1967 Bijlage 1 Rapportage Verkenning Inbesteding.pdf

7.4 Vergelijking met aanbesteding op de markt In geval van aanbesteding op de markt is toe- of uittreding niet aan de orde. Eisen en wensen uit het aanbestedingsdocument en de aanbieding van de verwerker in de inschrijving dienen te worden vastgelegd in een contract. De concepttekst van het contract maakt doorgaans onderdeel uit van de aanbestedingsdocumenten. De aanbestedende dienst kan ervoor kiezen om in overleg met wederpartij de tekst op onderdelen aan de passen naar aanleiding van de inschrijving, mits dit niet bekent dat er

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

27

sprake is van een wezenlijk wijziging ten opzichte van de oorspronkelijke aanbesteding.17 Bij verandering in afspraken of in het contract kunnen de voorwaarden, waaronder het verwerkingstarief, wijzigen.

17

Het leerstuk van de wezenlijke wijziging vindt zijn oorsprong in het Europese aanbestedingsrecht. Het houdt kort gezegd in dat een overeenkomst die na een Europese aanbesteding tot stand is gekomen, niet wezenlijk mag worden gewijzigd. https://www.pianoo.nl/nl/visie-de-wezenlijke-wijziging

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

28

8 Bedrijfseconomische/financiële positie en prestaties In het kader van dit vervolgonderzoek hebben de financiële werkgroep en de auditwerkgroep18 van Avalex en gemeenten samen met een vertegenwoordiger van Deloitte gesproken met HVC over de financiële aspecten van toetreden tot HVC. HVC is hierbij open en transparant geweest, beantwoordde de vragen adequaat en heeft ook vertrouwelijke stukken over prognoses en risico’s gedeeld. De financiële informatie die werd verkregen was overzichtelijk en transparant en het bedrijf heeft zijn financiële risicoanalyse met de werkgroep gedeeld. De werkgroep constateert dat er sprake is van een gezonde financiële basis en dat de risico’s overzichtelijk zijn en afdoende van beheersmaatregelen voorzien. Deze bevinding wordt geschraagd door een rapportage van Deloitte die voor HVC is opgesteld in het kader van ‘van gas los’.15 Bovendien krijgen de risico’s in goede mate aandacht in de organisatie en in het verkeer met de aandeelhouders. De werkgroep meldt de volgende aandachtspunten uit haar verkenning: 1. HVC is een volledig publiek zelfstandige bedrijf in een privaat-rechterlijke rechtsvorm. Zij kent als organisatie sturing op efficiëntie en effectiviteit om kosten te drukken, tariefontwikkeling stabiel te houden en beleidsdoelen te realiseren voor de aandeelhouders die ook opdrachtgever zijn, maar zonder prikkel gericht op winstoogmerk.

De gesprekken met en ervaringen van aandeelhoudende gemeenten bevestigen dat de praktijk ook zo is. De cultuur in de organisatie HVC is erop gericht de dilemma’s die zich voordoen intern openlijk te bespreken en lange termijn plannen op te stellen in samenwerking met de aandeelhouders. Deze governance vormt aldus een gezonde infrastructuur voor het bedrijf. Dat uit zich ook in de navolgende punten. 2. HVC kent een relatief lage solvabiliteit (momenteel circa 13 %). Deze is vanuit de oprichting van HVC goed te begrijpen. Sinds enkele jaren hebben de aandeelhouders van HVC bewuste keuze gemaakt voor een strategie om het eigen vermogen (zij het met vertraging in verband met investeringen voor ‘van het gas af’) te laten stijgen. Het doel is dat de garantstellingen van de gemeenten in de toekomst een vrije keuze wordt voor de garantstellers/aandeelhouders. De afgelopen jaren stijgt het eigen vermogen gestaag doordat er positieve exploitatieresultaten worden gerealiseerd (€ 10 – 15 mln.) en er geen dividend wordt uitgekeerd. Opbouw van solvabiliteit om afbouw van de gegarandeerde financiering mogelijk te maken (doelstelling Koers 2024) blijft van kracht en wordt op basis van de huidige prognoses voorzien in 2027: solvabiliteit van 27 %.

Indien de aandeelhouders op termijn kiezen voor het staken van de garantstelling dan vervalt logischerwijze ook de bijbehorende provisie voor de gemeenten. 3. Over uittreding uit de vennootschap zijn alleszins redelijke principe afspraken vastgelegd. Het uitgangspunt hierbij is dat de uittreding niet leidt tot hogere lasten voor de andere deelnemers. De vergoeding die betaald moet worden bij uittreding kan echter niet vooraf worden berekend. Zo wordt er op dat moment bijvoorbeeld gekeken of met externe opdrachten de bezettingsgraad van de centrale op peil kan blijven. Overigens geeft deze werkwijze ook de zekerheid dat andere aandeelhouders niet vrijblijvend kunnen uittreden. In beide perspectieven zijn de afspraken redelijk.

18 De financiële werkgroep was een ambtelijke werkgroep en de auditwerkgroep van Avalex is een bestuurlijk-ambtelijke werkgroep. 18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

29

4. Zoals bij elke deelneming dient er blijvende aandacht te zijn voor het risicoprofiel van

de onderneming. Bij deelname aan HVC betekent dat in elk geval aandacht voor: 4.1. vervanging en onderhoud van de installaties; 4.2. capaciteit en beschikbaarheid, hoeveel aanbod tegen welke prijs komt er uit de markt; 4.3. welke innovaties en investeringen staan er op de planning. Bij HVC zien we ook aandacht voor juist deze zaken. 5. HVC communiceert actief en intensief met de aandeelhouders over potentiële investeringen. Deloitte constateert dat HVC een gedegen analyse maakt voorafgaand aan het nemen van een investeringsbeslissing.19

19

Deloitte, april 2020.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

30

9 Risicobeoordeling De risico's die Avalex en haar gemeenten kunnen lopen, zijn in een aantal categorieën te verdelen. • Beleidsrisico's. • Financiële risico's. • Politiek-bestuurlijke risico's. • Juridische risico's.

9.1 Beleidsrisico's Beleidsrisico's betreffen de doelen die de verschillende gemeenten zich hebben gesteld en die zijn neergelegd in de Avalex Nota Grip op Grondstoffen uit 201520 en in het daaropvolgende Optimalisatieplan Waardevolle Ketens. Het gaat om het realiseren van de VANG-doelstellingen: 100 kg restafval per inwoner in 2020 en 30 kg restafval per inwoner in 2025 en een scheidingspercentage van 75 % grof en fijn restafval. Het doel van 100 kg in 2020 wordt in de Avalex-gemeenten, en de meeste gemeenten in Nederland, niet gehaald. Wel is het van belang dat de gemeenten zo ver mogelijk komen in het realiseren van de doelen. Deze inhoudelijke doelstellingen die kunnen worden gehaald via gescheiden inzameling, scheiden en sorteren van afvalstromen en grondstofstromen en hergebruik van stoffen, behoren tot de zogenaamde afvaldriehoek. Daast de afval en milieudoelen bestaat de driehoek uit doelen op het vlak van kostenbeheersing en dienstverlening aan de burger.

Uit het rapport Verkenning Beleid en Markt restafvalverwerking blijkt dat bij de bij Avalex aangesloten gemeenten in de afweging tussen de drie onderwerpen van de driehoek de kosten enigszins prioritair zijn. De wens bestaat dat verdere stijging van de afvalstoffenheffing zoveel mogelijk voorkomen moet worden. In alle gemeenten is duurzaamheid een belangrijk thema maar realisatie van doelen op dat vlak mag niet leiden tot hogere kosten.21

20

21

Avalex-gemeenten, Grip op Grondstoffen. Beleidsvisiedocument Van Afval Naar Grondstof in 2020, 4 maart 2015. KplusV, 2 september 2020, p. 7.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

31

Dienstverlening De doelen op het vlak van dienstverlening moeten vooral te worden gerealiseerd door Avalex bij de inzameling. Het feit dat HVC de mogelijkheid biedt om verwerking van zowel brongescheiden als na te scheiden restafval aan te bieden is hierbij ondersteunend. Bij HVC is het tarief voor aandeelhouders voor beide afvalstromen gelijk. HVC biedt ook de mogelijkheid dat de hoeveelheden en de verhouding tussen beide aan te bieden stromen in de tijd kan variëren. Het beleidsrisico voor dienstverleningsdoelen is daarbij in dit verband vrijwel nihil. Kosten Doelen op het vlak van kostenbeheersing zijn op basis van cijfers van de afgelopen jaren beperkt. HVC laat een stabiele tariefsontwikkeling zien op het vlak van verwerking restafval – zie ook hoofdstuk 2. Het tarief ligt echter wel hoger dan het tarief dat tot nu toe door verwerker Twence bij Avalex in rekening is gebracht. Dit heeft te maken met het feit dat ten tijde van het afsluiten van het contract met Twence de markttarieven veel lager waren dan thans het geval is. Dat is de afgelopen paar jaren al gebleken en zal ook de komende jaren het geval zijn. Elk nieuw afvalcontract dat Avalex per 2022 en verdere jaren afsluit zal een hoger tarief voor verwerking van restafval kennen, ongeacht of het gaat om het verwerken van brongescheiden restafval of na te scheiden restafval.

De tarieven van grof huishoudelijk afval en Gft laten de laatste twee jaar een stijging zien. Ook dat is in lijn met de algemene trend bij verwerkers in Nederland. De oorzaken zijn erin gelegen dat er beter gescheiden grof huishoudelijk afval wordt aangeboden. De verwerkingskosten stijgen erdoor. Het is niet goed te voorspellen of en in welke mate de kosten de komende jaren progressief zullen stijgen. De stijging van de tarieven van HVC zijn direct te relateren aan de kostenstijging van de verwerking. Ook voor verwerking van Gft stijgen de kosten, enerzijds door toenemende vervuiling van het Gft dat wordt aangeboden en anderzijds door de verhoging van de kwaliteitsnormen die aan de output, de compost, worden gesteld. Ook hiermee hebben alle verwerkers in Nederland te maken. Avalex en haar gemeenten lopen dus beleidsrisico's op het vlak van kosten door de ontwikkeling van de tarieven. Deze kosten zijn echter niet uitsluitend gekoppeld aan verwerking door HVC, maar kunnen zich ook voordoen bij verwerking door private bedrijven. Voor grof restafval laten recente aanbestedingen op de markt zien dat de beleidsrisico's groot zijn. Door de geleidelijke tariefsontwikkeling bij HVC lijkt het risico bij kostenbeheersing klein.

Afval en grondstoffen De doelen op het vlak van realisatie van scheidingspercentages en reductie van CO2 lopen gevaar als bijvoorbeeld door technische storingen installaties uitvallen. De bedrijfsvoering van HVC is erop gericht om storingen te voorkomen, door intensief onderhoud, en bij eventuele storingen afvalstromen om te leiden. De installaties in Alkmaar en Dordrecht beschikken beide over meerdere verbrandingslijnen en men kan afvalstromen omleiden naar de andere locatie. Voorts heeft HVC de beleidslijn dat huishoudelijk restafval van aandeelhouders altijd voorrang heeft op brandbaar afval van derden (bijv. bedrijfsafval). Bij storing in de nascheidingsinstallatie bestaat het risico dat een groter deel van het aangeboden restafval wordt verbrand en dus minder afvalstromen wordt hergebruikt.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

32

HVC heeft aan haar aandeelhouders uitgebreid toegelicht waarom een uitval van capaciteit, zoals in 2019 heeft plaatsgevonden bij AEB te Amsterdam, bij HVC niet in die mate kan voorkomen.22

9.2 Financiële risico's Als Avalex toetreedt als aandeelhouder verwerft zij aandelen ter waarde van in totaal € 19.998,- en dient zij een garantstelling af te geven. Avalex hoeft zich niet in te kopen bij HVC tegen een waarde die rekening houdt met bijvoorbeeld het opgebouwde eigen vermogen. De nominale waarde die Avalex voor de aandelen betaalt is ook het maximale bedrag waarvoor zij risico loopt bij eventueel bedrijfseconomische achteruitgang van HVC of in het uiterste geval faillissement. De garantstelling die Avalex afgeeft en waarvoor de gemeenten garant staan, heeft betrekking op de leningen die HVC kan aangaan voor investeringen. Het gaat om een maximumbedrag van voor alle aandeelhouders tezamen van € 750 mln. Op dit moment is er sprake van een totale garantstelling voor alle A-aandeelhouders (gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten) van € 628 mln. Risico's rond garantstellingen De garantstellingen bieden HVC de mogelijkheid om geld te lenen bij onder meer de BNG en de Waterschapsbank tegen rentetarieven die lager liggen dan de tarieven van commerciële banken. Het risico dat Avalex loopt is dat HVC niet meer aan de verplichtingen jegens haar schuldeisers kan voldoen. Tegenover de eventuele invordering van de garantstelling staat dat de aandeelhouders de beschikking krijgen over de betreffende activa en dat zij die zo mogelijk kunnen vermarkten.

Het garantstellingsbedrag voor Avalex bij toetreding bedraagt circa € 82,6 mln. De garantstelling geeft recht op een jaarlijkse garantstellingsprovisie van 1 % van het bedrag van de garantstelling, in casu bijna € 827.000,-. Dit bedrag wordt jaarlijks uitgekeerd aan de aandeelhouders ongeacht de bedrijfsresultaten. Berekend is dat dit bedrag gelijk is aan ruim € 11 per ton aangeboden fijn restafval is. Onder normale omstandigheden betekent dit dat de uitgaven van de gemeenten voor de verwerking van fijn restafval ruim € 11 lager liggen. Dit kan de gemeente gebruiken bij de doorberekening van de doorwerking van de tarieven in de afvalstoffenheffing. De garantstelling voldoet aan de algemene lijn die uit de in de Avalex-gemeenten aanwezige financiële verordening ex art. 212 GW, treasury-statuut of in een nota Gemeentelijke garanties en geldleningen kan worden gedestilleerd: • tegenover de te verstrekken garanties staan de zekerheden in de vorm van de activa van HVC; • de garanties worden door HVC gebruikt om geldleningen aan te gaan bij BNG, Waterschapsbank en ander financiële instellingen die bij rentes rekening houden met garantstellingen; • voor de garanties van de gemeenten en ter dekking van het risico worden jaarlijks provisies verstrekt.

22

HVC, 11 november 2020, pp. 37 en 38.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

33

Tabel 2 laat zien hoe de bedragen zijn verdeeld over de Avalex-gemeenten: Tabel 2 Verwachte garantstelling en garantstellingsprovincie Avalex-gemeenten. Stand van zaken november 2020.23

Gemeenten

Delft LeidschendamVoorburg MiddenDelfland PijnackerNootdorp Rijswijk Wassenaar Totaal Avalex

Aantal inwoners 1-1-2020 103.595 76.534

Aantal aandelen A 136 100

Fijn restafval (kton) 22 16

Garantstelling

Provisie 1%/jaar

€ 25.526.445 € 18.859.187

€ 255.274 € 188.592

19.341

25

3

€ 4.765.928

€ 47.659

55.308

73

11

€ 13.628.765

€ 136.288

54.450 26.305 335.533

71 35 440

13 6 70

€ 13.417.340 € 6.481.968 € 82.680.633

€ 134.173 € 64.820 € 826.806*

* Dit is € 11,88 per ton fijn restafval

Een garantstelling betekent voor de gemeentefinanciën dat een beroep kan worden gedaan op de financiën van de gemeente. Conform artikel 50 BBV24 moet aan de passivazijde van de balans (buiten balanstelling) worden aangegeven aan welke natuurlijke of rechtspersonen borg- of garantstellingen zijn verstrekt. Conform artikel 2, 11 en 13 BBV wordt in de Risicoparagraaf in de programmabegroting en bij het weerstandsvermogen aandacht geschonken aan het risicobeheer van de gemeente. In haar bestaan sinds 1991 heeft HVC geen beroep hoeven doen op de garantstellingen. Het bedrijf tracht risico's te beperken door alleen in aantoonbaar gezonde businesscases te investeren en door de RvC investeringen van € 1 mln. en meer te laten goedkeuren en voor nieuwe investeringen van € 10 mln. en meer goedkeuring te vragen aan de AvA. Daardoor is geborgd dat Avalex als aandeelhouder zicht en invloed heeft op de grote investeringen door HVC. Risico's ten aanzien van tarieven Daarnaast zijn er risico's die betrekking hebben op het tarief. Eventuele (tijdelijke) overcapaciteit van installaties kunnen extra kosten betekenen die gedekt moeten worden. Daarvoor kan HVC een beroep doen op het opgebouwde Eigen Vermogen. Het is ook mogelijk dat HVC ervoor kiest om de kosten te dekken door tariefsverhoging.

Daarvoor geldt het toezicht van de RvC en dat moet in overeenstemming zijn bij de strategische keuzes die de AvA heeft gemaakt inzake het omgaan met over- en ondercapaciteit. HVC tracht de gevolgen van overcapaciteit te voorkomen en te beperken door zich te oriënteren op mogelijkheden van doorzat van meer huishoudelijk afval en bedrijfsafval. HVC is op initiatieven van overheden in gesprek met die overheden om meer huishoudelijk afval te verwerken. Daarnaast werft HVC bedrijfsafval bij bedrijven.

23 24

Bron: HVC, 11 november 2020, p. 24. Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, 2002.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

34

Risicobeheersing Er zijn nog andere activiteiten van HVC gericht op verkleining van de risico's dat door calamiteiten het bedrijf niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen: • toename van het eigen vermogen zodat financiële tegenvallers uit het eigen vermogen kunnen worden opgevangen; • jaarlijkse omvangrijke kasstroom die kan worden gebruikt voor aflossing en herinvestering; • een uitgebreid verzekeringspakket om gevolgen van calamiteiten (machinebreuk en bedrijfsschade) op te vangen; • onderhoudsprogramma gericht op continuïteit in operationele beschikbaarheid van de installaties – niet de onderhoudskosten maar de preventie zijn leidend ; • duurzame energieprojecten (zon, wind, biomassa en warmte) zijn gekoppeld aan subsidiestromen van Nederland en de EU; • langjarige leningen waardoor schommelingen in kapitaalslasten beperkt zijn; • spreiding van risico's over verschillende activiteiten en installaties; • uitbreiding van de instroom van huishoudelijk afval en bedrijfsafval. Van bovenstaande punten geven er enkele aanleiding tot het plaatsen van kanttekeningen. Ten eerste de AEC's worden gevuld met circa 50% huishoudelijk afval van de aandeelhouders en 50% bedrijfsafval. De markt van bedrijfsafval heeft in de economische crisis van 2008 en volgende jaren een afname van het aanbod laten zien. Nu ten tijde van de coronacrisis lijkt dat weer het geval te zijn.

Het aanbod van bedrijfsafval fluctueert dus met de economische conjunctuur. Aanbod van huishoudelijk afval is veel stabieler maar moet conform de beleidsdoelen een afname per inwoner laten zien de komende jaren. Dit moet worden gecompenseerd door toetreding van meer gemeenten en acquisitie van meer bedrijfsafval. Door toetreding van Avalex verandert de verhouding huishoudelijk restafval en bedrijfsafval in 55/45. Ten tweede is de groei van het Eigen Vermogen van HVC een bijdrage aan de solvabiliteit en daarmee van de garantie van continuïteit van het bedrijf. Daartegenover staat dat er financiële middelen in het bedrijf blijven die niet voor de aandeelhoudende overheden beschikbaar komen anders dan in de vorm van nieuwe investeringen ter uitvoering van beleid van aandeelhouders. Risicobeheer en vermeden opbrengsten voor gemeenten staan hier enigszins op gespannen voet. Hoe dit wordt geapprecieerd kan van bestuurder tot bestuurder en van gemeente tot gemeente verschillen. Ten derde nemen de boekwaarden van de installaties waarvoor is geïnvesteerd af waardoor ook de schuldenpositie afneemt. In dat verband neemt het relatieve financiële belang van afvalverbranding in HVC af. De afschrijvingstermijnen van de AEC lopen tot 2030 en daarmee dalen de kapitaallasten van de AEC's. Het risicoprofiel van HVC wordt daardoor gunstiger voor de aandeelhouders.

Tegelijkertijd is HVC voornemens te investeren in nieuwe verwerkingstechnologieën om grotere energie- en duurzaamheidsprestaties te leveren en om een grotere diversiteit aan activiteiten te ondernemen. Op dit moment kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de hoogte van het totale investeringsbedrag en daarmee de financieringsbehoefte nagenoeg gelijk blijft of eerder zal toe- dan afnemen. Dit kan doorwerken in de garantiestellingen – alles onder het plafond van € 725 mln. in totaal.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

35

Daar staat tegenover dat het bedrijf toewerkt naar een groter eigen vermogen waardoor de garantstellingen van de gemeenten in de toekomst een vrije keuze wordt voor de gemeenten. De jaarlijkse uitkeringsprovisie is gekoppeld aan de garantstellingsbedragen. Afbouw van de garantstelling betekent vermindering van de garantstellingsprovisie en daarmee vermindering van de korting op de verwerkingstarieven. Al met al kan, met in achtneming van de kanttekeningen, worden geconcludeerd dat de financiële risico's ten aanzien van het aandelenvermogen zeer klein zijn vanwege de beperkte omvang van het bedrag dat daarmee gemoeid is. De financiële risico's rond de garantstellingen zijn zeer beperkt vanwege de actieve sturing van HVC op preventieve risicospreiding, -preventie en -beperking en de vanwege de 'business' van HVC: er is nog steeds sprake van toename van de afvalhoeveelheid waarvan burgers en bedrijven zich ontdoen. Doordat HVC zich niet alleen richt op de eindverwerking maar ook op de stadia van afvalstromen die daaraan voorafgaan, blijft de hoeveelheid te verwerken afval naar verwachting stabiel of is die zelf groeiende. Ook met de beleidsdoelen voor reductie van de hoeveelheid te verbranden restafval per inwoner (naar 30 kg) blijven er veel afvalverwerkende activiteiten voor HVC.

In combinatie met slibverwerking en energieproductie blijft naar verwachting de dienstverlening aan aandeelhouders tenminste 80 % bedragen, ook al neemt het relatieve aandeel van bedrijfsrestafval mogelijk toe.

9.3 Juridisch risico's De juridische risico's doen zich onder meer voor bij besluitvorming tot inbesteding. De risico's zijn beperkt, omdat Avalex bij het verwerven van aandelen HVC voldoet aan de voorwaarden van quasi-inbesteding. Een recent voorbeeld van een juridische procedure betreft de inbesteding door de BAR-gemeenten bij het Friese bedrijf Omrin via aandeelhouderschap van Irado dat reeds aandeelhouder van Omrin was. De rechter stelde de inbestedende gemeenten in het gelijk. Een ander risico betreft het uittreden. In 2006 is de gemeente Smallingerland uitgetreden uit Omrin. Het gerechtshof te Leeuwarden oordeelde in 2012 in hoger beroep dat de gemeente mocht uittreden zonder aanbod van tot betaling van (schade) vergoeding te doen, nadat aanvankelijk de rechtbank anders had geoordeeld.25 De juridische uitspraken tonen een beperkt juridisch risico. De juridische

aansprakelijkheid van aandeelhouders is wettelijk geregeld en is beperkt. HVC heeft in zijn notitie aangegeven dat bij uittreding in overleg moet worden gegaan om te voorkomen dat bij de zittende aandeelhouders een (financieel) nadeel ontstaat en als die zich toch voordoet hiermee moet worden omgegaan. Uitgangspunt is dat eventuele schade voorkomen dan wel vergoed wordt. Daarvoor zijn verschillende mogelijkheden, zoals bijvoorbeeld het afspreken van een overgangstermijn. In dat verband is er een uitspraak van de Raad van State uit 2001. Daarin heeft de Raad van State overwogen dat bij het bepalen van mogelijke toekomstige schade (in de praktijk frictie- en desintegratiekosten met betrekking tot personeel, materieel en overhead) vanwege uittreding het hanteren van een overbruggingsperiode van 5 jaren, te rekenen vanaf de datum van uittreding (of in het geval van Omrin de aankondiging van uittreding), voor de hand ligt. Daarbij is in aanmerking genomen dat van de latende organisatie mag worden verwacht dat zij zich binnen die periode kan aanpassen aan de ten gevolge van de uittreding gewijzigde omstandigheden.26

25 26

Gerechtshof Leeuwarden, uitspraak van 2-10-2012, zaaknummer 200.053.003/01 ABRvS van 12 december 2001, LJN: AD7959.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

36

9.4 Politiek-bestuurlijke risico's De politiek-bestuurlijke risico's hangen met de beleidsrisico's en financiële risico's samen. De gemeenten kunnen als mede-eigenaar en opdrachtgever risico's lopen bij: • lagere prestaties van HVC dan verwacht: scheidingsrendementen, vermindering van bijdragen aan CO2 uitstoot; • (tijdelijke) milieuproblemen door technische storingen of beheerproblemen: geluidhinder, geurhinder, branden, dioxinevervuilingen; • financiële of managementproblemen bij HVC. Welke vraagstukken er eventueel ook ontstaan, indien HVC op een of andere wijze negatief in de publiciteit zou komen, dan kunnen hierover raadsvragen worden gesteld en kunnen naast directie en commissarissen, ook aandeelhouders worden aangesproken. Zoals hierboven is aangegeven, onderneemt HVC diverse activiteiten om risico's op inhoud en bedrijfsvoering te voorkomen en waar nodig te beperken, waardoor de kans niet groot is dat er politiek-bestuurlijke risico's ontstaan. Van de kant van aandeelhouders kan hieraan een bijdrage worden geleverd door alert te zijn op ontwikkelingen. Het aantal AvA's (2 of 3 per jaar) en de andere mogelijke bestuurlijke en ambtelijke contacten die HVC voorziet, bieden daartoe goede mogelijkheden. Van andere aard zijn risico's in relatie tot de discussie over inbesteden en aanbesteden.

Recentelijk hebben raadsleden van Groningse gemeenten brieven en mails ontvangen van private marktpartijen vanwege het voornemen van de gemeenten om toe te treden als aandeelhouder van het overheidsbedrijf Omrin. Naar aanleiding daarvan zijn discussies in de betreffende gemeenteraden ontstaan over de voor- en nadelen van inbesteden versus aanbeden. De gemeenteraden hebben na politieke discussie ingestemd met toetreding.

9.5 Vergelijking met aanbesteding op de markt Risico's die Avalex als aandeelhouder loopt, zijn er niet bij aanbesteding van de verwerking. De beleidsrisico's die zijn genoemd, hebben vooral betrekking op de rol van opdrachtgever. Die zijn dezelfde bij aanbesteding als bij samenwerking door toetreding als mede-eigenaar van HVC. Bij tegenvallende prestaties kan het contract na afloop van de contract termijn worden beëindigd en kan Avalex op zoek gaan naar beter presterende verwerkers. Voorts kunnen in het aanbestedingstraject en vervolgens in de contracten met de verwerker risico's verder worden verkleind en kan ook op inhoudelijk vlak compensatie worden geregeld bij tegenvallende prestaties – bijvoorbeeld door een bonus-malus regeling. Een dergelijke regeling leidt in de praktijk overigens nog wel eens tot meningsverschillen over de interpretatie van de prestaties en tot juridische procedures tussen contractanten. Wat betreft de beleidsrisico's ten aanzien van tarieven, is in aanbestedingstrajecten gebleken de tarieven voor verwerking van fijn restafval op de markt minder stabiel zijn dan die van overheidsbedrijven en dat de tarieven voor verwerking van grof restafval in een aantal gevallen zeer sterk zijn gestegen (meer dan 50%). Dat laatste kan niet alleen worden verklaard door de stijging van de verwerkingskosten.

Mogelijk dat ook de ontwikkeling van de marktsituatie hier debet aan is: de concurrentiepositie van bedrijven, vraag en aanbod van te verwerken afval, over- en ondercapaciteit van installaties en dergelijke. De tarieven voor Gft stijgen op de markt geleidelijk en in vergelijkbare mate met die van overheidsbedrijven. 18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

37

Voor het overige zijn de risico's als eigenaar niet van toepassing. De bedrijfseconomische risico's zijn voor het private bedrijf. Bij een eventueel faillissement of andere reden voor beëindiging van de bedrijfsactiviteiten dient Avalex een nieuwe verwerker te zoeken. Dat brengt kosten met zich mee. Op de afvalmarkt worden rond aanbestedingen en uitvoering van contracten regelmatig juridische procedures gevoerd. Voorbeelden daarvan zijn Attero tegenover Brabantse gemeenten over de compensatie van vermindering van de levering van hoeveelheden restafval, Gelderse gemeenten tegenover Twence over de compostering volgens de afspraken in het contract, en EEW tegenover AVU (Utrecht) inzake de gunning van verwerking van restafval en gft.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

38

10 Samenvattende beoordeling In dit hoofdstuk geven we een samenvattende beoordeling van de mogelijkheden voor Avalex om samenwerking met HVC aan te gaan op het vlak van verwerking van grof en fijn huishoudelijk restafval en gft in de vorm van zogenaamd quasi-inbesteding bij HVC. Dit betekent dat Avalex één-op-één de afvalstromen aanbiedt bij HVC. Dat wordt mogelijk als Avalex als aandeelhouder toetreedt tot HVC NV. Avalex wordt dan zowel mede-eigenaar als opdrachtgever/klant van HVC.

10.1 Samenwerking met HVC Wij hebben naar aanleiding van de wensen van Avalex en haar gemeenten gekeken naar de volgende onderwerpen: • profiel van het bedrijf; • dienstverlening: verwerking en brongescheiden en nagescheiden restafval; • innovatie in de dienstverlening; • duurzaamheids- en milieuprestaties; • efficiency en beperking milieubelasting in het transport van de afvalstromen; • tarieven; • omgaan met risico's en calamiteiten door HVC; • wijzen van rapporteren en transparantie over prestaties en bedrijfsvoering; • bedrijfseconomische en financiële resultaten van HVC; • voorwaarden voor toetreding en uittreding; • toetreding als Avalex of toetreding van de individuele gemeenten; • risico's voor Avalex en haar gemeenten. Hieronder benoemen we kort de resultaten op deze onderwerpen. Per onderwerp is steeds met een kleur een oordeel gegeven: Groen: positief oordeel Lichtgroen: redelijk positief oordeel Oranje: nog een slag nodig voor een positief oordeel Rood: negatief oordeel

.

Profiel. HVC profileert zich als een publieke onderneming die zich richt op het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. Het is een ketenbedrijf met focus op hergebruik en duurzame energie, van en voor zijn publieke aandeelhouders die tevens afnemers zijn van de diensten (afvalverwerking en energieproductie). Tegelijkertijd richt het bedrijf zich op continuïteit; niet het bedrijfsrendement (winstmaximalisatie) staat voorop maar wel voldoende bedrijfsrendement om enerzijds een bedrijfseconomische basis te hebben en voldoende financiële ruimte te creëren voor het doen van investeringen. Groen. HVC richt zich primair op het bijdragen aan realiseren van VANGdoelen en doelen op het vlak van duurzaamheid. Er wordt bijgedragen aan de doelen van de gemeenten.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

39

Dienstverlening. HVCV biedt voor haar klanten de mogelijkheid om zowel brongescheiden restafval als na te scheiden restafval te verwerken en kan inspelen op een verandering in de verhouding tussen deze afvalstromen van gemeenten. Groen. HVC levert de door de Avalex-gemeenten gewenste dienstverlening voor verwerking van brongescheiden en na te scheiden restafval. Innovatie. HVC heeft de afgelopen jaren investeringen gedaan in nascheidings- en kunststofsorteringsinstallaties om op deze wijze bij te dragen aan verhoging van de scheidingsrendementen en bevordering van hergebruik van afvalstoffen. Het onderzoekt mogelijkheden om meer rendement uit te scheiden stromen te halen. Het bedrijf blijft de komende jaren investeren in opwekking van energie uit afvalstromen en van overige duurzame energie. Aan investeringen liggen businesscases ten grondslag. In de aandeelhoudersvergadering beslist Avalex mee over strategie en grote investeringen op dit vlak. Lichtgroen. HVC blijft onderzoeken welke investeringen mogelijk zijn in het kader van bijdragen aan hergebruik en duurzaamheid. Qua investeringsvolume ligt het accent op energieopwekking. Duurzaamheid en milieu.

HVC heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd: • in vermindering van CO2-emissies van de verwerkingsinstallaties; • afvang van CO2-emissies uit een biogasinstallatie (kleinschalige pilot); • bevordering van het vermijden van CO2-emissies vanwege energieproductie uit fossiele brandstoffen en bij productie van goederen door inzet van grondstoffen uit afvalstoffen. Afvalverwerking is geen schone industrie. Milieuvraagstukken op het vlak van geluidshinder en geurhinder doen zich vooral voor bij tijdelijke storingen in de installaties van Alkmaar en Dordrecht. In alle gevallen heeft HVC actie ondernomen om de overlast te beëindigen. Bij de installaties van HVC zijn geen structurele klachten over hinder en zijn geen milieuschadelijke effecten bekend. De installaties voldoen aan de milieuvergunningen. Groen. HVC is alert op milieuaspecten van de verwerking van afval en richt zich op bevordering van duurzaamheid. Transport. Om te komen tot efficiënt transport qua tijd, vervoersbewegingen en milieubelasting biedt HVC de mogelijkheid om met Avalex te komen tot een optimalisering. Het bedrijf heeft door onafhankelijk onderzoek onderbouwde vervoersvormen via de weg. De mogelijkheden die Avalex kent voor afvaltransport over water is mogelijk voor het vervoer naar de installaties in Alkmaar.

De maatschappelijke en milieutechnische kosten en baten van de verschillende vervoerswijzen worden nader onderzocht in afstemming tussen HVC en Avalex. Oranje. HVC vervoert afvalstromen met voertuigen met state of arttechniek. Er kan verder worden gewerkt aan optimalisatie van de efficiency en duurzaamheid van het transport. Daartoe heeft HVC zich bereid verklaard.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

40

Tarieven. HVC biedt tarieven voor de verwerking van de afvalstromen die ten opzichte van wat de afgelopen jaren op de Nederlandse markt zijn geboden relatief laag zijn. De ontwikkeling van de tarieven over een reeks van jaren is stabiel. De ontwikkeling is direct gekoppeld aan de kosten die het bedrijf maakt voor de verwerking. Hierin onderscheidt HVC zich van de tarieven die de afgelopen jaren in aanbestedingstrajecten zijn gerealiseerd. Deze fluctueren in de tijd en tussen de stromen fijn en grof restafval en gft. De tarieven in de aanbestedingstrajecten lijken vooral gerelateerd aan de marktomstandigheden op een bepaald moment en voor een bepaalde afvalstroom. Lichtgroen. De tarieven van HVC zijn bekend en de ontwikkeling ervan is voorspelbaar op basis van informatie over input, verwerking en output/afzet en geleid op de tariefsontwikkeling van de afgelopen tien jaar. Omgaan met risico's en calamiteiten. Afvalverwerkingsinstallaties kunnen stil komen te vallen als gevolg van technische storingen. HVC kan storingen opvangen doordat HVC over twee verbrandingsinstallaties beschikt die elk over enkele lijnen beschikken. Het beheer en onderhoudsprogramma van HVC is primair gericht op preventie. Niet de kosten zijn leidend maar de tijdigheid van het onderhoud met het oog op voorkomen van storingen.

De kosten van calamiteiten worden opgevangen door de financiële buffer die HVC heeft opgebouwd in de vorm van een eigen vermogen (circa 13% van het balanstotaal). Groen. HVC is in de operaties gericht op beheersing van bedrijfsrisico's. Rapporteren en transparantie. HVC kent verschillende kanalen waarmee het bedrijf communiceert met de gemeenten. De rapportage en communicatie heeft zowel betrekking op bedrijfseconomische en financiële aspecten als op inhoudelijke prestaties: omvang afvalverwerking, scheidingsrendementen en energieprestaties. Deze onderwerpen en onderwerpen op het vlak van milieu komen alle ook aan de orde in de jaarverslagen. Het bedrijf organiseert informatiebijeenkomsten voor bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordigers van de aandeelhouders. De informatie is zowel toegankelijk voor Avalex als voor haar gemeenten. Groen. HVC is transparant over de milieuresultaten en bedrijfseconomische resultaten. Bedrijfseconomische en financiële resultaten. HVC laat de afgelopen jaren een stabiele winstontwikkeling zien: € 10 tot 15 mln. per jaar. Dit zal zich naar verwachting de komende jaren doorzetten. Er wordt geen dividend uitgekeerd aan de aandeelhouders. De rendementen worden toegevoegd aan het eigen vermogen. Het bedrijf kiest ervoor de solvabiliteit relatief laag te houden (momenteel circa 13%).

Voor de komende jaren is de strategie om het eigen vermogen te laten stijgen, zodat de garantstellingen van de gemeenten in de toekomst een vrije keuze wordt voor de garantstellers/aandeelhouders. De stijging van de solvabiliteit over een periode van tien jaar is minder dan voorzien was in 2015. Aandeelhouders en RvC hebben ervoor gekozen te investeren in 'van het gas af' ten koste van de toename van de solvabiliteit.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

41

HVC maakt een gedegen analyse voorafgaand aan het nemen van een investeringsbeslissing. Het bedrijf voert een actief beleid op de bedrijfseconomische risico’s binnen de onderneming te verlagen door onder meer spreiding van activiteiten, het voor onbepaalde tijd aan zich binden van publieke opdrachtgevers voor verwerking van afval en slib, acquisitie op commerciële contracten voor verwerking van bedrijfsafval en verweving en waar nodig verlenging van onder meer SDE-subsidies voor energieopwekking. Groen. HVC is een bedrijfseconomisch gezond bedrijf. De strategische keuzes die het maakt op het vlak van bedrijfseconomische aspecten zoals financieel rendement en solvabiliteit zijn te volgen. Rond keuzes bestaan checks and balances door de betrokkenheid van de Raad van Commissarissen en de Algemene vergadering van Aandeelhouders. Aandeelhouders hebben invloed op het financieel beleid van het bedrijf. Toetreding en uittreding. HVC biedt overheden de mogelijkheden om toe te treden als aandeelhouder onder de voorwaarde dat hun afval (fijn en grof restafval en gft) of slibstromen aanbieden te verwerking door HVC. Aandelen zijn te verwerven tegen nominale waarden. Er is een lage financiële drempel voor toetreding. De uitgaven voor de aandelen zijn voor Avalex € 19.998. Tevens dienen toetredende overheden een garantstelling af te geven.

Deze wordt gebruikt voor leningen op investeringen bij de BNG en de Waterschapsbank tegen gunstige rentetarieven. Tegenover de garantstelling staat een jaarlijkse garantstellingsprovisie van 1% van het garantstellingsbedrag. Toetreding betekent dat Avalex de aandelen koopt. Er zijn geen extra uitgaven voor de gemeenten. Wel stellen de gemeenten zich garant. Dat betekent dat er geen directe uitgaven voor de gemeenten zijn. Het garantstellingsbedrag moet wel worden meegenomen bij de bepaling van het weerstandsvermogen van de gemeente en opgenomen in de risicoparagraaf van de programmabegroting. Onderstaande tabel geeft een totaaloverzicht van de aandelen, de kosten van aandelen de garantstelling en de jaarlijkse garantstellingsprovisie voor de Avalex-gemeenten en Avalex in totaal. Tabel 3 Aandelen van garantstellingen van gemeenten en Avalex

Gemeenten

Delft LeidschendamVoorburg Midden-Delfland PijnackerNootdorp Rijswijk Wassenaar Totaal Avalex

Aantal inwoners 1-1-2020 103.595 76.534

%

% van totaal HVC 4 3

Afval (kton)

Garantstelling

Provisie 1%/jaar

30,9% 22,8%

Aantal aandelen A 136 100

22 16

€ 25.526.445 € 18.859.187

€ 255.274 € 188.592

19.341 55.308

5,8% 16,5%

25 73

1 2

3 11

€ 4.765.928 € 13.628.765

€ 47.659 € 136.288

54.450 26.305 335.533

16,2% 7,8% 100,0%

71 35 440

2 1 13

13 6 70

€ 13.417.340 € 6.481.968 € 82.680.633

€ 134.173 € 64.820 € 826.806

Groen. De toetreding als aandeelhouder van HVC is financieel laagdrempelig en nauwkeurig geregeld.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

42

Voor uittreding heeft HVC geen specifieke regeling die zekerheid biedt over de procedure voor schadebepaling of bepaling van de hoogte van het bedrag. Factoren die bij schadebepaling een rol spelen zijn de resterende afschrijvingstermijnen en overige vaste lasten van gebruikte voorzieningen en alternatieve benuttingsmogelijkheden daarvan. ER kunnen afspraken gemaakt worden over uittreedtermijnen mede met het oog op het verwerven van ander afval, waaronder bedrijfsafval en het doorleveren van afvalstromen. Oranje. Omtrent eventuele uittreding bestaat geen regeling bij HVC. Wel zijn er principe afspraken over termijnen en welke factoren in beschouwing moeten worden genomen bij uittreding, zoals schade voor blijvende aandeelhouders en het eigen vermogen. Avalex of individuele gemeenten. Indien de gemeenten individueel toetreden tot HVC en aandeelhouder worden dan hebben zij een beperkt percentage van de aandelen van HVC, zoals tabel 3 laat zien. Avalex als geheel heeft 13% van de zogenaamde A-aandelen. Daarmee is zij in grootte de derde aandeelhouder A en de vierde van het totaal aandelen. Dit geeft een solide basis voor invloed en medezeggenschap in de aandeelhoudersvergadering van het bedrijf: strategie, majeure investeringen (> € 10 mln.), begroting, jaarrekening en benoemingen.

Onder alle omstandigheden kunnen individuele gemeenten zich losmaken uit Avalex of eventueel zijn opvolger en individueel toetreden als aandeelhouder. Risico's. Er zijn vier soorten risico's te benoemen: • Beleidsrisico's. • Financiële risico's. • Juridische risico's. • Politiek-bestuurlijke risico's. Beleidsrisico's op het vlak van dienstverlening, kosten en milieu (afvalstoffengrondstoffen) zijn beperkt en voorspelbaar. Aan de gewenste dienstverlening voldoet HVC, de kostenontwikkeling is stabiel en voorspelbaar en de risico's van het niet halen van doelen in verband met calamiteiten en storingen zijn beperkt doordat HVC zich in de bedrijfsvoering en onderhoud primair richt op voorkomen en beperking van uitval van verwerkingsmogelijkheden. De belangrijkste financiële risico's lopen Avalex en haar gemeenten door de financiële garantstelling. De ervaring van de afgelopen dertig jaar, de analyses die aan nieuwe investeringen ten grondslag liggen, de spreiding van activiteiten en verdienmodellen en de wijze van bedrijfsvoering dragen ertoe bij dat die risico's beperkt zijn. HVC werkt voorts aan toename van het eigen vermogen waardoor garantstellingen van de gemeenten in de toekomst een vrije keuze wordt voor de garantstellende aandeelhouders/gemeenten. Daarnaast zijn er risico's die betrekking hebben op het tarief.

Eventuele (tijdelijke) overcapaciteit van installaties kan ertoe leiden dat HVC er voor kiest om de kosten die dat met zich mee brengt niet (ten dele) te dekken uit het Eigen Vermogen maar door de tarieven te verhogen. HVC voert beleid om dit risico te voorkomen door in gesprek te zijn met overheden voor toetreding en door werven van bedrijfsafval.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

43

De juridische risico's zijn beperkt bij quasi-inbesteding. Het privaatrecht regelt de verhouding van aandeelhouders tot het bedrijf. Juridische risico's kunnen zich voordoen bij de toetreding doordat deze wordt betwist door derden. Tot op heden blijkt uit jurisprudentie dat in geval van toetreding als aandeelhouder de één-op-één gunning (inbesteding) juridisch houdbaar is. Politiek-bestuurlijke risico's zijn gekoppeld aan de ander risico's. Bestuurders van de aandeelhouder kunnen aangesproken worden op milieugevolgen van eventuele calamiteiten, financiële gevolgen van eventueel mismanagement in het bedrijf of het niet halen van beleidsdoelen doordat het bedrijf minder presteert op het vlak van scheiding en hergebruik van afvalstoffen en duurzaamheid. Omdat de risico's beperkt worden geacht zijn ook de politiek-bestuurlijke risico's naar verwachting beperkt. Lichtgroen. Risico's blijven risico's. Ze lijken in het geval van HVC beheersbaar en ze lijken te worden beheerst. Transparantie van HVC draagt ertoe bij dat aandeelhouders kunnen bijdragen aan beperking van de risico's.

10.2 Vergelijking met aanbesteding op de afvalmarkt. Door een zorgvuldige aanbestedingsprocedure kunnen de wensen en eisen van Avalex en de Avalex-gemeenten mogelijk ook worden gerealiseerd op de markt van private partijen. Er bestaat tot de afronding van een aanbestedingsprocedure onzekerheid over het aanbod van de inschrijvers in relatie tot de wensen en eisen inzake tarieven, voorwaarden, wijzen van uitvoeren en dergelijke. Gelet op de marktstructuur en eigendomsstructuur is het bedrijfsrendement bij de private bedrijven van groter belang dan in het profiel van HVC. Dat komt tot uiting in de operaties en in het investeringsgedrag. Wat betreft de tarieven zijn de marktomstandigheden van groter belang dan de kosten van verwerking, zoals de afgelopen jaren hebben laten zien. Daarbij fluctueren de tarieven met de ontwikkeling van de marktsituatie (vraag en aanbod, beschikbare capaciteit, concurrentiepositie), terwijl de overheidsbedrijven een stabiele tariefsontwikkeling kenden. Bij HVC worden Avalex en de gemeenten geïnformeerd als opdrachtgever/klant en als mede-eigenaar over zowel de inhoudelijke prestaties als de financieel-economische en bedrijfseconomische prestaties en vraagstukken. Die transparantie is bij de marktpartijen verschillend en heeft hoofdzakelijk betrekking op de inhoudelijke prestaties.

De invloed van de gemeenten bestaat bij private partijen uit de naleving van de contracten en eventueel bijstelling van de contracten. De invloed is het grootst tijdens de aanbestedingsprocedure. De gemeenten hebben geen invloed op de bedrijfsstrategie. Bij HVC is die die invloed er gedurende de looptijd van de samenwerking en heeft zij betrekking op een aantal strategische aspecten van de bedrijfsvoering. Ook in de rol van klant is die invloed er tijdens de samenwerking. Bij samenwerking is er voor Avalex en haar gemeenten een beperkt risico in de rol van aandeelhouder. Dit risico ligt bij aanbesteding geheel bij de private partij.

10.3 Samenvatting van vergelijking van quasi-inbesteden bij HVC met aanbesteden op de markt. In onderstaande tabel zijn samenvattend de verwachtingen rond het aanbesteden van de afvalstromen op de markt vergeleken met de gevolgen van quasi-inbesteden van de verwerking bij HVC.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

44

Onderwerp

Aanbesteden

Quasi-inbesteden / samenwerken

Bronscheiding – nascheiding

Is mogelijk bij drie private bedrijven in Nederland en bij AEB Amsterdam Flexibiliteitseis of -wens opnemen in aanbestedingsdocument. Reactie in inschrijving van partijen. Flexibiliteit kan consequenties hebben voor de voorwaarden, waaronder het tarief. Er is tot op heden geen verschil tussen de kosten van verwerking van brongescheiden of na te scheiden restafval. Op dit moment PMD uit restafval. Bedrijven verkennen mogelijkheden door businesscases op te stellen. Technisch veel mogelijk; afzetperspectief (in businesscase) is bepalend. Bedrijven hebben voornemens tot opwerking van bodemassen uit verbrandingsinstallaties tot bouwstoffen. Innovatie-eis of wens op te nemen in aanbestedingsdocument. Contractueel eventueel innovatie in contractperiode op te nemen. Met mogelijk consequenties voor (financiële) voorwaarden. In aanbestedingen bandbreedte bij verwerking fijn en grof restafval. Fluctuatie in tarieven in de afgelopen tien jaar. Marktomstandigheden lijken bepalend voor aanbod (concurrentiepositie, vraag en aanbod van afval, omvang van beschikbare verwerkingscapaciteit). Niet goed is te voorspellen welk tarief zal worden geboden in aanbestedingstrajecten.

Is mogelijk bij HVC: nascheidingsinstallatie en afvalverbrandingsinstallatie (AEC) in Alkmaar. HVC biedt de flexibiliteit. Verwerking brongescheiden restafval in Dordrecht en na te scheiden en brongescheiden restafval in Alkmaar. Uitwisseling aanvoer naar installaties is mogelijk. Er is geen verschil tussen de kosten van verwerking van brongescheiden of na te scheiden restafval.

Flexibiliteit in verhouding van omvang van na te scheiden afval en brongescheiden afval

Perspectief brede nascheiding; innovatie gericht op vergroten hergebruik (steeds meer producten scheiden uit restafval).

Tarief

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

Op dit moment PMD uit restafval. HVC onderzoekt mogelijkheden van scheiden van ONF en luiers naast PMD. Het bedrijf stelt daar businesscases voor op. HVC werkt bodemassen uit verbrandingsinstallaties op tot bouwstoffen.

Stabiele prijsontwikkeling door de jaren heen. HVC zit met tarief aan de onderkant van de bandbreedte van de tarieven die de afgelopen jaren zijn gerealiseerd in de markt. Lichte toename van tarief. Tarief is aanwijsbaar gekoppeld aan kostenontwikkeling van verwerking van afvalstromen. Tarief is bekend.

45

Onderwerp

Aanbesteden

Quasi-inbesteden / samenwerken

Duur van tarief

Tarief voor duur van het contract – mogelijk met indexering. Mogelijk aanpassing van tarief bij tussentijdse wijziging van contract. Bij verlenging van contract is tarief afhankelijk van de afspraken over tariefontwikkeling in het contract. Private verwerkers zijn eigendom van onder meer internationale beleggingsmaatschappijen. Beleggingsmaatschappijen richten zich naast rendement in toenemende mate op duurzaamheid als bedrijfswaarde Bedrijven werken aan vermindering CO2uitstoot. AVR heeft in Duiven een CO2 afvanginstallatie. Andere bedrijven oriënteren zich op bouw van CO2 afvanginstallatie. Een van de bedrijven heeft vergistingsinstallaties die biogas produceren. Alle afvalverbrandingsinstallaties in Nederland hebben R1-status. Hoe nieuwer de installatie hoe beter het rendement. Meeste voertuigen die gebruikt worden hebben Euro 6-dieselmotoren. Een beperkt aantal voertuigen rijdt op (bio) gas. Bij twee private bedrijven op het vlak van verwerking fijn restafval is transport over water een mogelijkheid. Private bedrijven letten op beperking van kosten van transport.

Jaarlijks wordt tarief bepaald door bestuur met toezicht van RvC (raad van commissarissen).

Duurzaamheid – Algemeen

Duurzaamheid – CO2

Duurzaamheid – Energierendement installaties Duurzaamheid – Transport

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

HVC profileert zich als bedrijf dat werkt voor zijn aandeelhouders aan duurzaamheid en dat maatschappelijke doelen voorop stelt.

HVC werkt aan vermindering van CO2-uitstoot. HVC heeft kleinschalige CO2 afvanginstallatie in Alkmaar. HVC heeft vergistingsinstallatie die biogas produceert

Installaties van HVC hebben R1-status. De installaties scoren gemiddeld in het totaal van de installaties in Nederland. HVC voertuigen hebben Euro 6 dieselmotoren. Daarnaast is HVC gestart met inzet van voertuigen op (bio) gas. Transport over water is mogelijk naar de installaties in Alkmaar. HVC werkt samen met Avalex aan optimalisatie van transport uit oogpunt van duurzaamheid (minder vervoersbewegingen, verhoging efficiency in vervoer) en kosten.

46

Onderwerp

Aanbesteden

Quasi-inbesteden / samenwerken

Milieu

Afvalverwerkingsbedrijven werken volgens de voorschriften in de milieuvergunningen. Er ontstaan soms tijdelijk vraagstukken van milieuhinder bij storing in installaties: vooral geurhinder. Daarnaast ontstaan soms branden in opslag die hinder veroorzaken. Er zijn de laatste jaren geen grote milieuvraagstukken geweest. Bedrijven brengen algemene jaarverslagen uit. De mate waarin daarin informatie over inhoudelijke prestaties staan (energie, scheidingsrendement, emissies, omgaan met milieuvraagstukken) is sterk wisselend. Gemeenten kunnen via Wastetool inzicht krijgen in scheidingsrendementen.

HVC werkt volgens de voorschriften in de milieuvergunningen. Er ontstaan soms tijdelijk vraagstukken van milieuhinder bij storing in installaties: vooral geurhinder. Er hebben zich de afgelopen jaren geen branden in opslag voorgedaan. HVC kende de afgelopen jaren geen grote milieuvraagstukken.

Private bedrijven geven via eigenaren enig inzicht in enkele algemeen gepubliceerde bedrijfseconomische grootheden, zoals rendement op aandelenkapitaal.

In jaarverslagen staat ook informatie over milieuvraagstukken en de wijze waarop daarmee is omgegaan. Gemeenten hebben toegang tot wastetool. Ook worden bijeenkomsten met vertegenwoordigers van gemeenten gehouden. Consequenties zijn voor HVC. HVC heeft mogelijkheden tot omleiding van afvalstromen naar andere verbrandingslijn of andere installatie. Storingen in scheidingsinsinstallaties kunnen ertoe leiden dat tijdelijk minder stromen worden gescheiden uit restafval. Dat zet scheidingsresultaten voor gemeenten onder druk.

Rapportages en transparantie

Omgaan met calamiteiten, operationele 'stops'.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

Bedrijven bepalen wat er gaat gebeuren en zorgen voor verwerking in eigen inrichting of elders. In principe geen consequenties voor gemeenten, afhankelijk van voorwaarden in het contract. Storingen in scheidingsinsinstallaties kunnen ertoe leiden dat tijdelijk minder stromen worden gescheiden uit restafval. Dat zet scheidingsresultaten voor gemeenten onder druk.

HVC kent naast jaarverslagen een aantal vormen van rapportages over inhoudelijke prestaties (scheidingsrendement, energie, emissies) en over bedrijfseconomische prestaties aan aandeelhouders. Als mede-eigenaar heeft Avalex (en haar gemeenten) inzicht in de bedrijfseconomische prestaties en overige financiële vraagstukken rond het bedrijf HVC.

47

Onderwerp

Aanbesteden

Quasi-inbesteden / samenwerken

Bedrijfseconomische risico's.

Bedrijfseconomische risico's die een verwerker loopt zijn gedurende de contractperiode voor rekening van het bedrijf en zijn (private) eigenaar. De private verwerkers zijn eigendom van buitenlandse miljardenconcerns. De private partijen beperken risico's door onder meer spreiding van bedrijfsactiviteiten in de afvalketen (scheiden, verbranden, energieproductie).

Duur van de relatie met de verwerker

Er wordt een contract gesloten met een verwerker. Contractperiodes zijn doorgaans vijf jaar met mogelijkheden van verlenging, bijvoorbeeld nogmaals vijf jaar of tweemaal twee jaar.

Zeggenschap en invloed.

Met een marktpartij wordt een contract aangegaan. Avalex wordt opdrachtgever/klant. Avalex heeft bij de aanbesteding invloed op de wijze van verwerken, kosten, voorwaarden op het vlak van duurzaamheid, transport, rapportages, overleg en dergelijke. In het aanbestedingsdocument worden de eisen en wensen geformuleerd en deze krijgen ook hun weerslag in de bepalingen in het contract – afhankelijk van de inschrijving die de aanbesteding wint. Gedurende de contractperiode is er geen nadere invloed of zeggenschap op de uitvoering. Het contract kan worden aangepast gedurende de contractperiode. Aanpassing kan leiden tot aanpassing van de voorwaarden, waaronder de prijs.

Bedrijfseconomische risico's zijn voor rekening van het bedrijf HVC. Het bedrijf kan deze opvangen uit het opgebouwde eigen vermogen (meer dan € 120 mln.). De nominale waarde van het aandeel blijft onveranderd. Wanneer HVC eventueel niet meer aan zijn verplichtingen tegenover schuldeisers kan voldoen, dan wordt een beroep gedaan op de garantstellingen. HVC voert een actief beleid op beperking van risico's: onder meer spreiding van bedrijfsactiviteiten in de afvalketen (scheiden, verbranden, energieproductie). Bij toetreding tot HVC gaat Avalex een verbintenis aan voor onbepaalde tijd. Beëindiging gaat in overleg over verkoop van aandelen en bepaling van de voorwaarden van uittreding (bijvoorbeeld termijn voor uittreding en levering van afval of een schade-/afkoopbedrag). Door toetreding als aandeelhouder van HVC wordt Avalex zowel mede-eigenaar als opdrachtgever/klant. Als medeeigenaar heeft aandeelhouder Avalex invloed op de strategie van HVC, grote investeringen, begroting en jaarrekening en benoemingen in de RvC. Avalex is in grootte de vierde aandeelhouder van HVC en heeft meer dan 10 % van het totale aandelenpakket. (Van de aandelen van gemeenten en samenwerkingsverbanden is Avalex dan de derde in grootte met 13 % van de betreffende aandelen).

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

Als opdrachtgever/klant kan Avalex naar wens in gesprek met HVC over aanpassingen en de consequenties van aanpassingen in verwerking, transport, rapportages et cetera.

48

Onderwerp

Avalex of individuele gemeenten

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

Aanbesteden Avalex heeft geen zeggenschap over de strategie en de bedrijfsvoering of bedrijfsstrategie van de verwerker. Twee van de vier bedrijven (inclusief AEB te Amsterdam) zijn van grote omvang (qua doorzet van tonnen restafval en aantallen klanten). Avalex behoort met 70 kton restafval/jaar tot de grotere klanten/opdrachtgevers (70 kton is circa 5% van de totale doorzet van die bedrijven). De zes individuele gemeenten zijn elk een relatief kleine klant. Aanbesteding door individuele gemeenten is overigens geen optie.

Quasi-inbesteden / samenwerken

Avalex heeft met ruim 13% van het aandelenpakket van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen een stevige positie in de aandeelhoudersvergadering van HVC. De zes individuele gemeenten zijn elk een relatief kleine aandeelhouder (met 1 tot 4% van de aandelen). Dat zelfde geldt voor Avalex respectievelijk de zes individuele gemeenten als klant/opdrachtgever. Avalex levert met 70 kton 13% van de doorzet van HVC.

49

Bijlage 1 Vragen uit gemeenteraden Bij de raadsbehandelingen van het voorstel tot het vervolgonderzoek waarvan dit rapport het resultaat is, zijn in de gemeenten van Avalex in september en oktober 2020 vragen gesteld. Deze worden in deze bijlage weergegeven en beantwoord. Bij de antwoorden staan ook verwijzingen naar passages in dit rapport. Gemeente Delft

Vraag/opmerking Geen

Antwoord in dit rapport -

LeidschendamVoorburg

Specifieke aandacht naar de voor- en nadelen (en onderlinge vergelijking) tussen de situatie waarbij Avalex of de gemeenten eigenaar van HVC worden.

Zie paragraaf hoofdstuk 8. In geval Avalex aandeelhouder wordt heeft zij een positie als derde aandeelhouder in grootte van de gemeentelijke aandeelhouders (aandeelhouder A) en vierde in het totaal van aandeelhouders. De aandeelhouderspositie van de individuele gemeenten zal veel kleiner zijn. Voor het overige zijn er geen verschillen.

Onzekerheid in de raad of inbesteding echt goedkoper is, vooral omdat geen vergelijking gemaakt kan worden met een aanbestedingsvariant.

De tarieven op de markt variëren per afvalstroom grof en fijn restafval en gft. De afgelopen jaren laten fluctuaties in tarieven zien in aanbestedingstrajecten. Bij overheidsbedrijven is het verloop stabieler en is de relatie met de kosten traceerbaar. Bij private marktpartijen zijn de ontwikkelingen op de markt en de concurrentiepositie van invloed (aantal verwerkers, aanbod van afval). Zie hoofdstuk 2. Zie hoofdstuk: 9 Daarin zijn benoemd: Beleidsrisico's Financiële risico's Juridische risico's Politiek-bestuurlijke risico

MiddenDelfland

Wat zijn de eventuele risico’s die samenhangen met inbesteding.

Wat is de ‘exit strategie’ na inbesteding: Hoe kan Avalex als geheel of hoe kan een individuele gemeente straks nog uit HVC stappen. “En hoeveel kost dat dan”: graag vaststellen van een uittreedvergoeding als één van de partners zou willen uitstappen.

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

Zie hoofdstuk 7, paragraaf 7.3 over voorwaarden voor toetreding en uittreding. HVC kent geen vaste regeling voor uittreding met processtappen en inhoudelijke criteria. Wel is duidelijk naar welke factoren wordt gekeken voor de bepaling van de kosten van uittreding: aan de hand van schadebepaling voor het bedrijf en medeaandeelhouders. Mogelijkheden zijn termijnafspraken voor levering en of andere van compensatie.

50

Gemeente PijnackerNootdorp

Vraag/opmerking Financiële aspecten in rol opdrachtgever: - Voor hoe lang gelden de afspraken met HVC over de tarieven voor de verwerking? Hoe komen tariefswijzigingen tot stand? Hoe ontwikkelde de verwerkingsprijs zich de laatste jaren? Wat zijn de verwachtingen voor de toekomst.

Antwoord in dit rapport Tariefsaanpassingen vinden jaarlijks plaats aan de hand van indexering of bij aanwijsbare ontwikkelingen in het kostenniveau van de verwerking. HVC heeft net als andere verwerkers bijv. te maken met enkele kosten opdrijvende factoren, zoals vervuiling van het aangeboden gft en steeds verder uitgesorteerd grof restafval. De tarieven bij HVC hebben zich de afgelopen tien jaar gematigd ontwikkeld. HVC hanteert een door aandeelhouders vastgestelde strategie van een gematigde/voorspelbare tariefsopbouw. Tariefswijziging vindt plaats onder goedkeuring van Raad van Commissarissen.

Welke (vervangings-)investeringen verwacht HVC in de komende 4 jaar te moeten doen? Gespecificeerd per investering soort (duurzaamheid, vervangingen, ect) en de te verwachten doorberekening in de tarieven

Vervangingsinvesteringen leiden niet tot aanpassing van de tarieven. Vervangingsinvesteringen zijn integraal onderdeel van de bedrijfsvoering en dus reeds ingecalculeerd. Uitbreidingsinvesteringen dienen te voldoen aan de vastgestelde criteria voor een business cases: - gezonde business case (geen kruissubsidiëring); - waarvan risico's in beeld zijn; - waarde toevoegen aan HVC als geheel; - passen binnen missie/strategie van HVC.

Wie draagt de risico’s van uitval en over- en onderbezetting van de verwerkingsinstallatie? Worden die kosten doorbelast in de verwerkingstarieven?

18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006

HVC draagt in beginsel het risico van uitval en/of onderbezetting van de AEC. Uiteraard heeft HVC mitigerende maatregelen om bijv. uitval te voorkomen door een uitgebreide onderhoudsstrategie gericht op continuïteit. Daarnaast beschikt HVC beschikt over een bedrijfsschadeverzekering die bij calamiteiten dekking biedt. Onderbezetting is afgedekt met langlopende bedrijfsafval contracten. De tarieven worden jaarlijks gebaseerd op de portfolio voor het komende jaar. Tariefsschommelingen worden zoveel mogelijk vermeden door uit te gaan van de langjarige ontwikkeling.