21.0349 Onderzoeksrapport ‘Participatie in Leiden Ontleed’ (Platform 31) (LIS raad 13 juli 2021, nr B 18)

Beleidswereld van gemeente Een participatietraject start voor de gemeente niet uit het niets, maar past binnen de context van haar ambities, eerdere afspraken, wet- en regelgeving en uitvoerbaarheid. De mogelijkheden die de gemeente haar inwoners kan bieden kun je daar niet los van zien. Na de doorstart heeft het college ervoor gekozen om duidelijke ambities mee te geven aan de belanghebbenden. In het beleidsakkoord 2018-2022 staat: “In de Merenwijk verlangen we een beter plan voor de Kopermolen. Het huidige wijkpark is heel belangrijk voor de wijk. Daarom blijft het groen behouden. Liefst willen we meer groen kunnen toevoegen aan de omgeving. De revitalisering van het winkelcentrum willen we combineren met woningbouw.”

Participatie in Leiden Ontleed

Het college heeft ervoor gekozen om aan het begin van het traject geen verdere kaders, nota’s, visies, ontwerpen of analyses te gebruiken of vast te stellen. Zij wilden eerst in samenspraak met “bewoners, ondernemers en eigenaren in de Merenwijk te komen tot een gedragen Nota van Uitgangspunten voor de ontwikkeling van de Kopermolen en omgeving” (Plan van Aanpak Participatie Kopermolen 2018: 5). Om de Nota van Uitgangspunten wel haalbaar en werkbaar te maken voor de gemeente is er een werkgroep en een stuurgroep opgericht (Plan van Aanpak Participatie Kopermolen 2018: 17).25 De nota van uitgangspunten is zowel in concept als in de uiteindelijke versie vastgesteld door de gemeenteraad (Plan van Aanpak Participatie Kopermolen 2018: 5). Pas in de volgende fase, de planontwikkeling, waarin een nieuw participatietraject wordt gestart, worden kadernota’s zoals ‘kwaliteit openbare ruimte’ en ‘beleidsplan openbare verlichting 2013’ betrokken. Participatieverordening Vanuit de gesprekken met het projectteam blijkt niet dat de participatieverordening is gebruikt als handleiding om het participatietraject vorm te geven. Het college heeft het projectteam wel nadrukkelijk de opdracht gegeven een participatietraject te starten en hierbij alle betrokkenen te betrekken.

De omgevingsmanager vertelt dat “de doelstellingen die wij aan het begin van het traject meekregen waren: allereerst, het terugwinnen van het vertrouwen van de wijk. De nieuwe plannen moesten bijdragen aan de leefbaarheid van het gebied. Om dit te realiseren was het belangrijk dat er een hernieuwd vertrouwen en draagvlak werd gerealiseerd. Daarnaast was het doel dat we ditmaal echt zouden luisteren naar wat er leefde in de wijk.” Het projectteam ging in gesprek met de betrokkenen om te evalueren wat er in het eerdere traject was misgegaan. Vervolgens is er een plan van aanpak voor de participatie in Kopermolen opgesteld (2018). 46

Participatieniveau/participatieladder Het participatieniveau is oorspronkelijk voor de meeste betrokkenen vastgesteld op ‘informeren en raadplegen’. Winkeliers, de wijkvereniging en de bewoners van het projectgebied mochten op sommige gebieden ook ‘adviseren’. We zien niet dat dit niveau na de herstart opnieuw is vastgesteld. Desalniettemin maken we uit de gesprekken met de projectmedewerkers en de bewoners op, dat het traject uiteindelijk eerder plaatsvond op het niveau van ‘coproduceren en meebeslissen’. Dit lijkt ook het niveau dat projectmedewerkers na lijken te streven. De projectleider van de gemeente vertelt in het interview: “Het is een redelijk hoog niveau. Eentje onder de bovenste. Ze hebben echt mogen meebeslissen.” De projectmedewerkers zijn bewust op zoek naar de ideeën van bewoners en willen die een duidelijke plek geven in het uiteindelijke plan. De ideeën van de bewoners en stakeholders zijn leidend, de belangen van de gemeente moeten daarnaartoe bewegen.

Het participatietraject in de voorbereidende beleidsfase (tweede traject; herstart) In juli 2018 besluit het nieuwe college het concept stedenbouwkundige visie terzijde te leggen (Brief college aan gemeenteraad 24 juli 2018). Om een nieuw plan te kunnen maken moet er eerst een Nota van Uitgangspunten worden vastgesteld door de raad. Om tot een Nota van uitgangspunten te kunnen komen wordt een nieuw participatietraject gestart. Dit keer zal de gemeente hierin de regie nemen (Brief college aan gemeenteraad 24 juli 2018). Nadat het college had besloten tot een herstart

_________ 25

De werkgroep was verantwoordelijk voor het opstellen van de Nota van Uitgangspunten. De stuurgroep adviseerde over de haalbaarheid van de voorstellen.

Participatie in Leiden Ontleed

van de gebiedsontwikkeling stelde de gemeente een externe omgevingsmanager aan die verantwoordelijk werd voor het participatieproces. Zij heeft gedurende het nieuwe participatietraject intensief samengewerkt met de projectleider van het projectteam van de gemeente. Participatieplanning - Plan van aanpak participatie Kopermolen Het nieuwe projectteam is allereerst in gesprek gegaan met de betrokkenen om te evalueren wat er in het eerdere traject was misgegaan. Vervolgens is er een Plan van aanpak participatie Kopermolen (2018). Daarvoor is het projectteam eerst met alle partijen in gesprek gegaan. De omgevingsmanager vertelt in het interview: “we zijn eerst met een aantal van die partijen gaan praten. Ook binnen de gemeente. We vroegen ons af: wat vinden jullie dat er niet goed is gegaan en wat zouden de uitgangspunten [van het nieuwe participatietraject] moeten zijn?” Dit leidde tot een aantal uitgangspunten die centraal stonden in de ontwikkeling van de vorm en planning van het nieuwe participatietraject.26 Vertrouwen terugwinnen Daarnaast moest er weer opnieuw vertrouwen worden opgebouwd. De projectleider geeft in het interview aan dat er na de herstart “heel veel achterdocht en heel veel verwachtingen waren”. Dit belemmerde het nieuwe proces. Daarom heeft het projectteam allereerst ingezet op het opbouwen van een nieuw vertrouwen.

De omgevingsmanager vertelt: “ik heb iedereen bij elkaar aan tafel gezet. Er was echt een soort oorlogsstemming. Uiteindelijk hebben we letterlijk lege vellen opgehangen. Toen we uiteindelijk merkten dat het wantrouwen wegebde, konden we een nieuw plan maken.” Aan de hand van de uitgangspunten zijn er uiteindelijk verschillende vormen van participatie gekozen 47

en is er een planning uitgezet. Meedenkgroep Het nieuwe participatieplan en de participatieplanning is in samenwerking met een ‘meedenkgroep’ gemaakt. De meedenkgroep bestond uit vertegenwoordigers van verschillende groepen uit de Merenwijk (Plan van Aanpak participatie Kopermolen 2018: 17). Ook is er een rolverdeling gemaakt en een communicatieplan. Het plan van aanpak participatie Kopermolen is inzichtelijk voor alle geïnteresseerden.

Betrekken van belanghebbenden en participatiemiddelen In september 2018 werden de bewoners van de Merenwijk en andere betrokkenen opnieuw uitgenodigd om deel te nemen aan het participatietraject voor het gebied rondom en het winkelcentrum de Kopermolen zelf. Dit keer heet het: ‘Denk en Doe Mee traject’. Communicatie Betrokkenen werden op verschillende manieren uitgenodigd zoals met een huis aan huis brief, via de media en posters in de wijk.27 De projectleiders geven aan dat de commotie die ontstaan was er mede voor gezorgd heeft dat veel mensen aan het traject wilden deelnemen. De

_________ 26

1. Open en flexibel proces 2. Regie bij de gemeente 3. We geven duidelijk aan waar de gemeente richting aangeeft en waar er ruimte is voor bewoners 4. Iedereen die dat wil kan meedoen. 5. Op verschillende manieren in gesprek. De onderbouwing voor deze uitgangspunten vindt u hier: https://denieuwekopermolen.nl/wp-content/uploads/2018/08/Plan-van-aanpak-Participatie-Kopermolen_def.pdf

27

Huis aan huisbrief aan alle wijkbewoners, Leidsch Nieuwsblad/stadskrant, stadsnieuws (digitale nieuwsbrief) Facebook gemeente Leiden, gemeentelijke website, posters in de wijk en kanalen (websites en nieuwsbrieven) van verschillende partijen in de wijk).

Participatie in Leiden Ontleed

projectleider vertelt dat “mensen normaal minder geïnteresseerd zijn. Er is wel veel gebeurd naar aanleiding van dit project”. Desalniettemin heeft het projectteam juist ook ingezet op het bereiken van mensen die niet zo snel naar bijeenkomsten komen. De omgevingsmanager vertelt dat het Doe-Mee-platform toen nog niet bestond: “Online participatie was toen wel pionieren. Ik vond echter dat dat wel moest gebeuren om gezinnen te betrekken.” Ook heeft het projectteam gekozen voor een terugkerende communicatievorm, zodat het voor bewoners zichtbaar werd wat er met hun inbreng gebeurde. De omgevingsmanager vertelt in het interview: “Ik heb eerst een leeg gebiedspaspoort laten ontwerpen. Deze werd tijdens de eerste bijeenkomst getoond en mensen konden daar hun eerste input op geven. In de volgende bijeenkomst waren de vakken ingevuld en konden mensen daarop reageren. Het was daardoor herkenbaar voor bewoners waar hun inbreng terecht kwam. Dat is heel belangrijk voor het vertrouwen.” Dit zorgde er ook voor dat bewoners gemotiveerd bleven om deel te nemen. De bewoner van de Merenwijk vertelt in haar interview: “Ik zit dit uit, maar het liefste zou ik stoppen.

Maar ik heb het idee dat ze nu luisteren als ze iets aan mij vragen.” Fysieke bijeenkomst, online/offline enquête en straatinterviews In de eerste fase van het participatietraject konden inwoners op verschillende manieren deelnemen. Allereerst werd er een fysieke bijeenkomst (150 deelnemers) georganiseerd voor alle geïnteresseerden. 48

Daarnaast konden bewoners online of op papier een enquête invullen (1.537 reacties). De bewoner van de Merenwijk geeft aan dat zij als meedenkgroep de enquête totaal herschreven hebben. “Je merkt dat de gemeente zo’n enquête niet objectief schrijft. Toch een soort bias. (…) je weet als buitenstaander niet waar de gevoeligheid echt zit. (…) Ze hebben niet door dat de woordkeus vaak vanuit een sturende machtspositie is. (…) Onze aanpassingen zijn voor een groot deel overgenomen.” Bewoners konden ook meedoen aan een straatinterview (71 reacties). De omgevingsmanager vertelt dat er “een deel van de wijk is waar het sociaaleconomisch gezien niet zo goed mee gaat. Die komen niet zo snel op een bewonersavond. We zijn toen gewoon op de markt en in de speeltuin gaan staan. Daar hebben we gevraagd: hoe gebruik je deze plek?” Meedenkgroepen Daarnaast heeft de wijkvereniging op eigen initiatief zes werkgroepen opgericht en hebben enkele bewoners hun mening per brief aan de gemeente doorgegeven (Verslag participatie stap 1 Kopermolen: 5). De omgevingsmanager vertelt dat “deze meedenkgroepen een direct belang hadden bij de ontwikkeling”. Concept gebiedspaspoort - inspraakmogelijkheid De input uit de eerste fase werd in de tweede fase uitgewerkt tot een concept Nota van uitgangspunten: het gebiedspaspoort.

“Het gebiedspaspoort beschrijft per thema (winkels, voorzieningen, wonen, buitenruimte, etc.) de ambities en de spelregels” (Plan van Aanpak Participatie Kopermolen 2018: 14). Het concept gebiedspaspoort werd in de derde fase aangeboden aan en goedgekeurd door de raad. Naar aanleiding van het concept kregen inwoners opnieuw de mogelijkheid om in te spreken via een bijeenkomst en via een papieren en online enquête (180 reacties).

Participatie in Leiden Ontleed

Nota van beantwoording – vaststelling gebiedspaspoort In de Nota van beantwoording geeft de gemeente op alle vragen (soms geclusterd) antwoord en wordt er per onderwerp aangegeven welke punten naar aanleiding van deze reacties nog worden aangepast (Nota van beantwoording Kopermolen). Zo wordt het plangebied vergroot, bepaalde begrippen en uitgangspunten verduidelijkt en worden er een aantal uitgangspunten toegevoegd (Nota van beantwoording Kopermolen). De projectleider vertelt in het interview dat ze de nota van beantwoording echt als bewijsvoering heeft meegenomen naar de raad: “Wat hebben we meegenomen en wat niet? (…) Het diende echt als onderbouwing (…) [In het gebiedspaspoort] zijn toch echt wel substantiële dingen nog gewijzigd.” Uiteindelijk is het definitieve gebiedspaspoort in fase 4 in de raad vastgesteld. Het gebiedspaspoort vormt het uitgangspunt voor de verdere planuitwerking (Plan van Aanpak Participatie Kopermolen 2018: 15). Terugkoppeling resultaat Naar aanleiding van het participatietraject is een participatieverslag en een nota van beantwoording geschreven. Hierin worden de uitkomsten van het participatietraject geëvalueerd. De verslagen geven het college en de raad inzicht in hoe het participatietraject is verlopen. Deze verslagen zijn ook inzichtelijk op de sites van de gemeente.

De bewoner van de Merenwijk geeft echter wel aan in haar interview dat “heel veel mensen bij de gemeente denken: als iets op de website staat, dan gaan mensen daar welk kijken. Maar dat is niet zo. (…) niemand ziet dat.” Het proces zelf wordt echter niet geëvalueerd. Er wordt ook geen terugkoppelingsmoment georganiseerd met de bewoners.

Inclusie en representatie 49

We zien in deze casus duidelijk de wens om meer inwoners te betrekken dan alleen de zogenoemde usual suspects. Uiteindelijk doen er ongeveer 1.700 verschillende mensen op een manier mee. De meeste leeftijdsgroepen zijn goed vertegenwoordigd. Jongeren en kinderen onder de 25 zijn echter in mindere mate bereikt (verslag participatie stap 1 Kopermolen: 4). Ongeveer 20% van de deelnemers woont direct op of bij de Kopermolen. Ongeveer 75% woont in de Merenwijk en ongeveer 5% van de deelnemers woont buiten de Merenwijk. Hier zien de projectleiders een gemiste kans. De omgevingsmanager: “Het idee was om aan een soort community building te doen. Niet alleen met de huidige bewoners, maar ook dat andere geluid te laten horen van de toekomstige bewoners. (…) Met een enquête over een beleidsvraag raak je 30ers vaak kwijt, omdat dat dat te stroperig is. Terwijl zij staan te springen om startersappartementen. Als je daar community building op zou kunnen inzetten, dan is dat echt geweldig. Dan geef je een ander geluid de ruimte. Dat is wel jammer dat dat nu vaak niet lukt.” Desalniettemin zijn zowel de projectmedewerkers als de bewoner van de Merenwijk tevreden over het aantal mensen dat deelgenomen heeft aan het participatietraject. De omgevingsmanager vertelt in het interview: “We hadden natuurlijk die 6000 handtekeningen tegen de plannen. Die mensen hebben we niet allemaal bereikt.

Maar 1.700 deelnemers in een participatietraject is echt een hoge respons, (…) maar natuurlijk is niet iedereen gehoord.” De bewoner van de Merenwijk geeft in ons gesprek aan dat: “Wanneer 1.500 mensen een enquête invullen op een bevolking van 12.000 mensen, dan zijn dat echt hele hoge percentages. Die haal je nooit. Dit was echt enorm.”

Participatie in Leiden Ontleed

Het effect: bevindingen In deze casus heeft participatie geleid tot spanningen, maar ook voor een breed gedragen resultaat. We deden een aantal bevindingen: 

Een grotere betrokkenheid van bewoners en winkeliers direct vanaf het begin had voor een ander, wellicht zelfs beter, resultaat kunnen zorgen. Er zijn nu geruchten ontstaan die het eindresultaat mogelijk hebben beïnvloed. De projectleider zegt hierover: “Als je als gemeente aan het begin de ambities had gedeeld en daarmee een open vraag had gesteld, nog voordat er geruchten zijn, dan had je nu een beter plan gehad. We hebben nu ook een stukje overcompensatie gedaan (…) [Na de herstart] hadden we inhoudelijk minder kansen. Die woningen komen niet in het park, omdat mensen alleen mee wilden doen als dat vooraf duidelijk was. (…) Er is echter wel degelijk behoefte aan die woningen. Dat vind ik ook het jammer. (…) De reuring zorgde dat het onbespreekbaar was dat er iets gebeurde aan de rand van het park.” Tegelijkertijd heeft die reuring er wel weer voor gezorgd dat meer bewoners actief werden, hoewel dat na verloop van tijd ook weer wegzakte. De projectleider vertelt: “Je merkt als de maanden wegtikken, dat je weer heel snel terugvalt in belangengroepen die georganiseerd zijn. Het is heel moeilijk om iemand die ergens woont actief te blijven betrekken”. De omgevingsmanager vult aan: “Niet iedereen hoeft mee te denken, maar je wilt wel een beeld krijgen van de hele wijk en niet van één groepje. Daar kom je toch wel vrij lastig achter.”

50



Ook deze casus laat het belang van goede communicatie en het geven van duidelijkheid zien. Bewoners de verschillende stappen in het proces goed uit te leggen en aan te geven wat er wel en niet mogelijk is, zorgt voor vertrouwen. De bewoner van de Merenwijk vertelt dat ze tevreden is met de uitkomst van het participatietraject. Eén van de bewoners zegt hierover: “Sinds [de omgevingsmanager] er is heb ik er wel vertrouwen in (…), ze is heel open geweest. Ze gaf het ook aan als ze niet wist of het ging lukken om ambtenaren te betrekken. Ze is altijd heel helder geweest over de stappen in het traject en als wij vroegen naar resultaten dan kregen we die. (…) Ze stond niet aan onze kant, maar wel aan de eerlijke kant. Ze zorgde dat het een eerlijk verhaal kon worden.” En ook de projectleider vertelt dat één van de redenen waarom dit participatietraject volgens hen een succes was is dat ze heel goed hebben geluisterd naar de omwonenden. De omgevingsmanager vertelt: “Wij hebben heel erg proberen te kijken naar wat het belang zou kunnen zijn van bepaalde omwonenden: waar lopen jullie tegen aan? (…) Dat is belangrijk, juist gaan zoeken naar waar we elkaar kunnen vinden.”



Ervaringen uit het verleden blijven meetellen. Zelfs als een gemeente een traject opnieuw opstart. Het weer terugwinnen van vertrouwen is kost tijd en moeite, en het opnieuw starten van een participatietraject betekent niet automatisch dat met een schone lei in vertrouwen begonnen kan worden. Of zoals een bewoner aangaf: “Nu zeggen ze: [de bewoner van de Merenwijk] zit erbij, dus we moeten wel zorgen dat er mensen zijn met kennis van zaken. De grondhouding is nu veranderd, maar hoe hard hebben we daarvoor moeten werken!” […]. Als ambtenaar moet je het vertrouwen [van de inwoners] houden. Behoorlijk bestuur is belangrijk. En dat doen ze nog steeds niet”. .

Participatie in Leiden Ontleed



In het geval van de Kopermolen heeft de doorstart ervoor gezorgd dat bewoners meer tevreden zijn over het resultaat. Een bewoners vertelt in haar interview: “Hier, in de Kopermolen, heb ik er wel weer vertrouwen in, wat de gemeente gaat doen. (…) Ik denk dat ze het niet veel beter kunnen krijgen. (…) [En] Ik denk dat het gebiedspaspoort de grenzen heel hard stelt.” Het resultaat gaat zelfs verder dan ze van te voren verwacht had. Ze geeft aan dat ze denkt dat de flats nu op de beste plek komen. (…) Ik ben eigenlijk verbaasd over hoe groen het nu wordt. Het zijn stapjes en het is niet het meest optimale, maar ik heb nu wel het idee dat er iets gebeurt. Groen had ook een plastic matje kunnen zijn



Desondanks kost doorstarten ook veel inzet en geld. Een bewoner zegt hierover: “Als ik in de krant lees dat het vijf ton heeft gekost voor de gemeente, dan denk ik: maar wat heeft het ons gekost? Aan energie, aan tijd en aan emotie? (…)”. En de projectleider : “We kregen complimenten vanuit de raad voor wat we gedaan hadden (…) Maar ook: het is duur. Het was wel goed, maar het is ook te intensief om het voor ieder project zo op te pakken.” De omgevingsmanager vult aan: “Maar dat kwam ook door de dubbele proceskosten. Bij Plan A heb je ook al vast gekeken van ‘wat doet dit met verkeer’, en dat moet je voor plan B weer opnieuw doen.”



In dit project met veel stakeholders heeft de gemeente de regie met succes terug genomen. De gemeente heeft zich zelf weer verantwoordelijk gemaakt voor het betrekken van de bewoners. De projectleider vertelt: “Loslaten aan een private partij dat zou ik nooit meer doen. (…) Zo’n ontwikkelaar heeft een bepaald belang. Mensen willen dan hun gemeente kunnen aanspreken. Het bijt je in de kont als je het verkeerd doet aan het begin. Je moet het altijd op z’n minst samen oppakken. (…) Als je het

51

omarmt van een ander, als gemeente, dan al ben je er eigenlijk ook van. Dan moet het jouw eer te na zijn om het betrekken van jouw burgers aan iemand anders over te laten. (…) Leiden scheidt altijd: het is een initiatief van derde of een initiatief van de gemeente Leiden. Maar er zit heel veel in het midden.”

Participatie in Leiden Ontleed

Bijlage: Casus IV Woonunits Lokale context In 2018 heeft de gemeente een start gemaakt met de verplaatsing van een aantal woonunits voor voormalig dak- en thuislozen vanaf de Sumatrastraat naar de Verdamstraat. De eigenaar van de locatie Ons Doel heeft namelijk plannen om op deze locatie woningen te gaan bouwen. Bij de plaatsing van woonunits in de Sumatrastraat is al bekend dat dit slechts een tijdelijke locatie zal zijn Na verschillende locaties in overweging te hebben genomen is gekozen voor de locatie Verdamstraat. In 2018 wordt gestart met de procedure om de woonunits te verplaatsen. Omdat er bij de plaatsing van de woonunits in de Sumatrastraat discussies met omwonenden waren over de locatie, besluit de gemeente om de verplaatsing in nauw overleg met bewoners van de mogelijke nieuwe locaties plaats te laten vinden. In eerste instantie onderzoekt de gemeente samen met de wijkvereniging in de Kooi zes mogelijke nieuwe locaties in de buurt van de Sumatrastraat. Daar komt geen geschikte locatie uit waarna in heel Leiden naar locaties is gezocht. Uit dit onderzoek van de gemeente komt een locatie langs de 5 Meilaan als meest geschikte naar voren. Bewonersparticipatie start met de optie van deze locatie, waarbij bewoners worden uitgenodigd voor een bewonersavond.

Als na nader onderzoek en na gesprekken met bewoners blijkt dat de 5 Meilaan niet de meest geschikte locatie is onderzoekt de gemeente nieuwe alternatieve locaties, en komt uit bij een speelveld aan de Verdamstraat. Daar begint 52

een derde participatietraject, namelijk met de omwonenden van deze locatie.

Voorbereidingsfase In de casus Woonunits spelen er in de voorbereidingsfase van de beleidscyclus drie participatietrajecten, die zich afspelen op drie verschillende plekken.

Participatietraject De Kooi Aan het begin van het traject hebben gemeente en een wijkvereniging in De Kooi samen gekeken naar verschillende plakken in de wijk, nabij de locatie Sumatrastraat. In eerste instantie is vooral gekeken naar fysieke locatievereisten, maar al snel bleek dat er tegen iedere plek in de wijk weerstand bestond bij bewoners. De wethouder besloot daarop dat deze wijk al voldoende druk had van specifieke doelgroepen en dat de nieuwe locatie buiten de wijk moest worden gevonden. Vanaf dat moment werden ook de sociale aspecten meegenomen in de locatieprofielen en is de zoektocht verbreed naar heel Leiden.28

Participatietraject 5 Meilaan Op 20 juni 2019 sturen de gemeente en de woningcorporatie Ons Doel samen een brief naar alle direct omwonenden van de optionele locatie aan de 5 Meilaan. Daarin wordt de verplaatsing van de units naar de 5 Meilaan geschetst binnen de context van de woonopgave van de gemeente Leiden. De brief nodigt bewoners uit voor een bewonersavond op 9 juli 2019 om over het plan in gesprek te gaan, om mee te denken en om aan te geven waar de gemeenterekening mee moet houden.

_________ 28

Uit een interview met de projectleiders van de gemeente Leiden.

Participatie in Leiden Ontleed

Tijdens de bewonersavond blijkt dat de informatie heeft geleid tot verwarring onder de bewoners. Er bleek een gerucht te zijn dat alle grasvelden langs de 5 Meilaan bebouwd zouden worden met units en dit voedt de onvrede over de locatiekeuze. De bewoners worden gewezen op de mogelijkheid tot bezwaar, en ze worden uitgenodigd om deel te nemen aan een klankbordgroep die mee gaat denken over de exacte positionering en groenplan. Tevens maakt de wethouder op verzoek een afspraak met enkele bewoners om een bezoek te brengen aan de locatie. Naar aanleiding van de bewonersavond en het bezoek op locatie stuurt de wethouder op 16 juli 2019 een brief aan het college aan de raad lijkt mij? om het besluit van de keuze voor de 5 Meilaan te heroverwegen.

Participatietraject Verdamstraat Tot september 2019 onderzoekt de gemeente diverse alternatieve locaties, waarover de wethouder de raadscommissies tijdens een overleg op 10 september 2019 informeert. De commissies geven daarbij aan betrokken te willen zijn bij het stellen van de kaders. In een brief van 17 september 2019 van wethouder aan de leden van de Commissies RO en SO zijn deze voorwaarden benoemd, met als belangrijkste voorwaarde een locatie in een sterke wijk voor meer spreiding van de doelgroepen.2 In november 2019 besluit het College na onderzoek om de Verdamstraat aan te wijzen voor de locatie van de woonunits, zodat de woningcorporatie Ons Doel de nodige vergunningsaanvragen kan doen. Op 6 december informeert de gemeente de wijkvereniging van de Verdamstraat over de locatiekeuze, en een paar dagen erna ook de Gemeenteraad en de pers. Nog voor er informatieavonden op 16 en 19 december 2019 hebben plaatsgevonden ontvangt de gemeente al twee WOB-verzoeken van omwonenden, en komen er bij de gemeente tal van vragen via mail en online contactformulieren

53

binnen. Op 24 januari 2020 brengen de burgemeester en de betrokken wethouder een bezoek aan de buurt. Diezelfde dag nog vindt op het Stadskantoor een gesprek plaats tussen een aantal afgevaardigden van de bewonersgroep en de wethouders. De bewoners dragen 21 alternatieve locaties aan. De wethouder zegt toe deze te overwegen volgens het eerder vastgestelde afwegingskader. Uiteindelijk blijft de gekozen locatie aan de Verdamstraat gehandhaafd omdat de aangedragen alternatieve locaties niet voldoen of niet beter zijn.

Vanuit de gemeente Het verplaatsen van de woonunits naar een andere locatie is een Collegebesluit. Het College hoeft de Raad daarin niet te betrekken. Dat is in dit geval in eerste instantie ook niet gebeurd. De gemeente heeft eerst samen met de wijkvereniging in de buurt De Kooi naar mogelijke locaties gekeken, maar daar kwam geen geschikte uit. Vervolgens is het zoekgebied uitgebreid naar heel Leiden en heeft de gemeente nog elf andere locaties onderzocht. Een locatie aan de 5 Meilaan werd daarbij als meeste geschikte locatie voor de woonunits aangewezen. In lijn met het voornemen om bewoners zoveel mogelijk bij de herplaatsing te betrekken, organiseerde de gemeente een bewonersavond voor de 5 Meilaan. Het doel van deze avond was informeren en raadplegen. Het informatiedeel bestond uit het verstrekken van informatie over de plannen en over het wijzen op bezwaarmogelijkheden. Daarnaast ging ook de wethouder in gesprek met enkele omwonenden en heeft zij samen met hen de locatie bezocht. De inbreng van de bewoners en de nadrukkelijke wens van de Raad om meer betrokken te worden bij de keuze van een nieuwe locatie zorgt ervoor dat de wethouder besluit een pas op de plaats te maken en een nieuwe locatie te

Participatie in Leiden Ontleed

zoeken.29 Hoewel de besluitvorming over een andere locatie bij aanvang ligt bij het College, vraagt de Raad tijdens het zoeken van alternatieve locaties om meer betrokken te worden. Tot september 2019 onderzoekt de gemeente diverse locaties waarover de wethouder de raadscommissies tijdens een overleg op 10 september 2019 informeert. De commissies geven daarbij aan betrokken te willen zijn door het stellen van de kaders. In een brief van 17 september 2019 van de wethouder aan de leden van de Commissies RO en SO geeft deze aan hoe de door de Raad aangegeven aanvullende afwegingscriteria door het College zijn verwerkt, met als belangrijkste voorwaarde een locatie in een sterke wijk voor meer spreiding van de doelgroepen.29 In november 2019 besluit het College na vervolgonderzoek om een speelveld aan de Verdamstraat aan te wijzen voor de locatie van de woonunits, zodat de woningcorporatie Ons Doel de nodige vergunningsaanvragen kan doen. Vervolgens gaan de projectleiders in overleg met de wijkregisseur en de wijkvereniging over de beste manier om de bewoners te informeren. De projectleider geeft aan in ons interview: “De wijkregisseur heeft op verschillende manieren contact gehad met de buurt. Daarnaast werken we met een ‘smart agent tool’ waarbij je kijkt naar het type mensen in de buurt, hoe de wijk er op alle vlakken voor staat en hoe de buurt de omgeving ervaart.

Dat deden we ook om te snappen hoe de wijk is.” Op 6 december informeert de gemeente de wijkvereniging van de Verdamstraat over de locatiekeuze, en een paar dagen erna ook de Gemeenteraad en de pers. Uit het overleg met de wijkvereniging blijkt 54

dat zij een neutrale rol willen blijven spelen. Ze wilden wel helpen met het verspreiden van de bewonersbrief en bewoners mochten ook gebruik maken van de website van de wijkvereniging om berichten te plaatsen. Maar ze wilden geen positie innemen voor of tegen het plan.30 Voor de vergunningsprocedure maakt de gemeente gebruik van de zogenaamde Kruimelregeling. Dat is een regeling waarbij de gemeente binnen 8 weken toestemming kan geven om in afwijking van het bestemmingsplan een stuk grond te bebouwen. In de voorbereiding van de verplaatsing van de units heeft de gemeente eerdere ervaringen meegenomen. De projectleiders zeggen hierover: “Daarnaast hebben we de programmamanager gesproken die betrokken was bij het project waarbij 150 units op verschillende plaatsen in de wijk werden geplaatst. […] En daarom hebben we bij deze locatie op verschillende momenten de burgemeester meegenomen. […] Daarmee wilden we het belang van het vraagstuk kenbaar maken. Maar ook dat we de positie van de bewoners snappen.” Tijdens bewonersavonden op 16 en 19 december 2019 informeert de gemeente de omwonenden van de gekozen locatie aan de Verdamstraat over de locatiekeuze, de gevolgen van de keuze voor de omgeving en de bezwaarmogelijkheden.

Hoewel de gemeente na een uitgebreide afweging deze locatie had bepaald, krijgen bewoners op de bewonersavond van de burgemeester nog wel de gelegenheid om zelf ook nog locaties aan te dragen. Het is ons uit het onderzoek niet duidelijk

_________ 29

Wethoudersbrief met kenmerk Z/19/1415134 d.d. 16 juli 2019.

30

Uit het interview met de projectleiders Arsen.

Participatie in Leiden Ontleed

geworden of dit vooraf zo door de gemeente was bepaald of dat dit een spontane actie is geweest van de burgemeester. Bewoners zijn daarmee actief aan de slag gegaan en hebben op 24 januari 2020 een lijst van 21 nieuwe locaties aan de wethouder overhandigd. Van deze alternatieve locaties bleken er 20 niet te voldoen aan de gestelde criteria. Eén locatie bleek wel geschikt en vergelijkbaar met de Verdamstraat, maar zou zorgen voor hogere kosten en langere doorlooptijden (onder andere vanwege een nieuw op te starten participatietraject). Omdat deze alternatieve locatie niet significant beter bleek heeft het College besloten om toch voor de locatie Verdamstraat te kiezen.

Intensiteit van de participatie in de voorbereidingsfase In dit project is het vanaf het begin de bedoeling geweest om bewoners actief te informeren over de keuze voor een alternatieve locatie, vooral met als doel om weerstand te voorkomen. Bij de plaatsing van de woonunits aan de Sumatrastraat had de gemeente al ervaren dat het tijdig informeren belangrijk was om weerstand te voorkomen. Deze “les” werd drie jaar later bij de verplaatsing meegenomen. Ook de ervaringen van de programmamanager met de plaatsing van andere woonunits in de gemeente werden betrokken. De participatieverordening is wel meegenomen in dit traject, aldus de projectleider. “De participatieverordening is leidend geweest in de zin van de betrokkenheid van de wethouder en het bewustzijn van de gevoeligheid van het project, verder niet. Aan de ene kant wil je openheid en vertrouwen en aan de andere kant kan openheid de procedure lastiger maken. Die openheid is wel leidend principe geweest. [….]. We hebben niet een heel strak plan van tevoren gehad, behalve dat de locatiekeuze zelf niet onderhandelbaar was. Behalve als er een beter alternatief is, en dat was er niet.” Bij het begin van het traject in De Kooi werd de wijkvereniging gevraagd om mee te denken over

55

mogelijke alternatieve locaties. Dat is ook gebeurd maar er werd geen geschikte locatie gevonden omdat de weerstand te hoog was. De weerstand vanuit bewoners zorgde er wel voor dat een nieuw criterium aan het locatieprofiel werd toegevoegd, namelijk het sociale criterium (later in het proces werd dit ‘de sterkte van de wijk’ genoemd). Bij de volgende locatie die geschikt werd bevonden werden omwonenden direct geïnformeerd door een brief en een bewonersavond. Bewoners konden daarbij hun zienswijze geven over de keuze voor de locatie en er werd gewezen op de bezwaarmogelijkheden. Doordat niet alle bewoners waren geïnformeerd ontstond er echter veel weerstand. Dat werd versterkt door negatieve berichtgeving in de media. Deze weerstand heeft er mede voor gezorgd dat ook deze locatie als niet geschikt werd bevonden. De laatste, en achteraf definitieve locatie, werd geselecteerd door de gemeente en bewoners zijn daarover na besluitvorming geïnformeerd. De wijze van informatie is afgestemd met de wijkvereniging, maar die koos ervoor om verder geen actieve rol te spelen. Tijdens de bewonersavond werd de participatie geïntensiveerd van informeren naar actief meedenken doordat bewoners werden uitgenodigd om zelf ook nog met alternatieve locaties te komen.

Tijdens de bewonersavond worden bewoners ook gewezen op de juridische mogelijkheden om tegen de plaatsing in bezwaar te gaan in het kader van de ruimtelijke ordeningsprocedures. Tevens stelt de gemeente voor om een klankbordgroep op te richten, bestaande uit omwonenden, vertegenwoordigers van de gemeente, de woningcorporatie Ons Doel en stichting De Binnenvest. Voor de gemeente is dit een vrij standaard voorstel, dat vaker wordt gedaan om bewoners te betrekken. Tijdens de bewonersavond bleek er veel weerstand te zijn tegen de plaatsing van de units. Er werden bij voorbeeld rode kaarten uitgedeeld bij de voordeur. Sommige bewoners gaven bij de projectleiders van de gemeente aan dat ze zich door de tegenstanders geïntimideerd voelden en dat ze niets meer durfden te zeggen. Het is daardoor de vraag of voorstanders van de plaatsing van de

Participatie in Leiden Ontleed

woonunits voldoende in de gelegenheid zijn geweest of de gelegenheid hebben durven aan te pakken om hun visie te geven. Uit de interviews en de stukken kunnen wij niet opmaken hoe daarmee door de gemeente is omgegaan. Nadat gekozen was voor de locatie Verdamstraat bleef de Raad in eerste instantie op de achtergrond. Maar toen er commotie ontstond bij de bewoners van de Verdamstraat, besluit een raadslid tot het indienen van schriftelijke vragen over de bewonersbetrokkenheid. De vragen van het raadslid zijn door het College per brief van 3 maart 2020 beantwoord.

Uitvoeringsfase De woningcorporatie Ons Doel dient begin april 2020 de vergunningsaanvraag in voor de plaatsing van de units en deze wordt verleend op 24 april 2020. De contacten tussen bewoners en gemeenten verlopen via de juridische weg en via de klankbordgroep.

Juridische weg Er worden in totaal vier bezwaarschriften ingediend door de bewoners. Deze bezwaarschriften hebben tot gevolg dat de plaatsing wordt opgeschort, maar dat de grond wel alvast bouwrijp mag worden gemaakt. De bewonersgroep Verdamstraat gaat hier tegenin door in mei 2020 een verzoek om voorlopige voorzieningen in te dienen bij de Voorzieningen rechtbank in Den Haag. Op 21 juli 2020 geeft de rechter de gemeente gelijk op alle punten en het bouwrijp maken van de locatie worden vervolgd. Naar aanleiding van deze uitspraak worden alle omwonenden per brief van 12 augustus 2020 geïnformeerd over de start werkzaamheden. 56

Op 8 oktober 2020 blijkt dat ook de onafhankelijke Bezwarencommissie vindt dat de besluiten omtrent de bezwaren op goede gronden zijn genomen. Vergunningen mogen daardoor worden uitgevoerd. Tegen het besluit wordt door de bewonersgroep nog wel in beroep gegaan, dus de vergunning is nog niet onherroepelijk.

Klankbordgroep Om tot de inrichting van het gebied rondom de woonunits te komen heeft de gemeente een klankbordgroep geïnitieerd. Deze is na de eerste twee bewonersavonden opgericht. De klankbordgroep bestaat uit omwonenden die zich hebben opgegeven, de betrokken projectleiders van de gemeente, een ontwerper, een wijkregisseur een vertegenwoordiger van woningbouwcorporatie Ons Doel en een vertegenwoordiger van stichting de Binnenvest. Gedurende de bijeenkomsten kon altijd worden besloten leden toe te voegen of een keer iemand als gast uit te nodigen. In de communicatie over de klankbordgroep wordt het volgende gecommuniceerd: “Het doel van de klankbordgroep is om ideeën te bespreken voor de inrichting van de openbare ruimte die overblijft na plaatsing van de units. De doelstelling is niet om tot een andere situering te komen.” In januari 2020 komt de klankbordgroep voor het eerst bijeen. Tijdens de eerste bijeenkomst komen er voornamelijk twee onderwerpen aan de orde, namelijk uitleg over de bezwaarprocedure en de inrichting van het gebied. Er is gekeken naar de regels en het beleid inzake de inrichting, maar er is ook uitleg gegeven over de bezwaarmogelijkheden. De bewoners zijn in de gelegenheid gesteld om vragen te stellen en om suggesties te doen voor de inrichting (zoals een hek, een groene wand, een tiny forest etc.).

De gemeente dacht mee over wat wel en niet mogelijk is. De resultaten zijn verwerkt in twee scenario’s. En het verslag wordt in geanonimiseerde vorm op de website van de gemeente geplaatst zodat ook andere geïnteresseerden hiervan kennis kunnen nemen.

Participatie in Leiden Ontleed

In februari 2020 is de tweede bijeenkomst van de klankbordgroep. Er wordt weer gesproken vanuit de twee scenario’s en er wordt uitleg gegeven over de stand van zaken rondom de vergunning en de bezwaarprocedure. Daarnaast worden er een paar ontwerpen voorgelegd. Hieruit worden een aantal punten uitgediept door de klankbordleden. Uiteindelijk geven de bewoners aan (nu) nog geen keuze te willen maken in afwachting van de bezwaarprocedures, maar de gemeente dringt aan op de keuze om geen vertraging op te lopen. De klankbordgroep heeft uiteindelijk in augustus schriftelijk gereageerd op de ontwerpen en een keuze gemaakt (door de coronamaatregelen kon er geen fysieke bijeenkomst plaatsvinden). Het voorstel is tot stand gekomen na een peiling onder bewoners langs het speelveld en discussie in de klankbordgroep. De klankbordgroep geeft aan dat dit het plan is dat op de meeste draagvlak kan rekenen. Ze hebben de positionering van de woonunits als uitgangspunt genomen, maar geven ook aan het te betreuren dat ze niet de ruimte gekregen om aan deze positionering te tornen. De gemeente heeft hierop vervolgens ook weer schriftelijk gereageerd. In oktober 2020 is er uiteindelijk een digitale vergadering. Inmiddels is duidelijk dat alle bezwaren zijn afgewezen. De woonunits zijn geplaatst. Het ontwerp wordt in de vergadering nogmaals vastgesteld.

De wethouder heeft nog een voorstel gedaan om kinderen mee te laten denken over een deel van het groen, maar daar bleek niet zoveel animo voor. De klankbordgroep geeft tevens aan dat een convenant gewenst is. De klankbordgroep reageert schriftelijk op het verslag van deze vergadering. Daar reageert de gemeente ook weer schriftelijk op. Er is nog wat discussie in de klankbordgroep over een aantal zaken, zoals de hoogte van de hekken en de inkijk in de woningen om het veld. Uiteindelijk zijn er ook nog een

57

aantal meetings en emails over de precieze inrichting van het groen en de invulling van het convenant. Het convenant wordt uiteindelijk in februari 2021 vastgesteld.

Intensiteit van de participatie in de uitvoeringsfase In principe kunnen we wel stellen dat er goed is geparticipeerd in de uitvoeringsfase, ondanks dat gemeenten en bewoners het niet altijd met elkaar eens waren. Er zijn juridische procedures gevoerd maar er is ook een actieve klankbordgroep opgericht. We zien dat een kleine groep het voortouw heeft genomen. Er is een aantal tegenstanders dat bezwaar heeft ingediend. Vanuit de gemeente was van het begin af aan in de uitvoeringsfase de intentie om de bewoners zo goed mogelijk te informeren over de locatie, en om ze mee te laten denken over de inrichting van het groen. De Kruimelregeling biedt gemeenten ook deze mogelijkheid. Vanuit omwonenden bestond echter de verwachting dat ze ook nog konden meedenken over de locatie. Dat dit uiteindelijk niet het geval bleek te zijn heeft geleid tot frustratie. Of zoals een van de bewoners stelt in een interview: “vanaf toen was het oorlog”. Volgens een van de bewoners is deze frustratie mede gevoed door de plaatsing van flats in dezelfde wijk in 1993, waarbij afspraken tussen gemeenten en bewoners onvoldoende werden vastgelegd. De gemeente stond als het ware al bij aanvang met 1-0 achter.

We hebben gezien dat er naast tegenstanders ook voorstanders waren, maar het is ons uit de gesprekken niet helemaal duidelijk geworden in hoeverre de voorstanders van de locatie hun stem hebben kunnen laten horen. De klankbordgroep heeft over de inrichting van het groen wel een ronde door de wijk gehouden, maar het is bij ons niet bekend of de wijk daarmee voldoende representatief is vertegenwoordigd. Er is zelfs ook nog sprake geweest van een voorstel om kinderen mee te laten denken over de inrichting van het overgebleven groen aangezien zij veel gebruik maken van het

Participatie in Leiden Ontleed

speelveld, maar voor dat voorstel bleek geen animo. Vanuit participatieperspectief had dit echter wel een interessante toevoeging kunnen zijn.

Evaluatie Na de plaatsing van de woonunits is er minder contact tussen gemeenten en bewoners. Uit een artikel op de website van de Binnenvest blijkt dat bewoners na een aantal maanden weinig hinder ervaren van de nieuwe buren, hoewel er in elk geval bij een van de omwonenden en deelnemer aan de klankbordgroep31 nog wel wantrouwen bestaat over de plannen van de gemeente: “Wij gunnen iedereen een woning, laat dat duidelijk zijn. Ook bijzondere doelgroepen. Maar er is minder privacy en het is een aantasting van ons woongenot.” Ook zijn buurtbewoners bang dat het bestemmingsplan in de toekomst wordt gewijzigd en de woonunits langer in de buurt zullen staan." Terugkijkend op de casus is er volgens de direct betrokkenen een aantal zaken die anders hadden gekund.

Vanuit het perspectief van bewoners De bewoners geven aan dat zij het proces graag andersom hadden gezien, namelijk dat de gemeente naar alle wijkverenigingen in de gemeente had aangegeven op zoek te zijn naar een locatie voor de woonunits en ze dan had uitgenodigd om mee te denken. Bij de bewoners die wij hebben gesproken overheerst vooral het gevoel dat er over hun hoofden is beslist en dat hun inbreng (zoals de 58

21 alternatieve locaties) niet echt serieus is genomen. Ze gaven ook aan geen vertrouwen te hebben gehad in de projectleiders die niet empathisch genoeg zou zijn geweest. Een bewoners zegt hierover in interview: “Vermoedelijk denkt de gemeente dat er op twee manieren is geparticipeerd: (1) in het aandragen van alternatieve locaties en (2) in de Klankbordgroep die mocht meepraten over de herinrichting van het resterend deel van het speelveld. Ad (1) Dat proces is helemaal gefrustreerd door de gemeente. Ad (2) Daar is wel sprake geweest van participatie, maar de gemeente was in alle moeilijke gevallen de beslissende partij (trappen, heggen, e.d.)."

Vanuit het perspectief van de gemeente De projectleiders geven aan dat zij vanaf het begin hebben gestreefd naar een vertrouwensrelatie met de bewoners, maar dat dit erg moeizaam verliep. Bij voorbeeld doordat bewoners niet direct met hen in contact traden om informatie te vragen maar dit deden via WOB-verzoeken. Later ging dit beter. De projectleiders hebben het als prettig ervaren dat de Raad kaders heeft gesteld. Ze voelden zich daardoor van binnenuit gesteund.

Het effect: bevindingen In deze casus deden we een aantal bevindingen:

_________ 31

https://www.debinnenvest.nl/over-ons/uitgelicht/omwonenden-hebben-geen-last-van-hun-nieuwe-buren-in-de-speciale-woonunits-in

Participatie in Leiden Ontleed



Het vertrouwen dat bewoners hebben in de gemeente wordt mede bepaald door gebeurtenissen en ervaringen uit het verleden. Als het vertrouwen in het verleden is geschaad, dan speelt dit door in latere participatietrajecten.



Het is belangrijk om duidelijk en eenduidig te zijn over criteria die worden gebruikt om een bepaalde keuze te maken. Bij de locatie Verdamstraat hebben bewoners het gevoel gehad dat criteria die nog niet eerder waren benoemd doorslaggevend zijn geweest,



De kaderstellende en controlerende rol van de raad is voor projectleiders die met participatie bezig zijn een steun in de rug. Het helpt om duidelijkheid te geven naar bewoners over het waarom.



De betrokkenheid van het college laat bewoners zien dat het onderwerp belangrijk gevonden wordt. Het is wel belangrijk dat vooraf duidelijke interne afspraken worden gemaakt over eventuele toezeggingen die worden gedaan.

59

Participatie in Leiden Ontleed

Bijlage: bronnen per casus Casus I: Evenementenbeleid

Voorzitter wijkvereniging binnenstad A Voorzitter wijkvereniging binnenstad B Voorzitter wijkvereniging binnenstad C Voorzitter wijkvereniging binnenstad D Voorzitter wijkvereniging binnenstad E Voorzitter wijkvereniging binnenstad F Evenementenorganisator A Evenementenorganisator B Projectleider gemeente Senior vergunningverlener evenementen, markten en horeca

Casus II: Uitvoeringsbesluit

Voorzitter wijkvereniging

Houtkwartier-Oost: Riolering,

Bewoner Mariënpoelstraat

straten en groen

Projectleider gemeente Communicatieadviseur

Casus III: Winkelcentrum

Bewoner Merenwijk

Kopermolen

Omgevingsmanager Projectleider

Casus III: Woonunits

Projectleider Assistent-projectmanager

60

Bewoner Verdamstraat/Fruinlaan/Burggravenlaan/Kernstraat A Bewoner Verdamstraat/Fruinlaan/Burggravenlaan/Kernstraat B Bewoner Verdamstraat/Fruinlaan/Burggravenlaan/Kernstraat C

Participatie in Leiden Ontleed

61

Participatie in Leiden Ontleed