1967 Bijlage 1 Rapportage Verkenning Inbesteding.pdf
Tekst van het document
Vervolgonderzoek Samenwerking verwerking grof en fijn restafval en Gft Avalex Opdrachtgever: Bestuur van de GR Avalex
Arnhem, 18 december 2020 Ons kenmerk 20252-006
© KplusV
© KplusV
Vervolgonderzoek Samenwerking verwerking grof en fijn restafval en Gft Avalex Opdrachtgever: Bestuur van de GR Avalex Arnhem, 18 december 2020 Ons kenmerk 20252-006
Auteur: Dr. Henry Potman
© KplusV
Inhoud 1
Inleiding
6
2
Marktverkenning
8
2.1
Markt van verwerking van brongescheiden en na te scheiden afval
8
2.2
Vervolgonderzoek
12
3
HVC: het bedrijf
14
3.1
Profiel
14
3.2
Vergelijking met aanbestedingstraject
16
4
Prestaties HVC
17
4.1
Scheiding afvalstromen
17
4.2
Energie en CO2
18
4.3
Overige milieuprestaties
18
4.4
Vergelijking met aanbesteden
19
5
Transport
21
5.1
Voorstel HVC
21
5.2
Vergelijking met aanbesteding
22
6
Transparantie, rapportages, informatievoorziening
23
7
Voorwaarden voor toetreding en uittreding
24
7.1
Quasi-inbesteding
24
7.2
Toetreding
25
7.3
Beëindiging van het aandeelhouderschap
26
7.4
Vergelijking met aanbesteding op de markt
27
8
Bedrijfseconomische/financiële positie en prestaties
29
9
Risicobeoordeling
31
9.1
Beleidsrisico's
31
9.2
Financiële risico's
33
9.3
Juridisch risico's
36
9.4
Politiek-bestuurlijke risico's
37
9.5
Vergelijking met aanbesteding op de markt
37
10
Samenvattende beoordeling
39
10.1
Samenwerking met HVC
39
10.2
Vergelijking met aanbesteding op de afvalmarkt.
44
10.3
Samenvatting van vergelijking van quasi-inbesteden bij HVC met aanbesteden op de markt.
44
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
4
Bijlagen Bijlage 1 Vragen uit gemeenteraden
50
Bijlage 2 Geraadpleegde bronnen
55
Onze contactgegevens
56
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
5
1 Inleiding Het restafvalverwerkingscontract van Avalex met het afvalverwerkingsbedrijf Twence loopt af per 31-12-2021, evenals het Gft-contract met Indaver. Het contract van Avalex met het bedrijf Renewi voor verwerking van grof huishoudelijk afval eindigt op 31-08-2021. Ter voorbereiding van een of meer nieuwe contracten heeft Avalex in de eerste helft van 2020 een inventarisatie laten uitvoeren naar de verwerkingsmarkt. Het accent is daarbij komen te liggen op de markt voor fijn restafval vanwege de omvang van deze stroom tot op heden en vanwege het feit dat voor deze stroom bij de Avalexgemeenten het keuzevraagstuk van bronscheiding en nascheiding speelt. Avalex wil dat de toekomstige afvalverwerking goed aansluit bij de ambities en kenmerken van de deelnemende gemeenten. De marktverkenning is uitgevoerd door het bureau KplusV. De verkenning is op 2 september 2020 gepubliceerd.1 Uit de marktverkenning heeft het bestuur van Avalex opgemaakt dat het zowel financieel als inhoudelijk interessant kan zijn om niet bij voorbaat uit te gaan van het aanbesteden van afvalverwerking op de markt, maar om ook de variant van het overheidsgedomineerde afvalverwerkingsbedrijf HVC NV als samenwerkingspartner verder te onderzoeken. Eventuele samenwerking impliceert toetreding van Avalex tot het bedrijf als aandeelhouder.
In dit rapport wordt ingegaan op de resultaten van het vervolgonderzoek naar de mogelijke samenwerking van Avalex met HVC. Onderzoeksvraag De vraag die aan dit rapport ten grondslag ligt luidt: in welke mate kan in een eventuele samenwerking tussen Avalex en HVC NV worden voldaan aan de wensen en eisen van Avalex en haar zes gemeenten op het vlak van verwerking van fijn en grof restafval en groente, fruit en tuinafval (gft) en hoe verhoudt zich tot hetgeen mogelijk in een aanbestedingstraject kan worden gerealiseerd? De wensen en eisen hebben niet alleen betrekking op de inhoud van afvalbeheer, maar ook op de aard van de samenwerking, de toetreding en kenmerken die het verwerkingsbedrijf. Totstandkoming van dit rapport Dit rapport is mede gebaseerd op uitkomsten van een aantal werkgroepen dat door Avalex is ingesteld en waaraan vertegenwoordigers van Avalex, vertegenwoordigers van de gemeenten en HVC hebben deelgenomen. Daarnaast zijn de onderzoeksresultaten en het proces tussentijds voorgelegd aan leden van het kernteam Avalex (ambtelijk adviseurs bestuur) en het ambtelijk Opdrachtgeversoverleg, de reguliere auditwerkgroep (ambtelijk-bestuurlijk) en een afvaardiging van gemeentelijke controllers. De financiële werkgroep is bijgestaan door een adviseur van Deloitte.
Voor het onderzoek kon ook gebruik worden gemaakt van de vragen die zijn gesteld in de maand oktober in de gemeenteraden van de aangesloten gemeenten. De werkgroepen zijn elk tweemaal bijeen geweest. De bronnen die voor dit rapport zijn gebruikt zijn opgenomen in de Bijlage van dit rapport. De eindverantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport ligt bij KplusV.
1
KplusV, Verkenning Beleid en Markt restafvalverwerking, 2 september 2020.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
6
Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat een korte weergave van de marktverkenning die in de eerste helft van 2020 is uitgevoerd. De daarop volgende hoofdstukken zijn opgesteld in relatie tot het aanbod dat HVC heeft gedaan in onder meer de notitie Schets van HVC voor het nader onderzoek door Avalex van het aandeelhouderschap in HVC van 7 november 20202 en een presentatie van HVC aan de audit-werkgroep van Avalex op 11 november 2020.3 In de hoofdstukken wordt ingegaan op de verschillende onderwerpen waarover Avalex en haar gemeenten wensen en eisen hebben geuit. De onderwerpen zijn: • het profiel van het bedrijf (hoofdstuk 3); • de prestaties van HVC op het vlak van afval en grondstof, milieu en duurzaamheid (hoofdstuk 4); • efficiënt transport (hoofdstuk 5); • transparantie en communicatie over prestaties op inhoud en bedrijfsvoering (hoofdstuk 6); • gezonde bedrijfseconomische en financiële situatie van het bedrijf en de prestaties op dat vlak (hoofdstuk 7); • voorwaarden voor toetreding en uittreding (hoofdstuk 8); • beoordeling van risico's die Avalex en gemeenten lopen bij toetreding (hoofdstuk 9). Het rapport sluit af met een hoofdstuk waarin een samenvattend oordeel wordt gegeven over de voor- en nadelen van toetreding en waarin samenvattend inbesteden en aanbesteden op de verschillende onderwerpen met elkaar worden vergeleken.
Daaraan voorafgaand wordt in elk hoofdstuk ook aangegeven wat de markt met de kennis van nu mogelijk te bieden heeft indien Avalex tot aanbesteding overgaat. Bij de bespreking van het voorstel voor dit vervolgonderzoek in de raden van de zes gemeenten zijn vragen gesteld en opmerkingen gemaakt. Antwoorden daarop zijn te vinden in Bijlage 1. Daarbij wordt ook verwezen naar de hoofdstukken waar meer informatie in het kader van de vraag kan worden gevonden.
2
3
HVC, Schets van HVC ten behoeve van de verkenning door Avalex van het aandeelhouderschap in HVC, 7 november 2020. HVC, Aandeelhouderschap HVC. Toelichting HVC aan audit werkgroep Avalex, 11 november 2020.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
7
2 Marktverkenning In de marktverkenning die in de eerste helft van 2020 is uitgevoerd, is aandacht besteed aan aansluiting bij onderwerpen uit het afval- en grondstoffenbeleid van de Avalexgemeenten, de markt voor verwerking van brongescheiden stromen en van na te scheiden restafval, beperking van CO2-uitstoot en duurzaamheid.4
2.1 Markt van verwerking van brongescheiden en na te scheiden afval In de marktverkenning is in beeld gebracht welke afvalverwerkende bedrijven zowel bron- als nascheiding aanbieden. In Nederland zijn op dit moment vijf bedrijven met een nascheidingsinstallatie.
In alle gevallen is de nascheidingsinstallatie gekoppeld aan een afvalverbrandingsinstallatie, ook wel afval energiecentrale (AEC) genoemd. Het gaat om de volgende bedrijven: • Omrin – scheidingsinstallatie bij Heerenveen en AEC in Harlingen; • Attero – Wijster – scheidingsinstallatie en AEC; Groningen – scheidingsinstallatie; wordt op afzienbare termijn gesloten; • AVR – Rozenburg – scheidingsinstallatie en AEC; • AEB – Amsterdam – scheidingsinstallatie en AEC; • HVC – Alkmaar – scheidingsinstallatie en AEC. Daarnaast is er een bedrijf (EEW te Delfzijl) dat de mogelijkheid van nascheiding biedt, door gebruik te maken van één van de vijf hierboven genoemde installaties. De bedrijven AVR, Attero en EEW zijn private marktpartijen. Omrin, HVC en AEB zijn op dit moment in eigendom van gemeenten (HVC ook van waterschappen). Het zijn overheidsbedrijven. De gemeente Amsterdam overweegt AEB te verkopen. Dit bedrijf kan daardoor overgaan van publiek naar privaat.
4
KplusV, 2 september 2020.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
8
Het eigendom van een verwerkend bedrijf is mede bepalend voor het laten verwerken van restafval en gft. De gemeenschappelijke regeling Avalex is net als gemeenten op grond van de Aanbestedingswet 2012 aanbestedingsplichtig vanwege de omvang van de bedragen die met afvalverwerking zijn gemoeid. Voor verwerking door een publieke verwerker – een verwerker die eigendom is van overheden – biedt de wet- en regelgeving op het vlak van aanbesteding de mogelijkheid van zogenaamde Quasiinbesteding en de mogelijkheid van het verlenen van zogenaamd Alleenrecht. In dat geval mag een organisatie zoals Avalex, onder voorwaarden, de opdracht tot verwerking één-op-één gunnen aan de publieke verwerker. Dit zijn de zogenaamde uitzonderingsbepalingen uit het aanbestedingsrecht. Een andere uitzonderingsbepaling is het onder voorwaarden vestigen van een alleenrecht van een overheid aan een andere publieke (aanbestedingsplichtige) organisatie om exclusief het afval te verwerken. In het geval van aanbesteding van contracten met de mogelijkheid van verwerking van zowel brongescheiden als na te scheiden restafval mag worden verwacht dat de bedrijven AVR, Attero, AEB en mogelijk ook EEW zullen inschrijven. De publieke bedrijven HVC en Omrin dingen niet mee in aanbestedingstrajecten. Bij deze bedrijven kan het afval alleen worden verwerkt via quasi-inbesteding.
Voorwaarde daarvoor is, eenvoudig gezegd, dat een gemeente of gemeenschappelijke regeling die afval aanbiedt, mede-eigenaar in de vorm van aandeelhouder is. Het voorgaande brengt voor Avalex en haar gemeenten een keuzevraagstuk met zich mee: aanbesteden of inbesteden. In de marktverkenning is daarop nader ingegaan. Prestaties van afval verwerkende bedrijven Inhoudelijke prestaties: duurzaamheid In de marktverkenning zijn de wensen en eisen van de Avalex-gemeenten in beeld gebracht op basis van gesprekken met portefeuillehouders die als opdrachtgever of vanuit de rol van eigenaar betrokken zijn bij Avalex. In het rapport wordt geconcludeerd dat vrijwel alle private en publieke partijen aan de eisen en wensen van de gemeenten kunnen voldoen. Alle bedrijven produceren energie en hebben een zogenaamde R1status. De energieprestaties van de AEC's (afvalverbrandingsinstallaties) variëren wel. Dit hangt vooral samen met de leeftijd van de AEC's: hoe jonger, hoe beter de prestaties. Elk van de bedrijven werkt op zijn manier aan duurzaamheid en beperking van de CO2-uitstoot. Specifiek op het vlak van realisatie van scheidingsresultaten in de nascheiding ontlopen de verschillende bedrijven elkaar ook niet veel. De bedrijven hebben in vrijwel alle gevallen relatief nieuwe scheidingsinstallaties en bijvoorbeeld de oudere installatie van Attero in Wijster is vernieuwd.
Tarieven Op het vlak van tarieven is een wisselend beeld te zien. De tarieven die de afgelopen tien jaar in aanbestedingsprocedures zijn geboden, fluctueren. Tot ongeveer tien jaar geleden lagen de markttarieven voor verwerking van zogenaamd fijn restafval – het afval dat bij huishoudens periodiek wordt opgehaald – rond de € 120 a € 130 per ton. Nadien zijn de tarieven gedaald tot onder de € 60 per ton rond 2013 en daarna zijn ze in de meeste gevallen weer opgeveerd naar € 80 en hoger. De tarieven die publieke verwerkers hanteerden hebben een meer geleidelijk verloop gehad. Rond 2013 lagen die tarieven hoger dan die van de markt, maar inmiddels zijn ze de afgelopen paar jaar onder de tarieven uitgekomen die in de meeste gevallen in aanbestedingstrajecten zijn gerealiseerd. 18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
9
De tarieven voor grof huishoudelijk restafval afval, afval dat vooral via milieustraten wordt ingezameld, laten op de private markt een nog veel sterker fluctuerend verloop zien. In tijdsbestek van minder dan twee jaar zijn prijzen gerealiseerd variërend van € 120 tot € 220 per ton afval. Ook hier laten de tarieven van de publieke verwerkers een stabieler patroon zien. De tarieven voor verwerking van Gft fluctueren veel minder dan die voor de restafvalstromen. Tarieven op de markt Wat de markt concreet voor tarieven aan Avalex te bieden heeft voor de afvalstromen grof en fijn restafval en gft, kan pas worden vastgesteld op het moment dat een aanbestedingstraject wordt doorlopen en de bedrijven hun aanbiedingen hebben afgegeven: behalve tarieven ook de voorwaarden waaronder afval stromen kunnen worden verwerkt. Daarom is in de marktverkenning gewerkt met scenario's op grond van ervaringscijfers uit aanbestedingstrajecten van de afgelopen jaren: een scenario met lage tarieven, een scenario met hoge tarieven op basis van ervaringscijfers en een middenscenario. Niet alle private marktpartijen bieden de mogelijkheid van verwerking van de drie genoemde stromen. Dat betekent dat in aanbesteding de stromen in verschillende percelen moeten worden ondergebracht om niet bij voorbaat verwerkers uit te sluiten, te weten verwerkers die niet alle drie stromen kunnen verwerken.
Als de drie stromen in één perceel worden opgenomen kunnen verwerkers besluiten om als consortium in te schrijven, indien het aanbestedingsdocument dat toelaat. Op grond van de ervaringen van de afgelopen jaren met aanbiedingen in aanbestedingstrajecten kunnen voor de verwerking van de afvalstromen de volgende bandbreedtes (laag-hoog) in tarieven exclusief overslag en transportkosten, worden aangehouden: • fijn restafval € 80 – 100 per ton; • grof restafval € 115 – 225 per ton; • verwerking Gft € 45 – 65 per ton. Verwerking van restafval heeft de afgelopen drie jaar in één geval een tarief gekend van onder de € 60. Een van de meer recente aanbestedingen werkte met een plafondtarief van € 80. op die aanbesteding is geen inschrijving binnen gekomen. In aanbestedingen zien we dat bijvoorbeeld een laag tarief voor fijn restafval wordt gerealiseerd, een hoog tarief voor grof restafval en voor gft bijvoorbeeld een middentarief. De aanbestedingstrajecten laten de afgelopen jaren ook sterk wisselende uitkomsten zien. Tarieven van private verwerkers en publieke verwerker In de marktverkenning zijn de tarieven vergeleken met die van het publieke bedrijf HVC. Van de publieke verwerkers kwam HVC in beeld, omdat uit de verkenning bleek dat Omrin in 2022 niet voldoende capaciteit zal hebben – vanwege verplichtingen naar haar huidige aandeelhouders – om het afval van Avalex te verwerken.
Het derde publieke bedrijf met een nascheidingsinstallatie AEB te Amsterdam, staat op de nominatie om verkocht te worden. Gevolg is dat alleen HVC voor een inbestedingstraject in aanmerking zou komen.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
10
Het resultaat van de vergelijking van de tarieven van HVC met de drie scenario's voor uitkomsten van aanbestedingen in de marktverkenning was dat de tarieven van HVC tussen het lage scenario en het middenscenario inliggen. De tarieven van HVC waren exclusief transportkosten, in 2020 voor de drie stromen waren: fijn restafval € 89, grof restafval € 112 en gft € 54. HVC keert jaarlijks een garantstellingsprovisie uit. Bij de huidige garantstellingsbedragen kan worden berekend dat die ruim € 11 per ton restafval bedraagt. Als daarmee rekening wordt gehouden, dan komen de uitgaven van gemeenten voor restafval per saldo uit op de lage kant van de bovengenoemde bandbreedtes van de markttarieven. De afgelopen jaren laat HVC een stabiele en geleidelijke ontwikkeling van de tarieven zien. Er is een kans dat lagere tarieven op de markt kunnen worden gerealiseerd, dit kan verschillend liggen per afvalstroom fijn en grof restafval en gft. Maar er is ook een kans dat hogere tarieven in een aanbestedingstraject worden gerealiseerd. Mogelijk verschilt dat per afvalstroom. Er is een voorbeeld van een aanbesteding waarin voor fijn restafval een lager tarief is gerealiseerd dan HVC kan bieden, maar waarin de uitkomsten voor grof restafval en Gft veel hogere tarieven lieten zien dan die welke bij HVC kunnen worden gerealiseerd.
Dezelfde aanbieder met het lage tarief voor verwerking van fijn restafval in de ene aanbesteding schreef binnen een vrij korte tijdsperiode in een ander traject in met een veel hoger tarief. De volatiliteit van de markttarieven is relatief groot. Aanbesteden en inbesteden Aanbesteden op de markt en quasi-inbesteden5 bij publieke verwerkers zijn twee verschillende trajecten met eigen kenmerken. We vatten ze hieronder kort samen. Indien Avalex toetreedt of de Avalex-gemeenten afzonderlijk toetreden tot een overheidsbedrijf, dan worden zij mede-eigenaar van het bedrijf. Andere eigenaren zijn gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten en mogelijk ook waterschappen (vanwege de verwerking van zuiveringsslib).
• • • •
•
5
Aanbesteden Op de vrije markt. Eisen en wensen formuleren in aanbestedingsdocument. Uitvraag in percelen onder te verdelen. Aanbiedingen van marktpartijen afwachten in aanbestedingsprocedure. Gunning op basis van laagste prijs of in combinatie met CO2-prestatie, duurzaamheidscomponent, en dienstverlening.
• •
•
•
Quasi-inbesteden Bij overheidsgedomineerde organisatie. Overleg en onderhandeling om te komen tot partnership c.q. aandeelhouderschap. In overleg en onderhandeling: wensen en eisen meenemen; afstemmen van vraag en aanbod zoeken. Aandelen kopen: mede-eigenaar worden.
In de aanbestedingsregelgeving wordt gesproken over inbesteden en quasi-inbesteden. Van inbesteden is sprake wanneer een overheid een werk of een dienst door een onderdeel van de organisatie laat uitvoeren. Van quasi-inbesteden i sprake wanneer een overheid onder voorwaarden een werk of een dienst laat uitvoeren door een andere publieke organisatie. De voorwaarden hebben betrekking op zeggenschap, aandeel van de activiteiten voor de opdrachtgever en afwezigheid van private deelname in de organisatie.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
11
• •
•
•
• •
Aanbesteden Invloed van de markt op aanbieding van tarieven en prestaties. Duur: contract voor vijf jaar of langer; meestal met verlengingsmogelijkheden. Invloed heeft Avalex / hebben gemeenten bij afsluiten het van contracten. Daarna is het contract bepalend; tussentijdse wijzigingen zijn alleen mogelijk bij wederzijds goedvinden en mogelijk met wijziging van de voorwaarden waaronder wordt verwerkt. Avalex is / gemeente zijn klant/opdrachtgever Bedrijfsrisico ligt bij de opdrachtnemer (het private bedrijf).
•
•
•
•
Quasi-inbesteden Duur van de verbintenis: voor onbepaalde tijd. Na toetreding is uittreding mogelijk. Meestal onder voorwaarden en (altijd) met verkoop van aandelen. Avalex is/gemeenten zijn lid van Algemene vergadering van Aandeelhouders. Daarnaast zijn zij klant/opdrachtgever. In de AvA heeft men zeggenschap over strategie van het bedrijf en tarieven; de invloed is continu mogelijk vanuit de rollen van mede-eigenaar en opdrachtgever. Zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau. Risico van aandeelhouderschap; dat wil zeggen aandeelhouders lopen het risico van verlies tot bedrag van de aankoop van aandelen in het uiterste geval van faillissement of waardevermindering van het bedrijf bij verkoop van aandelen. In geval van garantstelling: risico van invordering van de garantstelling. indien de organisatie in gebreke blijft bij schuldeisers.
N.B. er is voor aanbesteding sprake van een Europese markt. De ervaringen met aanbestedingen voor de verwerking van brongescheiden en na te scheiden restafval laten de afgelopen jaren echter zien dat geen bedrijven uit omringende landen inschrijven.
2.2 Vervolgonderzoek In het rapport van KplusV van september 2020 wordt geadviseerd om in eerste instantie twee sporen te volgen: vervolgoverleg met het publieke bedrijf HVC NV (hierna: HVC) over mogelijkheden voor samenwerking en toetreding van Avalex als aandeelhouder van HVC en voorbereiding van een aanbestedingstraject voor de drie afvalstromen fijn en grof restafval en Gft.6 In het rapport is geadviseerd om in een vervolgonderzoek naar HVC duidelijkheid te krijgen over of er in geval van toetreding en samenwerking, aan de wensen en eisen van Avalex en haar gemeenten op het vlak van inhoudelijke doelen, dienstverlening en tarieven kan worden voldaan en of de toetredingsvoorwaarden voor Avalex en haar gemeenten acceptabel zijn. Verwacht werd dat dit overleg de nodige inzet van zowel HVC als Avalex zou eisen. Dat impliceert dat er een reële kans van slagen zou moeten zijn.
6
KplusV, 2 september 2020, hoofdstuk 5.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
12
Indien het vervolgonderzoek niet tot overeenstemming leidt volgt een aanbestedingsprocedure. Gelet op de tijd die daarmee is gemoeid en gelet op de afloop van de huidige contracten per 31-12-2021 moet in 2020 de aanbestedingsprocedure al wel voorbereid worden. Begin 2021 moet door het bestuur van Avalex worden besloten over inbesteding of aanbesteding. Om tot zorgvuldige besluitvorming te komen worden de college en raden van de gemeenten daarbij betrokken. Bij besluit tot aanbesteding is er voldoende tijd om tot afronding van de procedure te komen voor 1 januari 2022. De omgekeerde volgorde, namelijk eerst aanbesteden en bij onvoldoende bevredigend resultaat (qua prijzen of prestaties) alsnog vervolgoverleg voor toetreding tot HVC starten, is niet goed mogelijk. Een toetredingstraject vergt meer tijd dan een aanbestedingsprocedure en het afbreken van een aanbestedingsprocedure heeft voorts invloed op de positie van Avalex en haar gemeenten in het toetredingsoverleg dat zou volgen na een afgebroken aanbestedingstraject. In september is aan de gemeenteraden van de zes Avalex-gemeenten een voorstel voor het vervolgonderzoek voorgelegd. De raden hebben met dat voorstel van het Avalexbestuur ingestemd. Daarop is het overleg tussen Avalex en HVC gestart.
In dat overleg zijn wensen en eisen van Avalex en de Avalex-gemeenten besproken en heeft HVC voorstellen gedaan om daaraan tegemoet te komen. In dit rapport worden de voorstellen van HVC beoordeeld door KplusV als onafhankelijk adviesbureau.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
13
3 HVC: het bedrijf In dit hoofdstuk beschouwen we de aard van het bedrijf HVC met het oog op deelname door Avalex en/of de Avalex-gemeenten. Hierna spreken we kortheidshalve over Avalex. Het hoofdstuk geeft antwoord op de vraag: In wat voor een soort bedrijf stappen we als we zouden inbesteden en aandelen in het bedrijf HVC verwerven? Tevens komt daarbij de vraag aan de orde: Wat is de positie van Avalex binnen HVC?
3.1 Profiel HVC is begin jaren negentig opgericht als afvalverwerkingsbedrijf voor gemeenten in de provincie Noord-Holland en voor verwerking van bedrijfsafval. Het bedrijf is uitgegroeid tot een grondstoffenbedrijf en duurzame energiebedrijf van en voor 44 gemeenten en zes waterschappen. Het bedrijf kent in totaal zeven vestigingen. Voor de verwerking van afvalstromen bezit het bedrijf twee afvalverbrandingsinstallaties (afval energiecentrales AEC's), één in Alkmaar met vier verbrandingslijnen en één in Dordrecht met drie verbrandingslijnen. Het kent daarnaast een nascheidingsinstallatie voor fijn huishoudelijk afval in Alkmaar en composterings- en vergistingsinstallaties in Middenmeer en Purmerend (alleen compostering). Het sorteren van grof huishoudelijk afval van aandeelhouders wordt uitgevoerd bij twee dochterbedrijven van HVC: Sortiva (in Alkmaar) en Korenet (in Groot-Ammers). Het bedrijf is meer dan een afvalverwerker.
Het richt zich op: • afval en grondstoffen: scheiden van afvalstromen, sortering van plastics, metalen en drankenkartons (PMD), verbranding van overig restafval, opwerking van bodemassen tot bouwstoffen, produceren van compost uit organisch afval; ook kan HVC in opdracht van een gemeente de inzameling verzorgen;7 • energieproductie uit afval en zuiveringsslib: via afvalverbranding, vergisting van organisch afval en slibverwerking; • productie van duurzame energie uit zon, wind, biomassa en aardwarmte. Voor Avalex zijn de eerste twee categorieën activiteiten van belang. Het gaat om de verwerking van grof en fijn huishoudelijk afval en gft (groente fruit en tuinafval = organisch afval). Daarnaast verkrijgen de gemeenten die afvalstromen aanleveren naar rato van de aangeleverde tonnages zogenaamde duurzame energiecredits. Gemeenten met die credits dragen aantoonbaar bij aan de productie van hernieuwbare energie in Nederland. Overheidsbedrijf HVC is een overheidsbedrijf (een Naamloze Vennootschap). Het bedrijf is van en voor Nederlandse gemeenten, gemeenschappelijke regelingen van gemeenten en waterschappen en richt zich op realisatie van maatschappelijke belangen: bijdragen aan hergebruik van grondstoffen en duurzame energie. Het afficheert zich expliciet als een publiek bedrijf dat zich richt op bijdragen aan maatschappelijke doelen.
Tegelijkertijd richt het bedrijf zich ook op waarborg van continuïteit en op een bedrijfseconomisch gezonde bedrijfsvoering. Het bedrijf keert geen jaarlijks dividend uit aan zijn aandeelhouders, maar gebruikt de bedrijfswinsten voor (her-)investeringen en versterking van het Eigen Vermogen. Het bedrijf heeft daarvoor resultaatsdoelstellingen en solvabiliteitsdoelstellingen geformuleerd.
7
Op dit moment doet HVC dit voor 22 van de 46 aangesloten gemeenten.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
14
Gemeenten, samenwerkingsverbanden van gemeenten en waterschappen zijn aandeelhouders. Het gaat op dit moment om zestien individuele gemeenten, vier samenwerkingsverbanden van gemeenten, een hoogheemraadschap en een samenwerkingsverband van vijf waterschappen. In totaal zijn 46 gemeenten direct en indirect aangesloten bij HVC. In de aandeelhoudersvergadering worden de strategische kaders voor HVC vastgesteld, worden belangrijke besluiten ter goedkeuring voorgelegd, zoals investeringsbesluiten van meer van € 10 mln. en wordt de Raad van Commissarissen (RvC) benoemd. Er is een aandeelhoudersovereenkomst waarin de belangen van de aandeelhouders zijn geborgd en waarin onder meer wordt ingegaan op de koppeling van aandeelhouderschap aan aanbieding van afvalstromen alsmede op de financiering van HVC via garantstellingen van de aandeelhouders. Het aandeelhouderschap van gemeenten is gekoppeld aan inwoneraantal en de hoeveelheid restafval dat wordt aangeboden. Er is een onderscheid tussen A en B aandeelhouders. Dat is gekoppeld aan het aanbod van afval (gemeenten) respectievelijk slib (waterschappen). De garantstellingen van de waterschappen hebben alleen betrekking op de installaties voor slibverwerking. Die van de gemeenten op de overige investeringen van HVC.
Voor het overige zijn de aandeelhouders 'gelijkwaardig' in de zin dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende regio's, de historie van aandeelhouderschappen (in aantallen jaren) of soort overheid: gemeente of waterschap. Dat geldt bijvoorbeeld voor het stemrecht in de aandeelhoudersvergadering (één stem per aandeel) en de voordracht voor leden van de RvC. Er is sprake van oriëntatie op het collectief van aandeelhouders. Opdrachtgever en mede-eigenaar De gemeenten die toetreden tot HVC zijn zowel klant en opdrachtgever als aandeelhouder. De invloed op de strategie van het bedrijf vindt plaats via het aandeelhouderschap. Het bedrijf kent daarnaast geen dienstverleningsovereenkomsten of contracten voor de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie.8 Indien Avalex specifieke afspraken met HVC wil maken die afwijken van de standaarddienstverlening door HVC op de verschillende hoofdactiviteiten, dan is onvermijdelijk dat deze in aparte documenten, sideletters wellicht, worden vastgelegd. Specifieke afspraken kunnen worden gemaakt over informatievoorziening, overslag en transport, en flexibiliteit in de aanlevering van hoeveelheden brongescheiden en na te scheiden afvalstromen. Op grond van inwonertal (circa 335.000) en aanbod van restafval (70 kiloton) van Avalex-gemeenten heeft HVC berekend dat Avalex 440 aandelen dient aan te kopen. De kosten per aandeel zijn € 45,45.
Het totaalbedrag voor het aandelenpakket voor Avalex bedraagt daarmee € 19.998,-. Avalex verwerft daarmee 13 % van het aandelenpakket A en 11% van het totaal aan aandelen. Daarmee is Avalex de derde in grootte van de dan in totaal 21 aandeelhouders A. De grootste aandeelhouder A, GEVUDO Drechtsteden e.o., heeft 16 % van de aandelen. Van het totaal aantal aandeelhouders wordt Avalex de vierde in grootte. Daarmee verwerft Avalex zich een stevige positie en stem in de aandeelhoudersvergadering. Afzonderlijke aandeelhouderschappen van de zes Avalexgemeenten leiden tot beperktere posities in de aandeelhoudersvergaderingen, van 4 % van de het totaal van de aandelen voor Delft tot 1 % voor Wassenaar en MiddenDelfland – zie verder paragraaf 7.2.
8
Dienstverleningsovereenkomsten worden alleen gebruikt voor gemeenten die afvalinzameling bij HVC hebben ondergebracht, reinigingstaken door HVC laten uitvoeren of energie van HVC betrekken.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
15
Naast invloed via de aandeelhouderspositie is er meer informele invloed via ambtelijke lijnen. HVC kent regionaal geclusterde vooroverleggen en overleggen met financiële medewerkers van alle aandeelhouders. Daaraan kan ook worden deelgenomen door medewerkers van bij Avalex aangesloten gemeenten.
3.2 Vergelijking met aanbestedingstraject Zoals in hoofdstuk 2 is genoemd komt een beperkt aantal bedrijven in aanmerking voor een aanbestedingstraject waarbij Avalex zowel brongescheiden als na te scheiden afval wil laten verwerken. Dat zijn Attero en AVR en zo mogelijk AEB en EEW. De bedrijven hebben een ander profiel dan HVC. Attero en AVR zijn afvalverwerkende bedrijven. Via verbranding wekken zij energie op. Daarnaast kent Attero composterings- en vergistingsinstallaties die compost en energie in de vorm van biogas opleveren. Beide bedrijven zijn eigendom van buitenlandse investeringsmaatschappijen die naast investering in de Nederlandse afvalbedrijven ook investeren in andere sectoren en branches. In het geval van Attero zijn dat 3i Infrastructure uit Groot Brittannië en DWS Deutschland Lc en in het geval van AVR is dat Cheung Kong Infrastructure uit Hongkong. Investeringsmaatschappijen richten zich doorgaans primair op rendement op aandelenkapitaal. Streven naar duurzaamheid wordt voor die maatschappijen steeds belangrijker. AEB is net als HVC een overheidsbedrijf met de gemeente Amsterdam als enige aandeelhouder. Het bedrijf richt zich op verwerking van afval met energieopwekking. EEW te Delfzijl maakt deel uit van het Duitse Energy from Waste Group. Het concern kent diverse afvalenergiecentrales en slibverwerkers vooral in Duitsland.
Bij de drie bedrijven met buitenlandse aandeelhouders is er sprake van grote en zeer kapitaalkrachtige eigenaren met miljardenkapitaal. Attero met AEC's in Wijster en Moerdijk en AVR met centrales in Rozenburg en Duiven, zijn beide ruim 1,6 keer zo groot qua afvaldoorzet als HVC. Ook AEB is groter dan HVC, namelijk 1,4 keer zo groot. De centrale in Amsterdam is de grootste in ons land. EEW heeft een capaciteit van een derde van die van HVC. Via aanbesteding worden gemeenten klant en opdrachtgever van de betrokken bedrijven. Dat betekent dat invloed vooral moet worden uitgeoefend ten tijde van het aanbestedingstraject en via het vastleggen van afspraken in de verwerkingscontracten. Wijzigingen in de contracten gedurende de looptijd zijn in principe mogelijk – mits dit niet leidt tot een wezenlijke wijziging van de opdracht. Zij kunnen aanvullende kosten met zich meebrengen.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
16
4 Prestaties HVC In dit hoofdstuk gaan we kort in op de prestaties van HVC. Het gaat daarbij vooral om de prestaties op het vlak van afvalscheiding, reductie van CO2 en vermeden CO2-emissies en beperking van overige milieubelasting (hinder, geur en geluid). In het vorige hoofdstuk is opgemerkt dat HVC meer is dan een afvalverwerkend bedrijf, onder meer vanwege de productie van energie uit verschillende bronnen. Door ontwikkeling van nieuwe activiteiten de afgelopen jaren en de voornemens voor investering in onder meer slibdrooginstallaties en in collectieve warmtenetten, levert HVC steeds meer prestaties die bijdragen leveren aan duurzame energieopwekking. In dit hoofdstuk gaan we specifiek in op de prestaties op het vlak van afval en grondstoffen.
4.1 Scheiding afvalstromen Op het vlak van afvalverwerking gaat het naast de productie van energie via afvalverbranding om afvalscheiding. HVC heeft sinds medio 2017 een installatie in bedrijf die PMD uit restafval mechanisch nascheidt.9 Voorts wordt PMD gesorteerd in kunststofsoorten, drankenkartons en metalen in de sorteerinstallatie in Heerenveen die HVC samen met Omrin en Midwaste heeft opgezet en samen exploiteert. HVC laat de volgende resultaten zien: • Van het na te scheiden restafval wordt 15 % PMD afgescheiden dat wordt afgevoerd naar de kunststofsorteerinstallatie in Heerenveen. • Van de PMD wordt 70 % afgescheiden in herbruikbare kunststofstromen, metalen en drankenkartons. De overige 30 % wordt verbrand. • Bij afvalverbranding komend bodemassen vrij. Dit is circa 20 % van de hoeveelheid restafval die wordt verbrand. Deze bodemassen worden bijna volledig opgewerkt tot bouwstoffen en dragen zo bij aan de hergebruiksdoelstellingen. Onderstaande afbeelding van HVC laat dit zien.
(bron: HVC, 7 november 2020)
9
HVC spreekt in dit verband van voorscheiding. Dat is het perspectief van de vuilverbrander. Wij hanteren vanuit het perspectief van Avalex en de gemeenten de term nascheiding.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
17
We merken op dat de scheidingsrendementen, de output van scheidings- en sorteerinstallaties, mede worden bepaald door de omvang en kwaliteit van de input: de mate waarin te scheiden en herbruikbare afvalstoffen in restafval zitten en de mate waarin de stoffen schoon zijn (bijvoorbeeld niet verkleefd). De afgelopen jaren constateren de afvalverwerkende bedrijven dat de kwaliteit van afvalstromen afneemt. Dat geldt zowel voor brongescheiden afvalstromen als voor restafvalstromen. Verschillende afvalstromen raken door elkaar en beïnvloeden de mate waarin ze kunnen worden gesorteerd en gebruikt: bijvoorbeeld de kwaliteit van Gft voor compostering (vervuild Gft kan niet worden gecomposteerd door hergebruik in de agrarische sector) en met organisch materiaal vervuild PMD kan moeilijker uit het restafval worden gescheiden en gesorteerd. Alle afvalverwerkers, ook HVC, hebben met deze ontwikkelingen te maken.
4.2 Energie en CO2 De AEC's van HVC hebben net als alle andere AEC's in Nederland een R1-status.10 De prestaties van HVC zijn gemiddeld in het totaal van de installaties in Nederland. De installatie in Alkmaar presteert beter dan die in Dordrecht qua emissies. Vanuit de installatie wordt wel warmte geleverd aan de bebouwde omgeving en wordt bijgedragen aan het vermijden van CO2 (vermijden van warmte-opwekking met fossiele brandstoffen). CO2 Door verbranding van afvalstoffen wordt bespaard op verbranding van fossiele brandstoffen (kolen, gas) en de CO2 die daarmee gepaard gaat. In combinatie met besparing op inzet van primaire grondstoffen en de productie van materialen door hergebruik, wordt ook bespaard op CO2-uitstoot. HVC draagt voorts bij aan reductie van CO2 door kleinschalige afvang van CO2 uit de biogasinstallatie en de AEC in Alkmaar.
4.3 Overige milieuprestaties Afvalverwerking is geen schone industrie. Installaties voor verbranding, compostering en andere bewerking kunnen hinder, geluidhinder en geurhinder veroorzaken. Dat geldt voor de installaties van HVC, dat geldt ook voor vrijwel alle andere installaties in Nederland. Een belangrijke factor voor overlast is de afstand tussen een installaties (geurbron, geluidsbron) en omwonenden of personen die zich om bijvoorbeeld redenen van sport en recreatie in de buurt van installaties bevinden. Grootschalige protesten en acties tegen installaties van HVC dateren van vijftien jaar geleden en meer. Omwonenden van de vergistings- en composteringsinstallatie in Middenmeer hebben geurklachten ervaren. Daarop heeft het bedrijf maatregelen genomen om de overlast te beperken. Ook de AEC in Dordrecht heeft last gehad van geurklachten en daarop wordt geacteerd door HVC en worden maatregelen genomen. Geluidsklachten komen incidenteel voor rond de installaties in Alkmaar. Dergelijke klachten ontstaan bij storingen in onderdelen van installaties. Daarop worden maatregelen genomen. Op de website en in de jaarverslagen is HVC transparant over de milieuvraagstukken die spelen of hebben gespeeld en de maatregelen die zijn genomen.11
10
11
De R1 waarde is een waarde voor de bepaling van de energie-efficiency. Daarbij wordt gekeken naar de energie in de ketel en de extern geleverde energie. LAP 2. 19 Nuttige toepassing. LAP3. Status bepaling op basis van de Kaderrichtlijn. https://lap3.nl/uitvoering-lap/status-avir1-d10)/statusbepaling-avi/. HVC, Jaarverslag 2018 en Jaarverslag 2019.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
18
Innovatie Het bedrijf HVC Heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in installaties om te komen tot vergroting van milieurendement en bij te dragen aan de doelen van aangesloten overheden op het vlak van afvalstof en grondstof en duurzame energie. Zo zijn sinds 2017 een nascheidingsinstallatie voor fijn huishoudelijk afval, een bodemas wasinstallatie, een kleinschalige (pilot) installatie voor CO2-afvang en een kunststofsorteerinstallatie (met Midwaste en Omrin) in gebruik genomen. Daarnaast zijn in 2020 investeringen gedaan in de verbrandingsinstallatie in Alkmaar om het energierendement van de installatie te vergroten en de CO2-uitstoot te verminderen. Ook is dit jaar geïnvesteerd in de sorteerinstallatie voor grof huishoudelijk afval in Alkmaar om het scheidingsrendement te verbeteren. Op het vlak van gft is de vergistingscapaciteit uitgebreid en wordt geïnvesteerd in verhoging van het rendement van compostering. Ontwikkeling nascheiding De scheidingsinstallatie voor fijn restafval scheidt op dit moment driehoofdstromen: PMD, Organische Natte fractie (ONF) en een reststroom. Een deel van de ONF (ca. 10-15%) wordt reeds ingezet voor vergisting. HVC onderzoekt en stelt businesscases op voor de mogelijkheid om extra stromen te scheiden voor sorteren en hergebruik van grondstoffen: • plastics uit organisch natte fracties; • luiers en/of textiel separaat uitsorteren voor recycling.
Verder wordt een businesscase opgesteld voor het in een eigen installatie vergisten van een groter deel van de organisch natte fractie die bij nascheiding vrijkomt. Bij de businesscases gaat het niet alleen om de technische mogelijkheid en de kosten van investeringen maar vooral ook op het perspectief op de afzetmarkt voor gescheiden afval- en grondstofstromen: bijvoorbeeld markt voor opwerking tot grondstoffen (bijvoorbeeld granulaten). De markten zijn in ontwikkeling. Het verloop van die ontwikkeling wordt door allerlei factoren bepaald, waaronder de markten voor primaire grondstoffen en fossiele brandstoffen.
4.4 Vergelijking met aanbesteden De resultaten van de verschillende afvalverwerkende bedrijven in Nederland laten zich moeilijk met elkaar vergelijken. Ze worden in verschillende mate openbaar gemaakt. Ook zijn er verschillen in de interpretaties van rendementscijfers. Zoals aan het begin van dit hoofdstuk is gesteld, is afvalverwerking geen schone industrie. Dat geldt voor alle partijen die op de markt opereren. Alle bedrijven werken in Nederland binnen de wet- en regelgeving, en werken aan reductie van CO2-uitstoot en door specifieke activiteiten aan het vergroten van vermeden CO2. De verschillen tussen bedrijven hebben vooral te maken met het stadium van ontwikkeling waarin men zit. Zo zijn bedrijven, bijvoorbeeld AVR, met installaties voor CO2-afvang begonnen. Andere bedrijven volgen naar verwachting. Ook zijn er voornemens bij bedrijven om bodemassen uit de verbrandingsinstallaties op te werken tot bouwstoffen. Dat wordt onderzocht.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
19
De afvalverwerkende bedrijven zijn verplicht milieurapportages op te stellen voor het bevoegde gezag. De mate waarin jaarverslagen informatie over emissies en milieuvraagstukken produceren, wisselt. AVR gaat in zijn laatste jaarverslag uitgebreid in op CO2 emissies en vermeden CO2.12 De kwaliteit van de installaties, onder meer op het vlak van energieprestaties verschilt van installatie tot installatie van de bedrijven. In het algemeen kan worden gesteld dat de nieuwe installaties de beste prestaties hebben op het vlak van energie rendement en beperking van CO2-emissies. Dat geldt bijvoorbeeld van de nieuwe installaties van EEW in Delfzijl en Omrin in Harlingen. Alle AEC's in Nederland hebben een R1-status. In aanbestedingen kunnen eisen worden gesteld aan milieuprestaties en andere prestaties op het vlak van duurzaamheid en milieukwaliteit. Ook kunnen eisen en wensen worden geformuleerd over de rapportage over milieuprestaties. Inschrijvende bedrijven zullen afwegen of zij in redelijke mate aan de eisen en wensen kunnen voldoen en op basis daarvan bepalen of en op welke wijze zij inschrijven. Ook private bedrijven investeren voortdurend in innovaties. Zo heeft Attero recent geïnvesteerd in nieuwe opwerkingstechnieken in de vergistings- en composteringsinstallatie in Wijster.
Ook heeft het bedrijf vorig jaar een kunststofrecyclingfabriek in gebruik genomen die nu de folies die bij het scheiden en sorteren vrijkomen, opwerkt tot nieuwe kunststofkorrels. AVR heeft geïnvesteerd in kunststofsorteerinstallatie in Rotterdam en CO2-afvang in Duiven.
12
AVR, Annual report 2019, Climate in the leading role;
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
20
5 Transport Bij transport gaat het om de optimalisatie van de efficiency van transport gericht op type vervoer (weg, water, rails), verkeersbewegingen met vollast van containers op wagens, beperking van het aantal verkeersbewegingen, optimale inzet van aanwezige voertuigen, type voertuigen en zo mogelijk optimalisatie van gebruik van niet-fossiele brandstoffen (groengas, elektrisch, waterstof).
5.1 Voorstel HVC HVC noemt in zijn voorstel dat transport over de weg wordt aangeboden. HVC hanteert voor alle aandeelhouders voor overslag en transport eenzelfde tarief. De lengte van transport kan door HVC worden beperkt, doordat het brongescheiden restafval in de centrale van Dordrecht wordt verwerkt. HVC gebruikt voertuigen met Euro 6 dieselmotoren. Vervoer naar de verwerkingsinstallaties gebeurt met langere en zwaardere vrachtwagencombinaties, waardoor ten opzicht van 'gewone' vrachtwagencombinaties op brandstofverbruik wordt bespaard. HVC meldt dat uit studies van CE Delft en Rijkswaterstaat blijkt, dat transport over water uit milieutechnische redenen niet efficiënter zou zijn dan transport over weg, met perscontainers en in 40 m3-containers – mede vanwege de korte afstanden in Nederland. Transport over de weg biedt mogelijkheden voor retourvrachten in containers. Bij vervoer over water zijn de mogelijkheden voor retourvracht beperkt.
Wel heeft HVC aangegeven dat bij toetreding van nieuwe aandeelhouders het bedrijf ervoor open staat om opnieuw te beoordelen of vervoer over water leidt tot voordelen op gebied van milieu en/of financiën.13 In de overleggen in het kader van het vervolgonderzoek is besproken dat verder wordt onderzocht hoe de efficiency van transport kan worden vergroot: het aantal vervoersbewegingen te verminderen, de vervoersafstanden te beperken en het rendement van brandstoffen te verhogen evenals de inzet van niet-fossiele brandstoffen. Daarmee biedt de inbesteding bij HVC de ruimte om in overleg gericht te kijken wat de meest optimale en duurzame variant is voor het transport over water of over de weg. In het geval van de Avalex-gemeenten zijn er voorzieningen om in Delft afval in schepen te laden. Gelet op de transportcongestie op de rijkswegen A4, A5 en A9 richting Alkmaar en A20 en A16 naar Dordrecht, zijn er aanvullende redenen om transport over water te overwegen. Voorts hanteert HVC één tarief voor overslag en transport tezamen. Avalex voert de overslag zelf uit. Ook dit is reden om nader te overleggen tussen Avalex en HVC en te komen tot een maatwerkoplossing: overslag, wijze van transport en tarief.
HVC heeft gemeld dit overleg aan te gaan en op korte termijn maar ook op lagere termijn te blijven werken aan verhoging van de efficiency van het vervoer door beperking vervoerbewegingen en -afstanden in verband met tijd, kosten, beperking CO2-emissies.
13
HVC, 7 november 2020, p. 13.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
21
5.2 Vergelijking met aanbesteding In aanbestedingstrajecten kunnen eisen en wensen worden gesteld aan de wijze van transport. De overslag kan buiten de aanbesteding worden gelaten. Vervoer over water kan als eis of als wens worden geformuleerd. In het geval van eis is het een knock-outcriterium in de aanbesteding en in het geval een wens kunnen aan vervoer vooraf punten worden toegekend voor de beoordeling van aanbiedingen. Een knock-outcriterium is in dit verband risicovol omdat het ertoe kan leiden dat het aantal inschrijvingen erdoor kan worden beperkt en daardoor vergelijking van aanbiedingen wordt bemoeilijkt. Ook is het mogelijk om eisen en wensen te formuleren voor de vervoersvorm transport over de weg ten aanzien van het type voertuigen en de brandstof, die daarvoor worden gebruikt (Euro 5 of 6). Gelet op de ontwikkelingen op de markt op dit vlak kan hier wel met knock-out criteria worden gewerkt zonder dat het risico wordt gelopen op zeer beperkt aantal inschrijvingen. Attero in Wijster biedt geen mogelijkheden voor vervoer over water. AVR en EEW wel. Attero kent wel de mogelijkheid van vervoer per trein, maar hiervoor beschikt Avalex niet over relevante infrastructurele voorzieningen. Vervoer van afvalstromen per spoor is daarom geen optie en zal bij een aanbesteding moeten worden uitgesloten.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
22
6 Transparantie, rapportages, informatievoorziening Gelet op de eigen milieu- en duurzaamheidsdoelen van de Avalex-gemeenten en het feit dat bij toetreding gemeenten aandeelhoudersrisico lopen, zijn zij gebaat bij transparantie van HVC op het vlak van milieu- en duurzaamheidsprestaties en bedrijfseconomische prestaties. HVC biedt die transparantie in haar jaarverslagen en verschaft tevens informatie aan de aandeelhouders en in (ambtelijke) overleggen die vooraf gaan aan aandeelhoudersvergaderingen. HVC biedt de gelegenheid dat financiële specialisten van de gemeenten met het bedrijf overleggen over de bedrijfseconomische resultaten. Aandeelhouders ontvangen elk jaar een uitgebreide aandeelhoudersbrief waarin de prestaties voor gemeenten wordt gerapporteerd In het overleg in het kader van dit vervolgonderzoek naar mogelijke inbesteding van Avalex bij HVC heeft de laatste die openheid ook betracht, zowel op inhoud als op bedrijfseconomisch en financieel gebied. In hoofdstuk 8 wordt daarvan verslag gedaan. Vergelijking met aanbesteding op de markt In aanbestedingsdocumenten kunnen eisen en wensen worden geformuleerd ten aanzien van transparantie en rapportages in de opdrachtnemer-opdrachtgever relatie. In het contract kunnen voorschriften worden opgenomen over overleggen, rapportages en verantwoording.
Daarbij kan ook worden gevraagd naar bedrijfseconomische en financiële informatie in verband met de waarborg van continuïteit in de dienstverlening. In de praktijk blijkt dat de bedrijfseconomische en financiële informatie die de opdrachtgever kan eisen, beperkt is vanwege het bedrijfsbelang dat in het geding kan zijn – vanwege mogelijk concurrentiegevoelige informatie. Als opdrachtgever verkeert een overheid daarbij in een andere positie dan als mede-eigenaar van een overheidsbedrijf. Een mede-eigenaar heeft direct toegang tot alle relevante informatie en/of kan dit afdwingen.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
23
7 Voorwaarden voor toetreding en uittreding 7.1 Quasi-inbesteding Avalex kan verwerking van grof en fijn restafval en Gft één-op-één gunnen aan HVC. Dat kan op grond van de Aanbestedingswet 2012 via quasi-inbesteding. Van quasi inbesteding is sprake indien de opdracht tot verwerking wordt gegund aan een rechtspersoon waar toezicht op wordt gehouden, zoals op de eigen dienst van een overheid. Er moet aan die voorwaarden zijn voldaan. 1. De aanbestedende dienst (Avalex) moet toezicht houden op de verwerker, zoals hij dat doet op een eigen dienst. Daarvan is sprake als invloed kan worden uitgeoefend op de strategische doelstellingen en op de belangrijke beslissingen van de afval verwerker. Daarvan is sprake als Avalex als aandeelhouder deelneemt aan de AvA. 2. Tenminste tachtig procent van de activiteiten van de rechtspersoon (de verwerker) dient te bestaan uit taken die hem zijn opgedragen / toegewezen door de toezichthoudende aanbestedende dienst, dat wil zeggen alle (publieke) aandeelhouders. 3. Er mag, in beginsel, geen directe participatie van privékapitaal in de rechtspersoon (de verwerker) aanwezig zijn, dus alleen publieke aandeelhouders. Als Avalex toetreedt als aandeelhouder tot het 100 % overheidsbedrijf HVC voor de verwerking van restafval en Gft dan wordt aan deze eisen voldaan.
Ruim tachtig procent van de werkzaamheden van HVC wordt uitgevoerd voor en gefactureerd aan de aandeelhoudende overheden die hun afval en slib laten verwerken bij HVC. HVC adviseert dat Avalex ook een alleenrecht vestigt voor de verwerking van restafval en Gft door HVC.14 Daartoe zou Avalex een verordening moeten opstellen. Als aan de vereisten voor quasi-inbesteding wordt voldaan is dit strikt genomen niet nodig. De alleenrechtuitzondering en de inbestedingsuitzondering zijn op zichzelf staande uitzonderingen in het aanbestedingsrecht. Het is niet ongebruikelijk om te kiezen voor twee ankers te gaan liggen en beide uitzonderingen op te tuigen, zoals HVC adviseert. Dat wordt dan gedaan onder het mom “dubbel gestikt houdt beter”. Indien Avalex toch alleenrecht wil vestigen bij HVC dan dient het bestuur van Avalex vanuit het eigendom van het afval een verordening met bijvoorbeeld de naam ‘alleenrecht afvalverwerkingsdiensten’ vast te stellen. In de verordening wordt bepaald dat het bestuur een alleenrecht kan vestigen ten gunste van een organisatie die zelf aanbestedingsplichtig is, voor de be- en verwerking van de diverse afvalstromen die vrijkomen bij de deelnemende gemeenten. Vervolgens kan Avalex bij bestuursbesluit ten gunste van HVC een alleenrecht vestigen voor de be- en verwerking van fijn restafval, GHA en GFT en bijbehorend logistiek.
Zo’n alleenrecht zorgt ervoor dat de werkelijke opdracht van Avalex aan HVC, die de facto wordt verstrekt bij het als aandeelhouder aangaan van de ballotage-overeenkomst aanbestedingsrechtelijk wordt afgedekt. Het gevestigde alleenrecht dat voor onbepaalde tijd wordt gevestigd is op zichzelf geen contract en kan te allen tijde eenzijdig worden ingetrokken door Avalex als daar behoefte aan is.
14
De aanbestedende dienst (gemeente of samenwerkingsverband) kan specifieke opdrachten gunnen aan één partij op basis van een alleenrecht. De partij bij wie een alleenrecht wordt gevestigd moet ook zelf een aanbestedende dienst zijn. Een publiekrechtelijk lichaam of een overheidsbedrijf. De aanbestedende dienst die het alleenrecht wil vestigen maakt een verordening. Op basis van deze verordening wordt vervolgens een besluit genomen waarin het alleenrecht gevestigd wordt. Artikel 1.1 en artikel 2.24 Aanbestedingswet.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
24
7.2 Toetreding Toetreding tot HVC en daarmee de levering van afvalstromen vindt plaats voor onbepaalde tijd. HVC streeft in dat verband langjarige verbintenissen na – zonder einddatum vooraf. Avalex kan toetreden tot HVC na besluitvorming daarover door de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA) op voorstel van de directie en de RvC. Vanaf dat moment kan Avalex grof en fijn restafval en Gft ter verwerking aanleveren. De nominale waarde van de aandelen is € 45,45 per aandeel en het totaal bedrag bij 440 aandelen is € 19.998,-. Behalve dit nominale bedrag behoeft er geen eigen vermogen te worden gestort. De verdeling van de aandelen over de gemeenten op basis van inwonertal is als volgt:
Tabel 1 Aandelen per gemeente van Avalex op basis van inwonertal en aandelen percentage in totaal van A-aandelen van HVC
Gemeenten
Delft LeidschendamVoorburg Midden-Delfland PijnackerNootdorp Rijswijk Wassenaar Totaal Avalex
Aantal inwoners 1-1-2020 103.595 76.534
%
30,9% 22,8%
Aantal aandelen A 136 100
% van totaal HVC 4 3
19.341 55.308
5,8% 16,5%
25 73
1 2
54.450 26.305 335.533
16,2% 7,8% 100,0%
71 35 440
2 1 13
.15
Avalex of zes gemeenten aandeelhouder In tabel 1 is ook opgenomen wat het aandeel van Avalex en haar gemeenten is in het totaal van de A-aandelen: totaal 3.347 A-aandelen waarvan 440 voor Avalex (13 %). De tabel laat zien dat de positie van de individuele gemeenten indien zij afzonderlijk aandeelhouder zouden zijn van HVC beperkt is. Verwacht mag worden dat ook de invloed van de gemeenten alsdan navenant beperkt is in de AvA. Als in Avalex-verband wordt deelnomen aan de aandeelhoudersvergadering dan wordt Avalex door één bestuurder vertegenwoordigd. Avalex ondersteunt de bestuurder in afstemming met de zes gemeenten. Bij apart aandeelhouderschap van de gemeenten nemen zes portefeuillehouders deel aan de AvA. Bij aandeelhouderschap van Avalex is interne afstemming vereist, bijvoorbeeld in de bestuursvergaderingen van Avalex. Uit oogpunt van beperking van invloedspositie in de AvA en bestuurlijke drukte lijkt het aandeelhouderschap van Avalex efficiënter en effectiever dan afzonderlijk aandeelhouderschap van de zes gemeenten. HVC biedt meer diensten dan de verwerking van de drie afvalstromen. Die liggen vooral op het vlak van duurzame energie. De individuele gemeenten kunnen er voor kiezen ook die diensten af te nemen: energie uit biomassa, productie en levering van warmte, zonne- en windenergie.
Ook kan HVC diensten leveren op het vlak van beheer openbare ruimte (vooral reiniging).
15
Bron: HVC, Meerwaarde aandeelhouderschap HVC voor Avalex-gemeenten, z.j.
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
25
Indien een gemeente ook van de aanvullende diensten/expertise van HVC gebruik wil maken dan kan dit zowel in de situatie dat Avalex namens de gemeenten de aandeelhouder is of de gemeenten dit direct zelf zijn. Een gemeente onderhoudt de aanvullende diensten in een eigenstandige relatie met HVC, zonder tussenkomst van Avalex.
7.3 Beëindiging van het aandeelhouderschap Hoewel een verbintenis tussen HVC en een aandeelhouder voor onbepaalde tijd is, kunnen er redenen zijn om de verbintenis te verbreken. Er zijn twee wijzen waarop een aandeelhouderschap kan worden beëindigd. Ten eerste bij eventuele toekomstige verkoop van HVC aan een derde partij. Ten tweede door uittreding van Avalex dan wel een in Avalex deelnemende gemeente. Verkoop HVC In relatie tot een mogelijke toekomstige verkoop van HVC aan een derde partij is de ‘toetredingsregeling nieuwe aandeelhouders’ van toepassing. Die bepaalt dat bij een eventuele toekomstige verkoop de verkoopopbrengst wordt verdeeld op een wijze die rekening houdt met de relatieve toename van het eigen vermogen tijdens de periode van het aandeelhouderschap van de nieuwe toetreder. In casu Avalex vanaf 1-1-2022. Uittreding Avalex HVC is sinds de oprichting nog niet geconfronteerd met een partij die wilde uittreden. Het bedrijf stelt dat het zich open opstelt ten aanzien van de wens tot uittreding van een aandeelhouder, "... zodat tijdig met een aandeelhouder het gesprek kan worden gevoerd over keuzemogelijkheden. … Bij uittreding wordt onderzocht of er voor de zittende aandeelhouders een (financieel) nadeel ontstaat en, zo ja, hoe hiermee moet worden omgegaan. Uitgangspunt is dat eventuele schade voorkomen dan wel vergoed wordt.
Factoren die bij het bepalen van een eventuele schadevergoeding een rol spelen zijn de resterende afschrijvingstermijnen en overige vaste lasten van gebruikte voorzieningen en alternatieve benuttingsmogelijkheden daarvan."16 Eventuele schade kan geheel of gedeeltelijk worden voorkomen door bijvoorbeeld af te spreken dat na formele uittreding nog een aantal jaren de levering van afval zal worden voortgezet of dat de formele uittreding aan een termijn is gebonden. Onderbezettingsverliezen bij be- en verwerkingsinstallaties worden daarmee voorkomen. HVC heeft geen regeling voor uittreding waarbij de procedure voor bepaling van de schade is vastgelegd, eventuele criteria voor schadebepaling en/of termijnen voor uittreding worden genoemd. In de huidige situatie betekent uittreding naar onze verwachting dat er een onderhandelingsproces ontstaat tussen HVC en de uittredende partij over afspraken die rond de uittreding moeten worden gemaakt. In de worst case wanneer geen overeenstemming wordt bereikt, kan dit leiden tot een juridische procedure bij een rechtbank. Afspraken over uittredingstermijnen of andere mogelijkheden van compensatie kunnen hier soelaas bieden. Er is jurisprudentie die uittreding faciliteert: een uitspraak van het Hof van Leeuwarden uit 2006 en een uitspraak van de Raad van State uit 2001 – zie verder paragraaf 9.3. Juridische risico's.
Het onbepaalde rond uittreding is aan de ene kant wellicht nadelig voor de uittreder, maar kan aan de andere kant ten voordele zijn van de blijvende partijen. Avalex kan als
16
HVC, 7 november 2020, p. 10
18 december 2020. Ons kenmerk 20252-006
26
aandeelhouder zowel in de positie komen van uittredende partij als in de positie van blijvende partij die geconfronteerd wordt met uittreden van een derde. Uittreding van een gemeente uit Avalex Het is ook mogelijk dat een gemeente uit Avalex treedt. In artikel 22 van de gemeenschappelijke regeling van Avalex is dit geregeld, inclusief de bepaling van de uittredingsvergoeding. Ten aanzien van het aandeelhouderschap van Avalex van HVC is in dat geval sprake van partieel uittreden. Avalex zal daarover in overleg (en onderhandeling) moeten met HVC en de uitkomsten daarvan vervolgens meenemen in de uittredingsprocedure en uittredingsvergoeding van de betreffende gemeente aan Avalex. De vraagstukken die spelen rond de uittreding van Avalex uit HVC, die hierboven zijn genoemd, spelen ook een rol bij uittreding van een gemeente uit Avalex. Het is ook mogelijk dat een gemeente uit Avalex treedt en tegelijkertijd toetreedt als aandeelhouder van HVC. Avalex zal dan met de gemeente een afspraak moeten maken over de overname van aandelen. Ter indicatie kunnen de aantallen aandelen uit tabel 1 worden aangehouden. Verandering van governance of verkoop Avalex Het is ook mogelijk dat de GR Avalex wordt opgezet in een NV of BV. Als Avalex als overheidsbedrijf 100 % in eigendom van de gemeenten blijft hoeft er geen wijziging van aandeelhouderschap op te treden.
Indien GR Avalex wordt opgeheven en materieel en personeel overgaat naar een private onderneming die de inzameling voor de gemeenten gaat verzorgen, dan zullen de aandelen HVC overgaan naar de gemeenten indien zij het afval blijvend wil laten verwerken bij HVC. In dat geval dient het afval ook eigendom van de gemeenten te blijven tot dat het overgaat naar HVC. Als het afval bij inzameling eigendom wordt van de private onderneming dan zal het afval door een ander bedrijf dan HVC moeten worden verwerkt. Het alsdan private inzamelbedrijf kan bepalen welke verwerker dat is. Samenvattend De wijze van toetreding is nauwgezet omschreven in de statuten en de ballotageovereenkomst (aandeelhoudersovereenkomst) van HVC. De wijze van uittreding is dat niet en op voorhand is niet te zeggen wat uittreding qua bepaling van de schadevergoeding precies zal betekenen. Een en ander hangt af tijdstip van uittreden en de momenten van investeringen van het bedrijf. Er kunnen afspraken worden gemaakt over de termijn van uittreding en doorzetten van levering en vormen van compensatie. De afspraken zijn gericht om onderbezettingsverliezen bij be- en verwerkingsinstallaties te voorkomen.