Document · PDF

21.0349 Onderzoeksrapport ‘Participatie in Leiden Ontleed’ (Platform 31) (LIS raad 13 juli 2021, nr B 18)

Gemeenteraad 9 november 2021, gemeente LeidenBij agendapunt: Bijlage bij raadsvoorstel25.437 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 3

Participatie in Leiden Ontleed Casusonderzoek naar perspectieven, ervaringen en betekenisgeving van betrokkenen in participatietrajecten

Bernadette Schomaker, Annemiek van Tol, Ali Karatas en Vincent Smit

Uitgave Platform31 Den Haag, juni 2021

Auteurs: Bernadette Schomaker, Annemiek van Tol, Ali Karatas en Vincent Smit Redactie: Platform31 Platform31 Kennis- en netwerkorganisatie Platform31 ziet de trends in stad en regio. We verbinden beleid, praktijk en wetenschap rondom actuele vraagstukken en komen tot een aanpak waarmee bestuurders, beleidsmakers en uitvoerders direct aan de slag kunnen. De oplossingen houden we niet voor onszelf: iedereen profiteert mee van de resultaten. Postbus 30833, 2500 GV Den Haag www.platform31.nl Hoewel grote zorgvuldigheid is betracht bij het samenstellen van dit rapport, aanvaarden Platform31 en de betrokkenen geen enkele aansprakelijkheid uit welke hoofde dan ook voor het gebruik van de in deze publicatie vermelde gegevens. Alles uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar worden gemaakt mits de bron wordt vermeld.

Participatie in Leiden Ontleed

Inhoudsopgave Samenvatting

Inleiding

Casus I: Evenementenbeleid

Casus II: Uitvoeringsbesluit Houtkwartier-Oost: riolering, straten en groen

Casus III: Winkelcentrum Kopermolen

Casus IV: Woonunits

Afsluitende beschouwing

BIJLAGE: kaders van het casusonderzoek

Bijlage: casus I het Evenementenbeleid

Bijlage: Casus II Uitvoeringsbesluit Houtkwartier-Oost

Bijlage Casus III Winkelcentrum Kopermolen

Bijlage: Casus IV Woonunits

Bijlage: bronnen per casus

Participatie in Leiden Ontleed

Samenvatting Nadat acht wijkverenigingen vanwege onvrede over participatie in besluitvormingstrajecten het contact en de samenwerking met de gemeente Leiden opschorten, besluiten het College en de Raad tot een onafhankelijk onderzoek naar participatie in de gemeente Leiden. Dit is het resultaat van het onderzoek, uitgevoerd door Platform31. In dit onderzoek is participatie in vier casussen - namelijk het Evenementenbeleid, uitvoeringsbesluit Houtkwartier-Oost, winkelcentrum Kopermolen en de verplaatsing van woonunits naar de Verdamstraat – ontleed. Het onderzoek heeft plaatsgevonden aan de hand van 12 vragen vanuit de gemeenteraad, die zijn gecomprimeerd tot 4 centrale thema’s: -

Het begrip participatie: wat betekent participatie voor wie (doel, participatieniveau/trede op de ladder, (beleids)fase en reikwijdte)?

Het proces van participatie: hoe verliep het proces (doel, partijen/spelers, rollen, relaties, verwachtingen, perspectieven, samenspel en mismatch)?

De instrumenten: welke instrumenten zijn ingezet (participatieverordening, regelgeving, middelen, informatie en communicatie)?

Het effect: welk resultaat heeft participatie opgeleverd (kwaliteitscriteria, lessen en succesfactoren)?

Inzichten 4

Het casusonderzoek heeft een zevental inzichten opgeleverd. In de 1.

Vraagstelling: Deze top-down benadering geeft bewoners het gevoel dat zij geen invloed meer kunnen uitoefenen op de uitkomsten van een vraagstuk, en dat leidt al snel tot weerstand. Door de vraag anders te stellen kan er meer energie vloeien. Er is namelijk veel kennis, creativiteit en bereidheid in Leiden om mee te denken en om mee te doen.

Verkokering: het gemeentelijk beleid leidt soms tot participatievragen in het ene domein maar worden vragen van dezelfde bewoners met betrekking tot een ander domein geparkeerd. Waar voor bewoners in een vraagstuk veel levensterreinen samenkomen is dit in een gemeentelijke organisatie veelal over meerdere beleidsterreinen verdeeld.

Participatie in Leiden Ontleed

altijd duidelijk. Het is niet zo dat er vanuit de gemeente geen terugkoppeling werd gegeven, maar deze werd lang niet altijd gevonden of begrepen door bewoners. 6.

Conclusie en aanbevelingen De belangrijkste conclusie: er is geen spoorboekje. Het zoeken naar de heilige graal bij participatie heeft niet zoveel zin. Veel participatieprojecten zijn afhankelijk van de situatie- er is nu eenmaal sprake van veel context. En dat leidt tot de volgende drie aanbevelingen: 1)

Ruimte geven Participatie hoeft niet top-down te zijn maar kan ook bottom-up. Het hoeft niet altijd de gemeente te zijn die zich verantwoordelijk voelt voor de aanpak van een maatschappelijk vraagstuk. Laat ook de energie vloeien in de stad.

Tweezijdigheid in communicatie De vaardigheden om goed een boodschap over te kunnen brengen, te kunnen vertellen én goed te

kunnen luisteren en nieuwsgierig te zijn, zijn belangrijke vaardigheden om te borgen in de organisatie. 3)

Ontspanning in debat, reductie van participatiestress In het debat over participatie in Leiden komen cynische geluiden (“ze luisteren toch niet”) en verongelijkte geluiden (“het is ook nooit goed”) voor. Wellicht helpt het als partijen rust en ruimte willen toelaten en de neiging om alles nu te regelen willen loslaten. De overheid is een lerende overheid. En met ontspanning en zonder stress gaat leren het best.

Participatie in Leiden Ontleed

Inleiding De motie “Participatie onafhankelijk belicht” is op 17 september 2020 in de gemeenteraad van Leiden, met instemming van alle politieke partijen, aangenomen. De urgentie van de motie volgt op de actie van acht wijkverenigingen die op demonstratieve wijze het overleg en de samenwerking met de gemeente hebben opgeschort. Voor de raad een belangrijk moment om zijn representatieve rol op te pakken en gehoor te geven aan het kritische geluid over participatie in de stad. Zo heerst er onder deze 8 wijkverenigingen in Leiden een algemene onvrede over participatie bij besluitvormingstrajecten. Het gaat dan met name om het moment, de mate van betrokken worden en de terugkoppeling over de geleverde inbreng. In de motie wordt ook gewezen op een gebrek aan draagvlak onder deelnemers aan participatieprocessen. En dat allemaal in een politiek-bestuurlijke tijdscontext waarin “de gemeente meer beleidsinstrumenten en meer budget heeft voor participatie in besluitvorming dan (vermoedelijk) ooit in de geschiedenis van deze stad”. Er wordt besloten tot een onafhankelijk onderzoek naar participatie in Leiden. Het onderzoek kan helpen te reflecteren op de algemene kaders en randvoorwaarden, zoals vastgesteld in Participatie- en inspraakverordening juni 2019, ten behoeve van verdere visievorming en kaderstelling.

Paradox van participatie De gemeente Leiden zet actief in op participatie, maar constateert tegelijkertijd een paradox. Hoe meer P (participatie), hoe meer K (Kritiek). Wanneer de gemeente (college, raad en ambtelijk apparaat) vindt dat het participatietraject goed is doorlopen, hoort ze van betrokken partijen dat het niet zo is. Dit laat 6

aan beide kanten een onvoldaan gevoel achter. Een onderzoek moet daarom voor meer inzichten zorgen. Om verder invulling te geven aan dit onderzoek organiseerden de raadsleden zich, met uitzondering van één partij, in een klankbordgroep. Tijdens de eerste bijeenkomst van de klankbordgroep geven de raadsleden om de beurt een reactie op de onderzoeksvragen waarbij ze ook hun prioriteiten aangeven: “Als het doel is mensen enthousiast meekrijgen over de plannen waarover wij besluiten, dan lijkt er iets niet te lukken. Hoe kan dat dan? Waarom raakt men teleurgesteld terwijl we allemaal het goed voor hebben?” (een raadslid) En: “Wat mij het meest interesseert is dat wij als gemeente enorm investeren in participatie, mensen betrekken en van alles en nog wat doen maar ondertussen is de indruk dat men alleen maar ontevredener wordt. Ik vraag me af waar dat aan ligt. In 95% van de trajecten gaat het goed. Is het beeldvorming, is het ook door social media dat boze geluiden die het hardst klinken de boventoon voeren?” (een raadslid)

Casestudies naar participatie (methodologische verantwoording) In dit onderzoek staat het ontleden van het gelaagde begrip participatie in Leiden centraal. Hiervoor is de casestudy als onderzoeksvorm gekozen. Casusonderzoek leent zich goed voor het diepgaand bestuderen en beschrijven van complexe sociale verschijnselen, zoals participatie (zie voorbeeld onderzoek naar samenwerking, Platform31 2018), in al zijn facetten en in een specifieke in tijd en Participatie in Leiden Ontleed

ruimte begrensde case ofwel casus. In de casussen hebben we quotes te illustratie opgenomen. Dit zijn uitspraken die zijn gedaan tijdens de interviews. Het doel van dit onderzoek was om de complexiteit van participatieprocessen die zich ontvouwen tussen de betrokken partijen vanuit verschillende perspectieven - op diepgaande en gedetailleerde wijze te beschrijven en ontrafelen. Zo komen we tot nieuwe inzichten, lessen en succesfactoren voor toekomstige participatietrajecten.

Onderzoeksvragen en analysekader “De vraag hoe de gemeente succesvol participatietrajecten kan inzetten, is een hele netelige vraag”, zegt een van de leden van de klankbordgroep. De neteligheid blijkt ook uit de verscheidenheid aan twaalf vragen die aan de onderzoekers wordt voorgelegd.1 Deze vragen geven inzicht in de betrokkenheid en de visie van de raadsleden ten tijde van de start van het onderzoek. Voor een helder onderzoeksproces is een clustering van vragen toegepast. Deze thematisering levert een viertal centrale thema’s van aandacht in dit onderzoek op. De twaalf vragen gaan in essentie om: 1.

Het begrip participatie: wat betekent participatie voor wie (doel, participatieniveau/trede op de ladder, (beleids)fase en reikwijdte)?

Het proces van participatie: hoe verliep het proces (doel, partijen/spelers, rollen, relaties, verwachtingen, perspectieven, samenspel en mismatch)?

De instrumenten: welke instrumenten zijn ingezet (participatieverordening, regelgeving, middelen, informatie en communicatie)?

Het effect: welk resultaat heeft participatie opgeleverd (kwaliteitscriteria, lessen en 7

succesfactoren)?

De vier cases en een slotbeschouwing Aan de onderzoekers zijn vier cases voorgelegd. De cases betreffen: 1.

Evenementenbeleid

Uitvoeringsbesluit Houtkwartier-Oost: riolering, straten en groen

Winkelcentrum Kopermolen

Woonunits in de Verdamstraat

Per casus gebruikten we verschillende beleidsdocumenten en twee of drie perspectieven om de casus te beschrijven. Per casus voerden we twee tot drie semigestructureerde diepte-interviews uit, idealiter met bewoners/inwoners (in het bijzonder vertegenwoordigers van wijkverenigingen), projectmedewerkers en ondernemers.2 Elke casus sluiten we af met een analyse van de bovenstaande vier centrale thema’s uit het analysekader. We sluiten af met een slotbeschouwing waarin we overkoepelend reflecteren op de casussen en lessen en aanbevelingen meegeven.

_________ 1

Zie bijlage “Kaders voor het casusonderzoek” voor de vragen.

Zie bijlage “Bronnen per casus” voor een overzicht van de geïnterviewde personen en organisaties.

Participatie in Leiden Ontleed

Casus I: Evenementenbeleid Context/locatie

Leiden

Type traject/project

Nota evenementenbeleid

Participatieniveau

Informeren en raadplegen

Participatie in beleidsfase

Voorbereiding, beleidsvorming, evaluatie

Besluit(en)

Nota is aangenomen

Participatiemiddelen

Bijeenkomsten, inspraakmogelijkheden, overleggen

Stakeholders

Evenementenondernemers, horecaondernemers, wijkverenigingen

Representatie bewoners

Acht wijkverenigingen

Het beleidsproces om te komen tot een nieuw evenementenbeleid voor de gehele gemeente ging in 2018 van start met een evaluatie van het bestaande evenementenbeleid. In de voorbereiding van de vaststelling van het Evenementenbeleid Leiden 2020 is het college in gesprek gegaan met bewoners, ondernemers en evenement organisatoren. Met de inzichten uit de bijeenkomsten, discussies, en bijdragen is de nieuwe nota geschreven. 8

1.1 Analyse casus Evenementenbeleid In deze casus werd het participatietraject ingezet om verschillende belanghebbenden te raadplegen over een nieuw evenementenbeleid. Er werd bekeken of de nieuwe beleidsplannen van de gemeente pasten bij wat de verschillende belanghebbenden ervaren en voor ogen hebben. De gemeente heeft in deze casus de vragen en ideeën van de verschillende belanghebbenden overwogen en meegenomen, maar de participanten ervaren na afloop toch een gevoel van ontevredenheid. En worstelt de gemeente met de vraag: wanneer moeten we een politieke beslissing nemen en wanneer moet de mening van de participant zwaarder wegen?

Het begrip van participatie Het opstellen van een nieuw evenementenbeleid is de verantwoordelijkheid van het college. Bij het voorbereiden van het nieuwe evenementenbeleid ging de gemeente in overleg met alle wijkverenigingen, horecaondernemers en evenementenondernemers om inzichten vanuit de verschillende perspectieven te verzamelen. Het doel van de participatie was om de draagvlak van het nieuw evenementenbeleid te vergroten. In deze casus rond het evenementenbeleid zien we actieve betrokkenheid van bewoners, vooral in de vorm van wijkverenigingen, en van ondernemers in de horeca en evenementenbranche. Zij zijn in de gelegenheid gesteld het vorige evenementenbeleid in 2018 te evalueren en suggesties te geven voor het nieuwe beleid. Het niveau van participatie was vooral informeren en raadplegen. Hoewel bewoners ook suggesties hebben kunnen doen (niveau advisering), hebben ze zelf niet het idee gehad dat er ook iets is gedaan met deze suggesties. In hoeverre de participatie van de bewoners is ingegeven door de participatieverordening hebben we niet kunnen achterhalen in dit onderzoek.

Participatie in Leiden Ontleed

1.1.1 Participatieproces Het college is verantwoordelijk voor het opstellen van het evenementenbeleid, de raad stelt het vast. De participatie is vooral vanuit de wijkverenigingen, enkele individuele bewoners, evenementenondernemers en horecaondernemers. Vanuit de ondernemers en de projectleiders van de gemeente is er twijfel over de representativiteit van de wijkverenigingen. Ze vragen zich af of de wijkverenigingen wel voldoende andere bewoners, vooral de studenten en jongeren, vertegenwoordigen. Bovendien geven de evenementenondernemers aan dat ze het belang dat de gemeente aan de meningen van de wijkverenigingen hecht, te groot vinden. Zowel de wijkverenigingen als de ondernemers hebben het gevoel dat hun inbreng niet voldoende serieus is genomen door de gemeente. Ze hadden de verwachting dat de gemeente hun inbreng meer in het beleid terug zou laten komen. De bewoners ervaren dat hun inbreng niet voldoende heeft meegewogen voor de gemeente. Zij hebben de gemeente als weinig empathisch met hun belangen ervaren en te veel nadruk heeft gelegd op het algemeen belang. De evenementenondernemers geven aan dat zij geen reactie meer hebben gehad op hun inbreng.

Vanuit het onderzoek kregen wij de indruk dat die terugkoppeling er wel is geweest via meer algemene bronnen van de gemeente Leiden (zoals de website), maar dat dit niet duidelijk genoeg is gecommuniceerd naar de ondernemers of dat dit niet duidelijk genoeg is begrepen. 9

1.1.2 Instrumenten voor participatie Bij de start van de ontwikkeling van het nieuwe evenementenbeleid organiseerde de gemeente een bijeenkomst waar wijkverenigingen en ondernemers voor zijn uitgenodigd. Zij zijn naderhand ook benaderd om te reageren op concepten via schriftelijke inspraakrondes en er is gelegenheid geweest om in te spreken in een raadsvergadering. Er is daarnaast regelmatig direct contact met de projectleiders geweest, waarbij één van de projectleiders was aangewezen als vast contactpersoon voor de wijkverenigingen. Het steekt de wijkverenigingen dat zij hun werkzaamheden – zoals voor dit evenementenbeleid – op vrijwillige basis moeten doen terwijl er wel veel geld is voor centrummanagement en toerisme.

1.1.3 Effect van de participatie Het resultaat is een nieuw evenementenbeleid, waarbij zowel de bewoners als de ondernemers het gevoel hebben dat hun inbreng niet voldoende serieus is genomen.

1.2 Inzichten uit deze casus Inzichten die uit de casus Evenementenbeleid meegenomen kunnen worden: 

Van bewoners wordt in participatietrajecten vaak veel tijd en inzet gevraagd. De gemeente dient zich daarvan bewust te zijn en bewoners ook de nodige erkenning hiervoor te geven.



Er zijn stedelijke vraagstukken waar belangen van de verschillende stakeholders ver uiteen liggen. Iedere oplossing is dan per definitie een compromis. Laat in dat geval duidelijk zien welke beslissingen zijn genomen en op basis van welke argumenten.

Participatie in Leiden Ontleed



Zorg voor duidelijke feedback op de inbreng van bewoners en ondernemers, maar zorg ook voor een communicatiewijze die past bij de doelgroep. Niet iedereen weet hoe het bij een gemeente werkt en hoe zij informatie kunnen vinden.



Heb aandacht voor de representativiteit van de georganiseerde bewoners. Vooral de studenten en de jongeren lijken niet voldoende vertegenwoordigd te zijn bij het vinden van oplossingen voor stadsbrede uitdagingen.

Participatie in Leiden Ontleed

Casus II: Uitvoeringsbesluit Houtkwartier-Oost: riolering, straten en groen Context/locatie

Wijk Houtkwartier-Oost (Boerhaavelaan, Mariënpoelstraat, Van Swietenstraat)

Type project/traject

Herinrichting en riolering Gasthuiswijk/Haagweg-Zuid, Houtkwartier-Oost, Professorenwijk-Oost, Meerburg

Maatschappelijke opgaven

Klimaatadaptatie, biodiversiteit en energietransitie

Participatieniveau/trede

Informeren/raadplegen (1e trede)

Participatie in beleidsfase

Voorbereiding, besluitvorming

Besluit(en)

Schetsontwerp, Voorlopig Ontwerp en Ontwerp

Participatiemiddelen

Meedenksessie, participatieplatform, enquête, telefonisch spreekuur

Representatie bewoners

Wijkvereniging

Stakeholders

Gemeente, bewoners

Doel participatieproces

Het realiseren van een gedragen wijkvervangingstraject waarin meerdere maatschappelijke opgaven samenkomen. 11

Participatie kent verschillende participatieniveaus, vormen, middelen, betrokkenen en beleidsfasen en pakt in elke context anders uit. Dit is ook het geval in de wijk HoutkwartierOost bij een wijkvervangingstraject in de openbare ruimte. Om tot een definitief ontwerp voor de wijk te komen is een participatietraject gestart.

2.1 Analyse casus Houtkwartier Het doel van het participatietraject was om de nodige onderhoudswerkzaamheden en de ambities van de gemeente aan te laten sluiten bij de wensen van alle bewoners die betrokken zijn bij de vervangingstrajecten. Het was belangrijk dat er draagvlak ontstond onder bewoners. Dit moest wel gebeuren binnen de beleidsafspraken die eerder door het college waren bepaald. In het definitieve ontwerp zijn de verschillende ambities en beleidsafspraken gewaarborgd. Daarnaast geven bewoners aan dat ze tevreden zijn over het ontwerp. Ook deden veel bewoners mee aan de participatietrajecten. Vanuit het perspectief van de gemeente is de participatie dus geslaagd. De gemeente toonde in deze casus veel inzet en empathie. Toch zien we dat bewoners niet helemaal lovend zijn en ook veel ‘mitsen en maren’ inbrengen.

2.1.1. Het begrip van participatie In deze casus zien we dat er veel ambities en beleidsafspraken zijn voor een project dat vanuit het perspectief van de gemeente relatief klein is. De meeste van deze ambities en beleidsafspraken staan voor de bewoners van het Houtkwartier-Oost normaal gesproken ver weg van hun dagelijks leven. De meeste bewoners zijn niet dagelijks bezig met welk riool er in hun straat ligt of welke kleur de klinkers in de straat mogen zijn. Ook technische maatregelen die horen bij een ‘klimaatadaptieve’ straat, staan in de meeste gevallen ver af van bewoners.

Participatie in Leiden Ontleed

In de casus Houtkwartier-Oost zien we dat er heel veel ambities en beleidsafspraken zijn die invloed hebben op hoe het schetsontwerp eruit kan zien. De opgave die er vanuit ‘onderhoud’ ligt zorgt ook dat het project gekaderd is. Het moet uitvoerbaar zijn binnen een bepaalde tijd en kan daarom niet over alles gaan. Dit heeft een aantal gevolgen. Aan de ene kant zorgt dit ervoor dat de ruimte die bewoners kunnen innemen in het project beperkt is. Aan de andere kant zorgt dit er ook voor dat het voor de gemeente vanzelfsprekend is om de leiding te nemen in het uitwerken van de plannen. Bewoners mogen over deze plannen vervolgens hun mening geven. Deze strategie brengt voordelen met zich mee, maar ook een aantal implicaties die bij bewoners voor onvrede kunnen zorgen en waar je dus rekening mee moet houden.

2.1.2 Het participatieproces Hoewel het aan het begin van het traject een kwestie van elkaar kennen en leren kennen was, zien we dat de verschillende partijen elkaars belang steeds beter begrijpen. De gemeente schetst duidelijke stappen en maakt inzichtelijk waar bewoners iets over kunnen vinden. De wijkvereniging wordt gezien als een partner in het proces. Samen met de wijkvereniging kijkt de gemeente hoe zoveel mogelijk diverse mensen in de wijk betrokken kunnen worden. Ondertussen gaat de gemeente zelf ook met verschillende partijen in gesprek. Voor de bewoners blijkt de afstand tot het college en de raad wel erg groot. Dit komt mede door eerdere ervaringen. Maar ook doordat bewoners het idee hebben dat ‘de politiek’ het moeilijk vindt om de impact van hun ambities goed inzichtelijk te maken voor hen. De casus laat een spanning zien tussen de systeemwereld en de leefwereld. We zien dat de wijkvereniging het parkeerprobleem wil bediscussiëren omdat dit voor hen op dit moment een probleem is. De projectmedewerkers van de 12

gemeente gaan hiermee dan ook aan de slag, maar de wethouder schuift dit door naar een volgend project. Voor de wijkvereniging ontstaan er daarom ‘losse eindjes’. Ook qua taal blijkt er nog een kloof te zijn tussen gemeente en bewoner. In eerste instantie wordt gekozen voor toegankelijke participatiemiddelen die duidelijk en goed aan de bewoners worden uitgelegd. Maar gaandeweg het project verandert dat en moeten bewoners zich inlezen in ambtelijke stukken om het resultaat van hun inbreng te kunnen zien. Niet iedereen kan dat, of wil dat. Daardoor weten bewoners niet altijd wat er met hun inbreng is gedaan, of denken ze dat het aan de kant is geschoven. Ze zijn daardoor minder positief over het proces en ook minder bereid om in de toekomst aan andere trajecten deel te nemen.

2.1.3 Instrumenten voor participatie Hoewel de participatieverordening niet als handleiding is gebruikt om het participatieproces vorm te geven, lijkt de verordening wel invloed te hebben op de manier waarop participatie hier is vormgegeven. In de verordening zien wij de wens van de gemeente Leiden om samen met álle burgers beleid voor de stad vorm te geven. Dit zie je ook terug in het aantal en het soort instrumenten dat is toegepast. Er zijn veel verschillende instrumenten gebruikt en dat maakt dat veel mensen zich aangesproken voelden om mee te willen, maar ook kunnen doen. We zien dat de gekozen middelen passen bij het participatieniveau en de gekaderde aanpak. Hoewel bewoners met de middelen wel de mogelijkheid hebben gekregen om hun ideeën te delen (in opmerkingen of telefonisch), blijkt de terugkoppeling over de resultaten voor bewoners niet altijd zo duidelijk. We zien daarin wel een verschil. Bewoners die mee hebben gedaan aan ‘fysieke’ gesprekken hebben hier een beter idee van dan bewoners die alleen deelgenomen hebben aan de enquête.

Participatie in Leiden Ontleed

2.1.4 Effect van participatie We zien dat het resultaat van het participatietraject een plan is waar zowel de bewoners als de gemeente tevreden over zijn. Het plan is, door de inbreng van bewoners, op bepaalde details anders dan dat het geworden zou zijn zonder de inbreng van bewoners. Ook wordt het plan door het participatietraject gedragen en geaccepteerd door de bewoners. Doordat bewoners (al dan niet door hun relatie met de wijkvereniging) in contact staan met de gemeente, kunnen eventuele onduidelijkheden tijdens de uitvoering weggenomen worden. Het is echter niet een plan geworden waar bewoners mede-eigenaar van zijn geworden of waar zij heel enthousiast over zijn. Ook blijven er voor bewoners een aantal zorgen liggen die binnen dit project niet opgelost konden worden.

2.2 Inzichten uit deze casus Inzichten die uit de casus Houtkwartier meegenomen kunnen worden: 

Voor een gemeente kan het handig zijn om een lage participatietrede te kiezen (informeren, raadplegen). Zo kan de gemeente zelf meer controle kan uitvoeren over het eindresultaat. De gemeente loopt in mindere mate het risico dat een project nooit gerealiseerd kan worden, omdat bestaande beleidsafspraken steeds in twijfel worden getrokken. Zo’n proces is vaak ook sneller. Maar voor sommige bewoners is dit niet voldoende. We zien in dit project dat sommige (actieve) bewoners graag meer dan alleen geraadpleegd worden. Deze bewoners zijn minder makkelijk tevreden te stellen en geven, hoe goed het participatietraject ook verliep, achteraf alsnog vaak aan dat ze meer hadden willen betekenen.



Participatie brengt spanning tussen leef- en systeemwereld naar boven. Waar de gemeente

zich wil focussen op de aanpak van een specifiek maatschappelijk probleem, zijn er in de leefwereld van bewoners verschillende zaken gekoppeld. Daardoor kan het gebeuren dat gemeente en bewoners in het participatieproces langs elkaar heen praten. De gemeenteambtenaar wil het over het ene onderwerp hebben, terwijl de bewoner het over het andere onderwerp wil hebben dat niet binnen de scope van het project valt. Dit zien we deels gebeuren in deze casus. De wijkvereniging wil heel graag het parkeerprobleem oplossen in de wijk, maar dit valt niet binnen de scope van het traject.



De keuze voor een lage participatietrede kan een passieve houding van bewoners in de hand werken. Maar daardoor loopt de gemeente wellicht wel creatieve ideeën en energie in de wijk mis die de gemeente zelf niet voor ogen had. Bovendien werken mensen liever mee aan plannen waar ze zelf ook betrokkenheid bij hebben gehad, dan plannen die naar hun idee van bovenaf worden opgelegd. Dit maakt het voor bewoners ook eenvoudiger om kritisch te zijn op het uiteindelijke plan. We zien in deze casus dat het uiteindelijke plan past binnen ambtelijke procedures en binnen beleids- en professionele keuzes. Het plan past goed binnen de stad en de maatschappelijke opgaven, maar is niet uniek en van en voor de inwoners van het Houtkwartier-Oost geworden.



Participatie is grotendeels communicatie. Voor bewoners is duidelijkheid heel belangrijk. Niet alleen om mee te kunnen denken en hun suggesties te kunnen geven, maar ook om te weten wat er met hun inbreng is gedaan. Een projectteam dat open is naar bewoners en duidelijkheid geeft over resultaten van de inbreng – en ook kan uitleggen waarom er eventueel niets mee is gedaan – kan op meer tevreden bewoners rekenen. Luisteren en flexibel zijn is erg belangrijk om ervoor te zorgen dat bewoners zich serieus genomen voelen.

Participatie in Leiden Ontleed

Casus III: Winkelcentrum Kopermolen Context/locatie Type project/traject

Winkelcentrum Kopermolen - Merenwijk Stedenbouwkundige visieontwikkeling Renovatie winkelcentrum, woningbouw Informeren/raadplegen (eerste traject)

Participatieniveau/trede

Informeren, adviseren, meedenken en meedoen/meebeslissen (tweede traject; herstart)

Participatie in beleidsfase

Voorbereiding, besluitvorming Overleggroepen, bewonersavond (eerste traject)

Participatiemiddelen

Plan van aanpak participatie, meedenkgroep, denk- en doe mee (tweede traject)

Besluit(en)

Ontwerp voor renovatie van een winkelcentrum

Representatie bewoners

Wijkvereniging Merenwijk, winkeliersvereniging Gemeente, vastgoedeigenaar, wijkvereniging,

Stakeholders

winkeliersvereniging en ongeorganiseerde bewoners en winkeliers

Doel participatieproces

Creëren draagvlak, terugwinnen vertrouwen

Participatie kent verschillende vormen, participatieniveaus, betrokkenen en fasen en pakt in elke context anders uit. Dit is ook het geval in de Merenwijk, bij de herinrichting van het winkelcentrum de Kopermolen. In de voorbereiding van het besluitvormingstraject in 2017 krijgt de vastgoedeigenaar de opdracht van de gemeente om in samenwerking met de winkeliersvereniging en de wijkvereniging eerste gesprekken te voeren over de renovatie.3 Bij de start van dit participatietraject raakt een bewoner van de Merenwijk, die wij gesproken hebben, betrokken. Zij geeft aan dat er een hoop commotie ontstond over de plannen van de gemeente in de wijk. In 2018 zijn alle oude plannen stilgezet en is er een nieuw traject opgestart. Dit keer heeft de gemeente hierin de regie genomen.4 Om tot duidelijke kaders voor deze herinrichting te komen is er, na een doorstart, een participatietraject gestart. Het starten, pauzeren en opnieuw starten, blijkt een vaker voorkomend ‘Leids fenomeen’ te zijn.

3.1 Analyse casus Kopermolen Het doel van het nieuwe participatietraject was om het vertrouwen van bewoners terug te winnen en te komen tot plannen waar de wijk blij van werd. Het was belangrijk dat er draagvlak ontstond onder bewoners. In het uiteindelijke ‘gebiedspaspoort’ ligt ruimte om plannen te ontwikkelen waarin de ambities van de gemeente en die van de vastgoedeigenaar gewaarborgd kunnen worden. Ook geven bewoners aan dat ze vertrouwen hebben in het gewicht van het gebiedspaspoort en dat ze geloven dat het paspoort bijdraagt aan een goede herontwikkeling van de Kopermolen. Vanuit het perspectief van de gemeente is het hernieuwde participatietraject dus geslaagd. De gemeente toonde in deze casus

_________ 3

RV 16.0101.

Brief college aan gemeenteraad, 24 juli 2018.

Participatie in Leiden Ontleed

veel inzet en empathie. Toch zien we dat bewoners niet helemaal lovend zijn en ook veel ‘mitsen en maren’ inbrengen.

3.1.1 Het begrip van participatie In deze casus zien we dat de gemeente een kans ziet op het moment dat de vastgoedeigenaar initieert het winkelcentrum te renoveren. De gemeente en de eigenaar spreken ‘globale’ ambities uit: een vernieuwd eigentijds winkelcentrum én extra woningen. De uitwerking van de plannen en het betrekken van belanghebbenden, vertrouwt de gemeente toe aan de initiatiefnemer. Er wordt door hen een uitgebreid participatieplan opgesteld en uitgevoerd, met veel participatiemomenten waarop veel belanghebbenden worden betrokken. Ook is het participatieniveau van verschillende belanghebbenden duidelijk vastgesteld. We zien echter ook dat de eerdere globale ideeën en ambities van de verschillende partijen (van de eigenaar en de gemeente), na kleinschalig overleg met enkele betrokkenen, worden uitgewerkt tot eerste ‘schetsplannen’. Daarna werd pas in gesprek gegaan met alle betrokkenen. Deze keuze heeft naar onze verwachting veel invloed gehad op het verdere verloop van het traject. Als bewoners wél enthousiast waren geworden over deze plannen, dan was de kans groot dat het verdere verloop van het participatietraject goed had uitgepakt. Bewoners vallen over de keuze voor woontorens aan de rand van het park en er wordt, met deze eerste plannen, direct kwaad bloed gezet.

En daarmee is de toon eigenlijk al gezet want hoe goed het participatietraject daarna ook ontworpen is, het terugwinnen van vertrouwen is behoorlijk ingewikkeld. We zien in deze casus dat er, na het eerste ontwerp, verwarring ontstaat op drie niveaus. 

Allereerst verwarring over wie de regie heeft in het traject. Bewoners zijn verontwaardigd en willen iemand kunnen aanspreken.



Verwarring over hoe vastomlijnd de plannen al zijn. Bewoners hebben het idee dat het een

trucje is: op het moment dat iets al op papier staat vinden veel mensen het veel moeilijker om nog anders te denken. 

En verwarring over communicatie: bewoners vragen zich af waarom bepaalde stukken door hun wijkvereniging niet gedeeld mogen worden. Wat zit daarachter?

Deze drie soorten verwarring zorgen ervoor dat bewoners het idee hebben dat de gemeente en de eigenaar nooit de intentie hebben gehad om bewoners echt naar hun mening te vragen. Ze hebben het idee dat alles in de binnenkamers al geregeld is en noemen het participatietraject; ‘schijnparticipatie’. Ook als dit in werkelijkheid niet de bedoeling was van de gemeente en de eigenaar. In het tweede participatietraject zie je dat de verwarring omgedraaid wordt naar duidelijkheid. Er komt een duidelijk aanspreekpunt (de gemeente), een leeggebiedspaspoort en volledige transparantie. Het vertrouwen in participatie komt langzaam terug. De inhoudelijke mogelijkheden waren op dit punt (door de voorgeschiedenis) echter al beperkt. In beide trajecten zien we dat de manier waarop bewoners participatie begrijpen, veel invloed heeft op hoe zij het georganiseerde participatietraject ervaren. Bewoners willen een kans krijgen. Een kans om hun mening te geven, maar ook een kans dat die mening gehoord wordt en dat die mening invloed kan hebben. Dit betekent niet dat die mening leidend moet zijn, maar wel dat die mening effect moet kunnen hebben. Op het moment dat bewoners het idee krijgen dat zij alleen maar hun mening kunnen geven (zoals in dit geval, omdat de plannen al ver uitgewerkt waren door partijen met een duidelijk belang), ontstaat er een mismatch in verwachtingen.

Participatie in Leiden Ontleed

3.1.2 Participatieproces Aan het begin van het tweede traject zie je dat de verschillende partijen elkaar opnieuw moeten leren vertrouwen. Ook zien we dat de voorgeschiedenis er voor gezorgd heeft dat partijen er anders in staan. Bewoners zijn teleurgesteld in hun gemeente, winkeliers zijn bang dat al hun inzet voor niets is geweest en de vastgoedeigenaar wil wel dat hun initiatief uitvoerbaar blijft. Al die verschillende gevoelens moesten gemanaged worden door de gemeente die diep gemotiveerd was om dit keer wel tot een breed gedragen resultaat te komen. Het is een verdienste dat dit gelukt is en we zien hiervoor verschillende oorzaken in het participatieproces. We zien dat de gemeente duidelijke stappen schetst en inzichtelijk maakt waar bewoners meer kunnen vinden. Het proces is transparant en start met algemene vragen over de globale ambities. Er is duidelijkheid in rollen: bewoners voelen zich gesteund door het nieuwe college. Het is voor hen ook duidelijk dat de uiteindelijke afweging over de plannen gemaakt wordt door de raad en het college. Er is duidelijkheid over representatie: de gemeente verwacht niet van de georganiseerde partijen (zoals de wijkvereniging, winkeliers etc.) dat zij de hele wijk of doelgroep representeren. De gemeente zet zelf ook in op het spreken van verschillende partijen, zodat er een representatief beeld ontstaat.

De verschillende georganiseerde partijen worden gezien als belanghebbenden die het proces verrijken; zij hebben zicht op het proces en kunnen blinde vlekken wegnemen.

3.1.3 Instrumenten voor participatie Hoewel de participatieverordening niet als handleiding is gebruikt om het participatieproces vorm te geven, lijkt de verordening wel invloed te hebben op de manier waarop participatie (in het tweede traject) is vormgegeven. Achter het bestaan van de verordening zien wij de wens van de gemeente Leiden om samen met álle burgers beleid voor de stad vorm te geven. Dit zie je terug in het aantal en 16

het soort instrumenten dat is toegepast in deze casus. Er zijn veel verschillende instrumenten gebruikt en dat maakt dat veel mensen zich aangesproken voelden en om mee te willen, maar ook kunnen doen. We zien dat de gekozen middelen passen bij de verschillende participatieniveaus. We zien dat er ruimte is voor belanghebbenden om te komen met eigen ideeën, wensen en kennis. We zien dat het voor betrokken bewoners ook heel duidelijk is wat er met hun inbreng is gebeurd. Het instrument ‘gebiedspaspoort’ is voor bijna alle betrokkenen een toegankelijke manier om de resultaten van hun participatie te bekijken. We hebben de indruk dat het uiteindelijke gebiedspaspoort niet actief gedeeld is met de bewoners die alleen hebben deelgenomen aan straatinterviews of de enquête. Daardoor is het voor hen waarschijnlijk onduidelijker wat er met hun inbreng gebeurd is.

3.1.4 Effect van participatie We zien dat het resultaat van het participatietraject een plan is waar zowel de bewoners als de gemeente tevreden over zijn. Het paspoort is, door de inbreng van verschillende belanghebbenden, zichtbaar ingekleurd en had er heel anders uitgezien als er geen participatietraject was gestart. Het is een gebiedsvisie geworden die past bij Leiden, maar tegelijkertijd ook uniek is voor de Merenwijk. Aan de andere kant zien we ook dat de verschillende belanghebbenden gedurende de verschillende participatietrajecten veel energie en tijd hebben geïnvesteerd en aangeven minder motivatie hebben om deel te nemen aan een volgend traject waarin de plannen worden in detail uitgewerkt en uiteindelijk gerealiseerd. Vragen om participatie kan daardoor ook leiden tot een zekere mate van participatiemoeheid.

3.2 Inzichten uit deze casus De inzichten die uit de casus Kopermolen meegenomen kunnen worden:

Participatie in Leiden Ontleed



Als er meerdere stakeholders zijn, neem als gemeente dan de regie voor participatie. Schuif participatie niet af naar een private partij, maar neem zelf de verantwoordelijkheid richting bewoners.



Ook deze casus laat het belang van goede en duidelijke communicatie zien. Bewoners willen weten waar ze aan toe zijn, niet alleen tijdens het traject maar ook erna. Kijk per doelgroep welke instrumenten en communicatiemiddelen daarvoor het meest geschikt zijn. Maar goede communicatie zit niet alleen in het gebruik van de meest adequate instrumenten. Het hangt ook – misschien wel voor het belangrijkste deel – af van de communicatievaardigheden, transparantie en flexibiliteit van de gemeentelijke projectleiders. Neem dit bijvoorbeeld mee door hierop te selecteren bij de werving of door te zorgen voor passende trainingen.

Participatie in Leiden Ontleed

Casus IV: Woonunits Context/locatie

Roodenburgerdistrict/Verdamstraat

Type traject/project

(Ver)plaatsing woonunits voor voormalig dak- en thuislozen

Participatieniveau

Informeren, meedenken

Participatie in beleidsfase

Voorbereiding, beleidsvorming

Besluit(en)

Keuze locatie

Participatiemiddelen

Bijeenkomsten, inspraak

Representatie bewoners Stakeholders Doel participatieproces

Bewonersgroep Verdamstraat-KernstraatBurggravenlaan/Actiegroep Speelveld Groen. Gemeente, woningcorporatie, zorgstichting en bewoners Het creëren van draagvlak voor de keuze voor een nieuwe locatie voor de woonunits

In 2018 heeft de gemeente een start gemaakt met de verplaatsing van een aantal woonunits voor voormalig dak- en thuislozen vanaf de Sumatrastraat naar de Verdamstraat. De eigenaar van de locatie Ons Doel heeft namelijk plannen om op deze locatie woningen te gaan bouwen. Bij de 18

plaatsing van woonunits in de Sumatrastraat is al bekend dat dit slechts een tijdelijke locatie zal zijn. Na verschillende locaties in overweging te hebben genomen is gekozen voor de locatie Verdamstraat. In 2018 wordt gestart met de procedure om de woonunits te verplaatsen. Omdat er bij de plaatsing van de woonunits in de Sumatrastraat discussies met omwonenden waren over de locatie, besluit de gemeente om de verplaatsing in nauw overleg met bewoners van de mogelijke nieuwe locaties plaats te laten vinden.

4.1 Analyse casus Woonunits Het doel van de participatie in de casus rond de woonunits was informeren en het creëren van draagvlak voor de nieuwe locatie. Ondanks de inzet van de gemeente verliep het traject moeizaam en was er veel weerstand. Zowel de bewoners als de projectmedewerkers kijken met een zwaar gevoel terug op het participatietraject. De bewoners zijn teleurgesteld over de komst van de woonunits. Desalniettemin is er wel een gedragen ontwerp gekomen voor het overige grasveld en is er een convenant opgesteld waar de bewoners achterstaan.

4.1.1 Begrip van participatie Bij de verplaatsing van de woonunits zijn bewoners vanaf het begin goed betrokken. Het ging in dit geval om bewoners op drie locaties; de bewoners in de buurt van de Sumatrastraat/wijk De Kooi, de bewoners van de 5 Meilaan en de bewoners van de Verdamstraat en omgeving. De gemeente heeft de bewoners geïnformeerd, ze kregen de gelegenheid om vragen te stellen en opmerkingen te geven. Ook konden bewoners hun ideeën en bezwaren aandragen en voorstellen doen met betrekking tot andere locaties en de inrichting van de locatie. Daarnaast heeft de gemeente bewoners geïnformeerd over de juridische bezwaarmogelijkheden en zijn de bezwaren van bewoners ook via die weg in acht genomen bij de besluitvorming.

Participatie in Leiden Ontleed

In deze casus vond de participatie vooral plaats op het niveau van informeren en raadplegen. De beslissing om de woonunits te verplaatsen is een besluit van het college. De kaders voor nieuwe locaties zijn gesteld door de gemeenteraad. De kaders maakten het voor het college mogelijk om locaties te selecteren. Bij de definitieve keuze voor de Verdamstraat speelden er naast de kaders nog extra overwegingen mee voor het college, zoals doorlooptijd en verwachte kosten. Er was geen ruimte voor bewoners om invloed uit te oefenen op de beslissing om de woonunits te verplaatsen. De bewoners bij alle drie locaties hebben wel ruimte gekregen om hun zienswijzen te geven met betrekking tot de voorgestelde locaties. Bij de locaties De Kooi en 5 Meilaan leidde dit tot de beslissing van het college om verder te zoeken naar een andere locatie. De bewoners van de locatie Verdamstraat hebben de gelegenheid gekregen om alternatieve locaties te benoemen en om mee te denken over de inrichting van het groen. Maar na afweging van de verschillende alternatieve locaties is het uiteindelijke besluit over de definitieve locatie door het college genomen.

4.1.2 Participatieproces In dit geval was vanaf het begin duidelijk dat er hoe dan ook een nieuwe locatie voor de woonunits gevonden moest worden. Daarmee werd de betrokkenheid van bewoners ook direct ingekaderd. Ze mochten wel meedenken over de inrichting van de locatie en hun visie geven op de mogelijkheden, maar uiteindelijk stond vanaf het begin wel vast dat het gemeentebestuur het laatste woord zou hebben over de locatiekeuze. Alleen is dit niet altijd duidelijk genoeg gecommuniceerd of is dit niet altijd zo duidelijk door bewoners begrepen. 19

Betrokkenheid bestuur Vanaf het begin was er grote betrokkenheid van de burgemeester en de wethouder. Zij waren aanwezig bij bewonersavonden en brachten ook op alle drie locaties persoonlijke bezoeken aan omwonenden. Ze hebben daarmee laten zien dat de verplaatsing van de woonunits belangrijk was voor de gemeente, maar dat ze ook oog hebben voor de belangen van de bewoners. Mede door deze bezoeken en gesprekken heeft de wethouder voor de locatie 5 Meilaan besloten een pas op de plaats te maken. De toezegging van de burgemeester dat bewoners zelf nog alternatieve locaties konden aanleveren voor de locatie Verdamstraat, zorgde achteraf voor extra onrust en frustratie. Bewoners kregen daardoor de indruk dat ze nog invloed konden uitoefenen op de locatie, terwijl alle locaties die ze aandroegen werden afgekeurd op – naar hun beleving – nieuwe en niet gegronde argumenten. Ze voelden zich daardoor niet meer serieus genomen en hebben het vertrouwen in de gemeente verloren. Hoewel de verplaatsing van de woonunits een besluit van het college betreft, gaf de raad aan wel de kaders te willen stellen voor de nieuwe locatie. De raad gaat hierbij in de kaderstellende rol en geeft voorwaarden mee waaraan de herplaatsing moet worden voldaan. Deze kaders gaven voor zowel de projectleiders als bewoners duidelijke richtlijnen.

Vooral de richtlijn ‘sterke wijk’ bleek belangrijk te zijn voor de keuze voor de locatie Verdamstraat. Dat de Raad kaders stelde werd vooral door de projectleiders gewaardeerd. Zo konden zij bewoners duidelijkheid geven en zij voelden zich gesteund. Participatie door bewoners Er is bij de verplaatsing van de woonunits sprake geweest van participatie in ruime mate. Bewoners op alle drie locaties toonden zich betrokken. De gemeente heeft vanaf het begin van het project op alle drie locaties de wijkverenigingen en de omwonenden betrokken. Bij de locaties 5 Meilaan en Verdamstraat

Participatie in Leiden Ontleed

zijn klankbordgroepen opgericht van bewoners. Daarnaast waren er individuele (niet georganiseerde) bewoners die hun visie gaven, al dan niet via juridische kanalen. Op alle drie locaties heeft de gemeente goed nagedacht over de communicatie met de bewoners. Op basis van het onderzoek blijkt wel dat er verschil was tussen de bewoners van de drie locaties. Vooral de bewoners van de Verdamstraat bleken, door hun achtergrond, de wegen naar en binnen de gemeente beter te kennen. Uit ons onderzoek is niet helemaal duidelijk geworden of de actieve bewoners op alle drie locaties representatief zijn geweest voor andere omwonenden. Belangrijk in deze casus is het vertrouwen tussen gemeente en bewoners. Dit vertrouwen is vanuit de kant van de bewoners geschaad. Door gebeurtenissen in het verleden was dit vertrouwen al niet meer optimaal. Door toch definitief voor de locatie Verdamstraat te kiezen, zelfs nadat bewoners 21 andere locaties hadden benoemd, werd dit vertrouwen verder geschaad. Het was niet zozeer de keuze voor de locatie noch de nieuwe bewoners, maar meer de ‘nieuwe’ criteria die de gemeente hanteerde bij de definitieve keuze voor de Verdamstraat die bewoners het gevoel gaven niet voldoende serieus genomen te worden. Participatie door andere betrokkenen Andere betrokkenen in de verplaatsing van de units zijn de woningcorporatie Ons Doel en stichting de Binnenvest.

De woningcorporatie Ons Doel is eigenaar van de woonunits. Voor zover bekend zijn zij alleen passief betrokken geweest bij het betrekken van bewoners door bewonersbrieven mede te 20

ondertekenen en door aanwezig te zijn op bewonersavonden voor het beantwoorden van vragen. Welzijnsorganisatie de Binnenvest is verantwoordelijk voor de huisvesting van de dak -en thuislozen en van ex-verslaafden. Ook zij hebben geen directe betrokkenheid gehad bij de participatie van bewoners, hoewel een van de bewoonsters van de Sumatrastraat wel aanwezig is geweest op de bijeenkomst voor de Verdamstraat om vragen te beantwoorden. Binnenvest probeerde zoveel mogelijk rekening te houden met de belangen van de omwonenden van de nieuwe locatie. In een korte video op de website www.desleutelstad.nl van 19 april 2021 zegt De Binnenvest dat de stichting erg zorgvuldig is omgegaan met de selectie van bewoners voor de woonunits in de Verdamstraat: “We hebben echt zorgvuldig gekeken naar wie we hier neer zouden zetten. Enerzijds of de mensen wel toe waren aan alweer wat zelfstandiger wonen na hun verblijf in de dag- en nachtopvang, anderzijds of ze geen overlast zouden veroorzaken voor de buurt.”

4.1.3 Instrumenten voor participatie In deze casus heeft participatie vanuit de kaders van de participatieverordening plaatsgevonden. Daarnaast bleek ook uit eerdere ervaringen met woonunits dat het betrekken van bewoners nodig is om tot een goed en sneller proces te komen. De gemeente heeft contact gezocht met de wijkverenigingen van de drie locaties en overleg gehad over onder meer de vorm van communicatie. De omwonenden van alle drie locatie zijn geïnformeerd via bewonersavonden en brieven. Ook zijn op alle drie locaties bezoeken geweest van burgemeester en wethouders waardoor bewoners ook in persoonlijke gesprekken hun visie hebben kunnen geven. Op locatie Verdamstraat is een klankbordgroep opgericht waarin gemeente, woningcorporatie, zorgstichting en bewoners samen overleg hadden.

Participatie in Leiden Ontleed

Daarnaast konden bewoners ook met juridische instrumenten hun visie konden geven, waar ook gebruik van is gemaakt. Er zijn bezwaarschriften en voorlopige voorzieningen ingediend, maar de rechter heeft de gemeente hierin op alle punten in het gelijk gesteld. Op alle drie locatie heeft de gemeente de wijkverenigingen al vroeg betrokken. In de uiteindelijke locatie aan de Verdamstraat heeft de wijkvereniging een neutrale positie ingenomen. Er is in dit onderzoek niet bekeken of er verschillen zijn in de diversiteit in de samenstelling van de wijkverenigingen. Op basis van de algemene bewonersprofielen van de drie locaties kan echter wel worden gesteld dat er verschillen bestaan, waarbij vooral de bewoners in de omgeving van de Verdamstraat mondig zijn, hoog opgeleid, en de weg binnen de overheid goed kennen. Dit wordt in de interviews ook bevestigd door de projectleiders. En ook de bewoners van de klankbordgroep Verdamstraat geven zelf aan dat zij hoogopgeleid zijn en goed op de hoogte zijn van participatietrajecten. Omdat vooral kinderen veel gebruikmaken van de speelvelden waarop de units nu zijn geplaatst, leek het een passend voorstel van de wethouder om ook aan kinderparticipatie te doen. Binnen de klankbordgroep bestond hiervoor echter geen animo. Het lijkt er daarom op dat de inrichting van het groen op het overgebleven veld alleen door volwassenen is bepaald.

We krijgen het beeld dat de discussie over de woonunits vooral is gevoerd door tegenstanders en dat mensen die minder moeite hadden met de plaatsing zich minder hebben laten horen. Dat kan ook komen omdat dit vooral mensen waren die op grotere afstand van de locatie woonden en zich daardoor minder betrokken voelden. Maar uit de interviews ontstaat ook het beeld dat deze mensen zich onder druk voelden gezet en het moeilijk vonden om hun stem te laten horen. 21

4.2 Inzichten uit deze casus Een aantal inzichten die uit de casus Verdamstraat meegenomen kunnen worden: 

Neem bij een nieuw op te starten participatietraject ook participatie-ervaringen met de betrokken bewoners uit het verleden mee, ook al zijn ze op andere beleidsterreinen. Ze hebben vaak nog invloed.



Wees duidelijk naar bewoners over criteria die leidend zijn voor een keuze, ook als ze tussentijds veranderen.



Als er zaken zijn die een (gemeente)breed belang hebben, geef dan alle bewoners (bijvoorbeeld via de wijkverenigingen of digitale tools) de gelegenheid mee te denken over mogelijke oplossingen. Dat kan de draagvlak voor de uiteindelijke oplossing positief beïnvloeden.

Participatie in Leiden Ontleed

Afsluitende beschouwing In de gemeente Leiden deed de situatie zich voor dat acht wijkverenigingen het contact met de gemeente verbraken. Dit zag er niet goed uit. In de gemeenteraad werd een motie aangenomen met de strekking dat met onderzoek de situatie in kaart moet worden gebracht om lessen te trekken en tot verbetering te komen. Er is zeer brede steun voor de motie. Het gemeentebestuur voert deze uit en er wordt, na aandringen van de gemeenteraad, een brede klankbordgroep van raadsleden samengesteld. Aan de onderzoekers worden vier cases en twaalf vragen voorgelegd. De cases betreffen het Evenementenbeleid, Houtkwartier-Oost, Kopermolen en Woonunits. .Voor een helder onderzoeksproces is een clustering van vragen toegepast. Deze clustering levert vier centrale punten van aandacht in dit onderzoek op: 

Het begrip participatie: wat betekent participatie voor wie (doel, participatieniveau/trede op de ladder, (beleids)fase en reikwijdte)?



Het proces van participatie: hoe verliep het proces (doel, partijen/spelers, rollen, relaties, verwachtingen, perspectieven, mismatch en samenspel)?



De instrumenten: welke instrumenten zijn ingezet (participatieverordening, regelgeving, middelen, informatie en communicatie)?



Het effect: welk resultaat heeft participatie opgeleverd (kwaliteitscriteria, lessen en succesfactoren)?

In de vier aangereikte cases zochten we naar antwoorden langs deze vier lijnen.

5.1 Inzichten uit de casussen De vier casussen verschillen behoorlijk van elkaar. Dat zorgt ervoor dat we de casussen met de nodige voorzichtigheid moesten vergelijken, om te voorkomen dat we appels met peren gingen vergelijken. Dit onderzoek zal niet vaststellen of participatie bij het ene project geslaagd dan wel mislukt is. Eerder en veel meer willen we noteren welke factoren en gedrag van actoren in de participatieprocessen een rol hebben gespeeld. En wat hieruit – over de casussen heen - te leren valt voor de toekomst. We onderscheiden de volgende inzichten: 1.

Ruis: regelmatig zagen we ruis op de participatieladder. Er waren verschillende verwachtingen bij gemeente en bewoners over de mate van invloed op de besluitvorming. Waar de gemeente vooral inzette op informeren en raadplegen met als doel om draagvlak te creëren, zagen bewoners hun inbreng het liefst heel concreet terug in het eindresultaat. De ruis zorgde voor een mismatch, en voor veel frustraties. Kennelijk zitten partijen niet op dezelfde trede van de participatieladder. Door vanaf het begin aan duidelijk te zijn over het proces en over wat er wel en wat er niet mogelijk is kan veel van deze ruis worden voorkomen. Dit gaat niet alleen over de juiste communicatiemiddelen, maar misschien nog wel meer om de juiste vaardigheden bij de vertegenwoordigers van de gemeente5. Het belang van heldere verwachtingenmanagement komt in alle casussen terug.

_________ 5

Als we de “gemeente” noemen dan bedoelen we hier het College, de Raad en de ambtenaren.

Participatie in Leiden Ontleed

Participatie en kritiek: aan de zijde van de gemeenteraad stuitten we op verbazing of teleurstelling dat ruimere aandacht voor participatie niet als vanzelf leidt tot hogere tevredenheid. “Het is ook nooit goed”. Hoe meer P (participatie), hoe meer K (Kritiek), zo lijkt het. Waarom niet minder kritiek bij een hogere participatie? Dit noopt tot reflectie aan gemeentezijde over de plaats van participatie in gemeentelijk beleid. Kritiek is immers ook te zien als bijdrage aan besluitvorming, als kwaliteitsvolle input en ‘gratis’ (management)advies. Kritiek is dus niet per sé iets negatiefs. Het toont ook betrokkenheid en kan leiden tot creatievere en betere oplossingen. Zoals bij voorbeeld ook de casus van De Kopermolen laat zien. Overigens willen we wel graag meegeven alert te blijven op de toon van de kritiek. Emotie mag, onheuse bejegening niet.

Vraagstelling: in de verschillende casussen zagen we dat de gemeente een bepaald probleem op te lossen had, daarvoor al een oplossing in gedachten had en deze vervolgens voorlegde aan bewoners ter informatie en raadpleging. Deze top-down benadering geeft bewoners het gevoel dat zij geen invloed meer kunnen uitoefenen op de uitkomsten van een vraagstuk, en dat leidt al snel tot weerstand. Door de vraag anders te stellen kan er meer energie vloeien. In de casus Woonunits deed een bewoner de suggestie aan de gemeente om bij stadsbrede maatschappelijke vraagstukken de wijkverenigingen al in een vroeg stadium uit te nodigen om mee te denken. Er is namelijk veel kennis, creativiteit en bereidheid in Leiden om mee te denken en om mee te doen.

Verkokering: het gemeentelijk beleid leidt soms tot participatievragen in het ene domein (zoals verkeer) maar worden vragen van dezelfde bewoners met betrekking tot een ander

domein geparkeerd (zoals het verkeer- en het parkeervraagstuk in de casus HoutkwartierOost). Men zou kunnen spreken van verkokering in het participatieverhaal. Voor bewoners maakt dit participeren ingewikkeld want in hun leven komt namelijk alles bij elkaar. Terwijl dit in een gemeentelijke afdeling met een bepaald beleidsterrein veel minder het geval is. 5.

Terugkoppeling: in vrijwel alle casussen zagen we dat participatie niet consequent werd doorgevoerd tot het eind. Er werd meegedacht met bijeenkomsten, met enquêtes, en met digitale tools maar wat werd opgehaald en wat ermee werd gedaan werd voor bewoners niet altijd duidelijk. Het is niet zo dat er vanuit de gemeente geen terugkoppeling werd gegeven, maar deze werd lang niet altijd gevonden of begrepen door bewoners. Zoals bij de ondernemers bij het evenementenbeleid. Dat is niet bevorderlijk voor het vertrouwen. Bij een volgende gelegenheid kan de animo om te participeren daardoor lager zijn.

Doelgroepen: bij iedere casus werd tijdens de uitvoering vroeg of laat de vraag gesteld in hoeverre de participatie voldoende representatief was. Welke groepen zijn wel, welke groepen zijn niet in de participatie betrokken? En lang niet alle groepen zijn ook zomaar vindbaar. Festivalgangers bij voorbeeld zijn relevant bij evenementenbeleid, maar zij melden zich niet als vereniging die willen participeren bij de totstandkoming van dit beleid. Ook lijkt soms een participatieproject bij uitstek een traject te zijn waar verbaal begaafde ontevredenen kunnen instappen. Maar er zijn ook zwijgzame burgers die zich ongerust maken. Participatie kan niet zonder oog voor de bewoners die niet participeren. Het blijft dus belangrijk om ook de zwijgende meerderheid te betrekken en per participatietraject na te denken over de juiste manieren om dat te doen.

Participatie in Leiden Ontleed

Tempo en snelheid: een participatieproject in Leiden lijdt, zo blijkt, wel eens onder de verschillende snelheden. Er wordt iets gestart, het loopt niet helemaal lekker, het stopt en na enige tijd wordt het weer opgestart, vaak in een hoger tempo. Versnelling is niet altijd verbetering en evenmin goedkoper op de lange duur, zoals we in de casus Kopermolen zagen. Partijen moeten in dat geval meebewegen met tempowisselingen van de zijde van de gemeente. Uit de sport weten we dat intervaltrainingen heel vermoeiend zijn. En dat geldt ook voor bewoners. Zeker als ze ondanks hun drukke bestaan toch tijd vrij maken om mee te denken met maatschappelijke vraagstukken. Laat het tempo daarom meebepalen door bewoners.

5.2 Algemene beschouwingen Tot slot willen we in dit rapport nog een aantal algemene beschouwingen over participatie meegeven, die gebaseerd zijn op (of geïnspireerd zijn door) de vier casussen. 

Spanning tussen de representatieve en de directe democratie In de gemeenteraad en het hiervan afgeleide gemeentebestuur worden de belangen en wensen van de lokale kiezers gerepresenteerd. Hier wordt het publieke belang van de stad verankerd. Daarnaast zijn er zeer veel belanghebbenden (inwoners, ondernemingen, maatschappelijke organisaties) die de zaak dienen waarvoor zij staan: het belang en de missie van de buurt, het bedrijf, de maatschappelijke onderneming. Al deze partijen kunnen niet zonder elkaar, samen maken zij de stad. Onontkoombaar is de erkenning dat de representatieve democratie het podium

van de laatste afweging is. Dit is ook omdat er veel zaken zijn die op een andere termijn (lange termijn) en op een hoger schaalniveau spelen dan de directe buurt of het directe belang en de missie ). De representatieve en de directe democratie hebben elkaar nodig. De kaderstellende en controlerende rol van de raad is belangrijk bij het vormgeven van goede participatie, zoals we in de casus Woonunits hebben gezien. Door duidelijke kaders te stellen en de naleving ervan te controleren kan de raad de projectleiders helpen bij het organiseren van betekenisvolle participatie. 

Participatie vindt plaats in arena van partijen met agenda’s, met belangen Tussen de overheid, de markt, het maatschappelijk middenveld en de burger(s) ligt een groot tussengebied waarin partijen met elkaar de stad en de wijk maken. Dit gebied is een arena van belangen, alle participatieprojecten vinden in dit gebied plaats. Daarbij mogen we ons realiseren dat de gemeente niet de enige partij is die een goede verhouding met de burger zoekt. Dit geldt ook voor woningcorporaties, scholen, ziekenhuizen, welzijnsinstellingen. ‘De klant centraal’ is bij ongeveer iedereen het motto. In veel gemeentelijke verhalen wordt de as ‘overheid-burger’ als de meest centrale gezien, terwijl dezelfde burger ook te maken heeft met maatschappelijke instellingen en marktpartijen. De burger heeft dus veel partners. In de casussen Kopermolen en Woonunits hebben we gezien dat de gemeente de regie in participatie heeft genomen, Bewoners hebben – zoals ook deze casussen laten zien - het liefst te maken met één aanspreekpunt die ook namens de andere betrokken organisaties spreekt.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/10352388/2