Eindrapport De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams

4.3

Nog enkele thema’s ter overpeinzing

Het afgelopen jaar zijn in Leeuwarden wederom nieuwe bewegingen in gang gezet op weg naar een versterking van de transformatie binnen het sociale domein: het uitbouwen van de sociale basis, een versterking van de eerstelijnszorg en het vrij maken van tijd en ruimte door het beperken van de rol van de wijkteams bij de toegang tot tweedelijns zorg, onder meer door het in het leven roepen van het JET (Jeugd Expert Team) en het beschikkingloos werken bij de WMO. De Rekenkamer geeft op basis van het onderzoek tot slot nog enkele overpeinzingen mee voor de komende periode. Hoe de wijkteams na 2020 worden gepositioneerd en hoe de rollen en taken er dan uitzien wordt beschreven in Bijlage 7. 1. Blijven de beloftes - in de volle breedte - voldoende in beeld bij sturing, monitoring en verantwoording? Een eerste overpeinzing betreft de vraag in hoeverre ook expliciet wordt gestuurd op de beloftes als ijkpunten voor de inhoudelijke doelstelling van de transformatie. De gemeente wijst daarbij naar de beleidsdocumenten. “We houden ons als gemeente vast aan de beloftes. Dat vind je terug in bijvoorbeeld beleid, het kwaliteitskader en koersdocumenten.” Deze zijn onderwerp van gesprek met Amaryllis en andere ketenpartners. De gemeente is van mening langs die weg inhoudelijk te sturen. Toch is dat eerder verwachting, dan feitelijkheid.

Vandaar de toevoeging: “Bij de WMO gaan we het vanaf dit jaar anders doen. Een van de onderwerpen daarbij is inderdaad monitoring en verantwoording. In overleg met Amaryllis is gekozen voor een verantwoordingsmodel (Model van Simons)12. Dat model bevat beide kanten. De harde kant met aantallen, cijfers en tijden, en de zachte kant, inwoner en medewerker gerelateerd en op de organisatie en teams.” 11 Movisie, Sociale (wijk)teams: vijf jaar later. Vierde landelijke peiling onder gemeenten (zomer 2019), Movisie, Utrecht, april 2020. 12 Simons, Robert L., Levers of control. How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic Renewal, Harvard, 1994.

Simons heeft een sturings- en controlemodel ontwikkeld dat is gebaseerd op een mix van maatregelen waarin een balans wordt gezocht tussen enerzijds harde en zachte controles/gegevens, en tegelijk een mix van controles die bedoeld zijn om te inspireren en te motiveren,

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |21

Van de zijde van Amaryllis wordt vooralsnog de nadruk op die ene belofte ervaren. En dat is kostenbewustzijn. “En niet zozeer het kostenbewustzijn van de sociaal werker, maar het kostenbewustzijn van de gemeente Leeuwarden. Dat is misschien kort en krachtig, maar dat is wel hoe wij het ervaren.” Bij de sturing, monitoring en verantwoording zou ook meer aandacht voor de andere beloftes en uitdagingen binnen het sociale domein op zijn plaats zijn. Landelijk is ook zichtbaar dat steeds meer gemeenten inzetten op monitoring en evaluatie van de voortgang en vorderingen van de wijkteams. Bijna alle gemeenten hebben inmiddels een of andere vorm van monitoring, veelal via cliënttevredenheidsonderzoeken. Naast deze methode wordt ter versterking van de sturing ook voor meer diepgaande vormen van monitoring en evaluatie in de vorm van kwalitatief onderzoek gepleit. “Dergelijk onderzoek is momenteel schaars, maar is van belang om lokale mechanismen op het spoor te komen in de relatie tussen verschillende actoren in het sociaal domein. Zulk onderzoek kan zowel lokale als landelijke beleidsmakers informeren over welke gemeentelijke oplossingen wel en niet werken in welke context.”13 2.

Wat valt er te zeggen over het overhevelen van de indicatiefunctie van de wijkteams en het beschikkingloos werken? De rekenkamer staat in beginsel niet negatief tegenover het overhevelen van de indicatiefunctie voor de tweedelijns jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning naar andere platforms. De signalen over tijd- en werkdruk en de toegenomen bureaucratie zijn niet te negeren en sluiten aan bij de analyse van Movisie dat er te veel tijd opgaat aan indicatiestelling en administratieve rompslomp er omheen. Het beperken van de rol van de wijkteams bij de indicatiestelling, onder meer door de instelling van het JET, en meer beschikkingloos te werken scheppen ruimte voor een andere inzet van sociaal werkers, in het bijzonder naar versterking van de rol van de sociale basis en het zelf bieden van lichte vormen van ambulante jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning. En toch kleven er ook bedenkingen en risico’s aan, in termen van samenhang en regie. Blijft het uitgangspunt van een integrale aanpak, een gezin-een plan-een regisseur, wel voldoende geborgd? Sociaal werkers geven in gesprekken aan dat zij het waarom van die verandering moeilijk kunnen vatten. Zij hadden liever zelf de regie gehouden en geven aan langs die weg de integraliteit beter te kunnen waarborgen.

Hoe een heldere regievoering en een integrale aanpak toch te waarborgen, ook bij indicaties die via huisartsen en ander routes bij het JET binnen komen, en ook bij de wijkteams bekend zouden dienen te zijn? En op welke wijze wordt de kwaliteit van de eerstelijns (en nuldelijns) zorg bewaakt, zowel bij jeugd als de WMO? 3. Het versterken van de sociale basis: de speciale relatie tussen het ‘individuele’ en het ‘collectieve’ in zorg en ondersteuning Het derde thema betreft de relatie tussen individuele zorg en ondersteuning enerzijds, en het collectieve aspect van zorg en ondersteuning anderzijds. In de gesprekken wordt aangegeven dat het individuele, de zorg en ondersteuning voor bewoners (en hun gezinnen) wel op orde is. Maar de collectieve basis voor zorg en ondersteuning, de ‘sociale basis’ vraagt om een actieve aanpak in de wijken en dorpen. Die collectieve basis vormt een belangrijke pijler van de transformatie. De aanzet is nu gegeven met het en controles die bedoeld zijn om te beperken en te begrenzen. Die balans moet zorgdragen voor een optimale mate van controle. Het model kent vier sturingsinstrumenten: ‘belief systems’ (mensgericht sturen), ‘boundary systems’ (doel-/procesgericht sturen), ‘diagnostic control systems’ (organisatiegericht sturen) en ‘interactive control systems’ (omgevingsgericht sturen, waarbij het vooral gaat om de maatschappelijke effecten).

13 SCP, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid, SCP, Den Haag, 2020, blz. 15.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |22

voornemen buurt- en dorpskamers in het leven te roepen. Maar volgens de sociaal werkers is er nog veel werk te verrichten om ook alle initiatieven en organisaties in dat kader samen te brengen ter versterking van die sociale basis. Dat gaat niet vanzelf. Daar is in hun ogen vooral meer aandacht voor het ‘klassieke opbouwwerk’ voor nodig. En misschien is het goed in dat kader toch een wat meer indringende vraag op tafel te leggen. In hoeverre is het prominent naar voren schuiven van het versterken van de sociale basis als oplossing voor de toenemende druk, in termen van interventies en derhalve ook financiën, een stevig onderbouwde strategische optie? Het SCP laat een duidelijke waarschuwing horen op dat punt. Over het beroep doen op eigen kracht en sociaal netwerken, c.q. sociale basis merkt het rapport op dat “deze uitgangspunten in het algemeen breed gedragen worden door gemeentelijke beleidsmakers en professionals, maar dat in de praktijk meerdere knelpunten bestaan die de toepassing ervan belemmeren. De contactambtenaren die met de cliënt en zijn naasten aan tafel zitten, blijken lang niet altijd mogelijkheden te zien om een beroep te doen op de eigen kracht of het eigen netwerk. Belemmeringen liggen onder andere op het vlak van de toepasbaarheid van het begrip zelfredzaamheid bij bepaalde groepen (bv.

mensen met psychische problematiek of dementie) en de grenzen aan de mogelijkheden van informele hulp. Dit laatste heeft bijvoorbeeld te maken met vraagverlegenheid van mensen die hulp nodig hebben, overbelasting van reeds aanwezige mantelzorgers of het ontbreken van een sociaal netwerk.”14 4. In hoeverre draagt het versterken van het collectieve aspect van zorg en ondersteuning, de sociale basis versterken, bij aan het optimaliseren van zorg en ondersteuning, en tegelijkertijd aan het terugdringen van de kosten in het sociale domein. Boven beschreven inzichten brengen de Rekenkamer tot een aantal meer specifieke vragen. Zijn er best practices bekend die via het versterken van de sociale basis zorg en ondersteuning toegankelijker maken en tegelijkertijd ook een kostenbesparing laten zien? En, voor zover bekend, zijn deze dan wetenschappelijk gevalideerd? Welke ondersteunende beleidsaannames, dan wel beleidstheorie liggen ten grondslag aan die optie? En dan met name vanuit het oogpunt van de tijdlijn waarlangs dat gaat gebeuren. Hoe verhouden zich in dat kader bezuinigingen op korte termijn zich tot ‘nu investeren om op langere termijn tot kostenreductie te komen’? Worden de eventuele besparingen op basis van sterkere inzet op de sociale basis één op één ingezet op investeringen met het doel op langere termijn goedkopere zorg en ondersteuning te kunnen bieden? 5.

Welke zijn de gevolgen van de coronacrisis voor de ontwikkelingen binnen het sociale domein? Een laatste thema dat naast in de gesprekken met de sociaal werkers ook in het rapport van het SCP expliciet wordt benoemd, is expliciete aandacht voor de gevolgen van de coronacrisis binnen het sociale domein. In gemeenten zullen de gevolgen van de coronacrisis heel voelbaar zijn in het sociaal domein. “De verschillen in de samenleving nemen toe en er ontstaan nieuwe kwetsbare groepen. Het besef dat de kwaliteit van leven met het langer aanhouden van de coronacrisis voor steeds meer groepen in de knel komt, dringt zich op. Immers, kwaliteit van leven is meer dan beschermen van de volksgezondheid.”15 En in dat kader dringt zich de vraag op in hoeverre de gemeente Leeuwarden zich expliciet voorbereidt op mogelijke nieuwe uitdagingen en opgaven, zowel inhoudelijk als organisatorisch en financieel?

14

SCP, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid, SCP, Den Haag, 2020, blz. 9.

15 SCP, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid, SCP, Den Haag, 2020, blz. 19.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |23

Bijlagen

Bijlage 1:

Sociaal Domein in Leeuwarden in perspectief

Bijlage 2:

De organisatievorm en positionering van de wijkteams in Leeuwarden

Bijlage 3:

Wijkteams in Leeuwarden: uitgangspunten, werkwijze, taken, financiële kaders, sturing en verantwoording.

Bijlage 4:

De resultaten van de wijkteams

Bijlage 5a:

Uitkomsten van de enquête

Bijlage 5b:

Achterliggende tabellen

Bijlage 5c:

Achterliggende toetsen (bijlage op te vragen bij rekenkamer)

Bijlage 6:

De beloftes van de transformatie, zoals verwoord door de sociaal werkers

Bijlage 7:

De wijkteams na 2020: nieuwe positionering, rol en taken

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |1

Bijlage 1: Sociaal domein Leeuwarden in perspectief

Om een beeld te krijgen van de opgave waarvoor de gemeente Leeuwarden na de decentralisaties in 2015 in het sociaal domein staat – en in het verlengde daarvan de opdracht voor de wijkteams – wordt de gemeente Leeuwarden op een aantal indicatoren vergeleken met Nederland in zijn geheel en met de groep van vergelijkbare gemeenten (grootteklasse 100.000 tot 300.000 inwoners). Dit is relevant, omdat die vergelijking het begrip vergroot voor de omvang van de opdracht waarvoor Amaryllis en haar wijkteams staan. Daarbij wordt vooral gebruik gemaakt van de data op de website www.waarstaatjegemeente.nl De indicatoren hebben betrekking op de meer algemene woon-, werk- en leefsituatie van burgers, het gebruik van (maatwerk-)voorzieningen in het sociaal domein en tenslotte de daarmee gepaard gaande uitgaven in het sociaal domein. Indicatoren voor de woon-, werk- en leefsituatie van burgers in Leeuwarden Er zijn diverse indicatoren waarmee de woon-, werk- en leefsituatie van burgers in de gemeente in kaart kan worden gebracht en op basis waarvan ook een vergelijking met andere gemeenten in Nederland gemaakt kan worden. Onderstaande tabel biedt een overzicht van hoe de gemeente Leeuwarden scoort op een aantal van deze maatschappelijke indicatoren in vergelijking met heel Nederland en gemeenten in dezelfde grootteklasse.

Tabel 1: Indicatoren in beeld, data (tweede helft) 2019, tenzij anders vermeld Indicator

Leeuwarden

Nederland

47,0 19,3 7,4 14,0

Gemeenten 100.000300.000 inwoners 43,6 22,7 7,5 11,2

% Alleenstaande huishoudens % Samenwonend met kinderen % Eenoudergezin % Huishoudens met laag inkomen (2018) % Huishoudens met een bijstandsuitkering % Alleenstaanden met bijstandsuitkering (2018) % Werkloosheid % Kinderen in uitkeringsgezin % Huishoudens met zorg en ondersteuning1

9,0

6,0

5,2

14,9

9,5

9,4

4,6 11,0 24,0

3,8 8,0 19,6

3,4 7,0 19,6

38,5 25,4 7,3 --

Bron: www.waarstaatjegemeente.nl

Het beeld dat uit deze data naar voren komt is dat de gemeente Leeuwarden in vergelijking met het gemiddelde in Nederland, maar ook in vergelijking met de gemeenten in dezelfde grootteklasse relatief veel kwetsbare bewoners kent. Leeuwarden telt veel alleenstaanden huishoudens, huishoudens met een laag inkomen en huishoudens die zorg en ondersteuning krijgen. En veel kinderen groeien op in een eenoudergezin of in een gezin met een uitkering. Het aantal personen met een werkloosheids- of bijstandsuitkering is naar verhouding hoog. Op grond van deze gegevens kan verwacht worden dat er in Leeuwarden ook een bovengemiddeld aan-

1

Onder zorg en ondersteuning wordt hier de individuele voorzieningen verstaan op grond van de WMO, de Jeugdwet en/of de Participatiewet, waaronder naast de uitkeringen ook voorzieningen voor re-integratie en begeleide participatie vallen. Informatie over algemene voorzieningen is niet beschikbaar.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |2

tal huishoudens problematische schulden heeft. Recent gepubliceerd onderzoek van het CBS bevestigt dat ook.2 Het gebruik van voorzieningen in Leeuwarden In Tabel 1 is aangegeven dat de gemeente Leeuwarden een relatief hoog aantal huishoudens heeft met een individuele voorziening in het sociaal domein (percentage huishoudens met zorg en ondersteuning). Het gaat hier om individuele (maatwerk) voorzieningen. Onderstaande tabel geeft een beeld van de verdeling naar de verschillende velden binnen het sociaal domein: jeugd, WMO en participatie. Tabel 2: Aantal huishoudens dat gebruik maakt van een of meer individuele (maatwerk) voorzieningen in het sociaal domein en als % van het totaal aantal huishoudens in Leeuwarden, in de gemeenten met 100.000-300.000 inwoners en voor heel Nederland (data tweede helft 2019) Domein Alleen jeugd Alleen WMO Alleen participatie P-wet en WMO Andere combinaties Totaal

Absolute aantallen 1.690 6.970 4.980 1.575 675 15.890

Leeuwarden 2,6 10,5 7,5 2,4 1,0 24,0

Gemeenten 100.000300.000 inwoners 2,8 9,4 4,9 1,7 0,8 19,6

Nederland 3,0 9,9 4,4 1,5 0,8 19,6

Bron: waarstaatjegemeente.nl

Uit de tabel wordt duidelijk dat het relatief hoge aantal huishoudens in de gemeente Leeuwarden dat gebruik maakt van een individuele voorziening in het sociaal domein niet zozeer ligt in het domein jeugd, maar in de domeinen WMO en participatie. De gemeente kent bovendien een relatief hoog aantal huishoudens dat zowel gebuikt maakt van een voorziening uit de participatiewet als de WMO (2,4% voor Leeuwarden tegenover 1,7 en 1,5% voor respectievelijk de gemeenten in dezelfde grootteklasse en heel Nederland). Ook als gekeken wordt naar de stapeling van individuele voorzieningen blijkt dat Leeuwarden wat ongunstig afsteekt bij de gemeenten in dezelfde grootteklasse en heel Nederland. Of het nu om twee, drie, vier of meer voorzieningen per huishouden gaat, telkens weer komt dat vaker voor in Leeuwarden dan in de referentiegroepen. Het relatief lage aantal huishoudens in Leeuwarden dat gebruik maakt van een jeugdwet voorziening wordt overigens deels ook verklaard door het relatief hoge aantal huishoudens zonder kinderen in Leeuwarden. Op het niveau van personen is het beeld anders. Jeugd In de gemeente Leeuwarden maken relatief gezien veel jeugdigen gebruik van jeugdzorg, niet alleen in vergelijking met het gemiddelde in Nederland, maar ook in vergelijking met de gemeenten in dezelfde grootteklasse.

Onderstaande tabel brengt het gebruik van jeugdzorg in Leeuwarden in beeld en ook wordt weer de vergelijking gemaakt met de gemeenten in dezelfde grootteklasse en het Nederlandse gemiddelde. Tabel 3: Percentage jeugdigen (0-19 jaar) dat gebruik maakt van een individuele jeugdhulp voorziening, tweede helft 2019 Type jeugdhulp

Leeuwarden

Jeugdhulp zonder verblijf Jeugdhulp met verblijf Jeugdbescherming Jeugdzorg totaal

11,7 1,6 1,7 13,1

Gemeenten 100.000-300.000 inwoners 10,6 1,2 1,2 10,9

Nederland 10,3 1,1 1,1 10,6

Bron: waarstaatjegemeente.nl

Het gebruik van jeugdzorgvoorzieningen in Leeuwarden is dus relatief hoog. In Leeuwarden was bovendien sprake van een relatief sterke groei van 10,9% in het tweede half jaar van 2015 naar 13,1% tweede halfjaar

2

CBS, Schuldenproblematiek in beeld, huishoudens met geregistreerde problematische schulden 2015-2018, CBS, Den Haag, augustus 2020.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |3

2019. In de vergelijkbare gemeenten was die toename beperkter: van 9,2 naar 10,9% in dezelfde periode (waarstaatjegemeente.nl). Wel lijkt er in 2019 sprake van een trendbreuk en is een daling waar te nemen in het aantal jongeren dat gebruik maakt van een jeugdhulpvoorziening (naar 12,4% eerste helft 2020). Dit is wellicht het gevolg van de aanscherping van de sturing op de toegang tot jeugdhulpvoorzieningen waarmee in het voorjaar van 2019 is begonnen. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de aard van de jeugdzorgtrajecten waar jeugdigen in Leeuwarden gebruik van maken. Jeugdigen kunnen daarbij gebruik maken van meerdere, verschillende typen trajecten. Zo kan jeugdhulp met verblijf gecombineerd worden met een traject zonder verblijf. Tabel 4: Jeugdzorgtrajecten naar type in procenten van het totaal aantal trajecten in Leeuwarden, gemeenten met 100.000-300.000 inwoners en heel Nederland Type jeugdzorgtraject

Leeuwarden

Zonder verblijf Met verblijf Jeugdbescherming Jeugdreclassering

78,5 9,1 10,7 1,5

Gemeenten 100.000-300.000 inwoners 81,4 8,5 8,4 1,8

Nederland 82,0 8,5 8,0 1,5

Bron: waarstaatjegemeente.nl

Zowel in Leeuwarden als de referentiegroepen zijn de jeugdzorgtrajecten zonder verblijf, zoals jeugd-GGZ en ambulante ondersteuning, de belangrijkste categorieën van de jeugdzorgtrajecten. Niettemin heeft Leeuwarden toch een relatief hoog aantal kosten-intensieve jeugdzorgtrajecten (jeugdzorg met verblijf en jeugdbescherming). De hoge kosten die hiermee gepaard gaan worden wellicht deels gecompenseerd door het gegeven dat de wijkteams in Leeuwarden veel jeugdzorg zelf afhandelen: 28,3% van de jeugdzorgtrajecten zonder verblijf zijn door de wijkteams in 2019 zelf afgehandeld, terwijl dit voor de in grootte vergelijkbare gemeenten en heel Nederland op respectievelijk 11,5 en 15,9% ligt (waarstaatjegemeente.nl). Het betreft hier vooral vormen van ambulante ondersteuning van huishoudens met kinderen met opvoed- en opgroeivraagstukken. Op waarstaatjegemeente.nl zijn tenslotte ook gegevens te vinden over het aantal voortijdig, al dan niet in overeenstemming tussen behandelaar en cliënt, afgesloten jeugdzorgtrajecten. Waar in Leeuwarden 71,5% van de trajecten conform plan wordt afgerond, ligt dat in de in grootte vergelijkbare gemeenten en heel Nederland op respectievelijk 80,3 en 80,2%. In Leeuwarden werden in 2019 dus relatief veel jeugdzorgtrajecten voortijdig afgebroken. Op grond hiervan kan niet meteen geconcludeerd worden dat er iets misgaat in de toegang en indicatiestelling.

Het hoge aantal voortijdig afgebroken trajecten kan ook het gevolg zijn van de kwaliteit van een deel van de zorgaanbieders, de inkoopsystematiek bij de jeugdzorg en de striktere sturing op toegang en naleving van administratieprotocollen waarmee in 2019 is gestart. Participatie In Leeuwarden maakt 10,1% van de huishoudens gebruik van een individuele voorziening uit de Participatiewet. Dat kunnen allerlei voorzieningen zijn variërend van een bijstandsuitkering tot re-integratievoorzieningen gericht op arbeidsdeelname zoals bijvoorbeeld een scholingstraject, een WSW-baan, het gebruik van loonkostensubsidies of studiebeurzen voor jonggehandicapten. Waarstaatjegemeente.nl biedt op deze punten maar weinig specifieke data. De beschikbare data geven vooral een beeld van het percentage mensen dat gebruik maakt van een participatievoorziening in combinatie met een inkomen uit werk of bijstandsuitkering. Tabel 5 laat zien dat de gemeente Leeuwarden naar verhouding een groot aantal personen met een bijstandsuitkering kent. Uit eerdere tabellen valt op te maken dat daaronder zich relatief veel alleenstaanden bevinden en personen met een zorgprobleem dan wel zorgvraag. De gemeente heeft in de periode 2018-2019 stevig ingezet op activeringsbeleid, wat blijkt uit het relatief hoge aandeel personen dat een re-integratievoorziening heeft.

Deze kan gericht zijn op behoud van werk (WSW-baan, werkplek in kader van de zogenaamde banenafspraak met loonkostensubsidies en werkplekaanpassing) of op toekomstig werk (scholing, activering). Ook mensen zonder werk en uitkering (NUGgers) kunnen daarvoor onder voorwaarden in aanmerking komen.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |4

Tabel 5: Percentage inwoners (18-75 jaar) met een bijstandsuitkering en/of lopende re-integratievoorziening (RV) per einde 2019 % Personen met bijstandsuitkering % Personen met lopende RV Waarvan werkend Waarvan niet werkend

Leeuwarden 6,92 3,47 0,47 3,0

Gemeenten 100.000-300.000 inwoners 4,52 1,23 0,35 0,88

Nederland 3,82 1,33 0,37 0,96

Bron: waarstaatjegemeente.nl

WMO De WMO tenslotte, is het voorzieningendomein waar in Leeuwarden, maar ook in de referentiegroepen, het hoogste aantal huishoudens gebruik van maakt. Naast de klassieke WMO-terreinen (huishoudelijke hulp, diensten en hulpmiddelen voor woningaanpassingen en vervoer) zijn daar na de decentralisaties ook (regie-)ondersteuning, dagbesteding en begeleid en beschermd wonen bijgekomen. Onderstaande tabel brengt de typen WMO-voorzieningen en het gebruik daarvan in Leeuwarden en de referentiegroepen in beeld. Tabel 6: Het gebruik van WMO-voorzieningen in Leeuwarden, in grote vergelijkbare gemeenten en heel Nederland % Inwoners met individuele WMO maatwerkvoorziening voor Hulp bij huishouden Hulpmiddelen en diensten Ondersteuning thuis Verblijf en opvang

Leeuwarden 2,8 5,0 2,5 1,2

Gemeenten 100.000300.000 inwoners 2,3 4,0 1,9 0,6

Nederland 2,4 4,1 1,7 0,2

Bron: waarstaatjegemeente.nl

Sommige inwoners maken gebruik van meerdere WMO-voorzieningen. Eind 2019 maakt 8,5% van de inwoners van de gemeente gebruik van een WMO-voorziening.3 In Leeuwarden, maar dat is ook elders het beeld, zijn de belangrijkste voorzieningen die voor vervoer (van rolstoel en scootmobiel tot regiotaxi), gevolgd door hulp bij het huishouden en woningaanpassingen. Maar ook van de voorzieningen voor ondersteuning thuis en verblijf en opvang wordt in Leeuwarden flink gebruik gemaakt. Ook de cijfers met betrekking tot het gebruik van WMO-voorzieningen laten zien dat het gebruik in Leeuwarden hoog is in vergelijking met de referentiegroepen. Waar het gaat om verblijf en opvang is dat verklaarbaar omdat Leeuwarden als centrumgemeente van de regio Friesland bijvoorbeeld op het terrein van beschermd wonen een extra taak heeft. Maar ook op de andere aspecten scoort Leeuwarden relatief hoog. Of hier sprake is van genereus WMO-beleid of dat dit het directe gevolg is van de specifieke situatie in Leeuwarden met enerzijds relatief veel kwetsbare bewoners en anderzijds zijn laagdrempelige, goed bereikbare wijkteams, kan op grond van deze cijfers niet worden vastgesteld.

Op grond van wat gedateerde gegevens (2016) kan geconstateerd worden dat inwoners van Leeuwarden qua gezondheid gemiddeld wellicht net wat kwetsbaarder zijn dan in de referentiegemeenten: zo zijn er in Leeuwarden relatief gezien net wat meer mensen met psychische problematiek of meervoudige aandoeningen, maar deze verschillen zijn klein met de referentiegroepen. Wel zijn veel inwoners van Leeuwarden tevreden over de dienstverlening op WMO-terrein (waarstaatjegemeente.nl) Inwoners van Leeuwarden waarderen de ondersteuning in het WMO-veld zeer. De gemeente Leeuwarden, en ook de wijkteams die daar een essentieel onderdeel van uitmaken, scoren op het gebied van WMO-dienstverlening bovengemiddeld zoals uit onderstaande tabel blijkt.

3

Jaarstukken 2019 Gemeente Leeuwarden.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |5

Tabel 7: Waardering WMO-dienstverlening in Leeuwarden, vergelijkbare gemeenten en heel Nederland: % cliënten dat dienstverlening als goed typeert. Cliëntervaring WMO

Leeuwarden

Vergelijkbare gemeenten

Nederland

Kwaliteit ondersteuning Samen oplossing gezocht Ondersteuning past bij hulpvraag Met ondersteuning kan ik dingen beter doen

87 81 86 82

82 77 82 78

83 79 84 80

Bron: waarstaatjegemeente.nl

De kosten van de voorzieningen in het sociaal domein Het relatief hoge aantal kwetsbare huishoudens in de gemeente Leeuwarden vertaalt zich in een relatief hoog gebruik van voorzieningen in het sociaal domein. Of het nu om inkomensondersteuning, jeugdzorg of het gebruik van WMO-voorzieningen gaat, Leeuwarden laat op vrijwel alle terreinen een hoger dan gemiddeld gebruik van voorzieningen zien. Niet alleen hoger dan het Nederlandse gemiddelde, maar ook hoger dan in de in grootte vergelijkbare gemeenten. Dat vertaalt zich ook in hoge uitgaven in het sociaal domein in Leeuwarden. In de jaarstukken 2019 bevat Bijlage G Overzicht van baten en lasten per taakveld een overzicht van de uitgaven per gemeentelijk taakveld. In 2019 bedroegen de totale uitgaven in het sociaal domein, inclusief de bijstandsuitkeringen, ruim € 326.000.000, per inwoner zo’n € 2.650. Data over begrotingen en jaarrekeningen die in het kader van IV3 (Informatie voor derden) door het rijk worden verzameld4 maken vergelijkingen met andere gemeenten mogelijk. Dan blijkt ook dat de uitgaven in het sociaal domein in Leeuwarden relatief hoog zijn. De gemiddelde gemeentelijke uitgaven per inwoner in het sociaal domein in de steden met tussen de 100.000 en 150.000 inwoners bedragen in 2019 zo’n € 1.860 per inwoner, terwijl dat voor Nederland in zijn totaliteit zo’n € 1480 per inwoner bedraagt.

Voor Friesland in zijn geheel (inclusief Leeuwarden!) is het bedrag € 1641. Tabel 8 geeft een uitsplitsing van dit bedrag naar de verschillende taakvelden in het Sociaal Domein. Voor een gedetailleerder overzicht van de taakvelden zie het addendum bij deze bijlage. Het relatief hoge aantal uitkeringsgerechtigden en huishoudens/personen die een beroep doen op geëscaleerde WMO-zorg (in het bijzonder betreft dat Beschermd Wonen) in centrumgemeente Leeuwarden vormen de belangrijkste verklaring voor de relatief hoge uitgaven in het sociaal domein. Daarnaast zijn er diverse andere uitgavenposten waar de uitgaven in Leeuwarden aanzienlijk afwijken van de uitgaven in de in grootte vergelijkbare gemeenten. Dat betreffen onder meer de uitgaven voor de wijkteams en samenkracht en participatie, taakvelden die in het kader van de transformatie van de jeugdzorg en WMO van groot belang zijn. Tegenover de uitgaven in het sociaal domein staan natuurlijk ook inkomsten. Te denken valt daarbij aan eigen bijdragen (vooral bij de WMO-voorzieningen) en aanvullende (Europese) projectsubsidies. Het belangrijkst evenwel zijn de bijdragen vanuit het rijk: vanuit het gemeentefonds en de BUIG-middelen.

Naast de Algemene Uitkering zijn dat in het geval van Leeuwarden de Decentralisatie-uitkering (de aanvullende uitkering in verband met de decentralisatie) en de Integratie-uitkering (ter dekking van een deel van de extra uitgaven voor beschermd wonen, voor voogdij 18+ en de uitgaven ten behoeve van de sociale werkvoorziening). Daarnaast ontvangt de gemeente op grond van de wet bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (BUIG), een uitkering voor bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies. Grote tekorten deden zich in 2018 en 2019 vooral voor bij de bijstandsuitkeringen en beschermd wonen. Daarvoor heeft Leeuwarden ook (gedeeltelijk) compensatie ontvangen.

4 IV3, Financiën Decentrale Overheden, findo.nl.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |6

Tabel 8: Uitgaven naar taakvelden in het sociaal domein in Leeuwarden (in 1.000 €) en per inwoner in Leeuwarden, in grootte vergelijkbare gemeenten (100.000-150.000 inwoners), Friesland en Nederland, 2019

Bron: Findo.nl

Onderstaande tabel geeft een beeld van de inkomsten van het rijk in het sociaal domein per inwoner. Tabel 9: Rijksbijdragen sociaal domein in € per inwoner in 2019 Taakveld Samenkracht en Burgerparticipatie Inkomen en participatie Jeugd Maatschappelijk Opvang Totaal

Algemene Uitkering Gemeentefonds 35

Overige Uitkeringen Gemeentefonds 3

BUIG middelen

311 313 418 1.077

133 74 668 878

607

Totaal 38

607

1.051 387 1.086 2.562

Bron: FINDO en Jaarrekening 2019, eigen bewerking.

Uit de jaarrekening 2019 komt tenslotte het beeld naar voren dat tekorten zich vooral voordoen bij de bijstandsuitkeringen en de WMO-voorzieningen, waaronder de regionale voorziening beschermd wonen en de lokale WMO-voorzieningen: thuisondersteuning en dagbesteding, huishoudelijke hulp, hulpmiddelen en de woonvoorzieningen.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |7

Addendum: Taakvelden sociaal domein en wat valt er zoal onder? Sinds de decentralisaties in het sociaal domein zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de WMO & Jeugdzorg. Naast de taken en verantwoordelijkheden die uit deze twee wetten voortvloeien, speelt de gemeente ook een rol bij inkomensondersteuning en de (re-)integratie naar werk. Om de baten en lasten van de decentrale overheden met elkaar te kunnen vergelijken zijn deze ondergebracht in taakvelden. Voor het sociaal domein gaat het om onderstaande taakvelden.5 1 – Samenkracht en burgerparticipatie Tot dit taakveld behoren algemene voorzieningen (waarvoor geen individuele beschikking van de gemeente nodig is) gericht op participatie: • ondersteunen op participatie gerichte burgerinitiatieven, ondersteuning vrijwilligers en mantelzorg; • sociaal en cultureel werk, Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), wijkopbouw; • preventie (bijv. eenzaamheidsbestrijding, preventie op het gebied van GGZ); • buurt- en clubhuizen; • LHBT-beleid; • collectief aanvullend vervoer; • toegankelijkheid voorzieningen (inclusie); • kinderopvang: toezicht op en handhaving van de kwaliteit van de kinderopvang en peuterspeelzalen; • noodopvang vluchtelingen; • vreemdelingen.

2 – Wijkteams Tot dit taakveld behoren alle loketvoorzieningen gericht op het identificeren van eigen kracht en het geleiden naar de juiste vorm van individuele ondersteuning (maatwerkvoorzieningen en - dienstverlening): • voorlichting en advisering; • cliëntondersteuning; • toegang tot 1e en tweedelijnsvoorzieningen; • preventie en vroegsignalering; Tot dit taakveld behoort niet: dienstverlening van de wijkteams met het karakter van maatwerk dienstverlening WMO (dit valt onder taakveld 7.1). 3 – Inkomensregelingen Tot dit taakveld behoren alle inkomens- en bijstandsvoorzieningen: • inkomensvoorzieningen en loonkostensubsidies op grond van de Participatiewet; • geneeskundige en andere adviezen in verband met de bijstandsverlening; • IOAW en IOAZ en kosten van levensonderhoud uit het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen; • sociale zekerheidsregelingen van het rijk zoals eenmalige uitkeringen voor minima; • gemeentelijk armoedebeleid: bijzondere bijstand, kwijtschelding gemeentelijke belastingen en heffingen, korting op musea, sportclubs etc., meerkosten bij werk in geval van handicap of chronische ziekte, etc. Tot dit taakveld behoort niet: schuldhulpverlening (dat valt onder taakveld 7.1).

4 – Begeleide participatie Tot dit taakveld behoren voorzieningen ter bevordering van maatschappelijke participatie die niet gericht zijn op doorstromen naar arbeid: • beschut werken; • bestaande werkverbanden sociale werkvoorziening, bestaande WSW en begeleid werken dienstbetrekkingen; • dagbesteding.

5 Voor meer informatie zie www.findo.nl

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |8

Tot dit taakveld behoren niet: participatievoorzieningen gericht (her)integratie in het arbeidsproces (dit valt onder taakveld 5) 5 – Arbeidsparticipatie Tot dit taakveld behoren alle op arbeid gerichte participatie- en re-integratievoorzieningen: • re-integratie-instrumenten, waaronder Work First, proefplaatsing, participatieplaatsen, vrijwilligerswerk/sociale activering, detacheringsbanen, scholing, duale trajecten; • Erkenning van Verworven Competenties (EVC), ondersteuning bij starten van een eigen bedrijf, bepaalde vormen van tijdelijke loonkostensubsidie (voor zover ingezet als re-integratie-instrument); • stimuleringsmaatregelen, waaronder Inkomensvrijlating, stimuleringspremies, vrijlating onkostenvergoeding vrijwilligerswerk, onkostenvergoedingen, No-riskpolis; • voorzieningen, waaronder Jobcoach, begeleiding Werkvoorzieningen zoals: werkplekaanpassingen, vervoersvoorzieningen, doventolk, brailleregels, aangepaste rolstoel etc.; • loonwaardebepaling; • inburgering (WI) cursus Nederlands; • voorzieningen ter voorbereiding van een zelfstandig bestaan als startend ondernemer en ter begeleiding van startende ondernemers uit het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz).

Tot dit taakveld behoren niet: volwasseneneducatie, de baten en lasten voor de Wet sociale werkvoorziening (valt onder taakveld 4), niet op arbeid gerichte voorzieningen voor dagbesteding (valt onder taakveld 4) en de meer permanente vorm van loonkostensubsidie voor mensen met een arbeidsbeperking die uit het inkomensdeel van de Participatiewet wordt gefinancierd (dit valt onder taakveld 3). 6 – Maatwerkvoorzieningen (WMO) Tot dit taakveld horen materiële voorzieningen om zelfstandig te kunnen functioneren (WMO) voor mensen met fysieke beperkingen die op basis van een beschikking verstrekt worden: • huisautomatisering (domotica) en woningaanpassingen; • hulpmiddelen en overige voorzieningen gehandicapten; • gehandicaptenparkeerkaart (incl. leges). Niet tot dit taakveld behoren: maatwerkvoorzieningen WMO voor personen die in een opvangvoorziening verblijven.

7.1 - Maatwerkdienstverlening 18+ Tot dit taakveld behoort dienstverlening aan individuele cliënten met een beperking (fysiek/psychisch) die zelfstandig wonen en die ondersteuning behoeven in de vorm van beschikbare uren op basis van een toekenningsbeschikking: • individuele begeleiding; • huishoudelijke verzorging; • respijtzorg ten behoeve van mantelzorgers; • individueel vervoer; • financiële tegemoetkoming voor personen met een fysieke beperking, een psychische of psychosociale beperking van daarmee verband houdende extra kosten; • schuldhulpverlening; • PGB WMO. Tot dit taakveld behoren niet: immateriële voorzieningen die verstrekt worden aan cliënten die gebruik maken van opvang en beschermd wonen (deze horen thuis onder taakveld 8.1). 7.2 - Maatwerkdienstverlening 18Tot dit taakveld behoren vormen van jeugdhulp die door de gemeente als individuele (niet vrij toegankelijke) voorziening worden aangemerkt waaronder begrepen: • begeleiding 18-, jeugd- en opvoedhulp; • jeugd-GGZ; • jeugdzorg aan verstandelijk beperkten; • vervoer (18-);

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n |9

• PGB Jeugd; • persoonlijke verzorging en kortdurend verblijf voor de doelgroep 18-; • jeugdzorg-plus (gesloten jeugdhulp). 8.1 – Geëscaleerde zorg18+ Tot dit taakveld behoren alle opvang- en beschermd wonen voorzieningen met inbegrip van eventuele maatwerkdienstverlening en maatwerkvoorzieningen voor personen die in de betreffende opvangvoorzieningen verblijven: • vrouwenopvang, aanpak huiselijk geweld (Veilig thuis); • beschermd wonen voor personen met psychische of psychosociale problemen; • inloopfunctie GGZ; • maatschappelijke opvang voor cliënten met een meervoudige problematiek, waaronder verslaving; • WMO maatwerkdienstverlening en - maatwerkvoorzieningen bij opvang; • zorg die wordt verleend in het kader van de Wet verplichte ggz en de Wet zorg en dwang. De volgende lasten van coronamaatregelen moeten op dit taakveld worden opgenomen: • lasten ingeval van extra maatschappelijke opvang voor cliënten met een meervoudige problematiek, extra WMO maatwerkdienstverlening en - maatwerkvoorzieningen bij opvang; extra inzet bij aanpak huiselijk geweld (Veilig thuis).

8.2 – Geëscaleerde zorg 18Tot dit taakveld behoren maatregelen gericht op de opvang en het verbeteren van de veiligheid van kinderen en jeugdigen 18- met inbegrip van maatwerkdienstverleningsmaatregelen voor jeugdigen die in de desbetreffende opvangvoorzieningen verblijven: • kinderbeschermingsmaatregelen, aanpak kindermishandeling; • jeugdreclassering; • opvang (18-); • vrouwenopvang/huiselijk geweld (Veilig Thuis) (18-); • beschermd wonen (18-); • programma's rond verslaving (18-); • PGB jeugd; • individuele maatwerkdienstverlening voor jeugdigen 18- in opvangvoorziening; • zorg die wordt verleend in het kader van de Wet verplichte ggz en de Wet zorg en dwang; • ouderbijdragen. De volgende lasten van coronamaatregelen moeten op dit taakveld worden geboekt: • lasten ingeval van extra kinderbeschermingsmaatregelen, extra inzet bij aanpak kindermishandeling; extra opvang bij huiselijk geweld (Veilig Thuis) 18-, extra individuele maatwerkdienstverlening voor jeugdigen 18- in opvangvoorziening.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n | 10

Bijlage 2: De organisatievorm en positionering van de wijkteams in Leeuwarden

Inleiding: werken in wijkteams In veel gemeenten vormen sociale wijkteams/gebiedsteams een antwoord op de decentralisaties per 1 januari 2015. De gedachte achter de decentralisaties was dat de ondersteuning voor kwetsbare burgers beter, minder versnipperd, efficiënter en goedkoper zou worden en dat er meer mensen mee zouden kunnen doen in de samenleving. Uit een onderzoek dat in 2017 uitgevoerd is door het landelijk programma ‘Integraal Werken in de Wijk’6 blijkt dat de vier meest genoemde argumenten voor wijkteams/gebiedsteams waren: 1. Laagdrempeligheid: dichter bij mensen en hun vragen; 2. Integrale aanpak: één huishouden, één plan, één regisseur; 3. Multidisciplinair werken: diverse hulpverleners, korte lijnen, uitwisseling expertises; 4. Preventie en vroeg signalering: eerder signaleren, vroegtijdig ingrijpen, voorkomen van erger, outreachend werken. Uit de laatste landelijke peiling van Movisie uit 2020 blijkt dat 83% van de gemeenten werkt met wijkteams of gebiedsteams. Het begrip is echter niet eenduidig. Elke gemeente richt de teams weer anders in, wat nogal eens tot spraakverwarring leidt. In de praktijk kiezen gemeenten voor verschillende inrichtingsvormen voor zowel de organisatie als de positionering van de teams.

Ook zijn er nogal wat verschillen in teams als het gaat om het bedienen van doelgroepen, de taken die ze uitvoeren, samenstellingen en aansturingsconstructies. Onderstaand wordt eerst een overzicht gegeven van de bestaande organisatievormen voor wijkteams/ gebiedsteams en de varianten die er in den lande zijn in positionering. Daarna wordt ingezoomd op de wijkteams in Leeuwarden. Organisatievormen en positionering van wijkteams in Nederland: grote variatie Organisatievormen Een gemeente baseert de keuze voor een organisatie- of inrichtingsvorm op de breedte en intensiteit van de vragen waarop de teams in de gemeente zich dienen te richten. Zo kiezen sommige gemeenten ervoor om vanuit de ‘één loket gedachte’ een team voor alle hulpvragen in te richten. Andere gemeenten maken bijvoorbeeld de keuze om de teams in te zetten op complexe hulpvragen of om de teams in te richten gericht op specifieke doelgroepen. Grofweg onderscheiden de onderzoekers van het onderzoekprogramma Integraal werken in de wijk drie hoofdmodellen bij de organisatievorm. In het addendum bij deze bijlage zijn de modellen gevisualiseerd en nader toegelicht. Positionering Naast de organisatievorm verschillen de wijkteams in Nederland ook in positionering.

Waar bij de organisatievorm de relatie wijkteam-burger centraal staat (de organisatie van de toegang tot zorg en ondersteuning), is dat bij de positionering de relatie tussen wijkteam en de gemeente als opdrachtgever. Ook hier zijn weer verschillende modellen ontwikkeld met als centrale punt van onderscheid of sprake is van uitvoering in eigen beheer door de gemeente of van uitbesteding aan één of meer aanbieders. In het onderzoekprogramma Integraal Werken in de wijk worden vier positioneringmodellen onderscheiden. In het addendum bij deze bijlage zijn de modellen gevisualiseerd en nader toegelicht. De keuzes die individuele gemeenten in de praktijk hebben gemaakt qua organisatievorm en positionering kunnen aldus zeer divers zijn. En de modellen op zich doen ook nog niet helemaal recht aan de diversiteit die er in de praktijk is. Op grond van de specifieke situatie (wat was er al aanwezig qua organisaties in het sociaal do6 Movisie, NCJ, NJi, Vilans en de Werkplaatsen Sociaal Domein hebben in 2017 samengewerkt in het programma Integraal werken in de wijk

(IWW).

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n | 11

mein) en de aard van de problematiek in de gemeente zijn er ook hybride vormen in de positionering ontstaan, bijvoorbeeld in het geval dat de gemeente naast andere partijen ook zelf een (uitvoerings-)rol heeft in de wijkteams of dat er voor het domein jeugd een ander positioneringsmodel is gekozen dan bij WMO en/of participatie. En zo zijn er ook gemeenten waar er naast de brede integrale wijkteams ook specialistische teams (voor de hele gemeente) opereren. Bovendien kan op grond van ervaringen met de wijkteams in de loop der tijd gekozen worden voor een andere organisatievorm en positionering van de wijkteams. Zo zijn er nogal wat gemeenten die na de eerste experimentele jaren met de wijkteams naar een ander positioneringsmodel zijn overgestapt. In die zin is er bij de wijkteams wel de nodige dynamiek in organisatievorm en positionering. Andere dimensies waarop de wijkteams van gemeenten van elkaar verschillen zijn de wijze van financiering (subsidie of aanbesteding), reikwijdte naar domeinen (sociaal domein breed met naast jeugdzorg en (nieuwe) WMO ook participatie en schuldhulpverlening of juist een beperkter aantal terreinen), de breedte van de werkzaamheden (vooral loket voor toegang tot zorg en ondersteuning of ook zelf bieden van basisondersteuning en lichte zorg) en tenslotte de manier van werken (aansturing, werkwijzen, monitoring en verantwoording).

Op al deze dimensies kunnen de wijkteams van gemeenten van elkaar verschillen. En ook hier geldt dat er geen sprake is van een statisch geheel, maar dat er in veel gemeenten juist sprake van een dynamisch ontwikkelingsproces. Leeuwarden vormt hierop geen uitzondering. De wijk- en dorpenteams in Leeuwarden Organisatievorm en positionering De gemeente Leeuwarden heeft wat betreft de organisatievorm van de wijkteams gekozen voor een model waarbij burgers voor alle hulpvragen op gebied van zorg en ondersteuning binnen het sociaal domein van enkelvoudige tot meervoudige problematiek bij het wijkteam kunnen aankloppen (Model A1 in het addendum bij deze bijlage). In de eerste plaats gaat het daarbij vanuit het wijkteam om het bieden van een laagdrempelige, brede loketfunctie die vooral gericht is op vraagverheldering, informatie en advisering, het stimuleren van eigen verantwoordelijkheid en eigen regie van de burger, het opstellen van (integrale) ondersteuningsplannen, het zo mogelijk en nodig doorverwijzen naar voorliggende, algemene voorzieningen en/of gespecialiseerde eerste- en tweedelijnszorg (indicatiestelling) en tenslotte het leveren van een bijdrage aan preventie en vroegsignalering.

De wijkteams zijn de spin in het zorg- en ondersteunings-web voor kwetsbare burgers in Leeuwarden die geacht wordt burgers met een zorg en ondersteuningsvraag te verbinden met andere hulp en ondersteuning biedende organisaties en/of relevante initiatieven vanuit de samenleving. Passend bij de functie van spin in het web is tenslotte de regiefunctie die bij de wijkteams is neergelegd in geval van meervoudige problematiek. En waar mogelijk dienen de wijkteams ook zelf zorg en ondersteuning te bieden. Die laatste rol wordt in de loop der tijd – geleidelijk aan – steeds belangrijker. Vanaf de start is het motto van Amaryllis ‘Samen doen wat nodig is!’ Sociaal werkers hebben de ruimte om op professionele wijze, samen met bewoners, te werken aan oplossingen in alle leefgebieden. Regels en procedures zijn ondergeschikt aan het resultaat voor de bewoner. Dit gebeurt op transparante wijze en dicht bij de mensen. Om dat mogelijk te maken is een organisatie ingericht met een platte structuur en zo weinig mogelijk overhead. Teams en teamleiders zijn integraal verantwoordelijk voor het realiseren van resultaten en de verantwoording daarvan. De directeur/bestuurder, de teamleiders en een kleine staf geven gezamenlijk richting aan de koers van Amaryllis.

De sociaal werkers op de werkvloer worden door hen maximaal gefaciliteerd en krijgen de ruimte om hun werkzaamheden naar eigen professioneel inzicht te kunnen uitvoeren.

Bij de positionering is aanvankelijk gekozen voor een model, waarbij de gemeente één hoofdaanbieder (coöperatie Amaryllis) de opdracht heeft gegeven multidisciplinaire (wijk)teams op te zetten en daarbij (indien nodig) andere aanbieders te betrekken (Model 3 in het Addendum bij deze bijlage). Vanaf 1 januari 2019 is in Leeuwarden de facto sprake van model 4. Per 1 januari 2019 is de Stichting Amaryllis Leeuwarden gevormd, welke ontstaan is uit de fusie van coöperatie Amaryllis met de stichting Wellzo, de organisatie die in de gemeente Leeuwarden verantwoordelijk was voor onder meer jongerenwerk, steun aan mantelzorgers en vrijwilligers. Met die fusie werd niet alleen beoogd organisatiekosten terug te dringen, maar ook om het werk in de wijken en dorpen meer integraal te kunnen oppakken en gemakkelijker de verbinding te kunnen leggen met voorliggende voorzieningen en initiatieven vanuit de samenleving. Vanuit Stichting Amaryllis functioneren momenteel acht wijk- en dorpenteams: sociaal wijkteam Centrum Oost, sociaal wijkteam Zuid, sociaal wijkteam Oud Oost, sociaal wijkteam Noordoost, sociaal wijkteam West, sociaal

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n | 12

wijkteam Noord- Vrijheidswijk, dorpenteam Zuid en Dorpenteam noord. Daarnaast zijn er binnen de Stichting Amaryllis nog teams die zich bezighouden met vrijwilligerswerk, jongerenwerk, mantelzorg, statushouders en buurtbemiddeling. Deze teams werken wijkoverstijgend, maar hebben nu – na de fusie – wel directe verbindingen met de wijk- en dorpenteams. Reikwijdte werkzaamheden wijkteams in Leeuwarden Zoals hierboven aangegeven kunnen de wijk- en dorpenteams in Leeuwarden gezien worden als breed werkende, integrale teams die samen met bewoners werken aan oplossingen in alle leefgebieden. Daar passen wel een aantal kanttekeningen bij. De wijkteams zijn vooral eerste-hulp-post De wijkteams hebben aanvankelijk vooral de functie om kwetsbare burgers vroegtijdig in beeld te krijgen en te ondersteunen door het bieden van een laagdrempelige voorziening waar mensen met hun vragen/problemen terecht kunnen en de professionals van de wijkteams door goed te luisteren, mee te denken en samen met de betreffende burger plannen te maken bijdragen aan de oplossing van de vragen/problemen. Deel van dat werk bestaat eruit kwetsbare burgers door te verwijzen naar maatschappelijke initiatieven en voorliggende voorzieningen of te indiceren voor andere (professionele) eerste en tweedelijns hulp en ondersteuning.

De wijkteams hebben niet als primaire taak zelf zorg te dragen voor de oplossing van de vragen/problemen van de kwetsbare burgers. Daarvoor zijn de meer gespecialiseerde organisaties en initiatieven van burgers of het netwerk van de kwetsbare inwoner. De wijkteams bieden niet zelf ondersteuning bij bijvoorbeeld schuldhulpverlening of mogelijkheden tot vrijwilligerswerk. Ze helpen wel mensen op weg naar de relevante organisaties. Niet alle leefgebieden afgedekt Hoewel de wijkteams in principe veel leefgebieden van kwetsbare inwoners raken komt niet alles op het bordje van de wijkteams terecht, voor zover het verder gaat dan informeren, adviseren en doorverwijzen. Op het gebied van inkomen, participatie en werk is er bijvoorbeeld wel een verdergaande rol bij participatie van inwoners met een grote afstand naar de arbeidsmarkt, maar niet bij toeleiding naar werk, inkomensondersteuning of schuldhulpverlening. En zo valt ook het indiceren voor de ‘oude’ WMO-taken (huishoudelijke hulp, verstrekking hulpmiddelen, vervoersmiddelen en –diensten en woningaanpassingen) buiten het werkterrein van de wijkteams. Die rol is er wel bij planvorming – inclusief verwijzing en indicering – voor de nieuwe WMO-taken (regie-ondersteuning in de thuissituatie en dagbesteding).

Verandering in taken en wisselende prioriteiten Hoewel er sprake is van een vrij stabiel takenpakket van de wijkteams zijn daar afgelopen jaren toch wel veranderingen in opgetreden. Hier worden er alleen enkele kort aangestipt. Verbreding van taken Geleidelijk aan is er bij de wijkteams meer ruimte ontstaan voor eerstelijns-ondersteuning in de vorm van ambulante jeugdhulp aan gezinnen bij opvoed- en opgroeiproblemen en regie-ondersteuning thuis voor kwetsbare volwassenen. Dit is een logisch gevolg van de herijking sociaal domein waartoe de gemeente Leeuwarden in 2018 heeft besloten. Uit kostenoverwegingen moest het beroep op dure geïndiceerde specialistische hulp worden teruggedrongen en wijkteams worden geacht beschikkingsvrij, lichte vormen van hulp en ondersteuning te kunnen bieden. De wijkteams geven daar invulling aan door binnen de wijkteams ruimte te maken voor specialisten op het gebied van jeugd (met name opvoed- en opgroeiproblematiek) en thuisondersteuning voor kwetsbare volwassenen.

Verandering van prioriteiten: de transformatie Met de fusie van coöperatie Amaryllis en stichting Wellzo per 1 januari 2019, die voortkwam uit de herijking van het sociaal domein in Leeuwarden, wordt meer dan voorheen ingezet op versterking van de samenwerking van de wijkteams met professionele organisaties werkzaam in de buurten, wijken en dorpen, inwonersinitiatieven en verbanden van vrijwilligers. Naast zorginhoudelijke redenen spelen ook hier de mogelijke kostenvoordelen een rol. Door een groter beroep te doen op de samenkracht in de omgeving van kwetsbare inwoners kan een beroep op zwaardere vormen van ondersteuning worden beperkt, zo is de gedachte. Na 2020 wordt deze lijn voortgezet met de vorming van de buurtkamers en de bundeling van krachten van de stichting Amaryllis en Incluzio.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n | 13

Verlies van taken Tegenover de verbreding van taken staat ook een verlies aan taken. Dat betreft met name de rol van de wijkteams bij de indicatiestelling voor de gespecialiseerde jeugdzorg. Die taak is mede als gevolg van het onvoldoende terugdringen van verwijzingen naar maatwerkvoorzieningen per 1 januari 2020 overgeheveld naar het Leeuwarden-breed werkende Jeugd Expertise Team, wat werkt onder regie van de gemeente. De gemeente hoopt hiermee ook meer grip te krijgen op de andere verwijsstromen in de jeugdhulp: die via de jeugdartsen en huisartsen en gecertificeerde instellingen. Ook is er geen rol meer voor de wijkteams bij de indicatiestelling voor de regionale WMO-voorzieningen. Verandering van prioriteiten – de politieke agenda De coöperatie en later stichting Amaryllis ontvingen tot en met 2020 een subsidie voor de werkzaamheden van de wijkteams. De jaarlijkse subsidiebeschikking en de daarvan onderdeel uitmakende activiteitenoverzichten en monitorings- en verantwoordingverplichtingen leiden ertoe dat er jaarlijks andere accenten in het werk van de wijkteams gelegd kunnen worden. Zo lag er de laatste paar jaar een sterk accent op het terugdringen van de kosten verband houdende met de lokale WMO-voorzieningen en het terugdringen van zwaardere jeugdzorgtrajecten.

In eerdere jaren (bijvoorbeeld in 2018) was er in de opdracht juist veel aandacht voor het activeren van mensen met een grote afstand naar de arbeidsmarkt, inclusief het uitvoeren van heronderzoeken ter beoordeling van de ontheffing van de re-integratie/arbeidsplicht en bijdragen aan de fraudebestrijding in de bijstand. In latere jaren krijgt het onderdeel participatie juist relatief weinig aandacht vanuit de gemeente.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n | 14

Addendum: Organisatie- en positioneringsmodellen van wijkteams in Nederland In het in 2017 uitgevoerd onderzoek door het landelijk programma ‘Integraal Werken in de Wijk’7 worden verschillende organisatie- en positioneringsmodellen onderscheiden voor de wijkteams in Nederland. Organisatiemodellen Model A is een breed integraal team, dat zoveel mogelijk hulpvragen, ook specialistische, oppakt. Zo nodig vliegt het team kennis van specialisten van buiten in. De doelgroep omvat iedereen, ongeacht de leeftijd. Binnen dit model zijn er twee hoofdvarianten. Model A1 voor alle hulpvragen van enkelvoudige tot meervoudige problematiek.

Team

Bewoners

Model A2 uitsluitend voor complexe en meervoudige problematiek.

Team

Huishoudens met complexe, meervoudige hulpvragen

Model B zijn domein- of doelgroep specifieke teams. Meerdere teams functioneren naast elkaar op afgebakende domeinen of voor specifieke doelgroepen. Heldere werkafspraken voorkomen overlap. Soms werken de teams als voorpost.

Team

Team

criteria

C

Burgers

7 Movisie, NCJ, NJi, Vilans en de Werkplaatsen Sociaal Domein hebben in 2017 samengewerkt in het programma Integraal werken in de wijk

(IWW).

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n | 15

Model C is een generalistisch team dat functioneert als voorpost voor de daarachter liggende, meer gespecialiseerde teams. Het generalistische team kan verwijzen naar één van de specialistische teams. Er zijn meerdere teams, maar voor de burger is er maar één toegangspunt.

Specialistisch team

Specialistisch team

criteria

C Team

Burgers

Positioneringsmodellen Naast de organisatievorm verschillen de wijkteams in Nederland ook in positionering. Waar bij de organisatievorm de relatie wijkteam-burger centraal staat (de organisatie van de toegang tot zorg en ondersteuning), is dat bij de positionering de relatie tussen wijkteam en de gemeente als opdrachtgever. Ook hier zijn weer verschillende modellen ontwikkeld met als centrale punt van onderscheid of sprake is van uitvoering in eigen beheer door de gemeente of van uitbesteding aan één of meer aanbieders. In het onderzoekprogramma Integraal Werken in de wijk worden de volgende positioneringmodellen onderscheiden. In Model 1 maakt het (wijk)team onderdeel uit van de gemeentelijke organisatie (uitvoering van de toegang in eigen beheer).

Gemeente

Aanbieder

Aanbieder Wijk/ gebiedsteam Aanbieder

Aanbieder

De gemeente kan het (wijk)team ook uitbesteden aan één of meer aanbieders of aan een speciaal opgerichte rechtspersoon. In dat geval zijn er drie varianten mogelijk: model 2, 3 of 4.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n | 16

Model 2 is een samenwerking tussen de verschillende aanbieders die dan samen het wijkteam vormen. De gemeente gaat dan een subsidie- of inkooprelatie aan met de aanbieders waaruit rechten en plichten met betrekking tot samenwerking volgen.

Aanbieder

Aanbieder Gemeente

Wijk/ gebiedsteam Aanbieder

Aanbieder

In Model 3 geeft de gemeente één hoofdaanbieder de opdracht een multidisciplinair (wijk)team op te zetten en daarbij andere aanbieders te betrekken.

Gemeente

Hoofdaanbieder

Aanbieder Wijk/ gebiedsteam Aanbieder

Aanbieder

In Model 4 ten slotte richt de gemeente een rechtspersoon op, veelal een stichting. Deze rechtspersoon heeft als taak om een of meer multidisciplinair(e) team(s) op te zetten, te coördineren en aan te sturen.

Gemeente

Stichting

Wijk/ gebiedsteams

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

-

B i j l a g e n | 17

Bijlage 3: Wijkteams in Leeuwarden: uitgangspunten, werkwijze, taken, financiële kaders, sturing en verantwoording

Uitgangspunten en werkwijze van de sociale wijkteams in Leeuwarden Leeuwarden ging al in 2008 van start met het zogenoemde frontlijnteam, het eerste multidisciplinair werkende sociale wijkteam in Nederland.8 Liesbeth Spies, de laatste minister van Binnenlandse Zaken in het eerste kabinet-Rutte, riep de Leeuwarder-aanpak uit tot kraamkamer van de nieuwe verzorgingsstaat. Hans Weggemans, die aan de wieg heeft gestaan van de frontlijnteams vertelt: "Ik noem het wel eens retro-innovatie omdat we met die teams iets hernemen wat verloren is gegaan, namelijk nabijheid en herkenbaarheid. Maar we gaan niet terug in de tijd, we innoveren echt. We bouwen aan een ander type organisatie van zorg en welzijn, van onderop, gericht op problemen en niet op voorzieningen, helder voor burgers, en gebaseerd op wat mensen kunnen en met veel armslag en ruimte voor de deskundigheid van professionals, die vooral niet te snel in specialismen moeten duiken. Dat is een enorme omslag, de start met wijkteams vormen daarvan nog maar het begin."

Op grond van de ervaringen met de frontlijnteams zijn door coöperatie Amaryllis waarbinnen de teams opereren een tiental uitganspunten geformuleerd voor het werken in wat dan nu de sociale wijkteams heet. 1. Eigen regie en eigen verantwoordelijkheid staan voorop 2. Ondersteuning wordt eerst gezocht in het eigen netwerk 3. Bij gevaar of (ernstige) bedreiging van ontwikkeling snel ingrijpen (eropaf!) 4. Preventie en facilitering gaan vóór hulpverlenen 5. Overheidsvoorzieningen waar mogelijk collectief aanbieden 6. Vertrouwen waar mogelijk, procedures waar noodzakelijk 7. Sluitende financieringssystemen 8. Waar nodig gebieds-gebonden en vindplaatsgericht 9. Afstemmen van hulp op de vraag: van eenvoudig naar complex 10. Eén huishouden, één plan, één hulpverlener voor individuele problematiek op alle leefgebieden Kwaliteitskader sociaal domein gemeente Leeuwarden In de uitgangspunten kunnen voor een groot deel de beloftes van de transformatie herkend worden. Ze zijn ook integraal opgenomen in het ‘Werkkader van de sociale wijkteams’ (bijlage bij het koersdocument Hervorming Sociaal Domein) en het Kwaliteitskader Sociaal Domein Gemeente Leeuwarden van juli 2016. Deze uitgangspunten worden gezien als de belangrijkste en meest onveranderlijke uitgangspunten die gelden voor Amaryllis en de sociale wijkteams.

Ook in de subsidiebeschikkingen voor Amaryllis wordt bij de motivering van de subsidieverstrekking ook steevast verwezen naar dit kwaliteitskader. Het kwaliteitskader is helder ten aanzien van de opdracht van de wijkteams: ‘Het sociaal wijkteam werkt grensoverschrijdend en gaat naar de mensen toe. Het sociaal wijkteam gaat dus actief opzoek naar hulpvragen door te anticiperen op signalen om zo vroeg als mogelijk escalaties te voorkomen. De sociale wijkteams werken volgens het principe ‘één gezin, één plan, één sociaal werker’. De sociaal werker beoordeelt (samen met de bewoner of het hele gezin) welke ondersteuning nodig is en houdt in het verdere proces en samenwerking de regie, ook voor de inzet van aanvullende ondersteuning.’9 8 9