het-verhaal-van-nprz

Een rapport van onderzoekers van de Erasmusuniversiteit uit 2021 laat zien hoe complex de opgave is. Uit het onderzoek blijkt dat het aandeel van de middengroepen in Rotterdam-Zuid langzaam groeit. Dat is in overeenstemming met de ambitie van NPRZ. Maar omdat deze groepen in de rest van de stad sneller groeien, leidt het niet tot een verkleining van de afstand; de achterstand wordt onvoldoende ingehaald (Custers en Snel, 2021). Het gaat op Zuid wel de goede kant op, maar in de rest van Rotterdam gaat het beter; behalen van de doelstelling om in 2030 op het gemiddelde van Rotterdam te zitten, zal nog een flinke inspanning vergen.

32

het verhaal

van nprz

Fazantstraat September 2020. De bewoners van de Fazantstraat in de wijk Carnisse voeren actie. Op de ramen van de voor de wijk zo kenmerkende portiekwoningen hangen posters met ‘Slopen? Bezopen! en: ‘Slopen? Wij blijven!’ In de straat zijn 216 woningen aangewezen om te slopen, andere woningen staan op de rol voor samenvoeging en renovatie. Zo’n twintig bewoners van de straat verzetten zich tegen de plannen; er worden burgerbrieven geschreven, fracties worden benaderd, er wordt ingesproken tijdens raadsvergaderingen en via nieuwsbrieven worden de overige bewoners op de hoogte gehouden van ontwikkelingen. Volgens de bewoners is er niets mis met de woningen en is Carnisse door de stijgende huizenprijzen en de woningnood al een heel gemêleerde wijk. De bewoners weten na bevlogen inspraakmomenten in de gemeenteraad de oppositiepartijen achter zich te krijgen. Het bewonersprotest heeft succes; niet alleen de oppositie, ook coalitiepartijen als PvdA, GroenLinks en D66 keren zich tegen de sloop. Op 17 december 2020 besluit de raad, voor het eerst, tegen een sloopplan in Rotterdam, ofschoon dit plan onderdeel is van de gemeentelijke Woonvisie en van de doelstellingen van het NPRZ. De raad is overtuigd door de lobby van een deel van de bewoners en bezorgd over de kosten van de sloopopgave; de verwervingskosten zijn door de stijgende huizenprijzen op Zuid verdubbeld.

Financiering van de plannen op het gebied van wonen lijkt daarmee (weer) ingewikkelder te worden. De situatie in de Fazantstraat laat nog maar eens zien dat het NPRZ onderdeel is van een groter speelveld waarin tal van krachten strijden en samenwerken in (de ontwikkeling van) de stad als geheel en Zuid in het bijzonder. Alle acties die de gemeente, al dan niet onder de noemer van NPRZ, uitvoert zijn zaken waarvoor ze verantwoording verschuldigd is aan de raad. Het kan dus gebeuren dat een meerderheid van de gemeenteraad zegt: dit willen we niet. Als dat vaker gebeurt, kan dat een probleem worden voor het halen van de ambities.

het verhaal

van nprz

33

Een basis voor de andere pijlers: ‘Thuisbasis op orde’ De thuisbasis op orde hebben staat in het NPRZ centraal (zie figuur 1.1). Een kwetsbare thuissituatie, zoals veel gezinnen in Rotterdam-Zuid hebben, zorgt ervoor dat bewoners niet goed kunnen deelnemen aan school, werk en wonen. Een kind leert in een onrustige of onveilige thuissituatie minder makkelijk dan wanneer er thuis ruimte en aandacht voor het kind is om zich te ontwikkelen. Om de doelen van het NPRZ in de drie pijlers te behalen, wordt daarom door het NPRZ fors ingezet om de thuisbasis van huishoudens in Rotterdam-Zuid op orde te krijgen. Een belangrijke rol is daarin weggelegd voor de wijkteams, die binnen het programma een cruciale rol moeten spelen. De hulp die zij verlenen, dient ervoor te zorgen dat huishoudens op Zuid de basis van hun leven op orde krijgen en kunnen deelnemen aan school, werk en wonen. De wijkteams worden geacht vanuit de frontlijnmethodiek te werken; de problemen worden in een vroeg stadium gesignaleerd en worden door een integrale aanpak van het hele huishouden aangepakt. In de wijkteams zitten professionals met expertise op verschillende gebieden: maatschappelijk werkers, schuldenspecialisten, jeugdcoaches, specialisten in de verslavingszorg, huiselijk geweldspecialisten.

Behalve dat de inzet van de wijkteams de thuisbasis van huishoudens op Zuid op orde brengt, haalt het ook een zorgtaak weg bij de organisaties die daar in eerste instantie niet op ingericht zijn of daar geen oog voor hebben. Zo kunnen scholen, werkgevers, uitkeringsinstanties en woningcorporaties zich na signalering richten op hun primaire taak en de bewoners vanuit de pijlers school, werk en wonen op weg helpen naar een positieve toekomst. De resultaten zijn nog voor verbetering vatbaar en op dit moment onvoldoende, zo wordt in de voortgangsrapportage 2019 gesteld. Het streefbeeld van één gezin-één hulpverlener-één plan is niet bereikt. Het blijft de uitdaging om mensen met hulpvragen vroegtijdig te bereiken. Zo is het bereik van de schoolgaande kinderen circa 15%, terwijl 25% is beoogd. Dit is niet exclusief voor het wijkteam. Ook bij het samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs en bij de speciaal voor de Children’s Zone ingestelde hulplijn (een voor de scholen ingesteld telefoonnummer waar zij terechtkunnen als zij vastlopen in de zorgstructuren) is het aantal hulpvragen veel lager dan verwacht gezien de problematiek van Zuid. Net als voorgaande

34

het verhaal

van nprz

jaren spelen (onterechte) negatieve beelden omtrent hulpverlening hierbij nog steeds een rol, maar ook worden veel problemen niet gemeld omdat het ‘gewoon’ is geworden. Versterking van deze aanpak blijft een belangrijk punt van aandacht. De methodiek van frontlijnsturing wordt in theorie soms wel omarmt, maar blijkt vaak toch lastig in praktijk te brengen.

Veiligheid: Een pijler die geen pijler mocht zijn Twee jaar nadat NPRZ van start is gegaan, constateert het programmabureau dat de inzet op de drie pijlers wordt bemoeilijkt door een hardnekkig probleem dat al lange tijd speelt op Zuid: ondermijnende criminaliteit. De criminaliteit op Zuid, soms zichtbaar aanwezig, maar veelal verborgen achter een façade van een winkel of woning, heeft een ontwrichtende werking. Zij leidt tot verdraaide gezagsverhoudingen en tot afkeer van gangbare maatschappelijke opvattingen. School en regulier werk hebben geen waarde binnen het criminele systeem. Criminaliteit in de wijk ondermijnt daarmee de doelen van het NPRZ. De keuze voor een criminele carrière lonkt. Voor het behalen van de doelen van het NPRZ is het – naast het bieden van kansen – ook nodig om de foute weg, het criminele pad, af te sluiten. In april 2014 gaat de directeur van NPRZ in overleg met partijen die in Rotterdam actief zijn op het gebied van veiligheid. Hij wil verkennen of en hoe samenwerking mogelijk is ten behoeve van de ontwikkeling van Zuid. De burgemeester en de andere partijen in de driehoek (politie en OM) voelen er niets voor om veiligheid/ondermijning als pijler onder de paraplu van NPRZ te brengen. Dat heeft met capaciteit en verantwoordelijkheden te maken. ‘De driehoek is verantwoordelijk voor veiligheid’. Maar zij snappen het punt.

De gemeente neemt het initiatief om een stadsmarinier ondermijning aan te stellen voor Rotterdam-Zuid en zo ontstaat operatie Hartcore. Formeel is NPRZ geen partij, maar informeel ontstaan er allerlei contacten en vormen van samenwerking. Daarin is altijd wel ‘een randje gevoeligheid’ blijven bestaan, zoals één van de betrokkenen het uitdrukt, maar ondertussen worden er interessante initiatieven opgezet, waar NPRZ vaak ook wel bij betrokken is. Uit aandacht voor het verschijnsel van de belwinkels vloeide uiteindelijk bijvoorbeeld een spraakmakend project voort gericht op terugdringing van malafide MTO’s (Money Transfer Organizations). De ontwikkeling wordt ook versterkt doordat in 2016 vanuit het OM een officier van justitie aan het programmabureau wordt toegevoegd, Loes van der

het verhaal

van nprz

35

Wees. Dat maakt de contacten directer en effectiever. Het is aanvankelijk wel zoeken naar haar rol. Want de driehoek is verantwoordelijk voor veiligheid. Maar (…) ‘het fijne van een gebied als Zuid is dat er zo veel te doen is dat je ook belangrijke effectieve dingen kan doen zonder dat je constant aan het vechten bent. Er is altijd wat te doen wat bijdraagt en waar mensen energie van krijgen.’ En zo pakt ze haar rol op, in nauwe samenwerking met Pastors en met veel steun vanuit de centrale overheid. Er komen interessante dingen tot stand; we noemden al de MTO-aanpak, maar daarnaast kan bijvoorbeeld gewezen worden op de actieve aanwezigheid van de reclassering in de wijk, de experimenten met buurtrechtspraak op Zuid en de aanpak van de Beijerlandselaan. De Beijerlandselaan vormt samen met de Groene Hilledijk een 1,2 kilometer lange winkelstraat en heeft van oudsher een dominante positie in de wijk. De glorie van weleer heeft in de loop der tijd plaatsgemaakt voor louche praktijken. ‘De Laan’ zoals de winkelstraat door de bewoners van Zuid wordt genoemd, oogt wellicht als een normale winkelstraat, maar wie oplet ziet vooral veel dezelfde winkels – juweliers, kapsalons, zonnebankstudio’s en geldwisselkantoren – met opvallend weinig klandizie.

De vermoedens dat deze ondernemingen een belangrijke rol hebben in het netwerk van georganiseerde criminaliteit in Rotterdam-Zuid zijn sterk. Het aanpakken van criminaliteit op deze laan heeft een positief effect op Zuid als geheel. Met de stadsmarinier als drijvende kracht worden malafide ondernemers aangepakt, maar wordt ook ingezet op strategische verwerving van winkelpanden en woningen, waardoor grip op het vastgoed ontstaat. Luifels van de winkelpanden worden verwijderd en woning- en winkelplinten worden opgeknapt. Via betrokkenheid van de Rijksbouwmeester, een initiatief van Loes van der Wees, wordt gekeken naar de fysieke inrichting en het verbeteren en diverser maken van het woningaanbod. ‘Mijn doel is,’ aldus Van der Wees, ‘weten wat er is, daarop handhaven, maar ook het probleem breder bekijken om het in de toekomst te voorkomen. Niet alleen maar justitieel ingrijpen. Zonder komen we niet ver. Maar het eindigt daar niet.’

Cultuur en sport Vanaf 2019 wordt cultuur en sport een aandachtsgebied van NPRZ. Deelname aan sport en cultuur is, net als school en werk, onderdeel van een goede dagbesteding. Voldoende voorzieningen op het gebied van cultuur en sport dragen zogezegd bij aan de mogelijkheid om in Zuid ‘een leven te kunnen leiden zoals dat in een grote stad gebruikelijk is’. De deelname van bewoners aan cultuur en sport is op Zuid minder groot dan in de rest van Rotterdam. Dat is niet gek als je kijkt naar het cultuuraanbod en naar de

36

het verhaal

van nprz

bevolkingssamenstelling van Zuid, maar het past volgens het NPRZ niet bij de ambitie die er voor Zuid en de bewoners van Zuid gesteld is. Om participatie op het gebied van sport en cultuur te stimuleren, wordt op Zuid ingezet op zowel de vraag- als de aanbodkant. Een belangrijke impuls op het gebied van sport en cultuur komt vanuit de grootschalige gebiedsontwikkelingen rond het Zuidplein en Ahoy – het beoogde tweede stadscentrum van Rotterdam – en van Feyenoord City. Er is ook het plan voor een ‘cultuurcampus’ op de Charloisse Hoofd, een investering van ongeveer driehonderd miljoen euro, waar ook door de Erasmusuniversiteit aan deelgenomen wordt. Die zal zich nu op Zuid gaan vestigen en dat wordt als een belangrijke symbolische doorbraak gezien. Van het driemanschap dat onderzoek deed naar de haalbaarheid van het plan, maakte NPRZ-directeur Pastors deel uit. Al deze initiatieven moeten belangrijke economische brandpunten gaan vormen, waar bewoners uit Zuid, de rest van Rotterdam en de regio elkaar ontmoeten en waar bewoners worden geïnspireerd en gestimuleerd om actief deel te nemen aan sport en cultuur. Het zijn ontwikkelingen die niet door NPRZ zijn ingezet, maar vanuit het programma wel stevig ondersteund worden: samenwerking is vooral gericht op versterking van de werkgelegenheid.

Op een wat kleinschaliger niveau wordt vanuit het NPRZ de participatie vergroot door het versterken van de culturele programmering in de wijken en wordt er ingezet op talentontwikkeling en een sterk makersklimaat. Op de vraagkant wordt vanuit het NPRZ met name gestuurd vanuit de pijler school. Cultuur en sport hebben daar beide een plek in de dagprogrammaring (de 10 extra lesuren) van scholen in de Children’s Zones, zodat cultuur en sport al vanaf een jonge leeftijd een normaal onderdeel is van een goede dagbesteding. Cultuur en sport zijn onlosmakelijk verbonden met de andere pijlers van het NPRZ. Het toevoegen van cultuur- en sportvoorzieningen zorgt voor werkgelegenheid, het draagt bij aan sociale cohesie, en het zorgt voor een aantrekkelijker woonklimaat voor de huidige en de nieuwe bewoners van Zuid. De inzet op cultuur en sport lijkt voor het NPRZ een omslagpunt te markeren; zoals een van de geïnterviewden het zei: ‘het gaat niet meer álleen over het wegwerken van achterstanden, maar ook over het organiseren van iets waar je trots op kunt zijn.’

Tot slot Twintig jaar lang inzet op school, werk en wonen. Dat is de focus van het NPRZ. Echter, een langjarig en integraal programma als het NPRZ laat zich niet in beton gieten. In de uitvoering van de plannen, op verschillende niveaus, wordt pas echt duidelijk wat werkt en wat nog ontbreekt om de stip

het verhaal

van nprz

37

op de horizon te kunnen bereiken. Kansen en obstakels die op het pad van de langetermijnambities liggen, worden gesignaleerd. Op basis daarvan wordt het programma periodiek geactualiseerd. In de drie uitvoeringsplannen die het NPRZ inmiddels rijk is, zien we dat er de afgelopen jaren heel wat geschaafd en geboetseerd is. De drie pijlers blijven als bakens overeind, maar daarbinnen vinden verschuivingen plaats: doelen en indicatoren worden aangescherpt, projecten worden uitgebreid met partners of worden hernoemd als gevolg van een wisseling in de financieringsstromen. Ook buiten de drie pijlers zien we veranderingen in het programma. Verschillende thema’s worden aan het programma toegevoegd als verbreding en verdieping: veiligheid en cultuur zijn daarvan de meest prominente.

1.3 De werkwijze van NPRZ We hebben zojuist geschetst wat voor doelstellingen NPRZ heeft en welke invulling daaraan gegeven wordt. Hier gaan we in op de vraag hoe NPRZ functioneert. Hoe worden al die activiteiten geselecteerd en gestuurd? Hoe is de bestuurlijke verantwoordelijkheid georganiseerd? Hoeveel geld is er nodig en waar wordt dat vandaan gehaald? En hoe wordt bijgehouden of al die activiteiten bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen van NPRZ? Hier gaan we achtereenvolgens in op de ‘governance’, op de programmasturing, op de financiën en op de monitoring. We zullen zien dat daar verrassende elementen inzitten. Er is gekozen voor een heel lichte bestuurlijke structuur, met weinig formele doorzettingsmacht. Er zijn extra financiën beschikbaar, maar toch ook weer niet zo veel: ‘om het geld hoef je het niet te doen’. En er wordt veel gemeten en geteld – het is één van de principes van directeur Pastors: ‘durf te meten’ –, maar al die cijfers zijn veel eerder inzet voor een goed en soms scherp gesprek, dan een ‘afrekenmechanisme’. In bestuurskundige termen: NPRZ is ‘soft government’, maar met ‘hard consequences’. Niet iedereen is daar gelukkig mee; met name de Rekenkamer Rotterdam levert in een rapport uit 2016 stevige kritiek op NPRZ. Het vraagt zich af of met de gekozen werkwijze de doelstellingen wel gehaald kunnen worden.

Het is een botsing van paradigma’s, die veel zegt over wat de bijzondere kenmerken van NPRZ zijn. Op die ‘kernelementen’ zullen we hierna uitgebreid ingaan. Als je wilt snappen wat NPRZ is, en als je daarvan wilt leren, dan liggen hier de lessen.

38

het verhaal

van nprz

De ‘governance’ Het NPRZ is een zelfstandig programma. De NPRZ-organisatie staat los van bestaande organisatiestructuren die zich bezighouden met de ontwikkeling van Rotterdam-Zuid. De organisatie is niet geformaliseerd in een rechtspersoon en valt niet onder de (politieke, ambtelijke) verantwoordelijkheid van bijvoorbeeld de gemeente. De medewerkers van de partners kunnen daardoor naar eigen zeggen vrijer bewegen in het netwerk van betrokken partijen. Zij hebben geen politieke baas; het is de gezamenlijke ambitie van de partners van NPRZ die hen drijft. Een belangrijke rol binnen het NPRZ is die van de programmadirecteur. Hij is een essentiële schakel in de uitvoering van het NPRZ. De directeur bindt de partijen, spreekt ze aan op hun verantwoordelijkheden, mobiliseert slagkracht, en wijkt zo nodig van de gebaande paden af om de doelen te bereiken, zo luidt zijn functieomschrijving. De directeur geeft leiding aan het programmabureau en is vanuit het bestuur gedelegeerd verantwoordelijk voor de uitvoering van het programma. Hij heeft als taak om de doelen uit te werken in concrete acties en projecten en deze met gezag, mandaat en doorzettingskracht uit te voeren. De directeur wordt ondersteund door een klein programmabureau van (anno 2021) zeven medewerkers.

Het programmabureau staat naast de partners en is daar dus niet afhankelijk van; het ondersteunt alle partijen die gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor de uitvoering van het NPRZ. Over de rol van het programbureau wordt in de evaluatie van de Rekenkamer Rotterdam opgemerkt dat zijn rol door corporaties en onderwijsinstellingen in het algemeen gewaardeerd wordt. Het programmabureau wordt gezien als verbinder tussen organisaties en het draagt daadwerkelijk zorg voor ‘een inhoudelijk integraal programma door partijen bij elkaar te brengen’. Daaraan wordt toegevoegd dat de stijl van het programmabureau soms als ‘hard’ of ‘onprettig’ wordt ervaren, maar dat tegelijkertijd de ‘volhardende’ en ‘scherpe’ stijl als noodzakelijk wordt gezien om de focus van betrokken partijen op Zuid te behouden (Rekenkamer Rotterdam, 2016, p.13). Het NPRZ laveert continu tussen formeel en informeel en van hiërarchie is geen sprake. Dat geldt voor de uitvoering van projecten, maar ook voor de interne organisatie. De governancestructuur van het NPRZ is weliswaar vastgelegd in het convenant, maar de samenwerking tussen alle partners die zich gecommitteerd hebben aan het NPRZ is gebaseerd is op ‘herenafspraken’. Het onderhouden en vasthouden daarvan is een belangrijke taak voor de programmadirecteur. Bij elke wisseling in de bestuurssamenstelling bij

het verhaal

van nprz

39

belangrijke partners meldt hij zich snel bij de nieuwe bestuurders om met hen de stand van zaken door te nemen en het aangegane commitment in herinnering te brengen. Het bestuur van NPRZ bestaat uit vertegenwoordigers van de partners, van elke sector één, de programmadirecteur en de voorzitter. Aanvankelijk was dat wethouder Karakus en die is na verloop van tijd opgevolgd door burgemeester Aboutaleb. In het bestuur zitten ook een vertegenwoordiger van het rijk, bewoners, schoolbesturen, werkgevers, woningcorporaties, zorgaanbieders, de gemeente en de sector veiligheid (nu de politiechef van Rotterdam, namens de driehoek). Het bestuur stelt de koers van het programma vast en is de opdrachtgever van de directeur en het programmabureau. De bestuursleden zijn verantwoordelijk voor hun achterban in de sector en zorgen voor afstemming met hun achterban aan de diverse overlegtafels die voor de sectoren worden georganiseerd. De tafels vormen daarmee een belangrijke plek voor het ophalen van kennis, ervaring en ideeën en voor het creëren van draagvlak bij de partnerorganisaties, met name in de pijlers school en wonen. In de pijler werk, die veel losser georganiseerd is, is er geen geïnstitutionaliseerde tafel. Daar organiseren de vertegenwoordigers van de werkgevers in het bestuur hun contacten en netwerken op een meer fluïde en ad-hocbasis.

De vormgeving van NPRZ is die van een uitwerking van wat in bestuurskundige termen ‘multi-level-governance’ heet; verschillende overheden (rijksoverheid, gemeente) werken hierin samen met vertegenwoordigers van publiek-private en private organisaties, zoals woningcorporaties, onderwijsinstellingen, bedrijfsleven, zorginstellingen en bewoners. Er is geen zware bestuurlijke structuur. De status van het bestuur en het programmabureau is bewust niet juridisch geregeld. In een zelfevaluatie uit 2016 formuleerde het bestuur de eigen positie als volgt: ‘Het bestuur geeft richting en is buitenboordmotor, forceert doorbraken en vormt coalities. Het bestuur maakt ruimte in het veld voor de samenwerking met de partners en bevordert daarmee de integraliteit van de aanpak.’ Daarbij heeft het bestuur aangegeven geen behoefte te hebben aan het juridisch formaliseren van de eigen rol en die van het programmabureau. Deze constructie wordt door de Rotterdamse Rekenkamer weinig enthousiast beoordeeld. Het is tamelijk onzeker, zo stelt zij, of in de nabije toekomst wel voldoende inhoudelijke resultaten zullen worden geboekt. ‘Redenen hiervoor zijn het langetermijnperspectief van het NPRZ, de relatieve afstand van een aantal partijen tot het NPRZ, het zekere planningsoptimisme en de stijl van het

40

het verhaal

van nprz

programmabureau.’ (Rekenkamer Rotterdam, 2016, p.14). Met name het college reageert hier streng op: ‘Met deze conclusie worden bijna alle uitgangspunten die nodig zijn om tot een transformatie op Zuid te komen op losse schroeven gezet door de rekenkamer. (…) Het is inderdaad een ambitieus programma waarvoor optimisme, sturing, onderhoud en olie nodig is. Daar is de governance van NPRZ ook zo goed mogelijk op ontworpen.’ (Rekenkamer Rotterdam, 2016, p. 23). Hier botsen twee werelden op elkaar. Wat in de ene wereld een mogelijk probleem is, namelijk een lichte bestuurlijke structuur, is in de andere wereld een mogelijke oplossing. Het NPRZ is in de wijk, bij bewoners niet per se bekend. Binnen de beleidswereld, in de politiek, op organisatieniveau echter, is het NPRZ een sterk merk. Dat het aantal partners van het programma sinds de start van het NPRZ van 18 naar 65 organisaties is gegroeid, zegt veel over de kracht en inspiratie van het programma. De doelen en de stip op de horizon zijn kennelijk herkenbaar en aantrekkelijk om bij aan te sluiten. Dat het programma op afstand van de lokale politiek is geplaatst draagt daaraan ook bij. Inmiddels zijn 65 partners bereid om zich te binden aan de doelen en de ambitie van het programma. Het programma is nog op een andere manier multi-level; niet alleen tussen instituties, maar ook, eenvoudig gezegd, tussen beleid en uitvoering.

NPRZ is zelf geen uitvoeringsorganisatie, die uitvoering geschiedt door anderen. Maar in de constellatie van NPRZ is het de uitvoering die uiteindelijk telt. De officier van justitie op het programbureau geeft het voorbeeld van de Beijerlandselaan. Daar was al een tijd lang veel aandacht voor handhaving. Slechte winkeliers moesten vertrekken. Het resultaat was niet om over naar huis te schrijven: een slechte ondernemer was vervangen door een slechtere ondernemer en deze werd vervangen door een nog slechtere. ‘Daar hebben we van geleerd, de stadsmarinier, de gemeentelijke diensten, wij van NPRZ. Wat we nu beter doen is elkaar aanspreken: wat doe jij, wat doe ik. Waar is strenge handhaving nodig en waar moeten we een helpende hand toesteken.’ Dat betekent dat je tot op winkelniveau moet weten wie de eigenaren zijn, de echte eigenaren. Je moet weten wat er zich echt afspeelt in een winkel. Een kapper in combinatie met een belastingadviseur – wat is dat, hoe moet dat begrepen worden. ‘Wat opvalt: het is allemaal micro. Van deur tot deur, van het ene specifieke probleem naar de andere specifieke omstandigheid.’ Maar wat je ook nodig hebt: een gezamenlijk doel over wat er van de Beijerlandselaan moet worden.

‘Dat doel moesten we wel formuleren om onze activiteiten bij elkaar te brengen: daar hebben we de Rijksbouwmeester bij gebruikt: hoe ziet een goeie winkelstraat er eigenlijk uit? Daar is een gezamenlijk gedragen plan voor ontwikkeld.’

het verhaal

van nprz

41

Het is volgens betrokkenen een illustratie van hoe NPRZ in optima forma kan werken: een gemeenschappelijk doel, scherpte en precisie in de uitvoering, handhaving en ondersteuning combineren, in een gezamenlijk gedragen aanpak. NPRZ is daarbij een soort zwerver in de hiërarchie van de verschillende organisaties en een verbinder van verschillende perspectieven en invalshoeken. Zo kan het. Zo werkt het niet altijd. Er gaan regelmatig zaken mis en dan moet er weer opnieuw in verhoudingen en ontwikkelingen geïnvesteerd worden.

Programmasturing Om de doelen te kunnen bereiken worden deze elke vier jaar uitgewerkt tot concrete acties en projecten in een uitvoeringsplan. Het programma kent inmiddels drie van die uitvoeringsplannen. De cyclus van vier jaar wordt aangehouden om continuïteit in de projecten te kunnen waarborgen en tegelijkertijd in te kunnen spelen op nieuwe omstandigheden en kansen. De uitvoeringsplannen worden opgesteld door de het programmabureau in samenspraak met partners en uiteindelijk vastgesteld door het NPRZ-bestuur. De uitvoering van de plannen geschiedt door partners van het NPRZ. Het werkapparaat is daarmee in zekere zin gigantisch: het zijn de medewerkers van alle partners die het werk doen. Zij zijn binnen het NPRZ verantwoordelijk voor de het bereiken van de doelen. De partners zijn aanspreekbaar als blijkt dat de inspanningen onvoldoende bijdragen aan het bereiken van de doelen. Alle betrokken partners kunnen en mogen dat doen; bij onenigheid zijn de programmabureau of het bestuur de aangewezen organen om knelpunten te helpen oplossen. De inzet van de partners is gebaseerd op een gedeelde verantwoordelijkheid. De partners zijn bereid fors te investeren en zetten zich in om de doelen van het NPRZ in gezamenlijkheid te realiseren. Die inzet gaat om meer dan alleen de inzet van menskracht of financiële middelen.

Het vraagt de bereidheid om over de muren van hun eigen organisatie heen te kijken en alles in het werk te stellen om zichzelf, de andere partners en de bewoners in Zuid te laten excelleren. Invloed zonder eigen inspanning kan bij het NPRZ niet. ‘Meepraten betekent mee poetsen.’ De directeur rapporteert over de voortgang van het programma door middel van jaarlijkse voortgangsrapportages. In die voortgangsrapportages staan twee vragen centraal: komen we dichter bij de doelen en hebben we gedaan wat we hebben afgesproken? De inzet van

42

het verhaal

van nprz

financiële middelen is daar niet hard aan gekoppeld. Over financiële bijdragen vanuit de verschillende partners worden vooraf geen vastgestelde afspraken gemaakt. Er zijn geen harde uitgavenverplichtingen, als het resultaat maar wordt behaald.

Financiën Het NPRZ beschikt niet over een ‘eigen’ zak geld; de financiering van activiteiten moet komen van de partners van het programma en van partijen die het NPRZ een warm hart toedragen. Er is geen NPRZ-budget beschikbaar waar de partners uit kunnen putten. Zeker bij school en werk gaat het om het richten van de reguliere processen van de partners. Veel van de interventies op Zuid zijn het resultaat van een cofinanciering door diverse partners. Een groot deel van de projecten van het NPRZ wordt betaald uit bestaande budgetten van de gemeente, de corporaties, de scholen en het Rijk. Door herschikking en substitutie van middelen wordt binnen de organisaties financiële ruimte gemaakt voor de projecten. Een belangrijke rol is weggelegd voor het Rijk als partner. In het begin heeft het Rijk het budget van een aantal bestaande programma’s verhoogt en heeft het extra budget toegevoegd aan nieuwe onderdelen op het gebied van scholing. Voor de pijler wonen kon het programma in de eerste jaren nog rekenen op bijdragen uit het investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV-3) van het Rijk en een eenmalige dotatie van 30 miljoen van minister Spies (BZK), die zij had gevonden ‘in de plooien van haar jas’. Als na 2014 deze middelen komen te vervallen wordt het sprokkelen.

De korting op de verhuurdersheffing die onder andere voor de aanpak van de woningvoorraad op Zuid wordt gegeven door minister Blok van Wonen, komt als een welkome bron van financiering. Toch blijft er nog een verschil tussen de beschikbare en benodigde middelen. Reikhalzend wordt gekeken naar Europese fondsen EFRO en ESF om een deel van de inzet voor werk en wonen voor een aantal jaren te kunnen bekostigen. De inzet van bestaande middelen blijft in alle uitvoeringsperioden een belangrijke financiële bron voor het NPRZ. Bijdragen vanuit regionale, nationale en Europese fondsen zorgen steeds voor een tijdelijke impuls of maken de voortzetting van projecten mogelijk. In 2018 wordt een belangrijk besluit genomen; de gemeente en het Rijk sluiten in het kader van het NPRZ een Regio Deal. Het financiële uitgangspunt van de Regio Deal is een euro voor een euro; elke euro die door het Rijk wordt ingelegd moet minimaal bij worden gelegd door partners uit de regio. Vanuit het Rijk komt voor de periode tot 2022 een bedrag van maximaal 130 miljoen euro ter beschikking om te werken

het verhaal

van nprz

43

aan de pijlers van het NPRZ; 44 miljoen voor school, 24 miljoen voor werk, 60 miljoen voor wonen en 2 miljoen voor cultuur. In de getekende Regio Deal wordt gemeld dat de gemeente voor de periode 2022–2025 een bedrag van 16 miljoen euro reserveert voor het thema ‘school’ en 40 miljoen voor het thema ‘wonen’. Op 3 december 2018 is de Regio Deal Rotterdam-Zuid ondertekend door college van B&W van de gemeente Rotterdam, het kabinet en de directeur van het NPRZ. Deze deal geeft een impuls aan het NPRZ-programma. Over de voortgang (outcome en output) van de activiteiten uit de Regio Deal wordt gerapporteerd via de jaarlijkse NPRZ Voortgangs- rapportage. De gemeente Rotterdam is verantwoordelijk voor de financiële verantwoording over de Regio Deal aan de gemeenteraad en aan het Rijk. Hoeveel geld er precies wordt uitgegeven aan de activiteiten van het NPRZ is niet goed in kaart te brengen. Veel van deze activiteiten zijn onderdeel (geworden) van het reguliere curriculum van de partners. En de financiële dekking van die projecten gebeurt door de partners van het NPRZ. Het programmabureau ondersteunt ze soms bij de aanvraag van subsidies en bij het leggen van koppelingen met andere partners. De partners zorgen voor hun eigen financiële verantwoording. Er komen soms extra gelden voor NPRZ beschikbaar door bijdragen van het Rijk. Soms worden er subsidies verworven bij de Europese Unie.

De gelden komen direct beschikbaar aan de partners. Maar heel veel extra geld is het nou ook weer niet, zelfs niet bij de Regio Deal: 130 miljoen voor vier jaar is 32,5 miljoen per jaar, te verdelen over verschillende pijlers. Vanuit het programmabureau is eens berekend – op de achterkant van een sigarendoosje – dat er per jaar ongeveer vier miljard euro aan publiek geld in Rotterdam-Zuid wordt besteed. Niet alleen door de gemeente, maar ook door scholen, woningbouwcorporaties, uitkeringsinstanties, politie en zorgverleners. Het extra dat NPRZ daaraan toevoegt is zeer bescheiden. Het gaat vooral om het scherper en gerichter inzetten van een deel van die vier miljard. ‘Je committeert je aan de doelen, regelt het zelf financieel en waar nodig ondersteunt het programmabureau bij sturing en prioritering.’ Dat daarbij af en toe wat extra ‘smeergeld’ ter beschikking komt, helpt overigens wel. Het brengt organisaties in beweging, het geeft ruimte en rek. Bijvoorbeeld voor uitbreiding van schooluren, of voor beperking van de caseload voor klantmanagers bij de dienst Werk en Inkomen, of voor het laten

44

het verhaal

van nprz

draaien van de Bridge, de brug tussen school, leerlingen en banen. Het extra geld maakt het mogelijk om buiten de bestaande routines te denken, zonder meteen het bezwaar in te brengen ‘daar hebben we geen geld voor’. NPRZ komt niet aan het reguliere geld van de partnerorganisaties. NPRZ vraagt wel permanent aandacht om dat geld zo goed mogelijk in te zetten om de gezamenlijke doelen op Zuid te bereiken. Het ‘smeergeld’ helpt om ook de reguliere routines en aandacht meer te richten op Zuid en haar doelen. Ook de extra gelden voor NPRZ staan niet op de rekening van NPRZ. Dat is immers geen rechtspersoon. Alles staat op de rekening en wordt uitgegeven door de partnerorganisaties. En de Regio Deal is in formele zin een deal tussen Rijk en gemeente. Voor het geld alleen hoef je het niet te doen, zo lijkt de boodschap. Erg rouwig is men daar niet om: ‘Mensen schrikken, maar ik geloof wel in deze aanpak. Misschien zijn sommigen wel teleurgesteld dat het geen kwestie van geld is. Dat het ook wel kan met bestaande middelen en mogelijkheden. Alleen is het moeilijk om dat toe te geven. En het is ingewikkeld om uit de dagelijkse routine te komen. Dan gaan organisaties van die bij-dingen doen, die leuk klinken, maar die niet echt ingrijpen op de primaire processen. Dan ga je nooit massa maken,’ klinkt het vanuit het programmabureau.

Eigenlijk kiest men voor een ‘andersom route’: eerst bepalen welke resultaten behaald moeten worden, dan kijken waar de verbetermogelijkheden liggen en daar het geld aan uitgeven. In 2016 is een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse van het NPRZ uitgevoerd. Volgens deze analyse is de kans groot dat de maatschappelijke baten de kosten uiteindelijk zullen overstijgen. De grootste opbrengsten van het NPRZ zijn te vinden in de bijdrage aan het plezieriger woonklimaat op Zuid, in meer mensen op Zuid met een baan en in jongeren die beter betaalde banen krijgen omdat hun schoolprestaties vooruitgaan. Die baten komen in eerste instantie vooral terecht bij de huidige en toekomstige bewoners van RotterdamZuid. De grootste kostenposten hebben te maken met de verbetering van woningen en van het leefklimaat. Volgens de MKBA zijn investeringen in de pijler wonen nodig om de investeringen in de pijlers werken en onderwijs op Zuid te laten renderen.

Monitoring Vanuit het programmabureau wordt veel aandacht en tijd besteed aan het monitoren van het programma. Dat is arbeidsintensief en voelt ook wel eens als corvee. ‘Je moet gevoel ontwikkelen bij hoe je de cijfers kan gebruiken om je

het verhaal

van nprz

45

verhaal te ondersteunen en om het gesprek te voeren.’ Het gaat om de feitelijke basis om een goed gesprek te kunnen voeren, en die kunnen soms ook scherp zijn. Het programmabureau krijgt cijfers aangeleverd vanuit de partners; veel vanuit de gemeente, maar ook van de andere partners (zoals DUO en het CBS). Voor sommige onderwerpen komen één keer per jaar gegevens beschikbaar, voor anderen veel vaker. En die moeten dan geordend worden om te kijken hoe het met de doelstellingen van NPRZ gaat. Die ordening bestaat uit een eindeloze hoeveelheid tabellen, figuren en grafieken. Voor de buitenstaander lijkt het eerder ‘tuur’- dan ‘stuur’-informatie. De ordening vindt op twee niveaus plaats. Het eerste niveau heeft betrekking op doelen en indicatoren in relatie tot de drie pijlers. Niet helemaal duidelijk is waarom soms van een doel en soms van een indicator gesproken wordt. Bij onderwijs is er in totaal sprake van 21 doelen/indicatoren, bij werk zijn er zes indicatoren (en geen doelen), en bij wonen is er één doel en vijf indicatoren. In 2019 hadden veertien van de 21 onderwijsdoelen/indicatoren, drie van de zes werkindicatoren en één van de zes woondoelen/indicatoren het niveau behaald dat voor 2021 gepland was (zie verder tabel 1 in bijlage 3).

Tegelijkertijd gaan bij onderwijs vijf doelen/indicatoren de goede kant op, zonder het einddoel gehaald te hebben, terwijl dat zowel bij werk als bij wonen bij drie indicatoren het geval is. Eén indicator bij onderwijs en drie indicatoren bij wonen kennen een negatieve ontwikkeling, dat wil zeggen dat het gewenste einddoel verder uit zicht is geraakt. Een totaalbeeld is uit dit alles niet gemakkelijk af te leiden, behalve dat veel meer indicatoren en doelen positief staan (21), dan wel de goede kant op gaan (11) dan dat van een negatieve ontwikkeling sprake is (4). Het tweede niveau heeft betrekking op alle activiteiten die afgesproken zijn; het zijn activiteiten die nodig zijn om de doelstellingen voor de afzonderlijke pijlers te halen. Inmiddels gaat het (in 2019) om meer dan 100 activiteiten. Deze worden gevolgd via een stoplichtmodel, waarbij drie categorieën worden gehanteerd: a. resultaat zal worden of is gehaald, er zijn geen problemen in de uitvoering (groen); b. er zijn problemen in de uitvoering, maar er worden maatregelen getroffen die ervoor zorgen dat de mijlpalen en/of eindresultaat worden gehaald (oranje); c. er bestaat zorg over het behalen van het eindresultaat en/of de mijlpaal (rood). In 1919 stonden van de 103 activiteiten er 61 op groen, 26 op oranje en 6 op rood; 10 activiteiten waren nog niet begonnen (zie verder tabel 2 in bijlage 3).

46

het verhaal

van nprz

Deze twee vormen van monitoren kunnen met elkaar worden gecombineerd: dat geeft in principe vier opties: 1 2 3 4

niks gedaan en wel effect: ‘soms zit het mee’ niks gedaan en geen effect: ‘partners: ga wat doen!’ wel gedaan en wel effect: ‘het gaat goed’ wel gedaan en weinig effect: ‘dan moet je serieus gaan kijken’.

De indeling in deze vier opties vindt meer intuïtief dan expliciet plaats, maar het is wel ‘wat er onder ligt’, aldus de verantwoordelijke projectleider: ‘We kiezen een praktische manier om daarmee om te gaan, dus we streven geen wetenschappelijk onderzoek na. We kijken ernaar vanuit programmasturing: zolang de cijfers goed gaan en we voeren de activiteiten uit, dan willen we graag geloven dat die twee met elkaar samenhangen.’ Deze wat praktische werkwijze komt NPRZ nog op een schrobbering van de Rotterdamse Rekenkamer te staan: ‘Bij de kleurtoekenning worden geen ‘harde’ maar kwalitatieve criteria toegepast, op basis van overleg tussen betrokken partijen. Dat biedt ruimte voor interpretatieverschillen of verkeerde duidingen.’ (Rekenkamer Rotterdam, 2016, p.17) Kortom: wat door sommigen als een kracht wordt gezien (op basis van cijfers het gesprek aangaan), zien anderen als een probleem (interpretatieverschillen en verkeerde duidingen).

het verhaal

van nprz

47

48

het verhaal

van nprz

2 Waarom werkt NPRZ? Wat is de kern van NPRZ? We vragen het Ahmed Aboutaleb, de burgemeester van Rotterdam. Hij aarzelt geen seconde en vuurt in staccato de antwoorden op ons af: een visionaire aanpak, een groot collectief van betrokkenen, gedreven bestuurders, minder politiek, een zak met geld. Wat is de kern van NPRZ? We vragen het Marco Pastors, de directeur. Zijn reactie: duidelijk geformuleerde doelen, een passende termijn, alle partners binnenboord, actieve betrokkenheid van het Rijk, een gezamenlijk programmabureau. Wat is de kern van NPRZ? We hebben die vraag aan al onze gesprekpartners voorgelegd en we kregen vaak vergelijkbare antwoorden. Daar hebben wij vier cruciale factoren uit gedestilleerd die we de kernelementen van NPRZ noemen. Die zullen wij in dit hoofdstuk verder beschrijven en toelichten. Dat doen we aan de hand van de interviews: hoe worden de kernelementen door betrokkenen geformuleerd? Welke kleur en duiding geven zij daaraan? Het is het ‘narratief van NPRZ’ zoals verteld door een aantal hoofdrolspelers. We doen dat ook zoveel mogelijk in de taal en de woorden die zij daarbij gebruiken.

2.1 Een lange adem NPRZ is een programma voor minimaal twintig jaar. Door velen wordt dit als eerste genoemd als het gaat om het succes van NPRZ. Langjarige systematische aandacht opbrengen voor het werken aan de opgave. Directeur Marco Pastors: ‘Alles onder de tien jaar is onzin, dan kun je beter in bed blijven liggen. Neem er minimaal vijftien of, beter nog, twintig jaar de tijd voor’. En uit de voortgangsrapportage van 2014: ‘Het in 2012 gestarte programma in Rotterdam-Zuid wijkt met zijn volle breedte, lengte en geduld sterk af van de Nederlandse traditie, een traditie die zich kenmerkt door haast, korte klappen en snel resultaat willen zien. Als we Zuid de kans willen geven zich te ontwikkelen tot een gemiddeld bloeiende stad, dan moet het programma beschermd worden tegen het ongeduld van de immer gehaaste omgeving. Elke ontwikkeling heeft een locomotief nodig. De locomotief van Zuid moet minstens 20 jaar consequent verdergaan.’

het verhaal

van nprz

49

Het klinkt zo logisch. Iedereen weet dat een sociale verandering veel tijd kost, dat een paar jaar dan onbetekenend is. Het duurt 25 jaar voordat een jonggeborene is uitgegroeid tot een volwassene, dus zo’n tijdsspanne is nodig om wezenlijk van betekenis te kunnen zijn voor de mensen die op Zuid opgroeien, zo zegt iemand. Dat is de ‘natuurlijke’ redenering die hieronder wordt gelegd. Zou het echt zo zijn dat dit inzicht pas in 2011 is ontstaan, dat toen een ‘Nederlandse traditie’ is doorbroken? Waren voordien de bedenkers en trekkers van de stadsvernieuwing, van het grotestedenbeleid, van de stedelijke vernieuwing, van de wijkenaanpak dan echt zo dom – om met Louis van Gaal te spreken –, waren ze echt zo kortzichtig dat ze dachten dat ze in enkele jaren een sociale transformatie konden bewerkstelligen? Dat lijkt ons niet eerlijk gezegd, maar een feit is wel dat de meesten van die programma’s maar een kort leven waren beschoren, soms uitmondend in een projectencarrousel. De crux is naar onze mening niet zozeer dat er een beginselverklaring is getekend voor een lange termijn, als wel dat iedereen het belang daarvan nog steeds ten volle draagt en met overtuiging uitdraagt. En dat er vormen en manieren zijn gevonden om die lange duur te borgen.

Zoals we weten: hoe betekenisvol ook, het moment van sluiten van een huwelijk ‘tot de dood ons scheidt’ is niet het meest doorslaggevende moment in het bereiken van dat einddoel… Hoe is het mogelijk dat NPRZ het al zo lang doet en met energie en kracht voortgaat? We zien een aantal elementen: volharding, continuïteit en een overkoepelend verhaal.

Volharding Wim Deetman zag het als een belangrijk uitgangspunt: neem de tijd om het plantje te laten groeien, verwacht niet dat er snel volgroeide wortels aan zitten. Hij hechtte er veel waarde aan, zag het misschien wel als het belangrijkste onderdeel van zijn advies. Op rijksniveau kwam men in 2011 vanuit deels andere motieven tot dezelfde conclusie. Een nieuw kabinet was aangetreden en dat kabinet stopte radicaal

50

het verhaal

van nprz

met de (Vogelaar) wijkenaanpak, ondanks het feit dat voor 10 jaar afspraken waren gemaakt met de steden. Ambtelijk was daarom de lijn: ‘Depolitiseren. Rust rond het programma. Niet zo’n politiek etiket erop. Dit moet de tijd krijgen.’ En niet: we willen nu resultaten zien. Er was dus tijd om te wortelen in de eerste jaren van het programma. Men nam de tijd om op stoom te komen, tastend en zoekend. Daarmee kon een stevige basis worden gelegd. Dat is bijzonder. ‘Haast, korte klappen, snel resultaat willen zien’ kenmerken vele inspanningen in het huidig tijdsgewricht. In het bedrijfsleven, aangewakkerd door het sturen op aandeelhoudersbelang. In het publieke domein, waar de politiek moet ‘scoren’, zo snel als mogelijk en zeker binnen vier jaar, aangevuurd door een mix van veeleisende burgers, kortademige (sociale) media en een enorme hoeveelheid van beleidsballonnetjes, voorstellen en - projecten. Opmerkelijke citaten uit het NPRZ-vocabulaire: ‘Voor het NPRZ geldt de wet van de boerderij: het is niet alleen hard werken, gewas heeft tijd nodig om te groeien.’ (Voortgangsrapportage 2014) ‘We gaan door tot we onze doelstellingen hebben bereikt.’ (Uit de startverklaring) ‘Belangrijk is: uithoudingsvermogen.

Als je dat niet hebt begin er dan niet aan, het heeft een lange aanloop nodig.’ (Interview) ‘Waarom mijn project op Zuid werkt? Het enige dat in me opkomt is volhardendheid.’ (Interview) Buiten Rotterdam oogst NPRZ veel lof, het programma wordt ten voorbeeld gesteld. Soms zeggen mensen dat ze jaloers zijn op NPRZ. Dat het ze daar is gelukt om zo’n langjarig programma te hebben. En dat ze in hun eigen stad dat niet zo snel zien gebeuren. Wij geloven dat niet zo. Het gaat niet zozeer over ‘mogen’, over de mogelijkheid om langjarige afspraken te maken: dat lukt best. Het gaat veeleer over ‘kunnen’ en vooral over ‘willen’. In de spiegel kijken: wil ik dit twintig jaar gaan volhouden, wil ik daar nu, over vijf jaar en over vijftien jaar verantwoordelijkheid voor nemen? Ga ik dat echt doen? Het bijzondere op Zuid is dat er veel mensen zijn die juist dit willen opbrengen, die volhouden, ook bij tegenslag, mislukking en kritiek, die doorbijten en doorgaan. Dat creëert ook steun en draagvlak.

het verhaal

van nprz

51

Een betrokkene: ‘Ik denk dat het een van de beste programma’s is die Rotterdam gehad heeft. Het staat niet echt ter discussie, in elk coalitieakkoord is het overgenomen. Veel draagvlak, er is zowel politieke als ambtelijke steun.’ Een andere: ‘Er is nauwelijks verschil van doelen voor Rotterdam-Zuid. Kan het wel hebben over tempo, de manier waarop, welke projecten. Maar op doelenniveau is er geen verschil van inzicht, op dat niveau overleeft het steeds een coalitie.’ Een derde: ‘Er zit hier een constante in, een hele duidelijke rode draad in over wat we willen bereiken. Hiermee krijg je ook draagvlak voor het programma. Dat is wel de kracht van NPRZ.’

Continuïteit Het waarmaken van een langjarig programma vraagt ook om specifieke organisatievormen. Ogenschijnlijk kleine dingen, maar van cruciaal belang. ‘NPRZ acteert natuurlijk ook in een politieke arena; het stadsbestuur is uiteindelijk verantwoordelijk voor de ontwikkeling, maar wij hebben een horizon van twintig jaar en het stadsbestuur van maximaal vier. Juist door het daar wat weg te houden gaat het heel goed.’ ‘We hebben een programma neergezet dat niet onderhevig is aan de 4-jaren cyclus van gemeentepolitiek of kabinetsperiode.’ In deze context is het van belang op welk moment cruciale beslissingen genomen moeten worden, bijvoorbeeld over de uitvoeringsplannen en de herbenoeming van cruciale personen. Die beslissingen zijn kunnen ook consequenties hebben voor nieuwe bestuurders of nieuw aangetreden gemeenteraden en dat leidt wel eens tot irritatie, maar is bij een programma met een lange termijn onvermijdelijk en geeft ook wel rust. Dat geldt des te meer omdat NPRZ een deal is met meerdere partijen. Geen van deze partijen gaat er als enige over. Er is wederzijdse afhankelijkheid gecreëerd. Continuïteit wordt ook mogelijk gemaakt door mee te bewegen met hoe de wind staat en met wat wensen en mogelijkheden van deze en gene zijn. En dan niet ‘meewaaien’ als een blaadje, maar ‘meebewegen’ zoals een boom in de wind.

52

het verhaal

van nprz

Voorbeeld: vanwege de financiële crisis en de aangetaste positie van woningcorporaties was het in de eerste jaren van het programma niet mogelijk om de pijler Wonen te materialiseren met een aanzienlijk sloopen bouwprogramma. Dat vroeg geduld, de doelen in de lucht houden en wachten op het moment dat er wel geld en capaciteit beschikbaar kwam. In bestuurskundige termen: het was wachten tot de policy-window zich opende (Kingdon, 2010). Zo’n moment deed zich bijvoorbeeld voor met de komst van de Regio Deal. Tot slot. De allerbelangrijkste borging van de continuïteit zit in de mensen. Het is opmerkelijk hoelang veel mensen al verbonden zijn aan NPRZ. Zowel in het bestuur als in de programma’s, als bij de partners zijn velen al jaren bij het programma betrokken. Ahmed Aboutaleb, Marco Pastors, Bert van Delden en werkgever Dick van Well zijn daarvan de meest zichtbare voorbeelden; bij het programbureau is een aantal mensen al vanaf de beginjaren actief.

Een overkoepelend verhaal Rond NPRZ kan gemakkelijk het beeld ontstaan van een strak georganiseerd twintigjarenplan, met vierjaarlijkse uitvoeringsplannen en jaarlijkse voortgangsrapportages. En die zijn er allemaal wel. Maar wie wat preciezer inzoomt op doelen, pijlers, interventies en maatregelen van NPRZ ziet enerzijds een strakke structuur rond drie pijlers en anderzijds dat zich daarbinnen een tamelijk bonte verzameling van activiteiten afspeelt. Het besef leeft dat sociale verandering en verheffing langzaam gaat en dat er niet één interventie is die doorslaggevend is, het is steeds een combinatie, steeds het zoeken van de goede mix. Zoals iemand zegt: ‘De combinatie van de pijlers is belangrijk. Dat heeft een hele lange aanloop gehad. En dan zie je dat – met ups en downs – de indicatoren beter zijn geworden. Er is meer perspectief, minder schooluitval etc. Veel van de indicatoren gaan de goede kant op, maar het is een kwestie van een hele lange adem. En ongelooflijk veel uithoudingsvermogen’. NPRZ is, om precies te zijn, een geheel van losjes gekoppelde acties binnen een overkoepelend verhaal (Weick, 1995). Er is een verhaal ontstaan dat kan werken en waar betrokkenen in geloven. Waar velen hun schouders onder willen zetten. Wat mobiliseert doordat het concreet is en een geloofwaardig langetermijnperspectief biedt.

Het grote doel van NPRZ – duurzame sociale verheffing van Zuid –, zoals oorspronkelijk door Deetman en Mans

het verhaal

van nprz

53

geformuleerd, klinkt kennelijk nog steeds door en werkt mobiliserend. Weick stelt dat dit mogelijk is als een verhaal voldoet aan drie kenmerken: het is plausibel, het is duurzaam en het maakt engagement mogelijk. Bij elke maatregel en bij elk resultaat apart kun je je vraagtekens zetten; draagt dit echt bij, en komt dit resultaat nu door NPRZ? Echt bewijsbaar is het allemaal niet. ‘Zuid is de afgelopen tien jaar sterk verbeterd en ik wil best credits geven aan NPRZ, maar ik kan het niet aantonen.’ En:

‘Het is een beetje de markt geweest, een beetje de maatschappelijke ontwikkelingen en ook een beetje NPRZ. Een beetje van mij en een beetje van Maggi. Als NPRZ er niet was geweest, was er ook veel gebeurd.’

Maar velen zijn ervan overtuigd dat Zuid op de goede weg is. Dat er een verhaal is gegroeid, met en door al die maatregelen, dat betekenis heeft en waar mensen aan willen bijdragen. We laten Aboutaleb, de burgemeester, aan het woord: ‘Vraag een bureau om op te schrijven wat je visie zou moeten zijn. Dat maakt dan een plan, gebonden in tijd, benoemt de knoppen waar je aan kunt draaien en daar zet je dan veel kracht op. Een visie kan iedereen ontwikkelen, visionair zijn niet. Wat willen we op Zuid? Niet de huizen opknappen, niet veel meer groen aanleggen. Wij willen op Zuid mensen die in staat zijn dit op eigen kracht te doen. Mensen bouwen de Erasmusbrug, de Erasmusbrug bouwt de mensen niet. Het is eigenlijk een Bijbelse boodschap: een toestand van een volk verandert pas als mensen bereid zijn aan hun eigen situatie te sleutelen. Hoe hard en stevig NPRZ soms ook is, in zijn kern is het een zachte aanpak: hoe zorg je ervoor dat een deel van de samenleving in het gebied het geloof krijgt dat aan zichzelf sleutelen zinvol is, dat men dan vooruit kan. En wij helpen en beschermen ze daarbij. Al het overige, mooie stenen, mooie straten, is daaraan instrumenteel, is geen doel in zichzelf.’

2.2 ‘Het oog op de bal’ Het rapport Deetman en Mans spreekt van een ‘on-Nederlands probleem’ op Zuid. En tegelijkertijd ziet het vele kansen voor Rotterdam-Zuid; op goede scholing, op werk, op prettig wonen, op sociale en economische vooruitgang.

54

het verhaal

van nprz

Grote vraag is dan waar te beginnen, waar zitten de mogelijkheden om Zuid in de lift te krijgen? Welke interventies zijn dan nodig? Belangrijke kritiek op de voorgaande programma’s, zoals Pact op Zuid, was dat het een projectencarrousel was geworden. Iedere keer weer een schot hagel. Tegen deze achtergrond is een rigoureuze, radicale keuze gemaakt voor een beperkt aantal thema’s en doelstellingen. Er is focus gelegd op een beperkt aantal thema’s en op een beperkt aantal interventies binnen die thema’s. Dat levert onverdeelde aandacht op voor een aantal wezenlijke punten. Ieder die in de weerbarstige praktijk van beleid en uitvoering rondloopt, weet dat dit makkelijker gezegd is dan gedaan. Hoe werkt dat bij NPRZ, hoe is dit waargemaakt? In ieder geval drie elementen zijn daartoe van belang: versimpeling, focus en niet loslaten.

Versimpeling NPRZ heeft (in eerste instantie) gekozen voor drie pijlers; school, werk en wonen. Dit is een soort mantra geworden, die je in alle uitingen terugvindt. Drie leefgebieden die benoemd zijn als de belangrijkste leefgebieden om mensen op zuid vooruit te helpen. En daarmee zijn andere leefgebieden buiten haken gezet, zoals leefomgeving/ openbare ruimte, sociale cohesie en bewonersparticipatie, gezondheid en sport. De drie pijlers zijn eenvoudig te verbeelden en te communiceren. Het past op de achterkant van een sigarenkistje, het past in één sheet. Iedereen kan het onthouden en vertellen. ‘Wat is voor de bewoners belangrijk in dit gebied? Ja, dan wordt het heel simpel. Dat kunnen vrij harde keuzes zijn. Groenvoorziening gaat er niet voor zorgen dat mensen een structureel beter leven hebben. Er moet bijvoorbeeld wel wat gebeuren met cohesie, maar dat is niet meteen NPRZ. De partners mogen natuurlijk nog veel meer doen op Zuid. Maar wij zetten in op het structureel verbeteren van de kern: school, werk, wonen. Omdat we denken dat dit fundamenteel is voor een goed leven.’ Een bestuurder die later mee ging doen: ‘Ik was best overdonderd toen ik hier begon: dat je in de breedte school, werk en wonen aanpakt om bewoners een beter leven te geven en je ziet wat hier in samenhang uit de grond wordt gestampt.’

Focus

Binnen de drie pijlers is gezocht naar de interventies die de meeste impact hebben:

het verhaal

van nprz

55

• • •

Wie moeten er vooral aan het werk, en welk werk op Zuid kan dat zijn? Wat zorgt dat kinderen meer leren, zich breder ontwikkelen en betere prestaties leveren? Welke bewoners wil je op Zuid houden en aantrekken en wat voor woningen vraagt dat?

Op deze vragen zijn eenduidige eenvoudige antwoorden geformuleerd en er is naar passende interventies gezocht. Bij School gaat het om het verlengen van de schooldag, om extra uren op school waarin achterstanden worden bijgewerkt en dat vooral op die scholen en voor die kinderen die dat het meeste nodig hebben. ‘In de praktijk deden een paar goeie scholen het, maar juist waar het het hardst nodig was, ging het niet vanzelf; bij de zwakkere scholen, want die verzuipen al. Daarom hebben we het omgedraaid: je krijgt het geld en je moet het wel gaan doen, maar op jullie manier. Hoofdinterventie! Heeft 2,5 jaar geduurd voor alle scholen meededen.’ Bij Werk gaat het om jongeren, om de aansluiting van school naar de eerste baan, en dan vooral voor de vmbo’ers. En het gaat dus bijvoorbeeld niet primair om werk voor allochtone moeders. ‘We zagen dat heel veel jongeren kiezen voor opleidingen waar weinig werk in te vinden is. We wilden ze stimuleren om te kiezen voor opleidingen met perspectief, in de techniek en in de zorg. Al in 2012 besloten we: dit is het doel – 35% van de kinderen moet kiezen voor techniek, 15% voor zorg. Hoe doe je dat dan? We stuitten op LOB, dat ging over allerlei manieren om jongeren kennis te laten maken met wat kan ik goed, wat vind ik leuk en waar is er plek op de arbeidsmarkt? Daar hebben we vanuit NPRZ allerlei activiteiten onder gehangen.

Maar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bleef bij de scholen liggen. We begonnen op de basisschool en liep tot de start op de arbeidsmarkt. Daarna hebben we startgaranties toegevoegd in overleg met werkgevers.’ Bij Wonen gaat het om mengen van de wijken, om bouwen van woningen voor gezinnen uit de middenklasse. Gerichte sloop-nieuwbouw voor de komst van deze gezinnen. En dus bijvoorbeeld geen keuze voor studenten/jonge academici.

56

het verhaal

van nprz

‘We hebben in Nederland een vrij groot geloof dat een gemengde wijk een betere wijk is. Onderzoek zegt: als je mengt, krijg je een sterkere wijk. Op het moment dat je kiest voor gemengde wijken, kies je voor het stedelijk weefsel. Je wilt mensen laten vooruitkomen op Zuid zelf. Maar niemand kan aantonen of het dan ook beter gaat met de kwetsbare individuen in die wijk. Op macroniveau werkt het, of het op microniveau werkt is onduidelijker. Er is dus meer nodig’ Een blik op de uitvoeringsplannen, voortgangsrapportages en presentaties laat zien dat alles doordesemd is met deze doelen en interventies. Vanaf de start zijn daar ook cijfers aangehangen die dienen als indicatoren. Zij bieden het frame, het staketsel, waarbinnen ieder aan het werk is. ‘Het klinkt een beetje Oost-Duits. We houden ons aan onze eigen KPI’s. Het is redelijk smart georganiseerd. We zitten er ook vrij zakelijk in. Misschien is het een beetje Rotterdams. Maar we zijn het gewend. Het zijn de lijstjes.’ Wie wat scherper kijkt, ziet dat de cijfers zelf nogal rekbaar zijn. En dat indicatoren soms worden bijgesteld. In deze zin hebben de prestatieindicatoren een belangrijke symbolische waarde. Zij richten ieders oog op de bal.

Niet loslaten Het vasthouden van de drie pijlers en de daarin gekozen interventies gaat niet vanzelf. De middelpuntvliedende krachten zijn sterk. Het is fascinerend om te horen dat vrijwel al onze gesprekspartners de focus en consistentie van NPRZ roemen; het systematisch vasthouden aan de pijlers School, Werk en Wonen. Ieder die bij, in of met NPRZ werkt, heeft zich dit eigengemaakt als kijk- en handelwijze. ‘Dat is NPRZ: we laten niet los. We pakken het iedere keer weer terug. We zijn consistent en gefocust.’ ‘Als wij er niet zijn gaat het echt niet goed. We hebben een soort controlefunctie door mensen er steeds op te wijzen dat we een reden en een doel voor ogen hebben. En met de indicatoren kunnen we steeds nagaan of we op de goede weg zijn. Wij zijn het stemmetje om mensen bij de leest te houden.’

het verhaal

van nprz

57

Tegelijkertijd, wie wat dieper inzoomt op het feitelijk verloop van NPRZ, ziet ook een andere werkelijkheid. De eerste jaren is de pijler Wonen niet van de grond gekomen, mede door gebrek aan financiën. In de pijler Werk is pas afgelopen jaar werk gemaakt van mensen uit de uitkering krijgen, waar dit al sinds 2012 als focus is benoemd. En ondertussen zijn ook thema’s toegevoegd als Veiligheid en Ondermijning en Cultuur en sport. En in de pijler Wonen staat nu het slopen van woningen ter discussie en dienen aanpassingen zich aan. Blijkbaar vinden gaandeweg wel degelijk flinke bijstellingen plaats. En toch overheerst het beeld en de beleving dat NPRZ een sterke focus heeft en hard stuurt op een beperkt aantal doelen en interventies. De werkelijkheid van bijstellingen en toevoegingen doet blijkbaar het beeld van koersvastheid niet teniet. Wat betekent het dan, ‘het oog op de bal’? NPRZ ís geen doelenboom met prestatie-indicatoren, maar hééft die boom met doelen wel. Het gaat niet om de precieze maatregel of prestatie, het gaat om de permanente aandacht voor het doel. Dat is het oog op de bal bij NPRZ. Wat is dan die ‘bal’? Dat is niet alleen de precieze interventie, maar dat is de combinatie met aandacht, bevlogenheid en toewijding. Dat is visionair durven zijn.

Dat is volhardend vasthouden aan de inzet op school, werk en wonen als dé looproutes voor mensen op Zuid naar een beter bestaan. Dat geloof, dat ‘heilige moeten’, is vastgelegd in het rapport van Deetman en Mans, in het ondertekende manifest, en wordt voortdurend gevoed en gevierd.

2.3 Een hechte en vitale coalitie NPRZ voldoet in belangrijke mate aan wat wij eerder omschreven als een vitale coalitie (Tops 2005, Van Spijker en Konijn, 2006). Zo’n coalitie kent drie voorwaarden. Er is in de eerste plaats sprake van een gezamenlijke ambitie, een gezamenlijk overstijgend algemeen doel en leidend verhaal, dat uitdrukking is van een gedeelde en diepgevoelde urgentie voor de opgave. Vervolgens is er wezenlijk respect en waardering voor de doelen en belangen van de ander in de coalitie en er is een gedreven aanjager die dat vuur levend weet te houden. Tot slot is er een gezamenlijke praktijk, waarin de ambitie wordt waargemaakt, waarin boter bij de vis wordt geleverd door eenieder, ook al doordat er op cruciale momenten steun en rugdekking bestaat van personen met positionele macht.

58

het verhaal

van nprz

NPRZ voldoet aan deze voorwaarden. Er is een gedragen verhaal (in de kern de analyse van Deetman en Mans), er zijn gedreven aanjagers (op het programmabureau, maar ook bij de rijksoverheid en de andere partners) en er is steun van mensen met positionele macht (de burgemeester en betrokken wethouders, topambtenaren van het Rijk en de gemeente, personen uit de kring van de partners). Veel van de samenwerkingsverbanden die wij kennen voldoen niet aan deze voorwaarden. Vaak blijft het bij een samenwerking waar ieder het zijne uithaalt en niet meer dan dat. Vaak ontbreekt het ook aan een gedeelde praktijk, blijft de coalitie een praatverband zonder concreet verbonden werkelijkheid. Het is opvallend hoeveel mensen spreken over ‘wij’ als het over NPRZ gaat. Uiteraard zijn dat de mensen van het programmabureau, maar het zijn ook de bestuurders van het programma, het zijn ook directeuren en projectleiders. Zij voelen zich onderdeel van NPRZ, zij beschouwen zich als mede-eigenaar. ‘Ik ben gemeentedirecteur, maar ik voel me ook programmadirecteur van NPRZ, en dat geldt voor veel mensen in mijn organisatie.’ Uit een interview: ‘Vraag: het valt me op dat je steeds over “wij” praat, ondanks dat er ook best veel gedoe is? Antwoord: Goh ja, nu je het zegt, dat heeft nog nooit iemand me gevraagd, maar zeker, NPRZ voelt heel erg als wij.