn, bekend was met het ambitieniveau van de gemeente Lelystad. In de periode 2019-2020 betrof dit 70 procent. In vergelijking met de periode van 2019-2020 ten opzichte van de periode 2014-2019 waren in 2019-2020 meer mensen binnen de gemeente Lelystad bekend met het ambitieniveau.

3.2

Lokale en regionale keuzes

Deze paragraaf gaat in op de volgende deelvraag: Norm

Subvragen

1. De maatschappelijke kaders en

e) Welke lokale en regionale keuzes zijn er gemaakt?

doelstellingen van (de transformatie) jeugdhulp in Lelystad zijn op een consistente manier te verklaren en geven een adequate invulling aan het ambitieniveau van Lelystad

Bij de inrichting van het jeugdhulpstelsel zijn er door de gemeente Lelystad zowel lokale als regionale keuzes gemaakt. De transitie van de jeugdzorg bracht een nieuwe opbouw van ondersteuning en zorg voor jeugdigen en hun ouders met zich mee. Het waarmaken van die verantwoordelijk vergde een andere werkwijze van alle betrokken partijen. Bij de transformatie moest onder meer aandacht zijn voor: 1) vraag gestuurd werken, 2) eigen kracht, 3) inzet van vrijwilligers, 4) nieuwe rol van professionals en 5) het op- en afschalen binnen een toereikend zorgaanbod. In onderstaande tijdlijn staan de documenten waarin de lokale en regionale keuzes worden benoemd en waarmee rekening is gehouden bij het inrichten van het jeugdhulpstelstel in de gemeente Lelystad:

Figuur 2: tijdlijn documenten lokale en regionale keuzes gemeente Lelystad

In de jaren voorafgaand aan de transitie (2012-2013) is in het Convenant Zorg voor Jeugd Flevoland8 de samenwerking tussen verschillende Flevolandse gemeenten ten behoeve van de transitie van de jeugdzorg vastgelegd. Er zijn regionale keuzes gemaakt over het proces, de verantwoordelijkheden en de wijze van zorgcontinuïteit. De regio Flevoland heeft ter voorbereiding van een samenwerking met de zorgorganisaties Vitree, Intermetzo, Triade en Bureau Jeugdzorg gezamenlijk met deze partijen een Koersdocument Zorg voor Jeugd Flevoland opgesteld en

8 Convenant Zorg voor Jeugd Flevoland, d.d. 4 oktober 2012.

proofadviseurs.nl

Pagina 19 van 92

vastgesteld.9 In de Samenwerkingsovereenkomst Zorg voor Jeugd Flevoland is deze samenwerking verder uitgewerkt en vastgesteld.10 Hierdoor zijn alle partijen betrokken bij de ontwikkeling van de regionale samenwerking en het bepalen van de ambities van de regio. Als laatste heeft de regio Flevoland een Regionaal Transitieplan opgesteld om de continuïteit van zorg te kunnen waarborgen. 11 Dit transitieplan bevat de denkrichting en het ambitieniveau van de regio. Onder meer is geregeld hoe de regio boven lokaal gespecialiseerde zorg gaat organiseren. In het Beleidsplan Jeugdhulp 2015-2019 worden de lokale en regionale keuzes benoemd die tijdens de transitie de leidraad vormden.12 Hierbij is het regelen van zorgcontinuïteit de belangrijkste focus. Voor zorgcontinuïteit wordt er zoveel mogelijk aangesloten bij het bestaande aanbod en bestaande aanbieders. Uit het beleidsplan volgt dat in de Jeugdwet langs drie lijnen een zorgvuldige overgang naar het nieuwe stelsel wordt geborgd. Deze lijnen hebben invloed gehad op de gekozen inrichting van het jeugdhulpstelsel in de gemeente Lelystad: 1) Continuïteit van zorg voor de cliënt: Gemeenten moesten gedurende het eerste jaar na de decentralisatie de zorg voor de bestaande cliënten blijven afnemen van de bestaande aanbieders waar die betreffende cliënten dan de zorg ontvangen, voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is.

2) Duidelijkheid voor aanbieders van jeugdhulp: Als gemeenten duidelijkheid hadden geboden over bovenlokale inkoop, de positie van zorgverzekeraars en de toekomstige inkoopbehoefte, was het van belang dat de gemeente Lelystad aangaf hoe zij de continuïteit van zorg, de continuïteit van infrastructuur en de beperking van frictiekosten realiseert. 3) Behoud en overdracht van inkoopkennis: Bestaande inkoopkennis mocht niet verloren gaan en moest overgedragen worden aan de gemeente. Gemeenten dienden hier afspraken over te maken met de provincie en/of zorgverzekeraars. Daarnaast staat in het Beleidsplan Jeugdhulp 2015-2019 dat het landelijk beschikbare specialistische aanbod, het bovenregionaal specialistische aanbod, het regionaal aanbod en het lokaal aanbod behouden moeten blijven. De afspraken die zijn gemaakt met betrekking tot het landelijk specialistische aanbod zijn geregeld in een Landelijk Transitiearrangement dat in beginsel drie jaar gold.13 De gemeente Lelystad was verplicht 3,76% van het budget hiervoor beschikbaar te stellen. In het Regionaal Transitieplan is de regio Flevoland overeengekomen dat de regio zelf niet inkoopt bij regionale aanbieders. De individuele gemeenten kopen zelf zorg in en zijn daarmee opdrachtgever voor de regionaal georganiseerde vormen van zorg. Wel is er bestuurlijke instemming nodig vanuit de regio.

Hiermee blijft de regie en toegang tot het regionale aanbod altijd lokaal bepaald. Het behoud van het regionaal aanbod is geregeld via het overgangsrecht in de wet. Dit had tot gevolg dat bij overgang in 2015 bestaande ondersteuningsvormen en samenwerkingen met bestaande aanbieders gecontinueerd konden worden. Op lokaal niveau werd dus ook gewerkt met het bestaand aanbod. Dit had bijvoorbeeld voor PGB-houders tot gevolg dat zij onder de nieuwe Jeugdwet hun recht bij de huidige aanbieder op de lopende indicatie tot uiterlijk 1 januari 2016 behielden. Uit de gesprekken volgt dat in 2017/2018 op verzoek van de raad meer aandacht is besteed aan integraliteit, grip en sturing op de jeugdhulp. Reden hiertoe waren de grote ontstane financiële tekorten. Dit heeft geleid tot aanpassing van de regionale afspraken. Er vond een verschuiving van regionale- naar lokale inkoop plaats, waarbij regionale afspraken deels zijn komen te vervallen. De 9 Koersdocument Zorg voor Jeugd Flevoland, d.d. 5 november 2012. 10 Samenwerkingsovereenkomst Zorg voor jeugd Flevoland, d.d. 17 december 2012. 11 Op 1 juli 2013 heeft het Bestuurlijk Overleg Transitie Sociaal Domein opdracht verstrekt om een regionaal

transitiearrangement op te stellen met behulp van externe expertise; Transitieplan jeugd, regio Flevoland, d.d. 18 oktober 2013. 12 Kansrijk opgroeien in Lelystad, beleidsplan jeugdhulp 2015-2019, d.d. 28 oktober 2014. 13 Landelijk transitiearrangement 2015, VNG, d.d. 31 oktober 2013.

proofadviseurs.nl

Pagina 20 van 92

Centrumregeling Sociaal Domein Flevoland (eind 2017)14 en de Dienstverleningshandvest behorende bij deze Centrumregeling (2018) zijn hiervoor aangepast. Door middel van deze aanpassingen is het mogelijk geworden voor de gemeente Lelystad om per 2018 meer jeugdhulp lokaal in te kopen. Dit had tot gevolg dat de gemeente Lelystad jeugdhulp zowel lokaal als regionaal inkocht. De gemeente Lelystad had meer grip en sturing op lokale keuzes dan regionale keuzes, omdat ze hun eigen financiële positie beter in kaart hadden. Uit de gesprekken volgt dat deze verandering– zorg meer lokaal organiseren– tot veel weerstand bij andere regio’s heeft geleid. Intern bij de gemeente Lelystad was er wel draagvlak voor aanbesteding jeugdhulp op lokaal niveau. Uit de gesprekken volgt ook dat gemeenten afgesproken hebben om zwaardere zorg regionaal in te kopen via een Europese aanbesteding. Dit had betrekking op jeugdhulp met verblijf. De gemeente Lelystad had hier al goede ervaringen mee binnen Wmo. Om deze reden werd het aanbesteden ook toegepast voor jeugdhulp met verblijf. Andere vormen van regionale jeugdhulp werden op een andere wijze ingekocht/gesubsidieerd. . In 2018 is de aanbesteding gepubliceerd en in 2019 is deze afgerond. Ten tijde van de aanbesteding had de gemeente Lelystad weinig contact met zorgaanbieders die zich wilden inschrijven.

3.3

Maatschappelijke kaders en doelstellingen

Deze paragraaf gaat allereerst in op de transformatiedoestellingen. Vervolgens leest u een uiteenzetting van de vastgestelde kaders en doelstellingen gedurende de onderzoeksperiode (2014 – 2020). Onderstaand de subvragen die in deze paragraaf aan bod komen: Norm

Subvragen

1. De maatschappelijke kaders en

a) Welke maatschappelijke kaders en doelstellingen zijn vastgesteld?

doelstellingen van (de transformatie) jeugdhulp in Lelystad zijn op een consistente manier te verklaren en geven een adequate invulling aan het ambitieniveau van Lelystad

b) Welke beleidsveronderstellingen liggen ten grondslag aan de maatschappelijke kaders en doelstellingen, op basis van welke motivatie?

c) Op welke wijze zijn de beleidsveronderstellingen betrokken bij de uitwerking in maatschappelijke kaders en doelstellingen?

d) Welke inhoudelijke keuzes zijn gemaakt in de uitwerking van de kaders en doelstellingen en op basis van welke motivatie?

f) Op welke wijze hebben lokale en regionale keuzes invloed op de maatschappelijke kaders en doelstellingen?

h) Op welke wijze is de transformatie van jeugdhulp betrokken bij het formuleren en vaststellen van de maatschappelijke kaders en doelstellingen en het ambitieniveau?

i) Op welke wijze geven de maatschappelijke kaders en doelstellingen invulling aan het ambitieniveau?

Aandachtspunt vooraf 14 Voorstel aan de raad, wijziging Centrumregeling Sociaal Domein Flevoland, d.d. 12 september 2017; Collegebesluit tot

wijziging van de “Centrumregeling Sociaal Domein Flevoland”, d.d. 12 september 2017.

proofadviseurs.nl

Pagina 21 van 92

Sinds 2015 is de gemeente op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning, Participatiewet en de Jeugdwet verantwoordelijk voor een groot aantal taken binnen het sociaal domein. De gemeenteraad heeft voorafgaand aan de decentralisatie in 2015, afzonderlijke kaders en doelstellingen vastgesteld voor deze onderdelen. Met het vaststellen van de maatschappelijke kaders en doelstellingen, geeft de gemeente Lelystad invulling aan de transformatiedoelstellingen. Ook zijn de beleidsveronderstellingen – waarover meer in paragraaf 3.3 – en de regionale en lokale keuzes onlosmakelijk verbonden met de invulling van de maatschappelijke kaders en doelstellingen. 3.3.1 Transformatiedoelstellingen en beleidsveronderstellingen Op landelijk niveau is door de parlementaire werkgroep ‘toekomstverkenning Jeugdzorg’ in 2010 geconstateerd dat er belangrijke tekortkomingen zijn rondom het jeugdstelsel15: 1) Er ligt een te grote druk op de gespecialiseerde zorg. Hierdoor wordt er onvoldoende gebruik gemaakt van preventieve en lichte ondersteuning, zorg en de kracht van de jeugdige zelf en zijn/haar sociale omgeving; 2) Er is sprake van een tekortschietende samenwerking rond kinderen en gezinnen, als gevolg van verschillende bestuurslagen en verschillende wettelijke systemen.

Hierdoor is er sprake van gescheiden financieringsstromen en gescheiden verantwoordelijkheden; 3) Er is sprake van afwijkend gedrag en onnodige medicalisering; en 4) Er is sprake van een kosten opdrijvend effect als gevolg van de eerdergenoemde tekortkomingen. Om de tekortkomingen te ondervangen was een transformatie van het jeugdstelsel nodig. Deze transformatie moest leiden tot preventie en uitgaan van de eigen kracht van jeugdigen, ouders en het sociale netwerk. De transformatie moest zorgen voor minder medicalisering en meer ontzorgen en normalisering. Ook moest er eerder (jeugd)hulp op maat worden geboden voor de kwetsbare kinderen. Uit het rapport van de werkgroep ‘toekomstverkenning Jeugdzorg’ volgt dat integrale hulp met een betere samenwerking tussen jeugdprofessionals en gezinnen, meer ruimte voor jeugdprofessionals en vermindering van de regeldruk hieraan moet bijdragen. Bij het opstellen van de Kadernota Jeugdhulp ‘Kansrijk opgroeien in Lelystad’ van 201416 en de opvolgende kadernota’s heeft de gemeente Lelystad hier invulling aan gegeven. Beleidsveronderstellingen In het rapport van het Sociaal Plan Bureau ‘Sociaal domein op Koers’17 worden de verschillende verwachtingen vanuit het Rijk ten aanzien van de decentralisaties uiteengezet.

Verwachting van het Rijk was dat sneller (lichte) hulp geboden wordt door gemeenten, zodat inzet van zwaardere en duurdere zorg voorkomen wordt. De gedachte was ook dat gemeenten beter in staat zijn integraal te werken op de drie domeinen van sociaal domein (Wmo, Jeugd en Participatie). Gemeenten staan dichter bij de burger en kunnen dienstverlening beter aanpassen op de hulpbehoefte van inwoners. Ze kunnen meer maatwerk leveren en inwoners het belang van de eigen kracht (zelfredzaamheid) en het sociaal netwerk laten inzien. Tot slot was de verwachting dat gemeenten zowel op regionaalals lokaal niveau eenvoudig de samenwerking met andere partijen opzoeken om synergievoordelen te behalen. Het Rijk had de verwachting dat decentralisatie en transformatie zou leiden tot een efficiënter en effectiever jeugdhulpstelsel. Vanuit deze gedachtegang werd verondersteld dat gemeenten goedkopere, algemeen toegankelijke voorzieningen inzetten om aan de hulpvragen van mensen tegemoet te komen. Dit heeft ertoe geleid dat het Rijk minder budget beschikbaar heeft gesteld. De decentralisatie ging om die reden gepaard met budgetkortingen.

15 Evaluatie Wet Jeugdzorg en onderzoek van de parlementaire werkgroep toekomstverkenning Jeugdzorg, waar er

gesprekken zijn gevoerd met een kleine honderd betrokken. Kamerstukken 32296, 2009 – 2010, nr. 8. 16 Kadernota Jeugdhulp ‘Kansrijk opgroeien in Lelystad’, d.d. 11 maart 2014. 17 Sociaal domein op koers?: verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid, Sociaal en Cultureel Planbureau, d.d. november 2020.

proofadviseurs.nl

Pagina 22 van 92

De financiële tekorten hebben een grote rol gespeeld hebben bij het bieden van jeugdhulp in de gemeente Lelystad. Uit de verkennende gesprekken volgt dat het verdeelsysteem vanuit het Rijk de gemeente Lelystad in een slechte financiële positie heeft gebracht. 18 Ook de verwachtingen van het Rijk zijn onder een vergrootglas gelegd. Uit een aflevering van het Nieuwsuur19 blijkt dat deze verwachtingen niet per definitie opgaan in de praktijk. Aan de hand van een concrete casus is te zien dat de veronderstellingen en verwachtingen van het Rijk niet voor ieder individu of gemeente blijkt te kloppen.20 Daarnaast hebben zich ontwikkelingen voorgedaan rondom de invoering van de radarfunctie Veilig Thuis en verscherpte meldcode huiselijk geweld (landelijk beleid). Gevolg hiervan is dat er extra beroep werd gedaan op zwaardere jeugdhulp. Tot slot heeft het faillissement van het ziekenhuis Lelystad binnen de gemeente een belangrijke rol gespeeld. Vanwege het faillissement is een hogere werkdruk bij huisartsen en medewerkers van JGT ontstaan. Dit alles heeft geleid tot meer kosten in uitvoering van jeugdhulp en was niet in lijn met de verwachting van het Rijk. De veronderstellingen van het Rijk ten aanzien van de decentralisatie blijken (gedeeltelijk) niet te kloppen.