21.0349 Onderzoeksrapport ‘Participatie in Leiden Ontleed’ (Platform 31) (LIS raad 13 juli 2021, nr B 18)



Zonder communicatie gaat het niet In elk participatietraject is goede communicatie essentieel. Daarbij gaat het niet om de hoeveelheid communicatie op zich zelf. Het is niet iets van: hoe meer, hoe beter. Veel meer gaat het om de tweezijdigheid van communicatie: het zenden én het ontvangen. Ook de beeldvorming en de definiëring van het vraagstuk is essentieel; de framing. Wat is het probleem eigenlijk? Kunnen

Participatie in Leiden Ontleed

partijen het eerst eens worden over het vraagstuk en eerst daarna oplossingen bespreken? Maak, zo zou het advies zijn, eerst het vraagstuk gemeenschappelijk en ga pas daarna mogelijke oplossingen doornemen. Zo niet, dan dreigt de communicatiefuik en dan loopt elk participatietraject risico’s. Dit staat nu los van enige keuze voor een trede op de ladder. 

Omgaan met normatieve noties In hantering van het begrip participatie sluipen vaak normatieve noties mee: participatie is goed, participatie moet. Meer is beter. Maar niet elke bewoner hunkert dag en nacht naar participatie bij overheidsbeslissingen. Veel bewoners, vooral zij die het niet breed of het heel druk hebben, staan op de stand van overleven en besteden zaken buiten hun privédomein graag uit aan anderen. Er is in zekere zin ook een recht op non-participatie. Deze inwoners worden niet graag als tweederangs gezien. In de casussen zagen we vooral mondige bewoners, meestal van middelbare leeftijd of ouder. Er zijn vraagtekens gesteld of deze wel in staat zijn om de zwijgende meerderheid te vertegenwoordigen, met bijzondere aandacht voor kinderen, jongeren en studenten. De inwoners die niet participeren hebben ook legitieme belangen, die in de afweging betrokken moeten worden. Dat kan via participatie, maar ook via politieke representatie in de raad. Als dit niet het geval is, wordt participatie een versneller van ongelijkheid.



Kwaliteit in het participatieproces In het participatieproces horen eisen gesteld te worden aan betrokkenheid en empathie bij de deelnemers. Evenzeer aan (de kwaliteit van) het informatieniveau en aan de mogelijkheid om deel te nemen voor iedereen (inclusiviteit). Er zijn dus niet alleen goede bedoelingen nodig, er is ook de noodzaak om een en ander gedegen en professioneel te doen. Voortdurend leren in deze en de lessen documenteren is van groot belang. Dit is opbouw van een collectief geheugen. In de

25

casussen zagen we dat projectleiders regelmatig gebruik maken van de ervaringen van andere projectleiders met participatie. Dat vinden we een goede zaak want door samen te evalueren wordt ook samen geleerd. En dat komt de kwaliteit van participatie ten goede.

5.3 Conclusie en Aanbevelingen De belangrijkste conclusie: er is geen spoorboekje. Het zoeken naar de heilige graal bij participatie heeft niet zoveel zin. Veel participatieprojecten zijn afhankelijk van de situatie- er is nu eenmaal sprake van veel context. In de stad wonen arme overlevers en hooggeschoolde notaschrijvers. Soms vertegenwoordigen de laatsten de eersten, soms vertegenwoordigen zij alleen zichzelf. Wat wel dienstig en noodzakelijk is, is een hoge proceskwaliteit. Wij geven drie aanbevelingen: 1.

Ruimte geven Niet alle participatie hoeft aan naderende overheidsbeslissingen te hangen. Met initiatieven van burgers, ondernemers, anderen kan veel kwaliteit in de stad worden gerealiseerd. Met andere woorden: participatie hoeft niet top-down te zijn maar kan ook bottom-up. Het hoeft niet altijd de gemeente te zijn die zich verantwoordelijk voelt voor de aanpak van een maatschappelijk vraagstuk. Laat ook de energie vloeien in de stad.

2.

Tweezijdigheid in communicatie Op veel plaatsen wordt gepleit voor betere communicatie: helder communiceren, expliciteren van verwachtingen en gestelde kaders. Dit onderdeel is belangrijk. De tweede zijde van communicatie is niet minder belangrijk: luisteren en ontvangen, naast zenden en spreken. In een participatieproject zijn luistervinken evenzeer nodig als zendgemachtigden. De

Participatie in Leiden Ontleed

vaardigheden om goed een boodschap over te kunnen brengen, te kunnen vertellen én goed te kunnen luisteren en nieuwsgierig te zijn, zijn belangrijke vaardigheden om te borgen in de organisatie. 3.

Ontspanning in debat, reductie van participatiestress In het debat over participatie in Leiden komen cynische geluiden (“ze luisteren toch niet”) en verongelijkte geluiden (“het is ook nooit goed”) voor. Wellicht helpt het als partijen rust en ruimte willen toelaten en de neiging om alles nu te regelen willen loslaten. Er is in dit domein vaak sprake van een wat opgeklopt, ruim bemeten overlegcircuit over de vraag hoe we participatie gaan doen. Dit onderzoek maakt hiervan feitelijk ook deel uit. Laat de praktijk van doen en meedoen de leerschool zijn. De overheid is een lerende overheid. En met ontspanning en zonder stress gaat leren het best.

26

Participatie in Leiden Ontleed

BIJLAGE: kaders van het casusonderzoek In de gemeente Leiden deed de situatie zich voor dat acht wijkverenigingen het contact met de gemeente verbraken. Dit zag er niet goed uit. In de gemeenteraad werd een motie aangenomen met de strekking dat met onderzoek de situatie in kaart moet worden gebracht om lessen te trekken en tot verbetering te komen. Er is zeer brede steun voor de motie. Het gemeentebestuur voert deze uit en er wordt, na aandringen van de gemeenteraad, een brede klankbordgroep van raadsleden samengesteld. Aan de onderzoekers worden vier cases en twaalf vragen voorgelegd.

Vragen en thema’s van het onderzoek 1. Wat was het doel van de participatie? Was het doel vooraf en achteraf duidelijk en realistisch? 2. Welke afspraken zijn gemaakt over participatie (welk niveau van participatie: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren of meebeslissen) en de reikwijdte van de participatie (de kaders en ruimte)? 3. Wie zijn betrokken bij de participatie? Samenstelling, diversiteit, aantallen en representativiteit? 4. Hoe zijn verwachtingen van de deelnemers gemanaged? 5. Hoe is gebruikt gemaakt van de Leidse 'spelregels' voor participatie? (o.a. de participatieverordening)? 6. Hoe is geïnvesteerd in de brug tussen de gemeentelijke taal en procedures en die van de participanten? 7. Waren de participatie 'instrumenten' geschikt, eigentijds en aansprekend? 8. Hoe is het samenspel tussen gemeente en stad georganiseerd en ervaren bij de betrokkenen? 9. Welke rollen hadden het college, de gemeentelijke organisatie en de raad (raadsleden) op

27

verschillende momenten? 10. Hoe verliepen informatie en communicatie, zowel binnen de gemeentelijke organisatie (inclusief raad en college) als naar buiten? 11. Wat was het resultaat van het participatietraject, in termen van inhoud, relatie, proces, evaluatie achteraf? 12. Welke lessen kunnen worden getrokken uit deze case? Met aandacht voor succesfactoren en leeren verbeterpunten. Deze vragen geven inzicht in de betrokkenheid en de visie van de raadsleden ten tijde van de start van het onderzoek. Maar daarmee zijn al deze vragen niet altijd even eenvoudig uitvoerbaar en goed te onderzoeken, nog afgezien van de korte tijdsspanne. Voor een helder onderzoeksproces is een clustering van vragen toegepast. Deze clustering levert vier centrale punten van aandacht in dit onderzoek op: 

Het begrip participatie: wat betekent participatie voor wie (doel, participatieniveau/trede op de ladder, (beleids)fase en reikwijdte)?



Het proces van participatie: hoe verliep het proces (doel, partijen/spelers, rollen, relaties, verwachtingen, perspectieven, mismatch en samenspel)?



De instrumenten: welke instrumenten zijn ingezet (participatieverordening, regelgeving, middelen, informatie en communicatie)?



Het effect: welk resultaat heeft participatie opgeleverd (kwaliteitscriteria, lessen en succesfactoren)?

Participatie in Leiden Ontleed

De vier casussen In het onderzoek kregen we vier cases aangereikt. Daarin zochten we naar antwoorden langs bovenstaande vier lijnen. Omdat de tijd voor het onderzoek zeer beperkt was, kregen we globaal inzicht en overzicht. In deze bijlage staan de uitgebreide beschrijvingen en een overzicht van de effecten van de trajecten voor de volgende casussen: 1.

Evenementenbeleid

2.

Uitvoeringsbesluit Houtkwartier-Oost: riolering, straten en groen

3.

Winkelcentrum Kopermolen

4.

Woonunits in de Verdamstraat

28

Participatie in Leiden Ontleed

Bijlage: casus I het Evenementenbeleid Context van participatie bij het evenementenbeleid Het beleidsproces om te komen tot een nieuw evenementenbeleid voor de gehele gemeente ging in 2018 van start met een evaluatie van het bestaande evenementenbeleid. In de voorbereiding van de vaststelling van het Evenementenbeleid Leiden 2020 is het college in gesprek gegaan met bewoners, ondernemers en evenement organisatoren. Met de inzichten uit de bijeenkomsten, discussies, en bijdragen is de nieuwe nota geschreven. Op 3 juni 2019 gaf het College gezamenlijk terugkoppeling aan bewonersvertegenwoordigers, ondernemers en evenementorganisatoren. Hier werden ook de resultaten van de evaluatie van het evenementenbeleid en voorstellen voor het nieuwe beleid gepresenteerd. Het College van Leiden ging in gesprek met diverse wijkverenigingen en er vond een brainstormsessie plaats met (horeca)ondernemers en -organisatoren. In deze gesprekken haalde de gemeente informatie op, die in een nieuw evenementenbeleid is verwerkt. Op 15 juli 2019 presenteerde het College de conceptnota voor het nieuwe evenementenbeleid. Daarin zijn er voorstellen gedaan op basis van drie ambities. De portefeuille-houdende wethouder en bestuurlijk verantwoordelijke is pleitbezorger van het nieuwe plan.

In dat plan geeft het College aan dat met het nieuwe evenementenbeleid gestreefd wordt naar een onderscheidend en kwalitatief aanbod met een balans in de spreiding van evenementen tussen levendigheid en leefbaarheid. In combinatie met andere opgaven6 zoals duurzaam en inclusief door het gebruik van eco-glazen, terugdringen van afval, minder energiegebruik en het aanbieden van gehoorbeschermingsmiddelen.

29

In het besluitvormingstraject kwamen 30 reacties binnen van zowel bewoners als ondernemers. Daarnaast liep een ander traject waarin de gebiedsvisie voor het Energiepark werd vastgesteld. Hierin vormde het nog te ontwikkelen evenementenbeleid een belangrijk uitgangspunt. Voor de participatie ten behoeve van de gebiedsvisie Energiepark organiseerde het College vier avondbijeenkomsten met bewoners en ondernemers. Daar werd onder meer uitvoerig gesproken over de uitgangspunten voor evenementen op deze locaties (30 januari, 26 maart, 16 mei en 17 juli 2019). Dat resulteerde in de ontwikkeling van een locatieprofiel voor de drie deellocaties (Energieplein, Ambachtsplein en Huigpark) naast het Energiepark/Huigpark (de hoofdlocatie van evenementen).

_________ 6

Interview op de website www.sleutelstad.nl.

Participatie in Leiden Ontleed

De globale tijdslijn voor het traject voor het evenementenbeleid ziet er als volgt uit:

Verschillen in perspectieven op participatie Er lijkt een mismatch te zijn in verwachtingen ten aanzien van het nieuwe evenementenbeleid tussen 30

bewoners, ondernemers en de gemeente.

Participatie vanuit bewonersperspectief De wijkverenigingen hebben onderling goed contact en participeren actief mee. Dat blijkt uit de inspraakreacties en uit het online interview dat wij hielden met zes vertegenwoordigers van de wijkverenigingen.7 Uit deze interviews blijkt dat de vertegenwoordigers van deze wijkverenigingen onvrede voelen over de samenwerking met de gemeente. Ze geven aan dat ze alleen maar worden geïnformeerd en geraadpleegd, maar dat de gemeente niet open staat voor advies (een op de participatieladder hogere trede van participatie): “We zijn in overleg met de wethouders over het vervolg. In de brief stond heel duidelijk verwoord dat we aan de voorkant duidelijke afspraken maken, maar dat gebeurt gewoon te weinig. En als het gebeurt dan komen we niet verder dan informeren en raadplegen. Adviseren, ik weet niet wat het is, maar daar wordt men zenuwachtig van. Maar je kunt een advies ook terzijde leggen, maar dat moet je dan wel beargumenteren. Dat zeggen we ook: we hoeven niet altijd gelijk te hebben, maar leg het ons dan uit.” Wijkvereniging – Representatief en Leefbaarheid voorop (belang) In de participatie bij het evenementenbeleid zijn de bewoners vertegenwoordigd door de wijkverenigingen. Daarnaast hebben bij de schriftelijke inspraakrondes ook individuele bewoners hun visies gegeven.

De wijkverenigingen staan, zo zeggen zij, voor één belang: de leefbaarheid. Zij

_________ 7

Het (online) interview werd bijgewoond door 6 vertegenwoordigers van verschillende wijkverenigingen.

Participatie in Leiden Ontleed

erkennen weliswaar het belang van levendigheid dat in de nieuwe nota wordt geambieerd, maar voor hen moet de leefbaarheid voorop staan. Vooral de hoeveelheid aan evenementen lijkt bij de bewonersverenigingen tot onbegrip te leiden. Daarnaast blijkt uit de interviews dat er een soort onbegrip is over dat de gemeente veel geld besteedt aan het centrummanagement en het toerisme om de economie te stimuleren. Dat terwijl de bewonersorganisaties maar weinig subsidie krijgen voor hun werkzaamheden en dat veel van hun werk op vrijwillige basis moet gebeuren. Het gevoel heerst dat ze telkens - en niet alleen bij het evenementenbeleid - tegen muren oplopen bij de gemeente. Geluidsnorm in de stad Op basis van de inspraakronde heeft de gemeente geluidsnormen aangescherpt én het aantal evenementen verminderd. Volgens bewoners zijn de aanpassingen echter marginaal en komen ze onvoldoende tegemoet aan de wens de (binnen)stad leefbaarder te maken. De bewoners ervaren de gemeente als weinig invoelend voor de belangen van de bewoners die in, of dichtbij de evenementenlocaties wonen. Aan hun wensen en grieven wordt nauwelijks tegemoet gekomen, vinden zij. Het niveau waarop ze mee mogen praten is voor hen onvoldoende. Keer op keer voelen zij zich niet serieus genomen met een beroep op het stedelijke belang, kadernota’s en ondernemersbelangen.

Participatie vanuit het perspectief van de evenementenondernemers De evenementenorganisatoren tonen zich over het algemeen lovend over de samenwerking met de gemeente, maar ervaren toch dat zij in de totstandkoming van het nieuwe beleid niet voldoende zijn betrokken: 31

“Ik wil wel zeggen het contact met de afdeling vergunningen echt uitmuntend is. Zij denken ook mee, en als we aanvragen doen dan word ik gebeld [..]. Dan zit soms iets al vol in de agenda, maar dan wordt er toch tijd vrij gemaakt. Als het over het beleid gaat dan voelen we ons minder begrepen, in dat traject. Maar dat gaat echt puur en alleen over het beleid en uiteindelijk zullen ook vergunningsmedewerkers daarnaar teruggrijpen. Daarom is het zo belangrijk. En daarom hebben we ons ook zo ingespannen om inspraak te leveren. Het beleid geldt voor vier of vijf jaar. We hebben er daarom zoveel tijd in gestoken. En als dat dan niet wordt meegenomen dan is dat erg vervelend.” De evenementenorganisatoren participeerden op verschillende momenten en manieren in het proces. Ze hebben hun punten ingebracht in een raadsvergadering en hebben een notitie geschreven met voorstellen. Toch hebben zij niet het idee dat ze serieus zijn genomen. Ze geven bijvoorbeeld aan geen ontvangstbevestiging te hebben ontvangen van hun notitie, ondanks herhaaldelijk vragen. Maar meer nog hebben ze het gevoel dat er niets is gedaan met hun inbreng. “Maar vervolgens leek het alsof het concept beleid eigenlijk al het definitieve beleid was. Er zijn maar een paar kleine aanpassingen gedaan.

Heel weinig van wat wij ingebracht hebben is meegenomen.” De evenementenorganisatoren vinden het belangrijk om bewoners te betrekken. Zij realiseren zich dat alle belangen evenwichtig meegenomen moeten worden, maar ze hebben de invloed van de wijkverenigingen als te groot ervaren. Er waren naar hun mening teveel mensen die mee mochten praten over het nieuwe evenementenbeleid, waardoor er teveel belangen waren die niet allemaal konden worden ingewilligd. Het gevoel heerst dat er het beste wordt geluisterd naar degenen die het

Participatie in Leiden Ontleed

hardst roepen. Ze hebben ook hun twijfels over de representativiteit van deze bewoners voor andere inwoners van de stad. Door hun leeftijd hebben zij voorkeur voor een ander soort evenementen dan jongeren. “Dat er ook iemand spreekt vanuit het oogpunt dat Leiden ook ‘leuk’ moet zijn. Ik heb ook wel eens gespeeld met het idee: moeten we niet aan al onze bezoekers vragen of ze iets willen tekenen. We organiseren feesten voor 5.000 á 6.000 mensen en dan zeuren enkelingen dat wij als organisatie iets niet zouden mogen doen. Dat is belangrijk, maar het gaat ook om die 5.000 mensen. Dat zij graag iets leuks doen. Er is niet echt een belangenorganisatie vanuit een levendig Leiden.” Zij pleiten voor goed beleid, waarin bij de participatieronde alle partijen goed vertegenwoordigd worden. In de vergunningsprocedure valt de gemeente daar namelijk op terug. Daarnaast willen ze dat bij een vergunningsaanvraag de wijkverenigingen een gesprekspartner zijn om goed af te stemmen en wel betrokken bij elkaar te blijven, maar niet dat zij (in die procedure) op de stoel van de instanties mogen zitten.

Participatie vanuit het perspectief van de gemeente De betrokken medewerkers vanuit de gemeente geven aan dat de betrokkenheid van bewoners door de jaren heen is gegroeid. In het oude beleid ging dit meer uit van een soort ‘gentlemen’s agreement’- bewoners werden wel betrokken, hoewel dit formeel niet hoefde. Het is in dit onderzoek niet duidelijk geworden of dit is gedaan vanuit de participatieverordening. 32

Dat de evenementen het belang van bewoners direct raakt wordt zeker erkend. Het groot aantal evenementen dat in de binnenstad van Leiden (en het Energiepark) wordt georganiseerd, raakt rechtstreeks aan het woongenot van bewoners in die buurt. Dat wordt door niemand betwist. Maar er spelen meer belangen, die deels tegenstrijdig zijn en waar de gemeente een afweging moet maken. Enerzijds spelen economische belangen van ondernemers een rol en daarvan profiteren ook inwoners van Leiden. Ook dragen evenementen bij aan de identiteit van de stad en zijn bewoners. Deze belangen moeten worden afgewogen tegen de belangen van direct betrokken bewoners. Die onvermijdelijk geluidshinder en andere overlast ondervinden van evenementen. De betrokken projectleiders geven aan dat ze zoveel mogelijk naar de belangen van bewoners en ondernemers hebben geluisterd. Maar ze vragen zich ook in hoeverre de bewoners die hebben gereageerd representatief zijn voor de hele stad. “Ik vind ook wel echt dat de stem van de wijk en bewoners echt in ruime mate terecht is gekomen in het beleid. Bewoners zullen daar echter verschillend over denken. Wat heel lastig is in een discussie als deze: het is heel subjectief.

Want wat past bij Leiden? [….] Het is een lastige discussie, er zijn allemaal verschillende belangen.” In de ‘Nota van Beantwoording’ waarin de ingebrachte punten van bewoners en ondernemers zijn beantwoord, valt de spanning tussen belangen ook op. In deze nota benoemt de gemeente elk ingebracht punt door bewoners en ondernemers en stelt vervolgens vast welke argumenten zij wel of niet valide vindt.

Participatie in Leiden Ontleed

Inclusie In het geval van het nieuwe evenementenbeleid zijn er bij zowel de gemeentelijke projectleiders als de evenementenorganisatoren twijfels over de representativiteit van de wijkverenigingen. Beide stakeholders geven aan dat slechts een deel van de Leidse bewoners via de wijkverenigingen wordt betrokken en gehoord. De studenten ontbreken bijvoorbeeld. De projectleiders zeggen hierover: Over de nieuwe visie is ook contact gelegd met verschillende partijen. Er was een startbijeenkomst voor horeca, evenementen en cultuur. In dat kader hebben we ook contacten gelegd met studentenverenigingen. Maar het blijft lastig om precies te achterhalen wie achter de muren wonen. Het is lastig om precies te achterhalen wie dat zijn. Het zijn niet alleen de wijkverenigingen. Nu proberen we dat door bijvoorbeeld ook studentenverenigingen te betrekken.” Wijkverenigingen brengen daar tegenin dat zij hun interne procedures hebben om zoveel mogelijk hun werkgebied te vertegenwoordigen. Deze procedures zijn verplicht om voor subsidie in aanmerking te komen.

Het effect: bevindingen De casus Evenementenbeleid laat zien dat er veel belangen kunnen zijn die slechts lastig tot elkaar kunnen komen. De casus heeft een aantal bevindingen opgeleverd: 

Leiden is een gemeente met een diverse bewonerssamenstelling. Wijkverenigingen zijn een

33

goede brug naar bewoners, maar vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs alle bewoners van de wijk. In deze casus zijn jongeren en studenten niet sterk vertegenwoordigd, terwijl zij wel een belangrijke doelgroepen zijn van evenementen. 

Het is belangrijk om bewoners en in dit geval ook ondernemers te betrekken bij nieuw beleid, maar wellicht nog belangrijker is om te zorgen voor een goede terugkoppeling. Participatie houdt pas op als iedereen voldoende en duidelijk is geïnformeerd over wat er met zijn of haar inbreng is gebeurd. Het plaatsen van een bericht op de website is niet voor iedereen de juiste manier van terugkoppeling.



Bewoners en ondernemers zijn graag bereid veel tijd en energie te steken in zaken die hen aangaan, maar willen daarvoor ook een stukje erkenning ontvangen. Participatie is voor de meesten geen baan maar iets dat naast de dagelijkse beslommeringen gedaan moet worden.



Sommige vraagstukken, zoals de totstandkoming van het nieuwe evenementenbeleid, kennen zoveel belangen dat het resultaat vrijwel altijd een compromis oplevert waarover niet iedereen tevreden is.

Participatie in Leiden Ontleed

Bijlage: Casus II Uitvoeringsbesluit Houtkwartier-Oost: riolering, straten en groen Participatie in Houtkwartier-Oost In 2021 beoogt de gemeente Leiden in het Houtkwartier-Oost (onderdeel van de wijk Houtkwartier) een hemelwaterriolering aan te leggen en een ruimtereservering te doen voor het toekomstig stadsverwarmingsnet. Aangezien de straten (Boerhaavelaan, Mariënpoelstraat, Van Swietenstraat) voor deze werkzaamheden helemaal open moeten wil de gemeente Leiden de aanleg van het nieuwe riool combineren met het vernieuwen van de straten, stoepen en het groen. Bij de herinrichting van de openbare ruimte ziet de gemeente kans om de maatschappelijke opgave voor meer biodiversiteit aan te pakken. Daarbovenop is er de wens om de wijk klimaatadaptief in te richten om zo hitte, droogte en wateroverlast als gevolg van klimaatverandering tegen te gaan. Het tegelijkertijd realiseren van meerdere maatschappelijke opgaven en ambities van de gemeente komen samen in dit wijkvervangingstraject. Voor de realisatie is een uitvoeringsbesluit nodig die vastgesteld moeten worden via politiek-bestuurlijke besluitvormingstrajecten met verschillende bestuurlijke en procedurele fasen. 34

Parallel aan dit bestuurlijk traject start het participatietraject met bewoners. Om dit participatietraject te evalueren spraken we met de voorzitter van de wijkvereniging, een bewoner van de Mariënpoelstraat, de projectleider en een communicatiemedewerker. In het participatietraject zien we de ontmoeting tussen de leefwereld van bewoners en de beleidswereld van gemeente, die met meerdere maatschappelijke transities en opgaven, beleidsdoelen en bestemmingsplannen te maken heeft. Hoewel de bewoners in Houtkwartier-Oost op verschillende momenten geïnformeerd worden en mee kunnen denken over de nieuwe inrichting van straten, stoepen en openbaar groen, blijkt de praktijk weerbarstiger. Onder bewoners klinken ook andere geluiden, zorgen, wensen en vragen die niet passen binnen de scope van het participatietraject. De wederzijdse perspectieven en verwachtingen van deze twee werelden over participatie en hoe deze matchen, bepalen voor een groot deel het succes van het verloop van het participatieproces/traject.

De leefwereld van de bewoners Een participatietraject is voor bewoners niet een startpunt, maar een onderdeel van hun dagelijks leven. Het is verbonden aan eerdere ervaringen en staat in relatie tot de persoonlijke context van bewoners en de gezamenlijke context van de wijk. In de wijk Houtkwartier is voor veel bewoners parkeren een belangrijk onderwerp. De parkeerdruk in de wijk is op dit moment al hoog. De wijk ligt vlakbij het stationsgebied en aan het spoor (zuidzijde). Dit zorgt ervoor dat de wijk een hoge parkeerdruk heeft op een vreemd moment van de dag (overdag). Omdat in het stationsgebied de parkeernorm naar nul gaat, zijn bewoners bang dat de problematiek zich in de toekomst gaat verergeren. De projectleider, betrokken vanuit de gemeente als projectleider op deze casus, geeft daarnaast aan dat, voordat het participatietraject van start ging, er een “hoop oud zeer” zat in de wijk. Hij vertelt dat dit komt omdat er heel veel plannen zijn in het Houtkwartier.

Participatie in Leiden Ontleed

“De neuzen moesten weer een beetje dezelfde kant worden opgezet. Dat de gemeente niet tegen de wijk is, maar voor de wijk een heel mooi plan wil maken.” De voorzitter van de wijkvereniging ‘Houtkwartier’ en tevens bewoner van de wijk, ziet een ontwikkeling in het betrekken van de buurtbewoners. Hij vertelt hoe het er voorheen aan toe ging: “In het verleden dumpte de gemeente plannen echt. Zo van: hier komen 160 huizen. Hier komen twee woontorens van 50 meter hoog. (…) Ook hebben we heel veel waterproblematiek gehad in de wijk. Als het hard regende, dan stond het water in de meterkast. Dat waren hele vervelende situaties. Het heeft heel veel tijd en moeite gekost om daar iets aan te doen. (…) En wat ik dus zei: wij hebben eerder grote problemen gehad over de ontwikkelingen in onze wijk. Dingen tot en met de Raad van State. [Uiteindelijk zijn er] drie moties aangenomen: verkeer, water en participatie.” Alhoewel hij nog niet helemaal tevreden is, ziet de voorzitter van de wijkvereniging dat de samenwerking met de gemeente sindsdien verbeterd is.

De beleidswereld van de gemeente Ook voor de gemeente staat een participatietraject niet op zichzelf, maar past het binnen de context van gemeentelijke procedures, ambities, plannen en eerdere ervaringen met de wijk. Het tegelijkertijd realiseren van meerdere maatschappelijke opgaven, transities en ambities van de gemeente komen samen in een traject. Het benutten van meekoppelkansen en de integrale benadering van de fysieke leefomgeving in uitvoering van beleid zijn herkenbare en ambitieuze uitgangspunten uit de aanstaande 35

Omgevingswet. Het ‘Cluster Beheer’ binnen de gemeente bepaalt in welke wijken een wijkvervangingstraject moet starten. De doelstellingen van wijkvervangingstrajecten zijn door het college bepaald en door de raad vastgesteld (College- en raadsvoorstel kaderbesluit Houtkwartier-Oost). In het kader van deze doelstellingen is een analyse gemaakt van de punten in de wijk die klimaatadaptief moet worden ingericht.8, 9 Voordat het schetsontwerp ofwel ontwerptekening werd gemaakt, vond er eerst een historische en ruimtelijke analyse plaats van het Houtkwartier-Oost.10 Om tot het uiteindelijke schetsontwerp te komen maakte het projectteam daarnaast gebruik van een breed scala aan kaders, visies en afspraken zoals het handboek en kadernota kwaliteit openbare ruimte en het Beeldkwaliteitsplan (BKP) Houtkwartier Leiden (2012).4, 11 Bij de totstandkoming van veel van deze stukken hebben inwoners de mogelijkheid gehad om te participeren. Ook het BKP Houtkwartier Leiden (2012) is tot stand gekomen in samenwerking met bewoners.12 De projectleider gaf aan dat dit plan de totstandkoming van het

_________ 8

Water (droogte en overstroming) en Hitte.

9

Nota van uitgangspunten kaderbesluit Houtkwartier-Oost – Bijlage 1.

10

Ruimtelijke analyse op: hoofdstructuur, functies, toekomstige ontwikkelingen, eigendommen, verkeer, groenstructuur, biodiversiteit,

11

Andere stukken die gebruikt zijn: visie ruimte voor de stad, structuurvisie Leiden 2025, bestemmingsplan Leiden Noordwest, groene

materialisering, verlichting, afvalinzameling en afvalbakken, overig meubilair, ondergrondse infrastructuur en molens. hoofdstructuur 2018, Bomenverordening 2015 en daarmee samenhangede groene kaart 2016, beleidsplan openbare verlichting 2013, warmtevisie Leiden 2017, duurzaamheidsagenda 2016-2020, beheerplan wegen 2017-2021, beleidsakkoord college 2018-2022 “samen maken we de stad”, kadernota 2019-2022, uitvoeringsprogramma 2020-2030 ‘Leiden Biodivers en klimaatbestendig, Samen maken we Leiden Groener!” (Nota van uitgangspunten kaderbesluit Houtkwartier-Oost – Bijlage 1:8). 12

Beeldkwaliteitsplan Houtkwartier.

Participatie in Leiden Ontleed

schetsontwerp vereenvoudigde: “We hadden een groot voordeel dat er een beeldkwaliteitsplan lag. Daar stonden bijna alle bewoners achter.” In het beeldkwaliteitsplan ligt onder andere vast dat de wijk heel erg moet vergroenen en dat parkeren zoveel mogelijk ‘op eigen terrein’ en ‘aan het oog onttrokken’ moet worden opgelost (Beeldkwaliteitsplan Houtkwartier: 22-23). Naast de al bestaande stukken waren er een aantal beleidsplannen die nog in ontwikkeling waren en nog moesten worden vastgesteld.13 Het projectteam heeft afgestemd met de projectteams op deze projecten om de plannen te synchroniseren. In samenwerking met de bewoners loopt er, naast dit traject, bovendien een ‘masterplan verkeer – Houtkwartier’. Hierin wordt een plan gemaakt om de verkeersstructuur en het parkeren aan te pakken (looptijd juli 2020-juli 2021). Omdat dit project pas halverwege 2021 is afgerond, is er in de tweede helft van dit traject afgestemd om de eerste uitkomsten alvast mee te nemen.

Niveau van participatie en de voorbereiding Participatieverordening De participatieverordening biedt de gemeente de mogelijkheid bewoners te betrekken bij verschillende beleidsfasen (voorbereiding, uitvoering en evaluatie). In dit participatietraject zijn bewoners met name betrokken in de voorbereidende fase. Vanuit de gesprekken met het projectteam blijkt niet dat de participatieverordening is gebruikt als handleiding om het participatietraject vorm te geven. Onze indruk is dat dit ook niet verwacht werd van de projectmedewerkers. Uit de gesprekken met het projectteam blijkt dat de verschillende ambtenaren voorafgaand aan dit project over veel van de beschreven 36

onderwerpen in de verordening wel informeel met elkaar hebben afgestemd zoals ‘het doel’, ‘de kaders’, ‘communicatie’ en ‘de manier’. Participatieniveau/participatieladder Het participatieniveau werd door de projectmedewerkers beschreven als ‘meedenken en meedoen’. Dit is een beschrijving die niet valt binnen de participatieladder die gebruikt wordt in de participatieverordening. Het wordt niet helemaal helder welk participatieniveau de projectmedewerkers wel beogen. Hoewel zij een actieve en positieve houding hebben ten aanzien van de inbreng van bewoners, geven zij er geen blijk van bewust de verschillende niveaus van participatie te hanteren. Er wordt gesproken van “meedenken”, “consulteren” en van “keuzes voorleggen”. Het participatietraject lijkt zich vooral af te spelen op het niveau van ‘informeren en raadplegen’. De projectmedewerkers zijn welwillend om rekening te houden met ideeën van bewoners. Maar onduidelijk is wat de formele positie is van bewoners. In het participatie-traject is gebruik gemaakt van een enquête. De enquête past, naar onze inschatting, beter onder het niveau ‘coproduceren’, omdat de uitkomsten van de enquête leidend waren. De kaders waarbinnen de bewoners het plan met de gemeente mochten ontwikkelen zijn hierbij wel heel strak.

Het participatietraject in de voorbereidende beleidsfase Na de voorbereidende werkzaamheden voor het project startte, volgde, in het kader van het komen tot een definitief ontwerpbesluit, een participatietraject. We zien dat voor de gemeente het participatietraject een moment is om draagvlak voor hun ambities te creëren onder bewoners.

_________ 13

Mobiliteitsnota Leiden Duurzaam Bereikbaar, Parkeervisie Leiden 2020-2030 en Fietsbeleid 2020.

Participatie in Leiden Ontleed

Daarnaast is het volgens de projectleider ook “een instrument om bewoners om input te vragen en daar rekening mee te houden.” De projectleider beschreef het doel van het participatietraject als volgt: “met participatie wil je bereiken dat Houtkwartier-Oost een wijk wordt waar bewoners op een fijne manier kunnen leven. Je wilt dat de plannen breed gedragen zijn en dat bewoners er blij van worden.” Participatieplanning Participatie bij wijkvervangingstrajecten begint, volgens de projectmedewerkers, over het algemeen met een bewonersavond nadat het eerste schetsontwerp is gemaakt. Ook de manier waarop bewoners de allereerste keer betrokken worden gebeurt meestal op dezelfde manier. De communicatieadviseur van het traject geeft aan: “er is een soort planning waarin je weet: dat is het moment dat we een bewonersavond gaan organiseren”. De projectleider legt uit dat elk projectteam normaal gesproken zelf een ‘participatieplanning’ maakt. Voorafgaand aan het participatietraject is er een schetsontwerp gemaakt, gebaseerd op de afspraken die al gemaakt waren in de eerder beschreven beleidsstukken (en dus al vastlagen). Voor een deel van de Mariënpoelstraat waren er nog geen duidelijke afspraken. Daarom is dit stuk in het schetsontwerp nog niet ingevuld. Het projectteam heeft ervoor gekozen om dit deel eerst met de bewoners te bespreken in een eerste bewonersavond en enkele deelsessies.

Na deze sessies zou er een conceptontwerp worden ontwikkeld. Het was de bedoeling dat er naar aanleiding van het conceptontwerp een tweede bewonersavond zou worden georganiseerd waarop concrete vragen aan bewoners zouden worden voorgelegd. Dit is echter anders gelopen door de coronamaatregelen.

Betrekken van belanghebbenden en participatiemiddelen Het participatietraject begon voor de bewoners van het Houtkwartier-Oost begin 2020 met een

37

uitnodiging voor een meedenksessie over het schetsontwerp per brief. Ook werd de wijkvereniging betrokken om bewoners te bereiken en af te stemmen. Het animo voor het participatietraject in de wijk was hoog. De communicatieadviseur vertelt in het interview: “Bij de start maak je een inschatting [van de wijk]. Wat is het opleidingsniveau, koop of huur, woningcorporaties. [Daar sluit je je middelen bij aan]. Dan nog kun je gaandeweg groepen ontdekken die je [van te voren] niet ziet.” De projectleider vult aan: “In het Houtkwartier-Oost was het niet nodig [om inwoners over de drempel te trekken]. (…) Je hebt weinig huurders, alleen kopers. Het blijft heel lastig om huurders te betrekken bij wijkvervangingstrajecten.” Volgens de communicatieadviseur is “het een overzichtelijk project. (…) Je weet heel gericht met welke bewoners je in gesprek wilt.” De opkomst op de eerste meedenksessie was dan ook hoog. Film en participatie-platform Toen er een (voorlopig) definitief ontwerp lag, wilde het projectteam graag een tweede meedenksessie organiseren in de buurt. Dit kon door de coronamaatregelen niet doorgaan.

Daarom nam het projectteam een filmpje op om de wijk te informeren en te vragen hun mening over het voorlopig ontwerp te geven op het participatieplatform (doemee.leiden.nl).14 Ook werden er borden in de wijk geplaatst met informatie, de tekeningen en een verwijzing naar het participatieplatform, dat regelmatig wordt bijgewerkt met nieuwe informatie. Ook de uitslag van de enquête en het

_________ 14

https://www.youtube.com/watch?v=74u1oOC3cIA

Participatie in Leiden Ontleed

uiteindelijke uitvoeringsbesluit werden hierop gedeeld. Daarnaast werden bewoners via stadsnieuws en via de website van de wijkvereniging op de hoogte gehouden. Eerste meedenksessie over het schetsontwerp De eerste bijeenkomst was een ‘meedenksessie’, georganiseerd voordat de coronamaatregelen werden getroffen. De communicatieadviseur vertelt dat deze fysieke bijeenkomst heel belangrijk is geweest voor het traject: “daar haalden we heel veel bijvangst op over hoe mensen naar de wijk keken. Je voelt wat er leeft in de wijk, voordat je echt aan de slag gaat.” Na de eerste meedenksessie is het schetsontwerp in de gemeenteraad vastgesteld.15 Met de input die verworven werd op de meedenksessie ging het projectteam vervolgens aan de slag om tot een voorlopig ontwerp te komen. Bepaalde delen van het voorlopig ontwerp werden in kleinere groepjes en met de wijkvereniging via videobellen verder besproken. De enquête Toen het voorlopig ontwerp af was, konden bewoners een enquête invullen met specifieke vragen over het voorlopig ontwerp zoals: ‘wilt u wel of geen voethekje’. Maar ook meer algemene vragen over de invulling van bepaalde ruimte die ‘over’ bleef. Daarnaast hadden bewoners de mogelijkheid om op het participatieplatform algemene opmerkingen te plaatsen. De enquête werd ingevuld door ongeveer 50 bewoners.

De communicatieadviseur vertelt: “Omdat we de schetsontwerpfase al gehad hadden, konden we heel concrete vragen stellen. Ik denk dat dat heel goed werkt digitaal. We konden veel naar aanleiding van dit traject. Er konden knopen worden doorgehakt.” Telefonisch spreekuur 38

Nadat de resultaten van de enquête bekend waren, werd er een definitief ontwerp gemaakt. Ondertussen konden bewoners direct contact zoeken met de projectmedewerkers of gebruik maken van een telefonisch spreekuur. De projectleider vertelt: “Wat ook wel bijzonder is, we hebben drie keer een telefonisch spreekuur gehad, daar heeft niemand op gereageerd”. De communicatieadviseur vertelt verder: “Het leek alsof er geen behoefte was. Op de Doe Mee campagne hebben veel mensen gereageerd, maar er is nauwelijks gebruik gemaakt van de mogelijkheid om opmerkingen of vragen over het grote plaatje in te vullen. Dat was het voordeel van het feit dat we live konden beginnen. Dat het algehele traject al tussen de oren zat.” De projectleider vertelt dat hij het waardevol vond om verschillende participatiemiddelen in te zetten die elkaar aanvullen. Over de enquête vertelt hij: “Het was heel fijn dat je keuzes kunt voorleggen. Je kreeg een heel concreet en duidelijk antwoord.”

Informeren over definitief ontwerp Het uiteindelijke ontwerp werd begin december 2020 naar de gemeenteraad gestuurd. Deze stelde op 28 januari 2021 het uitvoeringsbesluit vast. De projectleider vertelt dat de gemeenteraad erg blij was met hoe dit participatietraject was verlopen. Ook de wijkvereniging heeft bij het projectteam aangegeven tevreden te zijn. Er is geen algemene terugkoppeling en evaluatie van de uitkomsten geweest samen met de wijk. De resultaten van de DoeMee-campagne en het definitieve ontwerp zijn wel te vinden op de website van de gemeente.

_________ 15

17 maart 2020 - 20.0137 College- en raadsvoorstel kaderbesluit Houtkwartier-Oost – (https://ris2.ibabs.eu/Reports/ViewListEntry/leiden/bbfb10a7-b5cc-4880-aba3-02c1da949b47)

Participatie in Leiden Ontleed

Inclusie Bij participatie is er vaak de wens dat er meer betrokkenheid is dan alleen de zogenoemde usual suspects. Het streven is met andere woorden: een inclusief participatietraject. Eén van de aspecten waar je hierbij naar kunt kijken is de representativiteit van georganiseerde en ongeorganiseerde bewoners(groepen en/of –organisaties) die betrokken zijn. Vanuit de inclusieve benadering kun je daarnaast kijken naar wie er niet wordt meegenomen ofwel oog hebben voor de ongehoorde geluiden. De Wijkvereniging (georganiseerd) De projectleider geeft in het interview aan dat het Houtkwartier een heel betrokken wijkvereniging heeft en dat er veel waardering is voor hun betrokkenheid: “Het is hartstikke fijn dat we een betrokken wijkvereniging hebben, want daardoor konden we heel veel mensen bereiken. Bovendien weet de wijkvereniging veel van de wijk en weet de voorzitter heel veel van de thematiek.” De wijkvereniging zat in een goede positie vanwege het netwerk en de kennis van de wijk helpen om ook de mensen die niet uit zichzelf meedoen te benaderen en te betrekken. De voorzitter van de wijkvereniging geeft aan dat bewoners in het Houtkwartier goed samenwerken en betrokken zijn bij hun buurt. De wijkvereniging speelt hierin een belangrijke rol volgens hem.

Ook ziet hij dat de wijkvereniging een belangrijke plek heeft binnen participatietrajecten in zijn wijk: “Ik [de wijkvereniging] heb aan de buurt uitgelegd wat er gebeurt [in dit geval bomen kappen] en in welk kader iets gebeurt. Dan kalmeert de zaak. Als je dat niet doet gaan de zaken escaleren. (…) Ik [de wijkvereniging] heb ook zaken [zoals parkeren] vertaald voor de bewoners, zodat ze

39

konden zien wat de huidige en wat de toekomstige situatie is.” Individuele betrokken bewoners (ongeorganiseerd) De projectleider legt uit dat de wijkvereniging kijkt naar het brede perspectief van de wijk, terwijl bewoners vaak kijken naar wat er voor hun deur gebeurt. De wijkvereniging representeert een bepaald belang van de wijk, maar representeert niet de mening van iedere individuele bewoner. Die spanning moet je als gemeente, volgens het projectteam, met elkaar in balans brengen. De projectleider legt uit dat in gesprekken de wensen van individuele bewoners en die van de wijkvereniging soms botsten: “Bij de gesprekken over de Mariënpoelstraat was de wijkvereniging ook aanwezig. De wijkvereniging zou daar graag meer parkeervakken willen, terwijl de bewoners meer groen willen en een jeu de boules baantje. Die mening hoor je echter soms pas achteraf. [De mening van] de mensen die daar wonen [is belangrijk], maar de wijkvereniging kijkt breder, dus je moet niet zomaar die hele straat vergroenen. Wat leuk is, is dat we met de wijkvereniging en de scholen overlegd hebben en uiteindelijk alternatieven hebben gevonden zodat we toch die parkeerplaatsen konden minderen.” Er is dus niet alleen een vanzelfsprekende ‘belanghebbende’ (de wijkvereniging) betrokken, maar ook het geluid van individuele bewoners heeft een plek gekregen in het participatietraject.

De ongehoorde geluiden, niet betrokken bewoners In het plangebied liggen ook vier schoolgebouwen en een kinderdagverblijf (Nota van uitgangspunten kaderbesluit Houtkwartier-Oost – Bijlage 1: 18). We zien echter niet dat kinderen en jongeren van deze scholen gehoord zijn in het participatietraject. Er is wel overleg geweest met de schoolleiding. Ook

Participatie in Leiden Ontleed

kinderen en jongeren van bewoners van het Houtkwartier-Oost lijken afwezig in het participatietraject. Ook constateren de projectmedewerkers dat er in de praktijk vooral kritische mensen of mensen met een duidelijke mening deelnemen aan participatietrajecten. En dan voornamelijk tijdens bijeenkomsten. De projectmedewerkers vinden het dan lastig om andere (positieve) geluiden een evenwichtige plek in het gesprek te geven. Dit was hier het geval, vooral toen de participatie online moest worden georganiseerd.

Het effect: bevindingen De gesprekken met de bewoners en de projectmedewerkers leiden tot een aantal bevindingen Deze bevindingen laten zien hoe participatietrajecten kunnen zorgen voor spanning tussen bewoners, ambtenaren en de gemeente.

Terugkoppelingen en transparantie De wijkvereniging was over het algemeen tevreden over de manier waarop het participatietraject georganiseerd werd. Een punt waar de voorzitter wel kritisch over was: ‘transparantie’. Dit is iets wat hij terugziet bij meerdere projecten. Hij geeft aan dat de gemeente plannen vaak ‘prima’ voorbereidt en onderbouwt. Ze schakelen daar ook de nodige specialisten bij in. Het duidelijk maken aan de wijk wat de consequenties van plannen zijn ontbreekt echter vaak. Hij legt uit: “De gemeente is uiterst terughoudend in het helder maken van de consequenties van wat er gaat gebeuren. Daar zit een soort angst in. (…) [Ik heb het gevoel dat] ze bang zijn voor onze kennis en ervaring en alle inzichten die we hebben.” Als voorbeeld noemde hij de kap van een aantal bomen. Dit werd goed onderbouwd in de stukken en er werden zelfs meer bomen teruggeplaatst. Toch kwam de aankondiging van de 40

‘kapvergunning’ voor veel bewoners uit de lucht vallen. Het verhaal van de bewoner van de Mariënpoelstraat, leerde ons het effect van dit gebrek aan duidelijke terugkoppelingen en transparantie. Hij raakte betrokken bij het participatietraject door middel van de enquête op het DoeMee-platform. Hij heeft daarnaast samen met zijn buurvrouw het initiatief genomen om een beplantingsschema te maken voor een plantenvak via ‘Samen aan de slag’. Na het invullen van de enquête heeft hij echter niets meer gehoord van de gemeente. Hij was dan ook verrast toen hij via de wijkvereniging te horen kreeg dat het plan was goedgekeurd. Hij gaf aan dat het mogelijk is dat er via de website dingen zijn gecommuniceerd, maar dat hij hier niet regelmatig op kijkt. Daarnaast geeft hij aan dat zijn initiatief voor het plantenvak uiteindelijk niet doorging, omdat het plaats moest maken voor de groene corridor. Dat vindt hij erg jammer. Hij heeft ook het idee dat er weinig met zijn inbreng is gebeurd. Het proces is voor hem niet transparant. Hij voelt zich daardoor uiteindelijk niet gehoord en geeft aan: “je mag je zegje wel doen, maar je wordt verder nergens bij betrokken.” Desalniettemin heeft hij wel vertrouwen in het uiteindelijke resultaat, vooral omdat er ook een ecoloog bij het ontwerp betrokken is. Dit heeft hij echter vernomen via de wijkvereniging.

Mismatch tussen leefwereld bewoners en de beleidswereld We zien dat de voorzitter van de wijkvereniging het meest kritisch was op inhoudelijke punten van het traject. De manier waarop het traject beleidstechnisch georganiseerd was, kwam niet overeen met de leefwereld van de bewoners. Allereerst geeft hij aan dat de wijkvereniging het vaak niet eens is met de manier waarop de gemeente wijken ‘afbakent’: “de gemeente heeft de neiging om de grens van de wijk midden over de straat te trekken in plaats van op een natuurlijke plek”. Daarnaast benadrukte hij dat de ‘scope’ van het traject en de hoeveelheid participatietrajecten de discussie voor de bewoners vaak heel ingewikkeld maakte. Hij vertelt:

Participatie in Leiden Ontleed

“Verkeer en parkeren zijn voor ons [als bewoners] twee aspecten die cruciaal zijn. Met name met parkeren zadelt de wethouder ons op met een gigantisch probleem. In dit project mochten we het alleen hebben over de herinrichting. (…) Parkeren en verkeer moest besproken worden binnen het Masterplan verkeer Houtkwartier. (…) Dat betekent dat we een heel deel misten. We konden niet meedenken over het totaalplaatje van de wijk. (…) Het is ook een complexe situatie voor de verschillende projectleiders. Zeker omdat de trajecten niet gelijklopen qua tijdsplanning. Ze schuiven verschillende onderdelen heen en weer. [ik snap dat je] het [project] uiteindelijk wel moet opsplitsen in kleinere projecten, maar je moet wel een compleet plan hebben. (…) Nu worden dingen doorgeschoven en zitten wij met een parkeerprobleem en een rotonde die het gevaarlijkst is van de hele gemeente.” Tot slot geeft de voorzitter van de wijkvereniging aan dat er weinig ruimte lijkt voor alternatieven of echt ‘andere’ ideeën dan de gemeente heeft. Een creatief voorstel van de wijkvereniging om het parkeerprobleem eenvoudig op te lossen (parkeervergunning voor scholen voor het deel van de wijk waar de parkeerdruk laag is), kreeg de projectleider niet gerealiseerd, omdat de wethouder het tegenhield.

De voorzitter geeft aan: “[Natuurlijk] kan het zijn dat de gemeente [het projectteam/het college] uiteindelijk alternatief A wil en de wijk alternatief B. [wat ons betreft] ga je desnoods met twee alternatieven naar de gemeenteraad. Maar dat doen ze nooit.”

Het gevaar van te grote complexiteit: zijn er grenzen aan participatie? De projectleiders en de communicatieadviseur kijken positief terug op het participatietraject, blijkt uit de interviews. De projectleider vond het waardevol om verschillende participatiemiddelen in te zetten die elkaar aanvullen. Toch geeft de projectleider ook aan dat hij zich soms afvraagt of participatie niet te ver gaat: “Soms denk ik: slaan we niet een beetje door met z’n allen? Uiteindelijk heb je een heel mooi

41

resultaat. Maar [dan vragen bewoners] om nog een variant. Nog een extra struik, waar moet dat boompje dan precies komen te staan? Zo kun je soms wel drie/vier keer met de bewoners om tafel zitten. Iedere keer moet alles getekend worden. Dat kost bakken met geld” Participatie brengt in potentie kwaliteitsverbetering én kosten met zich mee. Hij vraagt zich af of dat niet beperkt kan worden. Hij vertelt dat het wel mee viel in het Houtkwartier. Maar hij heeft ook ervaringen in de Gasthuiswijk: "daar zijn we heel vaak terug gegaan naar de bewoners van bepaalde straatjes. We hadden daar hele 3D-modellen gemaakt. We dachten dan kunnen bewoners heel goed zien wat er gaat gebeuren. Maar als je daar eenmaal mee begint, moet je de volgende variant ook weer in 3D maken. Dan loopt het heel hard op qua kosten.” Aan de andere kant geeft hij ook aan dat het niet erg moet zijn om tijd te investeren op het moment dat het wel veel oplevert: “De professorenwijk vind ik een heel mooi voorbeeld. In één straat hadden we een ontwerp neergelegd, maar daar waren ze het niet helemaal mee eens. We hebben toen heel goed de opgave uitgelegd en wat er verenigd moest worden in dat ontwerp. Daar zijn bewoners toen zelf gaan schetsen, maar wel met in het achterhoofd al die verschillende opgaven. Daar haal je dan ook heel veel uit.

Dan is het niet erg om meer te investeren, want en je weet zeker dat je dan 100% draagvlak hebt.” Toch benadrukt de voorzitter van de wijkvereniging in het interview dat hij vindt dat participatie eigenlijk veel verder zou moeten gaan:

Participatie in Leiden Ontleed

“Ten opzichte van wat de gemeente normaal doet, ziet het er goed uit. Als je echter verder kijkt, naar de consequenties van het uiteindelijke plan, dan is het helemaal niet goed. [De projectleider] en zijn team, die hebben een bepaalde opdracht gekregen. En die opdracht heeft hem beperkt om de zaken breder te bekijken. (…) Binnen de beperkingen heeft het team goed werk gedaan, maar daardoor zijn er uiteindelijk toch problemen ontstaan.”

Houding en mentaliteit projectteam Dat dit participatietraject geleid heeft tot een resultaat waarmee (bijna) alle partijen tevreden zijn, ligt volgens de projectleider voor een groot deel aan de houding van het projectteam. Die houding is volgens hem heel belangrijk voor een succesvol participatietraject: “De mentaliteit in het team is echt een belangrijke succesvoorwaarde. De wijk moet voor de bewoners worden. (…) Ik probeer altijd dezelfde dag terug te bellen. (…) Daarmee kan je echt verschil maken. Het gaat over de manier waarop je het [de bewoners] aangaat. Snel reageren en korte lijntjes. Beschikbaar zijn en antwoord geven op vragen. Niet alles is even fijn voor de bewoners, maar als je duidelijk bent, dan vinden ze het vaak ook goed.” De wijkvereniging kijkt over het algemeen positief terug op het participatietraject. Het was een stuk beter georganiseerd dan wat ze gewend waren uit het verleden. Ze zijn in het bijzonder tevreden over het projectteam. In het interview vertelt de voorzitter van de wijkvereniging: “[De projectleider] is een prima projectmanager. Hij heeft de nodige flexibiliteit en zit er niet in ‘volgens het handboek’. Hij is iemand die luistert en er iets mee doet. Dat was ook zo bij de andere teamleden. De juiste instelling en de juiste flexibiliteit helpt gewoon echt” (Interview wijkvereniging). Ook over de enquête en het 42

participatieplatform is de wijkvereniging enthousiast: “de structuur van de website was best wel helder. Bij die andere [oudere website] raakte je helemaal verdwaalt.”

Participatie in Leiden Ontleed

Bijlage: Casus III Winkelcentrum Kopermolen Lokale context Eind 2016 stelt de eigenaar van het winkelcentrum de Kopermolen) voor aan de gemeente om het winkelcentrum te renoveren. Het gebied rondom het winkelcentrum de Kopermolen is verouderd en niet meer het aantrekkelijke hart van de Merenwijk. In een raadsvergadering op 10 november 2016 constateert de raad dat “het opknappen en de herinrichting van de openbare ruimte rondom het winkelcentrum De Kopermolen hoognodig is”.16 De gemeente wil samen met de eigenaar van het winkelcentrum het gebied aanpakken. Er komen verschillende opgaven en ambities van de gemeente samen in dit besluitvormingstraject voor herinrichting van de openbare ruimte. Zo wil de gemeente het initiatief van het vastgoedbedrijf graag aanpakken om de voorzieningen in het gebied te verbeteren, woningen toe te voegen, de openbare ruimte aan te pakken en in te zetten op duurzaamheid.17 Vanuit de woningbouwopgave heeft de gemeente de ambitie extra woonruimte te creëren met een nadruk op hoogbouw. Dit blijkt uiteindelijk een heikel punt te worden in het eerste participatietraject.

Het eerste participatietraject in de voorbereidende fase Het eerste participatietraject speelt in de voorbereiding van besluitvorming. Het is de bedoeling dat de vastgoedeigenaar met de verschillende stakeholders in gesprek gaat en een stedenbouwkundige visie ontwikkelt. De gemeente ziet zichzelf hierin als samenwerkingspartner:

43

“De eigenaar treedt op als opdrachtgever van de analyse, de uitgangspunten en het ruimtelijkeconomisch plan alsmede vanuit de visie op de branche. Tot deze taak behoort ook de participatie van belanghebbenden en belangstellenden. De gemeente adviseert [de vastgoedeigenaar] over deze verantwoordelijkheden. De gemeente draagt kaders aan op het gebied van onder meer ruimtelijke ordening en verkeer.” 18 Deze opdracht besteedt de vastgoedeigenaar uit aan een ontwerpbureau voor architectuur, stedenbouw en strategie. Deze partij maakt een analyse van de omgeving, een eerste ontwerp en stelt een communicatieplan op. In dit plan worden verschillende stakeholders geïdentificeerd en worden deze stakeholders bepaalde participatieniveaus toebedeeld.19, 20 Ook worden er verschillende fasen van het participatietraject opgesteld.

_________ 16

RV 16.0101.

17

Verslag stuurgroep kopermolen 21 februari 2019.

18

Communicatieplan Kopermolen Leiden 2017.

19

Geïdentificeerde stakeholders: Winkeliers, wijkvereniging, bewoners projectgebied, bewoners Merenwijk, particuliere eigenaren,

20

Participatieniveau: informeren, raadplegen, adviseren (winkeliers, wijkvereniging, bewoners projectgebied). Andere partijen: informeren en

corporatiewoningen de Sleutels, Kerk en bibliotheek BplusC (Communicatieplan Kopermolen Leiden 2017). raadplegen (Communicatieplan Kopermolen Leiden 2017).

Participatie in Leiden Ontleed

Overleggroepen De rode draad in de verschillende fasen is dat er steeds in kleine ‘overleggroepen’ wordt gesproken met verschillende belanghebbenden. Het ontwerpbureau schrijft hierover: “In de overleggroep nemen twee vertegenwoordigers plaats van zowel de wijk- als de winkeliersvereniging. Zij leveren input namens hun achterban. Zij communiceren met hun achterban over de inbreng.”21 Op sommige stukken die gecommuniceerd werden in de overleggroepen, lag echter wel geheimhoudingsplicht.22 Eerste bewonersavond - Wijkvereniging Merenwijk Na deze eerste gesprekken worden geïnteresseerden en bewoners van het projectgebied op verschillende momenten uitgenodigd voor een informatiebijeenkomst. Daarop worden de plannen toegelicht (Communicatieplan Kopermolen Leiden 2017: 12-14).23 De wijkvereniging Merenwijk is, in samenwerking met de gemeente, verantwoordelijk voor de organisatie en communicatie van deze bijeenkomsten. De eerste avond wordt georganiseerd op 23 mei 2017. Op deze avond werden naast de plannen, samen met de burgemeester en wethouders, ook andere onderwerpen besproken die van belang zijn in de Merenwijk. Op deze avond worden de eerste modellen getoond aan de bewoners. Onderdeel van de eerste plannen is dat er woontorens gebouwd zouden worden aan de rand van het park.

In de nieuwsbrief van de wijkvereniging Merenwijk (juni 2017) staat hierover: “De modellen betreffen de eerste mogelijke ideeën voor de vernieuwing van het plangebied en zijn derhalve geen vastomlijnde plannen. De reacties van de bezoekers waren divers, ze varieerden van zorg over uitzicht en schaduw door de eventuele bouw van de woontorens tot en met reacties dat men het fijn vindt dat winkelcentrum en openbaar gebied opgeknapt gaan worden.” 44

Tweede bijeenkomst: weerstand tegen woontorens Na deze eerste bijeenkomst groeide de weerstand in de wijk tegen de eerste plannen van de gemeente en de vastgoedeigenaar. Vooral tegen de hoogbouw in het park. Op een andere bewonersavond, die in het kader van een ander participatietraject werd georganiseerd, werden er veel vragen gesteld over de Kopermolen.24 De tweede bijeenkomst wordt door 250 geïnteresseerden bezocht. Er worden door omwonenden verschillende vragen gesteld en bewoners krijgen de mogelijkheid een vragenlijst in te vullen. Er zijn zowel positieve als kritische opmerkingen. Er zijn ook nog veel vragen. Veel bewoners geven aan dat ze liever geen bebouwing zouden zien in het park. Ook de hoogte van de voorgenomen bebouwing is een heikel punt. Een aantal bewoners stelt voor te bouwen op het winkelcentrum. Andere bewoners zijn hier juist weer tegen, zo blijkt uit het verslag van de bewonersbijeenkomst (inzake herontwikkeling van winkelcentrum De Kopermolen in Leiden – 18 september 2017). Actiegroep en handtekeningenactie Na deze bewonersavond verenigden zich een aantal bewoners in een actiegroep. We spraken een bewoner van de Merenwijk die zich aansloot bij de actiegroep. Zij vertelt hierover in het interview: “Ik vond dat we als bewoners getrechterd werden. In de plannen stonden allemaal flats en de hoogte stond ook al vast. Ik dacht: dit is een fuik.

Je weet als burger daardoor niet waar je ja

_________ 21

Communicatieplan Kopermolen Leiden 2017.

22

Plan van aanpak participatie Kopermolen 2018.

23

Fase 2, fase 3, fase 4 en fase 5.

24

Deze avond ging over de herziening van het bestemmingsplan Merenwijk.

Participatie in Leiden Ontleed

tegen zegt. Mensen gaan mee in de keuze die de gemeente voorlegt. Bied je een sinaasappel of een mandarijn, dan zeggen mensen niet: ik wil een appel. (…) Toen had ik zoiets van: ik kan niet aan de kant blijven staan. Er was toen al een groepje tegenstanders. Ik voelde me betrokken. Toen heb ik me bij hen aangesloten.” De actiegroep voert actie in het park, plakt posters en informeert de wijk over de voorgenomen plannen. Ook verzamelen zij ongeveer 6.000 handtekeningen tegen de woontorens in het park. Pauze in het participatie-traject en herstart De actiegroep gaat in gesprek met verschillende raadsleden en vragen zij hen om een standpunt in te nemen. “We hadden het voordeel dat de verkiezingen er aan kwamen. We hebben raadsleden ‘gespamd’, We hebben alle raadsleden gevraagd naar hun standpunt (…) en die op de website gezet. Toen de nieuwe coalitie er was konden ze er eigenlijk niet meer omheen.” De vastgoedeigenaar en de gemeente Leiden besluiten begin 2018 uiteindelijk om de huidige ruimtelijke visie eerst voor te leggen aan het nieuwe college van B&W (na de verkiezingen). Zij moeten dan eerst een besluit nemen over de woningbouw aan de parkrand (Nieuwbrief maart 2018). Het nieuwe college besluit uiteindelijk om een nieuw traject te starten.

De leefwereld van bewoners Het nieuwe participatietraject is voor de bewoners niet een nieuw boek, maar een volgend hoofdstuk. Dat betekent dat het oude traject nog veel invloed had en heeft op het nieuwe traject. De bewoner van de Merenwijk geeft aan dat je nooit meer een helder veld krijgt waar je in werkt. “Hoe zeg je dat? Vertrouwen komt te voet, maar gaat te paard. Dat is hier natuurlijk enorm aan de hand. (…) En nog

45

steeds merk je de invloed [van het eerste traject]. De participatiegraad wordt steeds lager, omdat de puf er helemaal uit is.” Voor de doorstart hebben de bewoners bepaalde ervaringen opgedaan en ideeën ontwikkeld die niet zomaar ongedaan te maken zijn. Bewoners voelden zich niet serieus genomen, hadden het idee dat hun mening geen invloed had op de uiteindelijke plannen en vonden dat de gemeente niet transparant was. Bewoners zijn blij dat het traject opnieuw start, maar er heerst ook nog wantrouwen (Plan van Aanpak Participatie Kopermolen 2018: 7). Winkeliersvereniging en eigenaren De winkeliersvereniging en eigenaren van de Kopermolen zijn daarentegen bang dat al hun eerdere inzet, ideeën en inspanningen voor niets zijn geweest. Bovendien is het winkelcentrum echt toe aan een opknapbeurt en dit moet, volgens hen, niet te lang meer duren (Plan van Aanpak participatie Kopermolen 2018: 7).