24.205 BL 2 Rekenkamer Lelystad - eind rapport onderzoek geheimhouding

Besluit opleggen geheimhouding door college na bespreking voorgenomen besluit. Én indien van toepassing voorgenomen raadsbesluit naar raad sturen

Eindverantwoordelijk: bestuurssecretariaat

Eindverantwoordelijk: steller geheim houding (ofwel behandelend ambtenaar) Akkoord voorstel besluit opleggen geheimhouding (college en/ of raad)

(Geeft opdracht voor) aanpassing voorgesteld besluit opleggen geheimhouding (college en/ of raad)

Intrekken voorstel besluit opleggen geheimhouding

Toets voorgenomen besluit opleggen geheimhouding door griffie en agendacommissie door bespreking agendering stuk

Besluit geheimhouding vastgesteld door raad

Bekrachtiging besluit opleggen geheimhouding evt. door raad. Indien dit niet gebeurt, is het document openbaar

Opheffen geheimhouding

Eindverantwoordelijk: raad Geheimhouding opgeheven door aan voorkant datum/bepaling opheffing vast te leggen

GeheimGeheimhouding niet houding opgeheven opgeheven n.a.v.: a) Wob/Woo verzoek, b) paraplubesluit nieuw beleid (en en-vandelaar.nl 25 vrijgeven eerdere stukken)

4. Praktijk geheimhouding In het geheimhoudingsproces is op verschillende manieren ruimte voor de afstemming over én controle en toetsing van geheimhoudingsbesluiten: •

(Informele) afstemming tussen de behandelend ambtenaar (ook wel steller) met concernjurist, concerncontroller en/of griffie in de beginfase van het proces.

•

Afstemming behandelend ambtenaar met een bestuurlijk portefeuillehouder die de mogelijkheid heeft om te besluiten of een voorstel wordt aangepast of ingetrokken. De wethouder registreert in het documentensysteem dat het geheimhoudingsbesluit met hem/haar is besproken.

•

Wekelijks vindt een formele integrale toets van voorgenomen geheimhoudingsbesluiten plaats door Bureau Collegeagenda. Al dan niet in samenwerking met een concernjurist, strategisch adviseur, controller en/of gemeentesecretaris. Op basis van de integrale toets kan: 1) worden ingestemd met het voorstel, 2) (opdracht gegeven worden om) het voorstel aan te passen óf 3) worden voorgesteld om het besluit tot opleggen van geheimhouding van de lijst te schrappen. Grote wijzigingen worden verwerkt door de behandelend ambtenaar. Kleine aanpassingen worden opgepakt door het Bureau Collegeagenda zelf: al dan niet samen met een concernjurist, strategisch adviseur, controller en/of gemeentesecretaris samenwerkingspartners.

•

(Informele) afstemming tussen het Bureau collegeagenda en de griffie na een besluit van het college over geheimhouding.

•

Het raadsvoorstel wordt doorgeleid naar de agendacommissie van de raad. Deze commissie is in de positie om stukken terug te sturen.

In de gemeente Lelystad is de voorbije jaren meer aandacht voor toetsings- en afstemmingsmomenten in het geheimhoudingsproces met het oog op rechtmatige en zorgvuldig

onderbouwde geheimhoudingsbesluiten. Maar dit wil niet zeggen dat alle ambtenaren hier goed van op de hoogte zijn en hier ook zo mee omgaan. Volgens respondenten zijn het vooral de juristen die de finesses van geheimhouding beheersen, maar zijn de kennis en vaardigheden van ambtenaren, collegeleden en raadsleden op dit vlak beperkter. Vooral daar waar routine ontbreekt om geheimhoudingsbesluiten voor te bereiden en te nemen. 4.3 Procedurele toets De onderzoekers hebben van de 326 geheimhoudingsbesluiten in de onderzochte bestuursperiode 2018-2022 een steekproef van 15 dossiers onderworpen aan een procedurele analyse. Tijdens de procedurele analyse is aan de hand van aanwezige documentatie gekeken in hoeverre is voldaan aan de wettelijke vereisten op het gebied van geheimhouding. In het bijzonder met oog voor het proces van het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding, de argumentatie voor een geheimhoudingsbesluit en andere (vorm)vereisten. Onderzochte criteria procedurele analyse: • Cr 1. Is een college- en/of raadsvoorstel én –besluit aanwezig? • Cr 2. Is er een correcte grondslag uit de Gemeentewet voor het opleggen van geheimhouding vermeld? • Cr 3. Is er verwezen naar een wettelijke grond uit de Wob voor het opleggen van geheimhouding (art. 10)? • Cr 4.

Is er een motivatie aanwezig voor het opleggen van geheimhouding, sluit deze aan bij de genoemde wettelijke grond uit art. 10 Wob en blijkt uit de motivatie dat er een belangenafweging is gemaakt? • Cr 5. Is alleen geheim gemaakt wat geheim moet zijn? • Cr 6. Is er een vervaldatum of conditie vermeld waar geheimhouding (van rechtswege) wordt opgeheven? • Cr 7. Is op de geheime (delen van) documenten of bijlagen vermeld dat deze geheim zijn? en-vandelaar.nl

26

4. Praktijk geheimhouding Bevindingen procedurele analyse Op basis van bovenstaande criteria ontstaat een beeld van hoe het er in de praktijk aan toegaat rondom geheimhoudingsbesluiten in Lelystad. De meeste opvallende bevindingen van deze procedurele analyse zijn:

afweging voor geheimhouding niet altijd even zorgvuldig. De volledigheid van de argumentatie is overigens ook niet altijd gelijk voor college en raad. Daardoor kan de raad niet altijd goed beoordelen of de geheimhouding (helemaal) terecht is opgelegd en of alleen geheim is gemaakt wat echt geheim moet zijn.

•

Criterium Resultaat procedurele analyse

• •

•

In 4 van de 15 dossiers (+/- 25%) is geen Wob-grond genoemd bij het opleggen van geheimhouding;

Cr 1.

In alle 15 gevallen is een collegevoorstel aanwezig. In de gevallen waar geheime documenten aan de raad zijn gezonden, zijn raadsvoorstellen aanwezig. In 1 geval is geen raadsbesluit gevonden of ontvangen.

Cr 2.

In alle 15 gevallen is in zowel de college- als de raadsvoorstellen een correcte grond uit de Gemeentewet vermeld.

Cr 3.

In 4 van de 15 dossiers is geen Wob-grond genoemd bij het opleggen van geheimhouding.

Cr 4.

In 8 van de 15 dossiers is niet expliciet een belangenafweging beschreven tussen het belang van openbaarheid en andere belangen die de openbaarheid in de weg staan.

Cr 5.

In tenminste 3 van de 15 gevallen is niet helemaal duidelijk of alléén geheim is gemaakt wat geheim mag zijn. Dit komt omdat de motivatie voor geheimhouding in veel gevallen (zie cr 4) summier is omschreven, waardoor achteraf niet kan worden nagegaan welke (delen van) documenten op grond van de genoemde argumentatie en wettelijke gronden geheim zouden mogen zijn.

Cr 6.

In 1 van de 15 gevallen is een conditie of termijn genoemd waarop geheimhouding (van rechtswege) komt te vervallen.

Cr 7.

In 1 van de 15 gevallen is op de documenten waarop geheimhouding is gelegd, vermeld dat het stuk geheim is.

In 8 van de 15 dossiers (> 50%) is niet expliciet een belangenafweging beschreven tussen het belang van openbaarheid en andere belangen die de openbaarheid in de weg staan. Door het ontbreken van een duidelijke motivatie voor de keuze voor het opleggen van geheimhouding mét correcte vermelding van de daarbij horende wettelijke gronden uit artikel 10 Wob, is het niet altijd mogelijk om met terugwerkende kracht te beoordelen of geheimhouding in voorkomende gevallen terecht was. Én of geheimhouding niet ruimer is geïnterpreteerd dan op grond van de wet en de inhoudelijke argumentatie mogelijk is. Afgaande op de beschikbare informatie over de keuze voor geheimhouding in de 15 onderzochte dossiers – namelijk de vermelding Wob-gronden in combinatie met de geheime stukken – lijkt geheimhouding over het geheel genomen conform wet- en regelgeving te worden opgelegd.

Bevindingen procedurele analyse in meer detail In de tabel hiernaast zijn de bevindingen in meer detail uitgewerkt aan de hand van de hiervoor genoemde criteria. Er zijn grote verschillen in de volledigheid van de onderzochte voorstellen. Zo zijn niet altijd de juiste Wob-gronden genoemd en is de beschrijving van de onderliggende argumentatie van de

Bevindingen procedurele analyse in detail in beeld aan de hand van toetsingscriteria en-vandelaar.nl

27

4. Praktijk geheimhouding 4.4 Casusonderzoek Tijdens het onderzoek werden een aantal cases in meer detail onderzocht. In deze paragraaf worden deze kort beschreven én de belangrijkste bevindingen op het gebied van geheimhouding per casus uitgewerkt. Noot vooraf: de bedoeling van het casusonderzoek was in eerste aanleg om een aantal cases in detail uit te werken en te rapporteren over de procesgang rondom geheimhouding. Gedurende het onderzoek is gebleken dat als gevolg van een hoog verloop van personeel in combinatie met gebrekkige (niet altijd volledig en zorgvuldige) schriftelijke onderbouwing, motivering en archivering, de cases slecht onderzoekbaar waren door de tijd heen. Er was weinig informatie aanwezig over het exacte verloop van het proces en de totstandkoming van inhoudelijke afwegingen om geheimhouding op te leggen. Daarom is gekozen om in dit hoofdstuk op hoofdlijnen te rapporteren over de bevindingen die het casusonderzoek wél heeft opgeleverd. 4.4.1 Beschrijving casus Overdrachtsplan Jeugd B.V. De raad heeft met het vaststellen van de Aanpak Sociaal Domein besloten om de toegang tot en regie van de jeugdhulp anders in te richten. De raad bepaalde dat deze werd ingericht in de vorm van een gemeentelijke B.V., namelijk JEL. Om de transitie te kunnen maken van JGT naar JEL werd een transitieplan geschreven en voorgelegd aan de raad in 2021.

Het transitieplan werd vastgesteld op het moment dat er sprake was van een hoge tijdsdruk in de vorm van een strakke tijdsplanning om de transitie naar Jeugd B.V. te maken. Terwijl de reorganisatie in volle gang was, moest een groot aantal zaken geregeld worden die te maken hadden met de plaatsing van personeel met bijbehorende salariëring en het oversluiten van contracten. Dergelijke informatie is gevoelig omdat het deels concurrentiegevoelige informatie betreft van leveranciers van de gemeente c.q. Jeugd B.V. (art. 10 lid 2 Wob). En deels omdat het

gevoelige persoonsgegevens betreft van medewerkers die in dienst zouden treden van Jeugd B.V. (art. 10 lid 1 Wob). Om die redenen is destijds middels een raadsbesluit geheimhouding op bijlagen 3 en 4 op grond van artikel 25 lid 3 van de Gemeentewet opgelegd (in het bijzonder art. 10 lid 1 én 2 van de Wob). In de voorgenomen besluiten van college en raad wordt op hoofdlijnen verwezen naar deze Wob-gronden. Tijdens de interviews met ambtenaren en collegeleden werd aangeven dat het opleggen van geheimhouding in deze situatie destijds een vanzelfsprekendheid was, omdat er evidente gronden waren om deze informatie geheim te verklaren. Het college en de raad hebben gedurende het proces geen specifieke vragen gesteld over de geheimhouding van dit dossier. Er is in de beginfase van het geheimhoudingsproces informeel afstemming geweest tussen de behandelend ambtenaar en de griffie over het voorgenomen besluit ten aanzien van het transitieplan. Dit op initiatief van de behandelend ambtenaar zelf. Wat opvalt in de casus Overdrachtsplan Jeugd B.V.: • Vroegtijdig in geheimhoudingsproces op initiatief ambtenaar afstemming met griffie. • Op deel overdrachtsplan is geheimhouding opgelegd (twee bijlagen).

• De procesgang zoals beschreven door betrokken ambtenaar en collegeleden geeft de indruk dat er niet expliciet een belangenafweging is gemaakt waarbij het belang van geheimhouding is afgewogen tegen het belang van openbaarheid. Dit belang was voor de betrokken ambtenaren en bestuurders destijds vanzelfsprekend. • Door het ontbreken van een expliciete belangenafweging heeft de raad niet volledig geïnformeerd het collegebesluit om geheimhouding op te leggen op twee bijlagen kunnen bekrachtigen. • De keuze voor geheimhouding lijkt gezien de gevoeligheid van de gegevens op zijn plaats en is in lijn met de genoemde Wob-gronden.

en-vandelaar.nl

28

4. Praktijk geheimhouding 4.4.2 Beschrijving casus bestemmingsplanwijziging Werkeiland Lelystad-Haven Op het Werkeiland in Lelystad-Haven zijn verschillende bouwplannen in ontwikkeling waaronder de ‘Oostvaardersdijk’ waarin projectontwikkelaar Levago actief is. Het betreft een langlopend complex dossier met vele uiteenlopende (en conflicterende) belangen van onder andere omwonenden, projectontwikkelaar en gemeente. De gemeente heeft advies ingewonnen bij een extern bureau om te komen tot een zorgvuldige afweging van alle belangen in dit dossier én opereert vanuit juridisch oogpunt voorzichtig. Vanwege de complexiteit van het dossier Werkeiland Lelystad-Haven werd gedurende het proces op diverse (delen van) documenten door het college en/of de raad geheimhouding opgelegd. Tijdens een nadere bestudering van deze documenten werd duidelijk dat door deze lange looptijd en complexiteit van het dossier diverse personen betrokken waren/zijn bij het geheimhoudingsproces. Behandelend ambtenaren, juristen, wethouders/college én griffiers hebben formeel en informeel afstemming gezocht over de inhoud van het dossier. In wisselende samenstellingen werd gesproken over de keuze voor het opleggen van geheimhouding op (delen van) stukken.

Omdat veel verschillende behandelend ambtenaren, juristen, wethouders en griffiers zich hebben bezig gehouden met de besluiten, verschilt de mate waarin de motivatie voor elk geheimhoudingsbesluit in dit dossier is beschreven. Variërend van zeer uitvoerig met een verwijzing naar Wob-gronden én een duidelijke beschrijving van het afwegingsproces ten aanzien van de keuze voor het opleggen van geheimhouding (tegenover het belang van openbaarheid) in college- en/of raadsvoorstellen. Tot voorstellen waarin enkel verwezen wordt naar een Wob-grond en een onderliggende argumentatie ontbreekt. In alle gevallen rust geheimhouding op deze stukken tot in lengte van dagen. In één van de documenten wordt expliciet aangegeven dat er geheimhouding rust op het document totdat de raad hier anders over besluit. In alle andere gevallen wordt geen melding gemaakt van de

termijn dat geheimhouding van kracht is. Begin 2023 hebben behandelend ambtenaren in het licht van de behandeling van het dossier door de raad in het voorjaar van 2023, gekeken bij welke stukken geheimhouding opgeheven kon worden. Dit bleek niet mogelijk omdat dezelfde argumenten nog steeds van kracht zijn, namelijk: bekendmaking van financiële gegevens zou derden kunnen schaden net zoals de financiële en strategische belangen van de gemeente (art. 10 lid 2 b Wob). Één van de respondenten merkte in dit verband op dat als gevolg van de bekendmaking van vragen en antwoorden in het bijzonder de positie van de raad zou verzwakken. Gedurende de looptijd van het dossier zijn geen specifieke vragen gesteld door de raad over de geheimhouding van documenten. Respondenten vertelden dat op enig moment per ongeluk geheime informatie openbaar is gemaakt in het proces. Dit werd als hinderlijk ervaren door college en ambtelijke organisatie. Ook anno 2023 omdat er informatie openbaar is gemaakt die het strategisch belang van de gemeente schaadt.

Om bovenstaande geheimhoudingsproces goed te kunnen plaatsen hieronder een korte schets van de tijdlijn dossier Werkeiland Lelystad-Haven: •

Omwonenden dienden eind 2020 een verzoek in om het bestemmingsplan Lelystad-Haven Werkeiland zodanig te wijzigen dat hoogbouw niet langer wordt toegestaan. Op 22 oktober 2020 is het verzoek aangevuld met een addendum, waarin gesteld wordt dat de geldigheidsdatum van het bestemmingsplan Lelystad-Haven Werkeiland verlopen zou zijn en dat er een nieuw bestemmingsplan opgesteld zou moeten worden, waarin ook die kavels moeten worden meegenomen die van monumentenaanwijzing uitgezonderd zijn. Daarnaast heeft de Eilandraad 12 december 2020 een petitie aan de (toenmalige) wethouder en raad aangeboden tegen de bestaande bouwplannen. en-vandelaar.nl

29

4. Praktijk geheimhouding •

Dit leidde tot een raadsbesluit op 9 maart 2021 waarin het (toenmalige) college werd opgedragen nader in gesprek te gaan over het bouwplan aan de Oostvaardersdijk met ontwikkelaar Levago. Dit gesprek werd gevoerd en was gericht op het realiseren van een lagere bouwhoogte en het maken van afspraken over de daaruit voortvloeiende schade. Hierna volgden diverse bestuurlijke overleggen/vergaderingen.

•

Het college heeft de raad tussentijds meermaals geïnformeerd over de uitvoering van de toezeggingen voor het bouwplan van Levago en andere bouwplannen op het Werkeiland via diverse informatienota’s.

•

Het college heeft op 5 oktober 2021 een raadvoorstel ingediend over het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan. De raad heeft dit voorstel tijdens twee raadsessies (d.d. 7 december 2021 en 21 december 2021) besproken. Bij de behandeling van de stukken in de raadsvergadering van 8 februari 2022 waarbij enkele fracties een motie indienden maar waar niet over werd gestemd, besloot de raad de besluitvorming te verdagen. Dit om het college nogmaals in de gelegenheid te stellen in onderhandeling te gaan met de projectontwikkelaar over het laten vervallen van de plannen en eventuele compensatie van (gemaakte) kosten.

•

Sinds het verdagen van het raadsbesluit in februari 2022 is door het college gekeken hoe in overeenstemming met de wensen van de raad tot een nadere afweging te komen. Daarvoor zijn diverse onderzoeken uitgevoerd en is opnieuw contact gezocht met projectontwikkelaar Levago om nogmaals te proberen tot een oplossing te komen. Het college heeft begin maart 2022 aan projectontwikkelaar Levago een uiterste bod gedaan. De projectontwikkelaar heeft per mail laten weten hiermee niet in te stemmen en na 16 maart 2022 niet meer in onderhandeling te gaan. Het huidige college heeft na zijn aantreden op 5 juli 2022 nauwkeurig onderzocht welke ruimte er ligt voor het college en de raad om een besluit te nemen dat in lijn ligt met de onderliggende motivatie voor het indienen van de motie begin 2022. Tijdens het overleg van 21 november 2022 met de

nieuwe wethouders heeft de projectontwikkelaar duidelijk te kennen gegeven niet langer te willen onderhandelen met de gemeente en over te willen gaan tot bouwen. •

Over de inspanningen die in de laatste fase van dit proces zijn verricht en de resultaten hiervan heeft de raad separaat een informatienota ontvangen. Uit de informatienota blijkt dat alle onderzoeken en adviezen geen aanleiding gaven om het destijds voorgestelde raadsbesluit te herzien. Daarom werd de raad gevraagd het verdaagde raadsvoorstel opnieuw te agenderen voor besluitvorming in het eerste kwartaal/helft 2023. Een voorstel waarin de raad uitgenodigd wordt: 1) wensen en bedenkingen uit te brengen tegen het voornemen van het college om niet akkoord te gaan met de financiële compensatie aan Levago of omzetting naar een ontwikkellocatie elders in de stad (voortvloeiende uit de onderhandelingen met Levago); 2) het verzoek van aanvragers, om het bestemmingplan ‘Lelystad-Haven Werkeiland’ te wijzigen, zodanig dat hoogbouw niet langer zal worden toegestaan, af te wijzen.

Wat opvalt in de casus Bestemmingsplanwijziging Werkeiland Lelystad-Haven: • Door de lange looptijd van het dossier wordt zichtbaar dat er geen uniforme manier van werken is op het gebied van geheimhouding. Deze is sterk afhankelijk van personen. • Het ontbreken van een heldere omschrijving van de belangenafweging geheimhouding versus openbaarheid roept de vraag op of er wel een belangenafweging heeft plaatsgevonden bij het opleggen en bekrachtigen van geheimhouding. • Door de variatie in de wijze waarop de belangenafweging ten aanzien van geheimhouding wordt beschreven, heeft de raad in dit dossier meer en minder volledig geïnformeerd de keuzes om geheimhouding op te leggen kunnen bekrachtigen. • Raadsleden zijn in dit dossier veelvuldig geïnformeerd en hebben weinig vragen gesteld. • Hoewel in geen van de gevallen een eindconditie aan geheimhouding is verbonden, is begin 2023 kritisch bekeken of de geheimhouding kon worden opgeheven. Gezien de gevoeligheid van de informatie is besloten dat deze (nog) niet vrijgegeven kan worden. • Het onbewust lekken van informatie heeft anno 2023 nog altijd negatieve gevolgen voor de strategische positie van de gemeente. en-vandelaar.nl

30

4. Praktijk geheimhouding 4.4.3. Beschrijving casus wijziging bouwconstructie Porteum In augustus 2021 opende Porteum de deuren: een nieuwe onderwijscampus in Lelystad voor het vmbo en het havo/vwo. Tijdens het uitwerken van de constructie van het nieuwe pand ontstond discussie over de bouwmethode: in het bijzonder de aansluiting van de prefabkolommen op de verdiepingsvloeren. Door de slanke uitvoering van de kolommen, bleek er een kans op breuken bij de aansluiting op de verdiepingsvloeren en dat risico wilden de constructeurs niet nemen. Door het berekenen en storten van een ander soort kolom als alternatief voor de oorspronkelijk ingetekende prefabkolom, liep de planning van de bouw vertraging op. Door afstemming tussen de gemeente en de aannnemer is de werkvolgorde aangepast zodat de ontstane vertraging werd ingehaald en Porteum in het schooljaar 20212022 (augustus 2021) kon open gaan.

Bij het bestuderen van de casus Porteum viel op dat de woorden ‘geheim’ en ‘vertrouwelijk’ door elkaar heen gebruikt worden. Zo werd de raad geïnformeerd over de voortgang van de bouw middels een informatienota in 2020 die wordt aangeduid als ‘vertrouwelijk’ maar wel openbaar wordt aangeboden via het raadsinformatiesysteem. Ook wordt er in stukken verwezen naar ‘vertrouwelijke financiële informatie’ terwijl dit informatie betreft waarop geheimhouding werd opgelegd en nog altijd rust.

Het dossier Porteum kan worden gekarakteriseerd als complex omdat er verschillende spelers (gemeente, aannemer en school/leerlingen) betrokken zijn en daarmee ook diverse belangen. Ook in deze casus heeft de gemeente advies ingewonnen bij derden en heeft vanuit juridisch oogpunt gezien voorzichtig geopereerd. Als gevolg van wijzigingen in de bouwconstructie is op diverse (delen van) documenten binnen dit dossier door het college en/of de raad geheimhouding opgelegd. Dit omdat deze stukken vertrouwelijke financiële informatie bevatten die bij het openbaar maken de financiële belangen van de gemeente in relatie tot de bouw van de Campus zouden schaden. In deze stukken wordt verwezen naar de Wob-grond die aansluit bij deze reden (art. 10 lid b Wob), maar ontbreekt onderliggende argumentatie van deze keuze waarbij de afweging tussen het belang van openbaarheid en het belang van geheimhouding tegenover elkaar worden afgezet. De keuze om geheimhouding op te leggen werd als zo vanzelfsprekend ervaren dat hier niet expliciet over is gesproken en dat dit ook niet is verwoord in de college- en raadsvoorstellen over het opleggen van geheimhouding.

Wat opvalt in de casus wijziging bouwconstructie Porteum: • Omdat een expliciete belangenafweging tussen openbaarheid en geheimhouding ontbreekt in de stukken, is de vraag in hoeverre er expliciet een belangenafweging is gemaakt. • Op basis van de formele raadsvoorstellen waarin een expliciete belangenafweging ontbreekt, heeft de raad niet volledig geïnformeerd de keuze om geheimhouding op te leggen kunnen bekrachtigen. • Maar door het veelvuldig delen van informatie die niet openbaar was tijdens besloten bijeenkomsten, kon de raad zich juist een goed beeld vormen van het dossier. En daarmee ook beter de keuze maken om het besluit opleggen geheimhouding te bekrachtigen. • Het gebruik van diverse synoniemen voor geheimhouding laat zien dat er binnen de gemeente Lelystad onduidelijkheid bestaat over wat geheimhouding is. Maar dit heeft in het dossier Porteum niet geleid tot een situatie waarbij onrechtmatig geheime informatie openbaar is gemaakt. • Keuze voor geheimhouding lijkt gezien de gevoeligheid van de gegevens op zijn plaats en is in lijn met de genoemde Wob-gronden.

Volgens één van de respondenten was het in de casus Porteum zo dat doordat de raad steeds (in besloten overleggen) informatie ontving, het opleggen van geheimhouding op een document vervolgens geen issue was.

en-vandelaar.nl

31

4. Praktijk geheimhouding 4.4.4. Beschrijving casus Basisschool De Schakel Op 9 juli 2019 heeft de raad het meerjarenperspectief onderwijshuisvesting voor het primair onderwijs vastgesteld. Onderdeel van dit besluit was het vervangen van het gebouw van christelijke basisschool De Schakel en gymzaal De Botter. In 2018 werd onderzoek verricht naar de kosten van de levensduurverlening van het schoolgebouw versus vervangende nieuwbouw. En in 2019 werd vervolgens – als onderdeel van het IHP meerjarenperspectief voor het primair onderwijs – conform het scenario ‘groen en onderscheidend’ een voorlopig budget voor de vervangende nieuwbouw van de christelijke basisschool De Schakel in de begroting opgenomen. Volgend uit het meerjarenprogramma maatschappelijk vastgoed (d.d. 12 januari 2010) en conform de uitgangspunten van het onderwijshuisvestingsbeleid (vastgesteld op 9 juli 2019) is gekeken of en welke andere maatschappelijke partners konden worden betrokken in het project om een breder aanbod dan alleen onderwijs te realiseren. Sinds de eerste verkenning van de toekomstige huisvesting christelijke basisschool De Schakel en gymzaal De Botter in 2017 (namelijk in IHP huisvesting schoolgebouwen) worden vragen gesteld over de invulling ervan.

Doordat is gekeken naar de huisvesting van meerdere instanties in één gebouw kan dit dossier worden gekenmerkt als een complex dossier waarin meerdere belangen aanwezig waren. Verschillende scenario’s werden verkend om vorm te geven aan het MFA. Zo werd in samenspraak met het bestuur van basisschool De Schakel gekeken naar de mogelijkheid om de school te huisvesten in een nieuw te bouwen gebouw sámen met een kinderopvangvoorziening, een consultatiebureau (Icare), kantoorruimte en ruimte voor het wijkteam voor het JGT én een wijkgerichte welzijnsfunctie. Daarnaast is op verzoek van Kerkgemeenschap Het Anker, met instemming van het schoolbestuur van De Schakel (Stichting Christelijk Primair Onderwijs – Willem de Jager) gekeken wat de mogelijkheden zijn voor de huisvesting van Het Anker in het te realiseren gebouw.

Na een voortraject met onderzoekend karakter en betrokkenheid van bovengenoemde partijen werd door het college gekozen voor een Multi Functionele Accommodatie (MFA) zonder huisvesting van de kerk. Maar wel aan Basisschool De Schakel, Kinderopvang Go!, Icare JGZ, Activiteitenruimten en kantoren Welzijn Lelystad en Sportzaal met bijhorende kleedruimten. Het toenmalige college hechtte namelijk veel waarde aan vrijheid van godsdienst en was van mening dat de neutraliteit van de gemeente ten opzichte van religie en levensbeschouwing gewaarborgd dient te worden. Dit uitgangspunt is meegewogen in de besluitvorming over de vorm van de nieuw te realiseren onderwijsvoorziening in De Botter. Eind 2020 werd een ‘vertrouwelijke sessie’ met de raad belegd na vragen over de stand van zaken van de MFA. Dit nadat er een brief kwam van Het Anker over de keuze om niet verder te gaan met Het Anker in de MFA. Én een brief van SCOP waarin wordt aangegeven dat er verwachtingen zijn gewekt door het beleidskader onderwijshuisvesting. Tijdens deze bijeenkomst van de raad werd de toezegging gedaan dat de raad een feitenrelaas zou ontvangen over het proces. In eerste instantie ontving de raad dit relaas onder de voorwaarde dat de raad de door het college opgelegde geheimhouding zou bekrachtigen. In het college-/raadsvoorstel werd verwezen naar wetteksten om deze geheimhouding op te leggen.

In het collegevoorstel naar de Gemeentewet in algemene zin (45 lid 1 van de Gemw voor onbepaalde tijd). En in het raadsbesluit naar artikel 25, lid 2 van de Gemeentewet. In het raadsvoorstel werd duiding gegeven aan de reden waarom geheimhouding op te leggen door de verwijzing naar artikel 10 lid 2 sub b van de Wob, maar ontbreekt onderliggende argumentatie voor de keuze. Het raadsvoorstel om geheimhouding op het feitenrelaas op te leggen door de raad (ofwel bekrachtigen) werd geamendeerd. De raad wilde alleen geheimhouding bekrachtigen voor zover het de persoonsgegevens betrof, maar wilde dat de overige informatie openbaar werd. Het resultaat van dit amendement was dat de raad een aangepast openbaar feitenrelaas ontving zonder deze persoonsgegevens.

en-vandelaar.nl

32

4. Praktijk geheimhouding Wat opvalt in de casus Basisschool de Schakel: • Ook in deze casus ontbreekt een expliciete belangenafweging tussen openbaarheid en geheimhouding waardoor in aanloop naar de bespreking van het raadsvoorstel ‘bekrachtigen geheimhouding’ een expliciet belangenafweging is gemaakt. • De keuze om geheimhouding op te leggen werd door betrokken ambtenaren en bestuurders als vanzelfsprekend ervaren. Maar de raad dacht hier anders over. Dit met als gevolg dat de raad een amendement heeft ingediend. Hiervoor was niet zozeer het raadsvoorstel (waarin motivatie ontbrak) de voedingsbodem, maar zijn het de beelden en de belangen ten aanzien van dit dossier die bepalend zijn geweest voor het aanpassen van het stuk zodat geheimhouding niet nodig was. • Hoewel volgens respondenten het amenderen van het raadsvoorstel ‘bekrachtigen geheimhoudingsbesluit van het college’ niet vaak voorkomt, blijkt in deze casus dat het mogelijk is om een deel van de informatie in een beladen en complex dossier naar de openbaarheid te brengen.

4.5 Ervaringen gemeenteraad met geheimhoudingspraktijk In het kader van dit onderzoek heeft ook een raadsgesprek plaatsgevonden, waarin met een deel van de raad een gesprek is gevoerd over de ervaringen van raadsleden met geheimhouding en de mate waarin geheime informatie de hen belemmert in hun werkzaamheden en hun rol als volksvertegenwoordiger, kadersteller en contoleur van collegebeleid. Van alle raadsleden die zijn genodigd voor dit gesprek waren 10 raadsleden als vertegenwoordiging van 7 fracties aanwezig tijdens het gesprek op het gemeentehuis.

4.5.1 Hinder door geheimhouding moeilijk vast te stellen, maar als beperkt ervaren De raadsleden geven aan weinig tot geen hinder van de geheimhoudingspraktijk in Lelystad te ervaren. Dit komt ook omdat geheimhouding relatief weinig voorkomt en er dus in verreweg de meeste gevallen een openbaar debat kan plaatsvinden over de informatie die de raad is toegestuurd. Omdat de motivatie voor opleggen geheimhouding vaak ontbreekt in raadsvoorstellen moet daarbij wel worden opgemerkt dat het voor raadsleden ook moeilijk is om te bepalen of dit passend is en daarmee ook of de raad wel/niet hinder ondervindt van geheimhouding. Dat de raad geen hinder ervaart wil dus niet zeggen dat die er niet is. Tijdens dit onderzoek is duidelijk geworden dat het democratische proces in ieder geval soms wordt verstoord op het moment dat raadsleden bewust of onbewust ten onrechte geheime informatie delen/lekken (zie ook 4.5.5). 4.5.2 Relatief weinig geheime informatie Over het algemeen zijn de raadsleden te spreken over de manier waarop in Lelystad wordt omgegaan met geheimhouding. Geheimhouding wordt relatief weinig toegepast, waardoor verreweg de meeste informatie openbaar is en het dus ook mogelijk is om een openbaar debat te voeren over de informatie die wordt aangeleverd.

4.5.3 Beperkte kennis van geheimhouding Alle bij het raadsgesprek aanwezige raadsleden hebben één of meerdere ervaringen met geheime informatie. Algemeen is bekend dat over geheime informatie niet in het openbaar mag worden gesproken en het politieke debat over geheime informatie in beslotenheid moet plaatsvinden. Wanneer het ‘technischer’ wordt, bijvoorbeeld wanneer het gaat over de vraag in welke situaties commissieleden en fractieondersteuners al dan niet kennis mogen nemen van geheime informatie, geven (de meeste) raadsleden aan in hun kennis van geheimhouding te worden overvraagd. Tijdens dit onderzoek werd dat ook zichtbaar dat de raadsleden beperkte kennis hebben van de regels rondom geheimhouding.

en-vandelaar.nl

33

4. Praktijk geheimhouding 4.5.4 Blind vertrouwen in de griffie De raadsleden geven aan te vertrouwen op de deskundigheid en zorgvuldigheid van de ambtelijke organisatie en de griffie in het bijzonder als het gaat om geheime stukken. Het is wat hen betreft ook de rol en verantwoordelijkheid van de griffie om de raadsleden te adviseren en ondersteunen bij vragen over de mate waarin geheimhouding passend en proportioneel is en waar zij op moeten letten in voorkomende gevallen. 4.5.5 Soms wordt er (on)bewust gelekt Ondanks de strikte regels rondom geheimhouding, komt het wel eens voor dat er geheime informatie wordt gelekt. Binnen de raad wordt verschillend gedacht over de mate waarin dat gebeurt en wat de impact hiervan is. Sommige raadsleden delen die ervaring niet terwijl sommige raadsleden het beeld hebben dat dit regelmatig voorkomt.

er gelekt wordt. Voor zover bij de raadsleden bekend heeft dit lekken tot nu toe niet geleid tot sancties of strafrechtelijke vervolging. Wel spreken raadsleden elkaar aan als er vermoedens van lekken zijn. 4.5.6 Behoefte aan uitleg over de regels Raadsleden geven aan behoefte te hebben aan meer uitleg over de regels rondom geheimhouding. Eens per jaar zou een ‘opfrisworkshop’ daarbij kunnen helpen. Daarnaast willen de raadsleden dat bij raadsvergaderingen wanneer geheime documenten op de agenda staan dat de voorzitter en/of de griffie de raadsleden duidelijker uitlegt hoe de regels van geheimhouding zijn en waar zij rekening mee moeten houden.

Soms maakt lekken bewust deel uit van een bepaalde (politieke) strategie of -belang. Het gebeurt echter ook dat er per ongeluk wordt ‘gelekt’: met name als raadsleden in een debat informatie citeren uit geheime (delen van) documenten. Of als ten onrechte geheime informatie bij partijen terecht komt als het 'slotje’ voor geheime documenten in IBabs over het hoofd gezien wordt. Omdat geheime documenten tegenwoordig ook digitaal – via iBabs – worden ontsloten, wordt namelijk soms vergeten dat het om geheime informatie gaat. Voorheen was er een ‘geheimhoudingskastje’ waar geheime stukken voor raadsleden ter inzage lagen op het gemeentehuis. Als raadsleden daar geheime stukken inzagen, waren raadsleden zich er veel bewuster van dat het om geheime informatie gaat. Nu staat er op iBabs een ‘slotje’ bij een geheim document. Eenmaal geopend ben je snel vergeten dat het om geheime informatie gaat. Hoewel (het merendeel van de) raadsleden de praktijk geen hinder ondervinden van het lekken, wordt in dit onderzoek duidelijk dat het politiek-bestuurlijke proces soms wordt verstoord zodra

en-vandelaar.nl

34

5. Analyse geheimhouding Hoofdstuk 5 staat in het teken van de analyse van de in hoofdstuk 3 en 4 beschreven bevindingen. Het bevat een overzicht van de belangrijkste patronen in de bevindingen en een analyse van de oorzaken die ten grondslag liggen aan deze geheimhoudingspraktijk. Ook wordt stilgestaan bij de betekenis van deze praktijk voor de kwaliteit van het gevoerde bestuur. Ook wordt antwoord gegeven op de in hoofdstuk 1 beschreven deelvragen door het scoren van enkele vooraf bepaalde criteria

en-vandelaar.nl

35

5. Analyse geheimhouding In dit hoofdstuk analyseren we de bevindingen van voorliggend onderzoek. Paragraaf 5.1 bevat een overzicht van de belangrijkste patronen in de bevindingen. In paragraaf 5.2 ligt de focus op de oorzaken die ten grondslag liggen aan deze bevindingen en in paragraaf 5.3. de betekenis voor de kwaliteit van het gevoerde bestuur. In paragraaf 5.4 wordt tot slot een antwoord gegeven op de in hoofdstuk 1 beschreven deelvragen aan de hand van in het normenkader vooraf bepaalde criteria. 5.1 Belangrijkste patronen In paragraaf 5.1 beschrijven we de belangrijkste patronen in de bevindingen zoals die naar voren zijn gekomen in de procedurele analyse, het casusonderzoek, de documentenanalyse en de (groeps)gesprekken. 5.1.1 Praktische redenen voor keuze geheimhouding volledige documenten In plaats van dat geheimhouding op delen van stukken wordt opgelegd, wordt met regelmaat geheimhouding op volledige documenten opgelegd. De wet schrijft voor dat altijd zo weinig mogelijk informatie geheim moet worden gemaakt. Welke informatie geheim moet zijn en welke niet, moet blijken uit de argumentatie om geheimhouding op te leggen. Op basis van deze motivatie kan de raad de passendheid van deze keuze beoordelen. De keuze om geheimhouding op een volledig stuk op te leggen wordt soms vanuit praktisch oogpunt gemaakt, omdat dit eenvoudiger en sneller zou zijn.

In deze gevallen ontbreekt veelal een kwalitatieve argumentatie voor de keuze om geheimhouding op te leggen in stukken. Met name daar waar de keuze voor het opleggen van geheimhouding als ‘logisch’ wordt gezien en/of een document onder hoge tijdsdruk in de vergadercyclus wordt ingebracht.

5.1.2 Vaak geen deadline voor geheimhouding bepaald of heroverwogen Veelal wordt gekozen voor open einde regelingen waarbij niet expliciet een moment of voorwaarde wordt beschreven waarop geheimhouding dient te worden opgeheven. Dit leidt er in de praktijk toe dat documenten tot in lengte van dagen geheim blijven. Er wordt bovendien niet structureel gekeken of geheimhouding op stukken mag worden opgeheven. Pas als er aanleiding is om geheimhouding te heroverwegen wordt de geheimhouding opnieuw beoordeeld en kan tot opheffing van geheimhouding worden overgegaan. Bijvoorbeeld naar aanleiding van Wob-/ Woo-verzoeken, raadsvragen en de herziening van geheimhouding bij een lange looptijd van een dossier. Tijdens dit onderzoek is niet duidelijk geworden hoe vaak hier precies sprake van is, maar dit lijkt meer de uitzondering dan de regel te zijn. Hierbij baseren we ons primair op de lijst met documenten die bij de start van het onderzoek beschikbaar was naar aanleiding van een Wob-verzoek: namelijk een klein deel van de totale overzichtslijst met alle geheime documenten uit de periode 2018-2022 die voor voorliggend onderzoek is opgesteld. De keuze voor open einderegelingen laat zien dat er beperkt invulling wordt gegeven aan het voornemen van de gemeente Lelystad om bij het opleggen van geheimhouding zoveel mogelijk een (conditie voor een) einddatum voor geheimhouding op te leggen.

5.1.3 Er is geen centraal overzicht van geheime documenten Binnen de gemeente Lelystad wordt structureel geen register geheimhouding bijgehouden. Dit terwijl er door raadsleden en de voormalige griffie signalen werden afgegeven dat hier behoefte aan is. Ook in het document ‘Kadernota niet-openbare besluitvorming gemeente Lelystad’ (2008) wordt beschreven dat in het geheimhoudingsproces de besluitvorming rondom het opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding op stukken moet worden geregistreerd. Maar in deze werkwijze is niet expliciet gemaakt in hoeverre een register van geheimhoudingsdossiers bijgehouden dient te worden. en-vandelaar.nl

36

5. Analyse geheimhouding 5.1.4 Argumentatie opleggen geheimhouding vaak niet op orde Het komt regelmatig voor dat de inhoudelijke argumentatie niet afdoende is: deze is incompleet of ontbreekt volledig. Ofwel omdat de onderliggende afweging tussen het belang van openbaarheid en andere belangen die de openbaarheid in de weg staan niet is gemaakt. Of omdat men onzorgvuldig is geweest bij de beschrijving van de motivatie voor de keuze voor het opleggen van geheimhouding. Het ontbreken van een complete inhoudelijke argumentatie is in strijd met wet- en regelgeving (motiveringsbeginsel uit de AWB). Tijdens dit onderzoek was veel variatie te zien in de beschrijving van de argumentatie voor het opleggen van geheimhouding en het doorlopen geheimhoudingsproces. Zeker in de dossiers die complex van aard zijn en een lange doorlooptijd kennen. Niet alleen in college- en raadsvoorstellen/besluiten maar ook in de verslaglegging hierover tijdens (besloten) vergaderingen. Dit heeft tot gevolg dat het geheimhoudingsproces en bijbehorende argumenten beperkt herleidbaar zijn. Zeker tegen de achtergrond van vele personeelswisselingen waardoor het geheugen van de organisatie verdwijnt.

5.1.5 Begripsverwarring door wisselende terminologie In tegenstelling tot het uitgangspunt om slechts de kwalificatie ‘geheim’ te hanteren, wordt in de gemeente het woord ‘vertrouwelijk’ gebruikt terwijl dit geen wettelijke of juridische grondslag heeft. Dit alternatieve woordgebruik wordt zichtbaar in beleidsdocumenten én documenten waarop geheimhouding is opgelegd en bijbehorende stukken. Vertrouwelijkheid wordt toegepast in situaties waar het wenselijk wordt geacht om informatie niet openbaar te maken, maar artikel 10 van de Wob (van kracht in periode die onderwerp van onderzoek is) geen wettelijke grondslag biedt. Dit terwijl in deze gevallen het niet openbaar maken van informatie op grond van de Wob/Woo geen optie is. Te denken valt aan situaties waarin informatie gelijktijdig met een ander orgaan of een andere partij naar buiten moet worden gebracht, maar het wel wenselijk is om de raad eerder te informeren. Dit komt slechts een paar keer per jaar voor. Tijdens het onderzoek werd door enkele respondenten opgemerkt dat het woord vertrouwelijk (soms) gebruikt wordt als synoniem van geheim. Het onjuiste woordgebruik is daarmee te

vooral te omschrijven als onzorgvuldig handelen door het gebrek aan kennis en/of vaardigheid op het gebied van geheimhouding (en geen bewuste sabotage van het geheimhoudingsproces). 5.1.6 Incidenteel geheime informatie gelekt Incidenteel wordt geheime informatie gelekt. Dit gebeurt onbewust door raadsleden of leden van de griffie wanneer men even niet scherp heeft welke info nu geheim is of openbaar gemaakt/besproken mag worden. Maar soms ook bewust. Mensen worden aangesproken op het lekken van informatie, maar het heeft (nog) niet geleid tot sancties, aangiftes of strafrechtelijke vervolging. Strafrechtelijke vervolging en individuele raadsleden voor een aantal maanden uitsluiten van geheime behoort tot de wettelijke mogelijkheden (zie hoofdstuk 2). De mate waarin bewust wordt gelekt werd gedurende dit onderzoek door raadsleden op diverse manieren geduid: variërend van zeer incidenteel tot een ‘cultuur’ waarin een beperkt aantal raadsleden dit vaker doen. 5.2 Analyse oorzaken patronen In paragraaf 5.2 duiden we de oorzaken die ten grondslag liggen aan de in paragraaf 5.1 beschreven patronen. 5.2.1 Geheimhoudingsproces kwetsbaar door vele schakels in proces opleggen geheimhouding en ontbreken centrale regie Het geheimhoudingsproces in de gemeente Lelystad lijkt kwetsbaar omdat er veel schakels in het proces zitten.

Er is een variëteit aan spelers actief, namelijk: behandelend ambtenaren, Bureau Collegeagenda, gemeentesecretaris, bestuurlijk portefeuillehouder, concern jurist, concerncontroller, griffie en raad. Voor elk deel van het te doorlopen proces is een andere actor verantwoordelijk. Één verantwoordelijke voor het totale geheimhoudingsproces (met zicht op alle stappen ten aanzien van een document én de proportionaliteit en rechtmatigheid van geheimhouding) ontbreekt en daarmee ook een gebrek aan regie op dit proces. en-vandelaar.nl

37

5. Analyse geheimhouding En hoewel eenieder voor een ander deel van het proces verantwoordelijk is, leunt uiteindelijk iedereen sterk op de expertise van juristen in de organisatie. Het Bureau Collegeagenda, de gemeentesecretaris en de griffie worden gezien als belangrijke poortwachters in het geheimhoudingsproces. Ambtenaren en het college kijken vooral naar het Bureau Collegeagenda en de gemeentesecretaris voor een goede coördinatie van het geheimhoudingsproces. En de gemeenteraad vertrouwt erop dat de griffie zorgvuldig controleert of de geheimhouding terecht en proportioneel wordt toegepast en ingrijpt als dat niet zo is. Onduidelijk is in hoeverre een dergelijke laatste controle daadwerkelijk structureel door de griffie wordt gedaan. Ondanks de aanwezigheid van poortwachters, vertrouwen ambtenaren, college en griffie erop dat de juristen in de organisatie ervoor zorgen dat geheimhouding proportioneel wordt toegepast.

5.2.3 Formele werkinstructies bieden weinig houvast voor kwalitatieve argumentatie en werken subjectieve en persoonsafhankelijke argumentatie in de hand De werkinstructies en richtlijnen voor de ambtelijke organisatie ten aanzien van geheimhouding zijn op hoofdlijnen beschreven. Er wordt met enkele voorbeelden geïllustreerd hoe het besluit voor opleggen/bekrachtigen geheimhouding uit te schrijven. Een expliciete uitleg over en/of voorbeeld van kwalitatieve argumentatie ontbreekt in deze stukken. Hierdoor wordt de keuze voor geheimhouding voor meerdere interpretaties vatbaar. Dit komt tot uitdrukking in de variatie in de kwaliteit van de argumentaties en de wijze waarop het geheimhoudingsproces in algemene zin wordt doorlopen. Doordat het formele beleid en bijbehorende werkinstructies voor meerdere interpretaties vatbaar zijn, wordt subjectieve en persoonsafhankelijke argumentatie in de hand gewerkt.

Wie op welk moment precies de regie heeft en op welke wijze betrokken is in het geheimhoudingsproces, is afhankelijk van diverse zaken. Denk hierbij aan de formele positie van een speler in het proces. Maar vooral ook aan de inhoud en complexiteit van het document, de mate van ervaren tijdsdruk om informatie te delen, de vanzelfsprekendheid om geheimhouding op het document op te leggen én de stijl van behandelend ambtenaren.

Begin 2023 is een aangescherpte werkinstructie geheimhouding voor de raad verschenen die voldoet aan nieuwe wet- en regelgeving (zie ook hoofdstuk 2). Én waarin meer uitleg wordt gegeven over kwalitatieve argumentatie.

5.2.2 Kort tijdspad voor besluitvorming zet druk op zorgvuldigheid geheimhoudingsproces Medewerkers hebben te maken met een kort tijdpad voor het verwerken van aanpassingen van stukken nádat een stuk in routing is gebracht. Zodra een stuk is bekeken door Bureau collegeagenda, is er nog maar twee dagen voor de steller van het stuk om evt. aanpassingen door te voeren. Bij volle agenda’s, vakanties, ziekte, parttime dagen, etc. komt er dan veel druk te staan op het proces. De procedure is daarom ook dat de kwaliteitstoets op de correcte toepassing van de regels rondom geheimhouding feitelijk al moet hebben plaatsgevonden voordat Bureau collegeagenda het stuk heeft bekeken. Hierdoor ligt de verantwoordelijkheid om het stuk (juridisch) te laten nakijken m.b.t. de toepassing van geheimhouding bij de steller van het stuk. Óf en hoe dit in de praktijk gebeurt, verschilt van geval tot geval, en daar schuilt een zeker risico in. Deze opmerking geldt in het algemeen voor alle stukken en dus niet alleen voor stukken waar geheimhouding aan de orde is.

5.2.4 Werkwijze geheimhouding geeft ‘instrumentele’ indruk met focus op het zetten van formele stappen Ondanks dat de werkinstructies en richtlijnen ten aanzien van geheimhouding voor meerdere interpretaties vatbaar zijn en cruciale informatie over een kwalitatieve onderbouwing ontbreekt, leunen medewerkers en collegeleden hier sterk op. Zij volgen de stappen en instructies nauwgezet op. Dit geeft de indruk van een vrij instrumentele werkwijze (‘afvinklijstje’) waarbij wél alle formele stappen worden gezet en alle velden in geheimhoudingsvoorstellen/besluiten worden ingevuld, maar er weinig oog is voor de kwaliteit van de argumentatie zelf. Uit de onderzochte documenten blijkt dat er beperkt expliciet een belangenafweging is gemaakt tussen enerzijds het belang van openbaarheid en anderzijds het andere belang dat die openbaarheid in de weg staat. Het lijkt er daarom op dat in veel gevallen eerst bepaald wordt dat geheimhouding moet worden opgelegd en dat vervolgens Wob-

en-vandelaar.nl

38

5. Analyse geheimhouding gronden en/of argumenten gezocht worden om deze keuze te kunnen onderbouwen. Collegeen raadsvoorstellen en ambtelijke adviezen gaan in de kern over een inhoudelijk onderwerp en geheimhouding is daarbij ‘slechts’ een formaliteit waar rekening mee gehouden moet worden door de formele geheimhoudingsprocedure te volgen. Het geheimhoudingsproces en het formuleren van een sterke argumentatie blijkt in de dagelijkse praktijk van de gemeente Lelystad eerder een bijzaak en formaliteit. 5.2.5 Kennis over geheimhouding aanwezig bij klein aantal ambtenaren en maakt basis voor zorgvuldig geheimhoudingsproces dun Niet alle ambtenaren zijn even goed op de hoogte van afspraken, wet- en regelgeving op het gebied van geheimhouding. En niet iedereen heeft de routine en daarmee de vaardigheid om als expert om te gaan met het opleggen van geheimhouding. Hierdoor is de basis voor een zorgvuldig geheimhoudingsproces dun. Verschillen in kennis en vaardigheden zijn deels te verklaren doordat een relatief beperkte groep medewerkers regelmatig met geheime informatie te maken heeft. De meeste medewerkers lijken kennis van geheimhouding in de dagelijkse praktijk niet nodig te hebben. De ‘werktegel’ geheimhouding en bijbehorende werkinstructies op het Intranet zijn vooral breed bekend bij medewerkers die te maken hebben (gehad) met geheimhouding.

Ambtenaren, college, griffie en raad leunen in het geheimhoudingsproces sterk op de expertise van juristen ten aanzien van geheimhouding. Dit leidt tot risico’s en mogelijk ook tot fouten/onzorgvuldigheid in de argumentatie voor geheimhouding. Zeker omdat juristen niet structureel in positie worden gebracht in het geheimhoudingsproces en daardoor niet alle besluiten/argumenten zorgvuldig worden getoetst door een expert.

5.3 Duiding betekenis patronen en oorzaken voor kwaliteit gevoerde bestuur In paragraaf 5.3 duiden we de betekenis van de patronen en oorzaken voor de kwaliteit van het gevoerde bestuur van de raad. 5.3.1 Hinder door geheimhouding moeilijk vast te stellen, maar beperkte hoeveelheid kritische vragen over geheimhouding In de gemeente Lelystad worden weinig kritische vragen gesteld over het opleggen van geheimhouding binnen de gemeente. Hoewel het college en de raad een scherp oog hebben voor geheimhouding en incidenteel actief vragen stellen over geheimhoudingskeuzes, worden er weinig vragen gesteld over voorgestelde besluiten inzake het opleggen/bekrachtigen van geheimhouding: niet door het college en niet door de raad. Er worden weinig kritische vragen gesteld door de raad omdat er in de beleving van respondenten (en ook in vergelijking met benchmark gemeenten) relatief weinig geheimhouding wordt opgelegd in de gemeente Lelystad. Maar ook omdat door het gebrek aan kennis bij raadsleden over geheimhouding én het veelal ontbreken van kwalitatieve argumenten (in college- en raadsvoorstellen/besluiten en verslaglegging over deze geheime stukken en/of besluiten) voor de keuze om geheimhouding op te leggen. Het is hierdoor moeilijk om vast te stellen door raadsleden in hoeverre zij hier hinder van ondervinden.

5.3.2 Geheimhoudingspraktijk werkt gedeeltelijk verstorend voor democratische proces Het ontbreken van een kwalitatieve onderbouwing voor de keuze om geheimhouding op te leggen/bekrachtigen werkt verstorend voor van het democratische proces, ook al wordt dit niet als zodanig ervaren. De navolgbaarheid van het geheimhoudingsproces en de passendheid van de keuze om geheimhouding op te leggen zijn daardoor namelijk beperkt. Op het moment dat de keuze voor opleggen geheimhouding voorligt maar ook op een later moment is de navolgbaarheid beperkt. Op het moment dat de keuze voor het bekrachtigen van geheimhouding voorligt wordt de raad onvoldoende in positie gebracht om een weloverwogen en-vandelaar.nl

39

5. Analyse geheimhouding keuze te maken en daarmee invulling te geven aan de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. Het regelmatig opleggen van geheimhouding op volledige documenten en het veelvuldig werken met open einde regelingen maakt dat de raad hierover niet in de openbaarheid kan spreken. Mits deze keuze goed onderbouwd is, draagt dit bij aan een rechtmatig democratisch proces. Maar als de argumentatie te wensen overlaat en er geen weloverwogen beslissing is gemaakt, dan kan dit verstorend werken. Dat er vrijwel altijd gekozen wordt voor een open einde regeling en een centraal register geheimhouding ontbreekt, zorgt ervoor dat er beperkt zicht is op het aantal stukken waarop geheimhouding rust en of deze keuze rechtmatig en proportioneel is. Het is hierdoor moeilijk om structureel te bepalen op welke stukken geheimhouding opgeheven kan worden waardoor deze informatie wel in de openbaarheid besproken kan worden. Het risico van deze werkwijze is dus dat er mogelijk niet gesproken kan worden over informatie in de openbaarheid terwijl dit wel mogelijk en/of wenselijk is. Ook kwam binnen voorliggend onderzoek naar voren dat het democratische proces wordt verstoord doordat er onbewust of bewust geheime informatie gelekt wordt.

Dit wil niet zeggen dat er wordt gedacht dat geheimhouding onrechtmatig en/of buitenproportioneel is opgelegd, maar het zegt vooral iets over de moeilijkheid om in een openbaar debat onderscheid te maken tussen publieke en geheime informatie. Of om scherp de wetgeving voor ogen te hebben wanneer nu wel of niet informatie met andere partijen gedeeld mag worden zoals fractieondersteuners. Raadsleden hebben aangegeven dat in gevallen waarin er (vermoedens van) lekken van geheime informatie zijn, men elkaar hierop aanspreekt. In hoeverre dit daadwerkelijk is gebeurd en op welke manier, is niet te achterhalen. Het risico van het lekken van gevoelige informatie is dat personen, organisatie en/of de gemeente en hun positie beschadigd kunnen worden en het democratische proces gefrustreerd wordt.

En hoewel de termen geheim en vertrouwelijk vooral als synoniemen naast elkaar gebruikt worden, kan het door elkaar gebruiken van termen met en zonder wettelijke basis tot verwarring leiden en onzorgvuldigheid in het politiek bestuurlijke proces. 5.3.3 Geheimhoudingspraktijk is gedeeltelijk behulpzaam voor democratisch proces Dit onderzoek laat ook zien dat raadsleden weinig hinder ervaren van geheimhouding omdat zij juist ook meer informatie ontvangen doordat dit in besloten vergaderingen of middels geheime memo’s met hen wordt gedeeld. Deze info brengt de raad juist meer in positie om de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol te vervullen ook al kunnen raadsleden daar niet in het openbaar over spreken. Ook de Nationale ombudsman onderschrijft dat het in het belang van goede besluitvorming kan zijn om in de beginfase van besluitvorming in beslotenheid een open discussie te kunnen voeren, om zo te voorkomen dat fracties zich gebonden voelen aan eerdere standpunten. Bovendien kunnen volgens de Nationale ombudsman op deze manier niet in het college vertegenwoordigde fracties in een vroeg stadium worden geïnformeerd, wat goed is voor het democratisch proces (Rapport No, nr. 2011/364). Dit maakt dat het werken met geheimhouding bevorderlijk kan werken voor een krachtige kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de raad.

Uiteindelijke stellingneming door partijen moet natuurlijk wel openlijk plaatsvinden, om zo democratische controle door pers, belangenorganisaties en inwoners mogelijk te maken. Een andere kritiek die je in de parlementaire en gemeentelijke praktijk nog weleens hoort is dat het geheim houden van stukken er juist toe leidt dat het politieke debat niet goed of niet volledig gevoerd kan worden. Er mag immers niet over gesproken worden met de achterban of pers, iets wat voor veel politici als belangrijk wordt ervaren. Ruggespraak met de achterban maakt immers dat meer kennis kan worden betrokken om tot standpuntbepaling te komen en spreken met de pers is belangrijk omdat de pers nog altijd een belangrijke rol speelt om standpunten van de fracties inzichtelijk te maken bij de inwoners. Tegenwoordig gebeurt dat ook en-vandelaar.nl

40

5. Analyse geheimhouding veelvuldig via sociale media, maar ook dat mag natuurlijk niet bij geheime stukken. Het beperkt dus nadrukkelijk de mogelijkheden van een raadslid om zijn volksvertegenwoordigende rol te pakken en om input te krijgen voor de kaderstellende en controlerende rol. Geheimhouding leidt dan tot depolitisering, terwijl besluitvorming in een gemeenteraad nu juist gepolitiseerd zou behoren te zijn. Op die manier komt het pluralisme uit de samenleving naar voren, en wordt duidelijk welke inhoudelijke keuzes er te maken zijn. Overigens wordt dit door het relatief beperkte gebruik van geheimhoudingen in Lelystad dus niet als een probleem ervaren. 5.4 Samenvattende tabel normenkader én beantwoording deelvragen Onderstaande samenvattende tabel bevat een samenvattend overzicht van de bevindingen. Per deelvraag worden aan de hand van de vooraf geformuleerde criteria de bevindingen weergegeven. ↗ Hoofdstuk 1: aspecten normenkader ↗ Bijlage B: normenkader

en-vandelaar.nl

41

5. Analyse geheimhouding Samenvattende tabel: toetsing criteria normenkader beleid opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding

3A. In hoeverre is het beleid voor (het opleggen, bekrachtigen en opheffen van) geheimhouding van het gemeentebestuur van Lelystad in overeenstemming met de wettelijke en eigen kaders op dit vlak? (rechtmatigheid) Cr. 3A.1.

Cr. 3A.2.

In het gemeentelijke beleid (al dan niet vastgesteld door de raad) is het proces van opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding stapsgewijs en volledig beschreven. Het gemeentelijke beleid is openbaar.

Cr. 3A.3.

Het gemeentelijke beleid wordt periodiek geëvalueerd en bijgesteld.

Cr. 3A.4.

Het gemeentelijke beleid is in lijn met nationale wet- en regelgeving over het opleggen van geheimhouding. In het gemeentelijk beleid staat het proces beschreven van kennisneming, registratie en archivering van geheime stukken. Er is een centraal register van stukken waarop geheimhouding rust. Dat geeft op overzichtelijke wijze weer op welke stukken wanneer geheimhouding is opgelegd en bekrachtigd en wanneer geheimhouding zou moeten of kunnen worden opgeheven.

Cr. 3A.5. Cr. 3A.6.

Voldaan. In het gemeentelijke beleid (al dan niet vastgesteld door de raad) is het proces van opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding stapsgewijs en volledig beschreven. Niet voldaan. Het gemeentelijke beleid ten aanzien van geheimhouding is niet openbaar. Het beleid heeft vooral het karakter van een juridische/technische uitleg van de wet- en regelgeving op het gebied van geheimhouding, én een werkinstructie voor medewerkers hoe daarmee op een correcte manier om te gaan. Openbaarmaking hiervan heeft derhalve weinig toegevoegde waarde, aangezien het beleid bedoeld is voor medewerkers. Dit beleid is te vinden op de interne werkomgeving. Het beleid heeft vooral het karakter van werkinstructies. Het Reglement van Orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad waarin verwezen wordt naar geheimhouding is wel openbaar. Deels voldaan. Er is geen vaste termijn bepaald waarop gemeentelijke beleid over geheimhouding in Lelystad structureel wordt geëvalueerd en bijgesteld. Dit neemt niet weg dat een deel van dit beleid begin 2023 is geactualiseerd in het licht van wetswijzingen geheimhouding. Voldaan. Het gemeentelijke beleid is in lijn met nationale wet- en regelgeving over het opleggen van geheimhouding. Deels voldaan. In het gemeentelijk beleid staat op hoofdlijnen het proces beschreven van kennisneming, registratie en archivering van geheime stukken.

Niet voldaan. Er is geen centraal register van stukken waarop geheimhouding rust.

en-vandelaar.nl

42

5. Analyse geheimhouding Samenvattende tabel: toetsing normenkader praktijk opleggen geheimhouding

3B. In hoeverre is de praktijk van (het opleggen, bekrachtigen en opheffen van) geheimhouding van het gemeentebestuur van Lelystad in overeenstemming met de wettelijke en eigen kaders op dit vlak? (rechtmatigheid) Cr. 3B.1. De geheimhouding is door het orgaan op een correcte wettelijke grond uit de Gemeentewet opgelegd.

Voldaan.

Cr. 3B.2. In het besluit is verwezen naar een wettelijke grondslag uit art. 10 Wob. Cr. 3B.3. In het besluit is een motivering voor geheimhouding gegeven en uit deze motivering blijkt dat een afweging is gemaakt tussen het belang van openbaarheid en het belang om in het specifieke geval geheimhouding op te leggen, o.b.v. art. 10 Wob.

Deels voldaan. In de meeste gevallen wordt een wettelijke grondslag voor het opleggen van geheimhouding genoemd, echter niet in alle gevallen. Niet voldaan. In verreweg de meeste documenten die zijn onderzocht blijkt uit de motivering niet duidelijk een belangenafweging tussen enerzijds het belang van openbaarheid en anderzijds het andere belang dat de openbaarheid in de weg staat. Ook komt voor dat de motivering in het geheel ontbreekt.