Eindrapport De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |1

Rekenkamer Leeuwarden De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams ‘De beloften, stand van zaken, succesfactoren en belemmeringen van de transformatie in de dagelijkse praktijk te Leeuwarden’

Maart 2021

Rekenkamer Leeuwarden Vergunningenbeleid gemeente Leeuwarden ‘Meer in het bijzonder de vergunningen- en ontheffingenverlening voor festivals in de Groene Ster’ juni 2020

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |2

De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams ‘De beloften, stand van zaken, succesfactoren en belemmeringen van de transformatie in de dagelijkse praktijk’

Colofon Samenstelling Rekenkamer Leeuwarden Voorzitter: Joop Roebroek Externe leden: Miranda Domenie Bert Lokhorst Secretaris: Reina Duijtshoff Telefoon: E-mail:

058-751 2630 rekenkamer@leeuwarden.nl

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |3

Inhoudsopgave

1INLEIDING ....................................................................................................................................................... 4 1.1AANLEIDING....................................................................................................................................................... 4 1.2DOELSTELLING .................................................................................................................................................... 5 1.3OPZET VAN HET ONDERZOEK EN ONDERZOEKSVRAGEN................................................................................................ 5 1.4RESPONS EN REPRESENTATIVITEIT ENQUÊTE.............................................................................................................. 6 1.5LEESWIJZER........................................................................................................................................................ 7 2DE CONTEXT WAARIN DE WIJKTEAMS OPEREREN .......................................................................................... 8 2.1DE MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT............................................................................................................................

8 2.2CONTINUÏTEIT EN DYNAMIEK ROND DE WIJKTEAMS .................................................................................................... 9 3DE TRANSFORMATIE DOOR DE OGEN VAN DE SOCIAAL WERKERS ............................................................... 13 3.1DE RODE DRAAD ............................................................................................................................................... 13 3.2SAMENVATTEND ............................................................................................................................................... 17 4DE STAND VAN ZAKEN EN EEN BLIK OP DE TOEKOMST................................................................................. 18 4.1DE VRAAGSTELLING VAN HET ONDERZOEK SAMENVATTEND BEANTWOORD ................................................................... 18 4.2WAAR STAAT GEMEENTE LEEUWARDEN MET ZIJN TRANSFORMATIE? ........................................................................... 19 4.3NOG ENKELE THEMA’S TER OVERPEINZING.............................................................................................................. 20 BIJLAGEN ........................................................................................................................................................ 23

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |4

In het najaar van 2016 startten de Friese rekenkamer(commissie)s een gezamenlijk onderzoek naar de uitvoering van de WMO. Het doel van dit onderzoek was zicht te krijgen op de wijze waarop de deelnemende zestien gemeenten hun WMO- dienstverlening hebben georganiseerd. De resultaten van dat onderzoek zijn in 2017 gepubliceerd en besproken in de betreffende gemeenteraden. Binnen het Friese Platform Rekenkamers en Rekenkamercommissies (verder genoemd: het platform) is het idee naar voren gekomen om als vervolg op het WMO-onderzoek van 2016 nader te onderzoeken hoe de (sociale) wijkteams1 op basis van hun dagelijkse ervaringen aankijken tegen de praktijk van de WMO. En dan met name met het oog op de wijze waarop de transitie binnen het sociale domein gestalte krijgt. Hoe is de stand van zaken? Hoe verhoudt die zich tot de opdracht en tot de centrale doelstellingen van de transitie en de daaropvolgende transformatie? De verwachting is dat via de wijkteams ook de beleving van de bewoners al deels boven komt drijven, maar dat vooral zicht ontstaat op belemmeringen, als ook succesfactoren in de ontwikkelingen tot op de dag van vandaag. Uiteindelijk hebben zes gemeenten besloten deel te nemen aan dit onderzoek. Dat betreft ongeveer de helft van de sociaal werkers in Friesland. Dat zijn de gemeenten Harlingen, Heerenveen, NoardeastFryslân en Dantumadiel2, Leeuwarden, en Waadhoeke.

Deze rapportage bevat de uitkomsten van dit onderzoek voor de gemeente Leeuwarden. Ook voor de andere deelnemende gemeenten is een afzonderlijke rapportage geschreven. Na afronding van alle afzonderlijke rapportages wordt ook nog een rapport uitgebracht met de gezamenlijke uitkomsten. Lag in het eerste, gezamenlijke onderzoek de nadruk nog vooral op de transitie, dat wil zeggen de overdracht van landelijke taken naar de afzonderlijke gemeenten, in dit onderzoek richt de aandacht zich op de volgende stap, de transformatie. Zoals de titel van het onderzoek aanduidt, gaat het om een specifiek aspect van die transformatie, de transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams. Het betreft evenwel (maar) een deel van de praktijk en ervaringen, zij het een belangrijk deel. De transformatie vindt immers ook plaats buiten de wijkteams. Maar zeker belangrijk, omdat de wijkteams in hun opdracht, als een belofte vooraf, het merendeel van de centrale doelstellingen van de transformatie hebben gekregen: laagdrempelig werken, integraal op basis van het leveren van maatwerk, multidisciplinair werken, het stimuleren van eigen regie en eigen verantwoordelijkheid van burgers en het benutten van de potenties van de sociale basis, met nadruk op preventie en vroegsignalering. En daarnaast leeft de verwachting dat dit alles ook tot kostenefficiëntie leidt.

Met andere woorden, de praktijk van de wijkteams vormt een mooie basis om een eerste en tegelijk indringend beeld te schetsen inzake de stand van zaken rond de transformatie binnen het sociale domein. 1

2

In deze rapportage wordt standaard het begrip ‘(sociale) wijkteams’ gebruikt. In de verschillende gemeenten worden meerdere begrippen gehanteerd: wijkteams, dorpenteams of gebiedsteams, al naar gelang van de specifieke organisatievorm van de teams. Dit zijn twee zelfstandige gemeenten met een eigen bestuur en raad, die een gezamenlijke ambtelijke organisatie kennen.

D e

t r a n s f o r m a t i e

1.2

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |5

Doelstelling

De doelstelling van het onderzoek luidt: zicht te bieden op het draagvlak voor de beloftes van de transformatie (de opdracht die wijkteams bij de transitie mee hebben gekregen), de stand van zaken van de transformatie en de succesfactoren en belemmeringen waar de sociaal werkers en de gemeentelijke organisatie mee te maken hebben. De rekenkamers willen hiermee een bijdrage leveren aan het verbeteren van de bestaande praktijk van de wijkteams, meer in het bijzonder het realiseren van de beloftes van de transformatie meer binnen handbereik te brengen. Door het gelijktijdig uitvoeren van het onderzoek in verschillende Friese gemeenten ontstaat ook een beeld van de diversiteit en overeenkomsten in resultaten met betrekking tot de belemmeringen en succesfactoren aangaande de beloftes van de transformatie.

1.3

Opzet van het onderzoek en onderzoeksvragen

Het onderzoek maakt gebruik van een aantal onderzoeksmethoden. Om te beginnen zijn in Leeuwarden en Heerenveen (niet in de andere gemeenten) deskresearch gedaan om kengetallen, de positionering, organisatievorm en taken van de wijkteams in kaart te brengen. Vervolgens is in alle deelnemende gemeenten een online enquête gehouden onder alle sociaal werkers van de deelnemende gemeenten. In de enquête zijn gerichte vragen gesteld naar het draagvlak voor en de stand van zaken rond de zes beloftes. En daarnaast zijn verdiepende individuele gesprekken gevoerd met sociaal werkers uit de wijkteams. In deze gesprekken is nader ingegaan op de zes beloftes van de transformatie. Daarbij stond voor alles de vraag centraal op welke wijze de gesprekspartners zelf de beloftes waarnemen in hun dagelijkse praktijk. En dan ging het voor alles om verhalen en voorbeelden aangaande de wijze waarop die beloftes het werk van de sociaal werkers kleuren. Hoe staat het met het draagvlak, en wat helpt of belemmert sociaal werkers bij het werken met en/of vanuit die beloftes. Tegen het einde van het onderzoek zijn twee groepsgesprekken gehouden met sociaal werkers uit de verschillende gemeenten. Dat betrof enerzijds sociaal werkers die binnen een wijkteam functioneren (voornamelijk voor de WMO), en anderzijds sociaal werkers met een achtergrond ‘jeugd en jongeren’ (ook werkzaam binnen de wijkteams).

Ten slotte zijn in Leeuwarden nog een aantal gesprekken gevoerd met bestuurders, beleidsmedewerkers en andere betrokkenen om de uitkomsten van het onderzoek nog eens nader tegen het licht te houden. De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt: Wat is in de ogen van de sociaal werkers en de beleidsmedewerkers de stand van zaken van de transformatie in het sociaal domein in Friesland?

Deze vraag is vervolgens om te beginnen specifiek beantwoord voor de verschillende gemeenten. Dat is niet altijd gebeurd op basis van het doorlopen van alle vijf bovengenoemde stappen. Voor dit rapport over de stand van zaken in Leeuwarden is dat wel het geval.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |6

Bij het beantwoorden van de centrale vraag is een aantal deelvragen geformuleerd: • In hoeverre wordt elke belofte van de transformatie in het sociaal domein herkend en onderschreven? • Wat is de stand van zaken op het gebied van elke belofte? • Wat zien de sociaal werkers en de beleidsmedewerkers als succesfactoren bij de transformatie? • Wat zien de sociaal werkers en de beleidsmedewerkers als belemmeringen bij de transformatie? • Wat kan geleerd worden van een vergelijking van de Friese gemeenten?

1.4

Respons en representativiteit enquête

Amaryllis heeft 175 e-mailadressen met functieomschrijving aangeleverd voor het onderzoek. Alle 175 medewerkers van Amaryllis hebben op 2 december 2019 via e-mail een uitnodiging ontvangen om een digitale enquête in te vullen. Direct na verzending bleken 4 adressen niet bereikbaar te zijn (3 sociaal werkers en 1 team-00assistent). Het totale aantal bereikbare adressen was 171. Op 16 december had 28,7 procent (49 medewerkers) de enquête volledig ingevuld en is een reminder verzonden naar medewerkers die de enquête niet of deels hebben ingevuld. Op 13 januari 2020 had 46,2 procent (79 medewerkers) de enquête volledig ingevuld en is een tweede reminder gestuurd. Op 22 januari was de respons 106 medewerkers en is de enquête gesloten. De totale respons is daarmee 62,0 procent (zie tabel 1.4). In totaal zijn 129 medewerkers aan de enquête begonnen. Dat betekent dat 82 procent de enquête helemaal afgemaakt heeft en dat 23 medewerkers de enquête niet hebben afgemaakt. Van degenen die zijn gestopt, is 54 procent sociaal werker (13). In de groep stoppers zijn de ondersteuners oververtegenwoordigd (4 teamassistenten en een secretaresse zijn gestopt). Van de 106 medewerkers die de enquête volledig hebben ingevuld, was 70 procent (74 medewerkers) sociaal werker. In het adresbestand dat is gebruikt om de enquêtes te versturen was 68 procent sociaal werker.

Dit verschil is niet significant.3 Ook bij de andere functiegroepen zien we in de respons geen significant afwijkende verdeling van het totale personeelsbestand. Tabel1: Respons per functiegroep Functie

(junior) Sociaal werker Jongerenwerker Sociaal cultureel werker Gedragswetenschapper Staf4 Ondersteuning5 Totaal

Adresbestand

Enquête gestart

Enquête gestopt

Bruikbare enquête

Aantal

% van adressen

Aantal

% van adressen

Aantal

Aantal

% van respons

% van adressen

117 14 13 3 14 10 171

68% 8% 8% 2% 8% 6% 100%

87 11 10 3 8 10 129

74% 79% 77% 100% 57% 100% 75%

13 1 2 1 1 5 23

74 10 8 2 7 5 106

70% 9% 8% 2% 7% 5% 100%

63% 71% 62% 67% 50% 50% 62%

De gemiddelde invulduur van de enquête was 25 minuten. Gezien het hoge responspercentage van afgerond 62 procent en de overeenkomstige verdeling over de functiegroepen, kunnen we concluderen dat de respons op dit achtergrondkenmerk representatief is voor de het totale personeelsbestand.

3 4 5

Zie: Bijlage 5b. Onder staf zijn gerekend: beleid, staf, controller, directeur, P&O, teammanager, teamleider. Onder ondersteuning zijn gerekend: secretaresse, beheerder, teamassistent.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |7

Er zijn geen aanwijzingen dat een selectieve groep sociaal werkers wel of niet heeft deelgenomen aan de enquête. Een stoppercentage van 15 procent onder sociaal werkers (13 van de 87 sociaal werkers hebben de enquête niet afgemaakt) – gecombineerd met een gemiddelde invulduur van 25 minuten – is een goede aanwijzing dat de enquête aansluit bij de beleefwereld van de sociaal werkers. Al met al concluderen de onderzoekers dat de enquête een betrouwbaar beeld schetst van de mening van de sociaal werkers van Leeuwarden.

1.5

Leeswijzer

De opbouw van deze rapportage is als volgt: In hoofdstuk 2 schetst de rekenkamer de bredere context waarbinnen de wijkteams opereren. De blik wordt wat verruimd door Leeuwarden ook af te zetten tegen het Nederlandse gemiddelde en in grootte vergelijkbare gemeenten. Uitgebreidere informatie hierover is te vinden in Bijlage 1, ‘Sociaal Domein in Leeuwarden in perspectief’. In die bijlage staat ook informatie over de kosten van de verschillende ondersteuningsprogramma’s in het sociaal domein. Ook komt de continuïteit en dynamiek rond de wijkteams aan de orde. Verdiepende informatie daarover is te vinden in Bijlage 2, ‘De organisatievorm en positionering van de wijkteams in Leeuwarden’. De uitvoeringstaken van de wijkteams van stichting Amaryllis zijn op hoofdlijnen beschreven in Bijlage 3, ‘Wijkteams in Leeuwarden: uitgangspunten, werkwijze, taken, financiële kaders, sturing en verantwoording’. Informatie over de resultaten van de wijkteams is te vinden in Bijlage 4, ‘De resultaten van de wijkteams’. In deze bijlage wordt – voor zover mogelijk – zicht gegeven op de resultaten die de wijkteams in Leeuwarden hebben geboekt. In hoofdstuk 3 staat de transformatie door de ogen van de sociaal werkers van de wijk- en dorpenteams in Leeuwarden centraal.

In dit hoofdstuk wordt de rode draad van alle gesloten enquêtevragen, de korte opmerkingen in de enquête en de verhalen in de gesprekken geschetst. Alle bevindingen op basis van de gesloten vragen in de enquête zijn opgenomen in Bijlage 5a, ‘Uitkomsten van de enquête’, Bijlage 5b, ‘Achterliggende tabellen’ en 5c, ‘Achterliggende toetsten’, deze laatste bijlage is opvraagbaar bij de rekenkamer en niet toegevoegd aan de rapportage. Een analyse per belofte van alle open vragen en gespreksverslagen, met sprekende voorbeelden en uitspraken van sociaal werkers, zijn opgenomen in Bijlage 6, ‘De beloftes van de transformatie, zoals verwoord door de sociaal werkers’. Hoofdstuk 4 geeft mede aan de hand van de onderzoeksvragen, een korte samenvatting van de belangrijkste bevindingen van dit onderzoek. En uiteindelijk ook een antwoord op de vraag: Waar staat Leeuwarden met zijn transformatie. In het tweede gedeelte van het hoofdstuk worden een aantal thema’s benoemd die in de ogen van de Rekenkamer voor toekomstig beleid van belang zijn. Hoe de wijkteams na 2020 worden gepositioneerd en hoe de rollen en taken er dan uitzien wordt beschreven in Bijlage 7 ‘De wijkteams na 2020: nieuwe positionering, rol en taken’.

D e

t r a n s f o r m a t i e

2

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |8

De context waarin de wijkteams opereren

Alvorens in te gaan op de kern van dit onderzoek schetst dit hoofdstuk de bredere context waarbinnen de wijkteams opereren. Om te beginnen betreft dat de maatschappelijke context: een aantal populatiekenmerken en de zorg- en ondersteuningsvraag in het sociaal domein in de gemeente Leeuwarden. De blik wordt wat verruimd door Leeuwarden ook af te zetten tegen het Nederlandse gemiddelde en in grootte vergelijkbare gemeenten. Uitgebreidere informatie hierover is te vinden in Bijlage 1, ‘Sociaal Domein in Leeuwarden in perspectief’. In die bijlage staat ook informatie over de kosten van de verschillende ondersteuningsprogramma’s in het sociaal domein. In de paragraaf daarna komt de continuïteit en dynamiek rond de wijkteams aan de orde: de vrijwel onveranderlijke uitgangspunten, opdracht en kwaliteitseisen met betrekking tot de wijkteams, de veranderingen in uitvoeringstaken en de organisatorische inbedding van de wijkteams. Verdiepende informatie daarover is te vinden in Bijlage 2, ‘De organisatievorm en positionering van de wijkteams in Leeuwarden’ in Bijlage 3, ‘Wijkteams in Leeuwarden: uitgangspunten, werkwijze, taken, financiële kaders, sturing en verantwoording’. Informatie over de resultaten van de wijkteams is te vinden in Bijlage 4, ‘De resultaten van de wijkteams’.

2.1

De maatschappelijke context

De gemeente Leeuwarden is een middelgrote gemeente met ruim 123.000 inwoners, maar wel dé centrumgemeente van de provincie Friesland. Voor provinciehoofdstad Leeuwarden betekent het dat er naast een stevig ontwikkelde collectieve sector in de economie, ook een concentratie bestaat van veel maatschappelijke voorzieningen. Zoals voor cultuur en onderwijs, maar ook in het sociaal domein. Zo is de functie ‘beschermd wonen’ van Friesland voor een groot deel geconcentreerd in Leeuwarden. Daarmee verband houdend, ontvangt de gemeente Leeuwarden een hoge bijdrage uit het gemeentefonds van het rijk. Niet alleen in vergelijking met het gemiddelde in Nederland, maar ook in vergelijking met het gemiddelde van de in grootte vergelijkbare gemeenten (100.000-150.000 inwoners). Los van de centrumfunctie is die relatief hoge bijdrage uit het gemeentefonds ook het gevolg van de relatief zwakke sociaaleconomische positie van de inwoners van Leeuwarden. Leeuwarden kent veel kwetsbare huishoudens en personen: veel alleenstaanden, alleenstaande ouders, laaggeletterden, gezinnen zonder werk met een uitkering, kinderen die opgroeien in armoede, gezinnen met problematische schulden en veel personen en huishoudens die een beroep doen op enige vorm van maatschappelijke ondersteuning. De gemeente Leeuwarden heeft een relatief hoog gebruik van maatwerkvoorzieningen in het sociaal domein.

Of het nu gaat om jeugdzorg, het gebruik van WMO-voorzieningen, inkomensondersteuning of het gebruik van participatievoorzieningen, het gebruik van dergelijke voorzieningen ligt in de gemeente Leeuwarden steevast hoger dan het landelijk gemiddelde, en meestal ook hoger dan in de in grootte vergelijkbare gemeenten. Al met al maakt in 2019 zo’n 24 procent van de huishoudens in de gemeente gebruik van één of meer maatwerkvoorzieningen in het sociaal domein, terwijl dat voor heel Nederland en de in grootte vergelijkbare gemeenten onder de 20 procent ligt. Opvallend daarbij is vooral het hoge aantal huishoudens dat gebruik maakt van voorzieningen in

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |9

verband met de Participatiewet, en huishoudens die van meerdere typen voorzieningen gebruik maken, met name de combinatie participatiewet en WMO. Het relatief hoge gebruik van maatwerkvoorzieningen is ook terug te zien in de hoge kosten van het sociaal domein in Leeuwarden. Die zijn met € 2.651 per inwoner in 2019 zonder meer hoog te noemen in vergelijking met het gemiddelde voor heel Nederland (€ 1.478 per inwoner) en het gemiddelde van de 14 in grootte vergelijkbare gemeenten (€ 1.863 per inwoner). De grootste uitgavenposten in het sociaal domein zijn in de gemeente Leeuwarden de uitgaven voor inkomensondersteuning (bijstand) en beschermd wonen. De bijdrage van het rijk voor de dekking van de kosten in het sociaal domein in Leeuwarden zijn ontoereikend om de uitgaven te dekken. Deze tekorten lijken structureel. De wijkteams en Amaryllis als het organisatorische verband van de wijkteams staan dan ook voor een dubbele uitdaging: enerzijds tijdige en passende zorg en ondersteuning bieden aan de grote groep kwetsbare inwoners (er zijn voor de inwoners), en anderzijds werk te maken van kostenbeheersing (er zijn voor de gemeente).

2.2

Continuïteit en dynamiek rond de wijkteams

Wel is gekeken naar de organisatorische inbedding van de wijkteams, de uitgangspunten, opdracht en uitvoeringstaken van de wijkteams en het kwaliteitsbeleid van de gemeente. In deze paragraaf wordt een aantal ontwikkelingen rond de wijkteams in beeld gebracht om de uitkomsten van de enquêtes en de gesprekken met de sociaal werkers (zie hoofdstuk 3) van een ruimere context te voorzien.

Leeuwarden blijft grotendeels trouw aan uitgangspunten, opdracht en kwaliteit van de wijkteams.

Leeuwarden kan gezien worden als de kraamkamer van de wijkteams in Nederland. Al in 2008 gaat Leeuwarden van start met de zogenoemde frontlijn-teams, die als de voorloper van de wijkteams in Nederland gezien kunnen worden. De ervaringen die met deze teams zijn opgebouwd, hebben geresulteerd in een tiental uitgangspunten welke Leeuwarden integraal in zijn Kwaliteitskader Sociaal Domein Gemeente Leeuwarden van 2016 heeft opgenomen, en dat kader is tot en met 2020 van kracht gebleven. In de beloften van de transformatie, het centrale onderzoeksthema van dit onderzoek, zijn deze uitgangspunten duidelijk terug te vinden, zoals de meeste uitgangspunten ook terugkomen bij het beschrijven van de werkzaamheden van de wijkteams in het kader van de sociale basisvoorziening die zij geacht worden te bieden. Onder de basisvoorziening die vanuit de wijkteams wordt geleverd vallen de activiteiten die raken aan de primaire opdracht van de wijkteams. Het betreft activiteiten gericht op: 1. het inzetten op participatie en eigen kracht van de cliënten; 2. het vroegtijdig signaleren van problemen; 3. het verhelderen van de vragen zodat maatwerk mogelijk is; 4. het opstellen van één zorg- en ondersteuningsplan met één regievoerder; 5. het waar mogelijk verminderen of afschalen van (beschikte) dagbesteding en thuisondersteuning; 6. het zelf ondersteunen van cliënten.

Van de medewerkers in de wijkteams wordt in het verlengde van de uitgangspunten een actieve rol verwacht bij het vroegtijdig in beeld krijgen van welke bewoners ondersteuning nodig hebben en daar passend op te reageren. In het kwaliteitskader is daartoe een opdracht voor de wijkteams geformuleerd.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |10

De opdracht van de wijkteams ‘Het sociaal wijkteam werkt grensoverschrijdend en gaat naar de mensen toe. Het sociaal wijkteam gaat dus actief opzoek naar hulpvragen door te anticiperen op signalen om zo vroeg als mogelijk escalaties te voorkomen. De sociale wijkteams werken volgens het principe ‘één gezin, één plan, één sociaal werker’. De sociaal werker beoordeelt (samen met de bewoner of het hele gezin) welke ondersteuning nodig is en houdt in het verdere proces en samenwerking de regie, ook voor de inzet van aanvullende ondersteuning.’ 6

Om de kwaliteit van het werk van de wijkteams te bewaken, wordt in het kwaliteitskader stevig ingezet op de competenties van de sociaal werkers. Competenties van sociaal werkers “Het generalistisch werken vraagt specifieke competenties van de sociaal werkers. Zij hebben behalve kennis van meerdere leefgebieden en doelgroepen ook vaardigheden om bewoners en hun netwerk te ondersteunen en te activeren. Zij sluiten aan bij de leefwereld van burgers en kunnen tegelijkertijd handig opereren in de systeemwereld van instellingen en overheid. Goede communicatieve vaardigheden zijn voor de generalistische professional onmisbaar. Methodische interventies op zowel het materiële als het immateriële vlak behoren tot hun competenties. Bovendien zijn zij goed bekend met relevante regelgeving en procedures. Andere kwaliteiten van de generalist zijn: aanpassingsvermogen, creativiteit, activerend coachen, netwerken en verbinden en samenwerken. In de kern gaat het om een vorm van vakmanschap voor de sociaal werker die niet onnodig problematiseert, maar inzet op individuele en collectieve kansen en groei. Kenmerkend voor de generalist is dat hij het bewonersperspectief als uitgangspunt neemt. Behalve over deze competenties en vaardigheden moeten sociaal werkers ook beschikken over een 'houding- en gedragsrepertoire' dat hen in staat stelt goede hulp en ondersteuning te bieden”. 7

Daarnaast wordt gestuurd op de kwaliteit van het werk van de sociaal werkers door in de subsidiebeschikkingen uit te gaan van het werken op basis van specifieke methodieken, zoals die van ‘Inclusieve Stad’, en eisen te stellen aan de kennisgebieden die aanwezig dienen te zijn in de sociale wijkteams. Kennis in de organisatie. “Om integrale ondersteuning te kunnen bieden zorgt u ervoor dat alle relevante kennisgebieden maar ook de benodigde methodische deskundigheid hiervoor in uw organisatie zijn geborgd. Dit zijn in ieder geval de kennisgebieden jeugd, Wmo, financiën/inkomen/schuldhulpverlening, participatie/werk, Multi-problematiek en samenlevingsopbouw”.8

De derde bouwsteen van het kwaliteitsbeleid is de kwaliteit van de ondersteuningsplannen die geborgd moet worden in de organisaties die in het sociaal domein werken. Voor de gemeente golden deze plannen als dé toetssteen voor de kwaliteit van het werk. Met de introductie van het beschikkingsvrij indiceren en het vervallen van de noodzaak ondersteuningsplannen op te stellen in 2021 verdwijnt deze toetssteen voor de kwaliteit voor de lokale WMO grotendeels. Dan moet het kwaliteitsbeleid meer rusten op de competenties en kennis van de sociaal werkers en de uitkomsten van hun werk. Leeuwarden heeft gekozen voor generalistische wijkteams, die meerdere leefgebieden in het sociaal domein bestrijken. Hun werkterreinen zijn de nieuwe WMO-voorzieningen, jeugdhulp, participatie en schuldhulpverlening, terwijl andere teams binnen de stichting Amaryllis zich richten op jongerenwerk, ondersteuning van vrijwilligersorganisaties, mantelzorgers en statushouders.

6 7 8

Kwaliteitskader Sociaal Domein Gemeente Leeuwarden, Gemeente Leeuwarden, blz.22. Kwaliteitskader Sociaal Domein Gemeente Leeuwarden, Gemeente Leeuwarden, blz.23. Subsidiebeschikking Amaryllis 2019.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |11

De gemeente Leeuwarden heeft er ook voor gekozen een relatief fijnmazig netwerk van wijkteams op te zetten, met een zichtbare aanwezigheid in de wijken en dorpen. Een netwerk van 8 gebiedsteams met in totaal zo’n 105 fte aan sociaal werkers. De gemeente trekt daar ook een aanzienlijk bedrag voor uit. In Leeuwarden wordt per inwoner zo’n twee keer zoveel uitgegeven aan de sociale wijkteams als gemiddeld in Nederland en in de qua inwonersaantallen vergelijkbare gemeenten. Daar staat wel tegenover dat de sociale problematiek in Leeuwarden, zoals gezegd, ook navenant groot is en de wijkteams een breed werkterrein kennen.

De gemeente schuift met hoofdtaken en stuurt op inhoudelijke prioriteiten.

Hoewel er dus sprake is van een hoge mate van continuïteit in uitgangspunten, opdracht en kwaliteitsbeleid aan de zijde van de gemeente ten aanzien van de wijkteams, zijn er andere aspecten die juist veel beweging laten zien. Amaryllis, c.q. de wijkteams voeren een groot aantal taken uit in het sociaal domein. Naast een aantal specifieke uitvoeringstaken, onder meer op het gebied van inzet van methodieken en samenwerking met ketenpartners bij de uitvoering van de nieuwe WMO, jeugdzorg, participatiewet en schuldhulpverlening, betreft dat in het bijzonder: • de uitvoering van de wettelijke taken voor de gemeente met betrekking tot de toegang tot het sociaal domein (indicatiestelling, poortwachtersfunctie); • het organiseren en uitvoeren van de basisvoorziening sociaal domein, die in essentie de opdracht van de wijkteams omvat. Deze twee hoofdtaken vormen de kern van wat de wijkteams doen.

Verandering binnen de hoofdtaken: andere prioriteiten voor de wijkteams, overdracht taken aan nieuwe platforms.

In de taken van de wijkteams in Leeuwarden zijn de laatste jaren duidelijke accentverschuivingen opgetreden en is er soms ook sprake van beëindiging van taken. De grote bewegingen voor de wijkteams zijn die naar een verlies of beperking van taken bij de indicatiestelling - de toegangsfunctie naar tweedelijns zorg - en die naar het versterken van de samenwerking met de sociale basisorganisaties en uitbreiding van eerstelijns zorg vanuit de wijkteams. De herbeoordeling van indicaties en het afgeven van nieuwe indicaties bij de regionale WMO ligt nu bij het Regionaal Expertise team Beschermd Wonen met een beperkte rol voor de wijkteams. De taak van de wijkteams bij de indicatiestelling voor de lokale WMO, inclusief het opstellen van ondersteuningsplannen, verdwijnt grotendeels wanneer overgegaan wordt op het beschikkingloos indiceren van lokale WMO-maatwerkvoorzieningen. In het geval van de jeugdhulp is de bemoeienis van de wijkteams bij de indicatiestelling voor de tweedelijns hulp geheel overgegaan naar het Jeugd Expert Team (JET) dat per 2020 is gevormd.

Met de fusie van coöperatie Amaryllis en stichting Wellzo per 1 januari 2019, die voortkwam uit de herijking van het sociaal domein in Leeuwarden, wordt meer nog dan voorheen ingezet op versterking van de samenwerking van de wijkteams met professionele organisaties werkzaam in de buurten, wijken en dorpen, inwonerinitiatieven en verbanden van vrijwilligers. Tegenover het verlies van taken staat naast de aanzet tot meer samenwerking met nuldelijns organisaties extra directe ondersteuning van cliënten vanuit de wijkteams. Deze ondersteuning krijgt een impuls door het aantrekken van sociaal werkers met expertise jeugd voor ambulante ondersteuning bij

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |12

opvoed- en opgroeiproblemen en ondersteuners voor kwetsbare volwassenen met een regieprobleem (thuisondersteuning). Andere inhoudelijke verschuivingen Naast de verschuiving in de hoofdtaken hebben de wijkteams in de loop der tijd ook te maken gekregen met allerlei andere veranderingen die het werk raken, waaronder te hanteren nieuwe methodieken in het werk, de andere bekostigingssystematiek in de jeugdzorg, privacywetgeving, een rol bij de fraudebestrijding in de bijstand (2018), samenwerken met nieuwe ketenpartners etc. Zo hebben in de eerste lijn poh’s hun intrede gedaan en met het buurtservicepunt hebben vrijwilligers een meer prominente rol gekregen. Dat er telkens opnieuw veel zou veranderen, viel ook te verwachten. Het opstarten van de wijkteams was immers nog maar het begin van de transformatie.

Meer sturing op kosten vanuit de gemeente.

Hoewel de beweging in hoofdtaken zoals hierboven uiteengezet goed vanuit vakinhoudelijke argumenten ondersteund kan worden (minder papierwerk en meer doen waar sociaal werkers goed in zijn, zoals het stimuleren van eigen regie en ‘samenkracht’ in de wijken en buurten), spelen ook de hoge uitgaven in het sociaal domein een belangrijke rol bij deze veranderingen. De betrokkenheid van de sociale wijkteams bij indicatiestelling en ondersteuning van cliënten heeft vooralsnog niet geresulteerd in de beoogde en verwachte kostenreductie in het sociaal domein, hoewel er nu wel aanwijzingen zijn dat het beroep op maatwerkvoorzieningen bij de jeugdhulp aan het dalen is. Vanaf 2019 krijgt de stichting Amaryllis ook uitdrukkelijk de opdracht bij te dragen aan kostenreductie op het terrein van lokale WMO-maatwerkvoorzieningen (thuisondersteuning en dagbesteding). En voor het domein jeugd dienen de zwaarte van de voorgestelde indicaties te worden geregistreerd en dienen de ontwikkelingen daarbinnen te worden gemonitord.

D e

t r a n s f o r m a t i e

3

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |13

De transformatie door de ogen van de sociaal werkers

In dit hoofdstuk staat de transformatie door de ogen van de sociaal werkers van de wijk- en dorpenteams in Leeuwarden centraal. Het hoofdstuk is gebaseerd op de enquête die is afgenomen bij 94 sociaal werkers, jongerenwerkers, sociaal cultureel werkers en gedragswetenschappers (ongeveer twee-derde van het totaal aantal sociaal werkers in Leeuwarden)9. Daarnaast zijn de verhalen die ons zijn verteld tijdens negen individuele gesprekken voorafgaande aan de enquête en twee groepsgesprekken na afloop van de enquête meegenomen. In dit hoofdstuk wordt de rode draad van alle gesloten enquêtevragen, de korte opmerkingen in de enquête en de lange verhalen in de gesprekken geschetst. Alle bevindingen op basis van de gesloten vragen in de enquête zijn opgenomen in Bijlage 5a, ‘Uitkomsten van de enquête’. Een gedetailleerde analyse per belofte van alle open vragen en gespreksverslagen, met sprekende voorbeelden en uitspraken van sociaal werkers, zijn opgenomen in Bijlage 6, ‘De beloftes van de transformatie, zoals verwoord door de sociaal werkers’.

3.1

De rode draad

In deze paragraaf wordt per belofte beschreven wat de sociaal werkers hebben geantwoord op de vraag ‘wat houdt de belofte volgens jou in?’. Sociaal werkers hebben een consistent beeld van wat de beloftes inhouden.

Laagdrempelig werken Laagdrempelig werken gaat volgens de sociaal werkers om het wegnemen van drempels voor de bewoners om (tijdig) hulp te durven en kunnen vragen. Om dat zo goed mogelijk te faciliteren, helpt het om aanwezig en zichtbaar te zijn in de wijk, en om zowel fysieke (afstand, openingstijden, bereikbaarheid) als immateriële (regels, procedures) drempels te slechten. De sociaal werkers zien voor zichzelf een belangrijke rol bij het wegnemen van die drempels: zij zijn behulpzaam, flexibel, vriendelijk en hebben een open houding, zij luisteren goed en denken in mogelijkheden. Sociaal werkers trekken ook zelf de wijk in om drempels voor hulpverlening actief te slechten. Maatwerk leveren Maatwerk begint met het goed luisteren naar de bewoner en het doorvragen door de sociaal werker. De vraag achter de vraag in beeld brengen. Het probleem zo breed mogelijk in kaart brengen en de volledige situatie van de bewoner overzien. Vanuit dat perspectief brengt de sociaal werker – samen met de bewoner – in kaart wat de bewoner nodig heeft om een stap verder te komen en daarna wordt pas een plan van aanpak op papier gezet. Als de hulp die de bewoner nodig heeft niet beschikbaar is, moet creatief en buiten bestaande paden en kaders gezocht worden naar de oplossing. Kort samengevat: 9

Medewerkers uit de categorieën ‘staf’ en ‘ondersteuning’ zijn buiten beschouwing gelaten in dit hoofdstuk. Zie paragraaf 1.4 voor een overzicht van bijbehorende functies.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |14

maatwerk houdt in dat niet het bestaande aanbod en de bestaande wetten het vertrekpunt van de hulpverlening vormen, maar de situatie van de bewoner. Stimuleren eigen regie en zelfredzaamheid Veel meer dan bij de andere beloftes, gaan sociaal werkers bij ‘stimuleren van eigen regie en zelfredzaamheid’ in op het doel van de belofte. Het doel is dat bewoners ‘in hun kracht staan’. Daarmee wordt bedoeld dat bewoners zelf doen wat ze zelf kunnen, al dan niet met steun van hun directe sociale netwerk. Het doel kan zijn dat de bewoner zelf (weer) regie verwerft over het eigen leven, oftewel zelf keuzes kan maken. Of dat de bewoner meer zelfvertrouwen krijgt of zijn talenten beter benut. Om dat te kunnen bereiken wordt door de sociaal werker bovenal de eigen verantwoordelijkheid van bewoners aangesproken. De sociaal werker ondersteunt daarbij, maar neemt niet over. De sociaal werker moet ‘op de handen zitten’. Verder wordt het netwerk van de bewoner zoveel mogelijk betrokken. De sociaal werkers zetten allerlei technieken in om deze moeilijk opgave uit te voeren: oplossingsgericht werken, bewustwording, inzicht geven, normaliseren, complimenten geven/stimuleren. Allerlei positief gedrag waarmee zij de bewoner laten zien hoe zij het zelf kunnen doen.

Multidisciplinair werken Multidisciplinair werken houdt volgens de sociaal werkers in dat expertise van verschillende disciplines bij elkaar gebracht wordt om samen te werken aan een oplossing voor de bewoner, waarbij bij voorkeur ook de bewoner zelf een samenwerkingspartner is. Binnen de teams houdt multidisciplinair werken in dat, wanneer de hulp eenmaal is ingezet, er onderling gecommuniceerd wordt, informatie gedeeld wordt, rekening gehouden wordt met elkaars competenties en regie gevoerd wordt op een casus. Daarnaast verwijst multidisciplinair werken ook naar het aangaan van samenwerking buiten het team: er wordt kennis en expertise gedeeld met andere hulpverleners, waardoor betrokkenen elkaars werkveld beter leren kennen, waardoor de volgende keer nog gerichter de juiste personen of instanties ingezet kunnen worden. Preventief werken Bij preventie wordt door sociaal werkers vooral ingestoken op ‘vroegsignalering’. Het is het voorkomen dat probleempjes problemen worden. Daarbij wordt het belangrijk gevonden dat het wijkteam bereikbaar is voor mensen die zichzelf willen melden. Als je als sociaal werker op dat moment niet vindbaar of bereikbaar bent, dan wordt een kans op preventie gemist. Veel minder wordt genoemd het preventief informeren, voorlichting geven, erop af acties en zicht hebben op de problematiek in de wijk.

Kostenefficiënt werken Kostenbewustzijn start volgens de sociaal werkers met een kritische blik op de hulpvraag en het bewustzijn van de kosten. Vervolgens worden allerlei zaken in het proces genoemd waarbij kostenbewustzijn een rol speelt: een gedegen plan maken met duidelijke doelen, weten wat de hulp door derden kost, aanbod vergelijken, samenwerken binnen en buiten het team en het voorliggende veld inzetten als dat mogelijk is. Verder wordt de methodiek van ‘Inclusieve stad’ specifiek als good practice aangemerkt. De beloftes ‘multidisciplinair werken’, ‘maatwerk leveren’, ‘preventief werken’ en ‘het stimuleren van de zelfredzaamheid’ worden als voorwaarden voor kostenefficiënt werken beschouwd.

Het draagvlak voor de transformatie is heel hoog. De enquête startte met de vraag: ‘In hoeverre herken je elke belofte als een opdracht voor jouw wijkteam?’. Uit een analyse van de antwoorden blijkt dat de sociaal werkers elke belofte van de transformatie in het sociaal domein herkennen en onderschrijven. De beloftes worden vooral herkend als opdracht vanuit hun vakgebied en niet zozeer als opdracht vanuit de gemeente of vanuit Amaryllis. Pre-

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |15

ventief werken en kostenbewust handelen worden minder sterk herkend dan de andere beloftes. Doordat sociaal werkers al vanaf 2008 bezig zijn met de transformatie, zijn de beloftes ondertussen de gebruikelijke manier van werken geworden. Daar hoort ook nieuw jargon bij, waarbij ‘in de kracht zetten’, ‘op de handen zitten’, ‘vindplaatsgericht werken’, ‘out of the box denken’, ‘buiten de lijntjes kleuren’, ‘erop af’ en ‘korte lijntjes’ een aantal aansprekende voorbeelden zijn. Sociaal werkers zijn heel sterk van mening dat de nieuwe, gekantelde manier van werken daadwerkelijk kan leiden tot betere zorg en ondersteuning van bewoners.

Sociaal werkers werken naar eigen zeggen volgens de uitgangspunten van de transformatie.

Sociaal werkers zijn van mening dat in de wijkteams ook daadwerkelijk volgens de uitgangspunten gewerkt wordt. Een ruime meerderheid van de sociaal werkers is het eens met de stellingen: ‘Mijn wijkteam werkt laagdrempelig’, ‘Mijn wijkteam levert maatwerk’, ‘Mijn wijkteam stimuleert de eigen regie en zelfredzaamheid’ en ‘Mijn wijkteam werkt multidisciplinair’. En hoewel minder overtuigend, is toch ook de meerderheid van mening dat het wijkteam preventief werkt. De belangrijkste veranderingen ten opzichte van de manier van werken van voor de transformatie zijn volgens de sociaal werkers het multidisciplinair werken en het stimuleren van de eigen regie en zelfredzaamheid van bewoners. Deze twee beloftes hebben een verandering van de sociaal werkers zelf gevraagd. Om multidisciplinair (en integraal) te kunnen werken, hebben sociaal werkers geleerd om over de grenzen van het eigen vakgebied heen te kijken, kennis en expertise te delen binnen het team en partijen buiten het team, en ook de bewoner zelf te betrekken bij de oplossing. Dat vergt een lerende houding, openheid en transparantie. Om de eigen regie en zelfredzaamheid te stimuleren, hebben de sociaal werkers geleerd om niet over te nemen – wat een hulpverlener van oudsher gewend was te doen – maar de bewoner te laten zien hoe hij het zelf kan doen.

Succesfactoren zijn het (veranderde) gedrag van de sociaal werkers en een aantal nieuwe technieken. Vaak wordt de ene belofte genoemd als succesfactor voor een andere belofte. Zo is multidisciplinair werken bijvoorbeeld een voorwaarde om maatwerk te kunnen leveren, preventief te kunnen werken en kostenefficiënt te kunnen werken. Laagdrempeligheid is een voorwaarde om preventief te kunnen werken. De beloftes vormen samen een nieuwe, gekantelde manier van werken waarbij de beloftes niet los van elkaar gezien kunnen worden. Als sociaal werkers gevraagd wordt wat de succesfactoren zijn bij de beloftes, dan noemen zij bij meerdere beloftes dezelfde zaken. Behalve de andere beloftes, worden heel vaak de vaardigheden van ‘een goede sociaal werker’ genoemd. Het gaat dan om: goed luisteren, doorvragen, flexibel zijn, een open houding hebben, snel reageren, bereikbaar, zichtbaar, toegankelijk en benaderbaar zijn, coachen, stimuleren, optimistisch zijn, aansluiten bij de leefwereld, outreachend werken, betrekken en op de hoogte zijn. Allemaal termen die te maken hebben met de interactie tussen sociaal werkers, bewoners en andere betrokkenen in het veld. Sociaal werkers hebben in het verlengde daarvan nieuwe technieken ontdekt die ingezet worden in de wijkteams, waarvan ‘Inclusieve stad’ (op maat), Presentie, Erop af, Multidisciplinair overleg en het 4-ogen principe de meest genoemde zijn.

Werkdruk en administratieve last vormen de belangrijkste belemmeringen.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |16

Sociaal werkers ervaren een aantal belemmeringen bij de uitvoering van hun opdracht. Sommige belemmeringen horen specifiek bij een belofte. Zo wordt bijvoorbeeld genoemd dat het ontbreken van een spreekkamer belemmerend werkt bij een laagdrempelige toegang voor bewoners en dat verschillende belangen van ketenpartners het multidisciplinair werken bemoeilijken. Verder werkt een ontbrekend sociaal netwerk, in combinatie met beperkte vaardigheden, nogal belemmerend bij het stimuleren van de eigen regie en zelfredzaamheid van een toch wel grote groep bewoners. Ook wordt genoemd dat door de nadruk op de ‘waan van de dag’ onvoldoende geïnvesteerd wordt in preventie en dat onvoldoende zicht op de kosten van beschikbare voorzieningen belemmerend werkt voor kostenbewust handelen. Meer voorbeelden van belemmeringen die horen bij een specifieke belofte zijn terug te vinden in Bijlage 6. De meeste belemmeringen die sociaal werkers noemen zijn echter niet specifiek aan een belofte gekoppeld, maar gelden voor meerdere beloftes of in het algemeen voor het sociaal werk. Deze belemmeringen worden hieronder beschreven. De belangrijkste belemmering is de werkdruk Sociaal werkers ervaren grote werkdruk. Bij elke belofte werd werkdruk – of tijdsdruk – als belemmerende factor genoemd.

Tijdgebrek is de voornaamste oorzaak van het feit dat nog onvoldoende aandacht is besteed aan het ontwikkelen van een stevig netwerk in de wijk met vrijwilligersorganisaties, scholen, buurthuizen, huisartsen en dergelijke. Ook het vindplaatsgericht werken, het uitvoeren van preventieve programma’s en het oppakken van lichte ondersteuning om de inzet van zwaardere zorg te voorkomen is volgens sociaal werkers nog onvoldoende van de grond gekomen door werkdruk of gebrek aan tijd. Administratieve druk leidt tot gebrek aan ervaren vertrouwen Administratie wordt een minder leuk onderdeel van het sociaal werk gevonden. Sociaal werkers besteden een aanzienlijk deel van hun tijd aan administratie en raken gedemotiveerd als de administratie niet nuttig wordt gevonden. Sociaal werkers hebben de beleving dat een deel van de administratieve druk veroorzaakt wordt door een gebrek aan vertrouwen van de zijde van beleidsmakers inzake het kostenbewustzijn van de sociaal werkers. Kosten zijn voor de sociaal werkers minder belangrijk dan voor de beleidsmakers, maar sociaal werkers zijn zich terdege bewust van de tekorten in het sociaal domein en denken na over oplossingen om de kosten te beperken. Kostenefficiënt werken botst op de korte termijn echter nogal eens met het leveren van maatwerk, preventief werken en het stimuleren van de eigen regie en zelfredzaamheid, de kern van het sociaal werk.

Dit kost immers op de korte termijn veel tijd en het effect ervan kan niet of moeilijk aangetoond worden. De ervaren eenzijdige focus van de beleidsmakers op het terugdringen van de inzet van tweedelijnsvoorzieningen en de kosten ervan – terwijl er veel kostbare tijd verloren gaat aan administratie – is de sociaal werkers dan ook een doorn in het oog. Wisselende opdrachten met de focus op kosten vergen (te) veel van de sociaal werkers De sociaal werkers hebben sinds de aankondiging van de decentralisaties telkens wisselende opdrachten en kaders meegekregen. Ook de taken, de inrichting van de teams, de manier van werken en administreren veranderden door de tijd. De sociaal werkers ervaren dat zij niet altijd voldoende meegenomen worden in de veranderingen en dat de veranderingen ook niet altijd leiden tot betere zorg en ondersteuning. Zij hebben er last van dat de veranderingen telkens ‘geldgedreven’ lijken te zijn en niet ‘kwaliteitgedreven’. Ondanks dat sociaal werkers sturen op betere dienstverlening naar de bewoners toe, hebben zij het gevoel afgerekend te worden op financiële resultaten, waar zij ook nog eens lang niet altijd volledig grip op hebben. Belemmeringen door Rijksbeleid (AVG) De AVG wordt als belemmerend ervaren bij integraal werken, multidisciplinair werken en het leveren van maatwerk.

Als samengewerkt moet worden met ketenpartners en informatie op casusniveau gedeeld moet worden, komt de AVG om de hoek kijken. Sociaal werkers lopen er tegenaan dat informatie

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |17

niet gedeeld mag worden of dat andere partijen informatie niet delen, waarbij een verwijzing naar de AVG als argumentatie wordt gebruikt. Sociaal werkers moeten soms nog wennen aan hun nieuwe rol Ondanks dat de belemmeringen grotendeels buiten de wijkteams zelf worden gevonden, is er toch een aantal zaken waarbij de sociaal werkers de hand in eigen boezem steken. Sociaal werkers zijn hulpverleners en zijn het niet gewend om het verlenen van hulp uit te stellen en de bewoner te motiveren om het zelf te doen. Coachen in plaats van overnemen is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Het blijkt lastig te zijn om het sociale netwerk van de bewoners te betrekken. Het kost veel tijd en de bewoner kan weerstand hebben tegen het betrekken van het netwerk. De sociaal werker is geneigd om zich niet optimaal in te spannen om het netwerk te betrekken. Sociaal werkers zijn niet altijd op de hoogte van het aanbod van collectieve voorzieningen in de wijk. De samenwerking met vrijwilligersorganisaties, scholen en eerstelijns zorgaanbieders kunnen nog verder ontwikkeld worden. Sociaal werkers zijn geneigd om snelle, eerder ingezette routes te kiezen.

3.2

Samenvattend

Sociaal werkers hebben nieuwe methoden, nieuwe vaktermen en nieuwe netwerken opgebouwd waarmee op een gekantelde manier gewerkt wordt. Vooral het stimuleren van zelfredzaamheid en het multidisciplinair werken hebben het dagelijkse werk voor de hulpverleners van karakter veranderd. Sociaal werkers willen niet terug naar de oude situatie en geloven dat de gekantelde manier van werken kan bijdragen aan betere zorg en ondersteuning van bewoners van Leeuwarden. Ondanks dat sociaal werkers van mening zijn dat de wijkteams grotendeels getransformeerd werken, ervaren zij belemmeringen waardoor onderdelen van de opdracht van de wijkteams in de transformatie van het sociaal domein nog niet voltooid zijn. Preventief werken, het benutten van de sociale basis en het leveren van maatwerk worden belemmerd door de werkdruk, de administratieve lasten en de wisselende gemeentelijke opdracht. En ook met het multidisciplinair werken kunnen nog verbeterslagen gemaakt worden. Ook hier geldt dat het vooral aan tijd ontbreekt om te investeren in netwerken.

D e

t r a n s f o r m a t i e

4

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |18

De stand van zaken en een blik op de toekomst

In dit onderzoek heeft de Rekenkamer voor alles zicht willen geven op de beloftes van de transformatie. Worden deze beloftes gedragen door de sociaal werkers in de wijkteams, werken zij overeenkomstig die beloftes, en wat is in hun ogen de stand van zaken rond de beloftes. Het onderzoek levert een heel direct beeld op, vanaf de werkvloer als het ware, van de wijze waarop de transformatie vorm krijgt. Of en hoe de beloftes van de transformatie landen in de wijken en dorpen. Of om het wat anders te formuleren, het geeft een eerste antwoord op de vraag: Waar staat Leeuwarden met zijn transformatie? In dit hoofdstuk volgt, mede aan de hand van de onderzoeksvragen, een korte samenvatting van de belangrijkste bevindingen van dit onderzoek. Uiteindelijk ook een antwoord op de vraag: Waar staat Leeuwarden met zijn transformatie. In het tweede gedeelte van het hoofdstuk worden een aantal thema’s benoemd die in de ogen van de Rekenkamer voor toekomstig beleid van belang zijn. Het zijn niet meteen aanbevelingen in de meer traditionele zin van het woord, maar eerder ‘prikkelende beelden en vergezichten’ die (naar verwachting) aanleiding geven voor verdere bezinning op de weg waarlangs de beloftes van de transformatie nog krachtiger neergezet kunnen worden.

4.1

De vraagstelling van het onderzoek samenvattend beantwoord

De centrale vraagstelling van het onderzoek luidt: Wat is in de ogen van de zorgprofessionals en de beleidsmedewerkers de stand van zaken van de transformatie in het sociaal domein in Friesland? Bij het beantwoorden van de centrale vraag zijn een aantal deelvragen gehanteerd (zie voor een heel uitvoerige en gedetailleerde schets van de antwoorden op de deelvragen Bijlage 6). Om te beginnen de eerste twee vragen, in hoeverre elke belofte van de transformatie in het sociaal domein door de sociaal werkers wordt herkend, en wat de stand van zaken is betreffende de beloftes. De uitkomsten van de enquête laten zien dat de sociaal werkers de beloftes duidelijk herkennen en het draagvlak voor de beloftes groot is. De beloftes vormen een centraal bestanddeel van hun handelen en worden vooral herkend als opdracht vanuit hun vakgebied en niet zozeer als opdracht vanuit de gemeente of vanuit Amaryllis. Preventief werken en kostenbewust handelen worden minder sterk herkend dan de andere beloftes. Daarnaast zijn sociaal werkers van mening dat in de wijkteams ook daadwerkelijk volgens de uitgangspunten van de beloftes wordt gewerkt. Vervolgens de twee volgende vragen naar enerzijds de succesfactoren voor de transformatie, en anderzijds de belemmeringen voor het waarmaken van de beloftes van de transformatie. Waar het de succesfactoren betreft, worden allereerst andere beloftes genoemd.

Zo is multidisciplinair werken bijvoorbeeld een voorwaarde om maatwerk te kunnen leveren, preventief te kunnen werken en kostenefficiënt te kunnen werken. Laagdrempeligheid is een voorwaarde om preventief te kunnen werken. Daarnaast worden de, zoals zij dat veelal zelf uitdrukken, vaardigheden van ‘een goede sociaal werker’ genoemd. Dat heeft alles te maken met de houding en de manier van werken van de werkers zelf. Open, luisterend, toegankelijk, aansluitend bij de leefwereld van de bewoners, betrokken, optimistisch en sti-

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |19

mulerend. De belangrijkste belemmeringen zijn, even los van specifieke belemmeringen bij afzonderlijke beloftes, in vijf categorieën samen te brengen: de ervaren tijd- en werkdruk, de administratieve druk die door sociaal werkers wordt ervaren als een gebrek aan vertrouwen, wisselende opdrachten met een focus op het beperken van de kosten, hindernissen die opgeworpen worden door het rijksbeleid – de AVG voorop –, en tot slot ook een aantal zaken waar sociaal werkers in het kader van de beloftes zelf aan moeten wennen (het loslaten van het ‘meteen in de hulpstand schieten’, het sterker oppakken van het sociaal netwerk van bewoners, en beter zicht op het aanbod van collectieve voorzieningen in de wijk). Op de laatste vraag, wat geleerd kan worden van een vergelijking van de Leeuwarder stand van zaken met die van andere Friese gemeente wordt later ingegaan bij het publiceren van het overkoepelende rapport.

4.2

Waar staat gemeente Leeuwarden met zijn transformatie?

De overkoepelende vraag dan. Waar staat Leeuwarden met zijn transformatie? Leeuwarden behoort tot de frontrunners van de transformatie. Al voordat de transformatie met zijn zes beloftes rijksbreed wordt uitgerold, wordt in de frontlijnteams van Leeuwarden al stevig aan de weg getimmerd met een meer gekantelde aanpak van het wijkgericht werken. Het onderzoek laat zien dat Leeuwarden die lijn ook met de decentralisatie van 2015 weet vast te houden. De uitgangspunten voor de transformatie zijn, in elk geval op papier, dezelfde gebleven. Dat geldt voor de sociaal werkers, de directie van Amaryllis, als ook de gemeente. De sociaal werkers dragen de beloftes breed in hun dagelijkse werk in de dorpen en wijken, en zijn van mening dat hun teams ook expliciet overeenkomstig de beloftes aan het werk zijn. “Wij zijn goed op weg met de transformatie.” Die opvatting wordt ook door beleidsmakers en bestuurders binnen de gemeente en Amaryllis gedeeld. Naast de inzet en mate waarin beloftes gedragen en gehanteerd worden, is ook de vraag van belang in hoeverre de transformatie al aan zijn uiteindelijke doelstellingen is aangekomen.

Bij het beantwoorden van die vraag is het om te beginnen belangrijk te noteren dat Leeuwarden vergelijkenderwijze (afgezet tegen gemeenten van vergelijkbare grootte) een meer dan gemiddelde opgave kent, in termen van aantallen en type kwetsbare bewoners en zijn centrumfunctie binnen het sociale domein. Daarnaast zijn de laatste jaren de nodige stringentere randvoorwaarden voor het werk in het sociaal domein geformuleerd. Dat betreft een combinatie van uitbreiding van de opdracht aan de ene kant, en een sterkere nadruk op kostenbewustzijn, ook concreet vertaald in bezuinigingen. Al met al een zware, en feitelijk ook verzwaarde opdracht – zeker ook met het oog op de coronacrisis – binnen het sociale domein, waarbij het aan de gemeente is om het voortouw te nemen bij het zoeken naar oplossingen om dat spanningsveld te kunnen tackelen. Het antwoord van de sociaal werkers in de individuele gesprekken en de groepsgesprekken op de vraag is heel realistisch en duidelijk: ‘Wij zijn echt wel een eind op weg, maar er liggen nog stevige uitdagingen voor ons’. Dat geldt niet alleen voor Leeuwarden. Zo oordeelt het SCP in zijn rapport Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid10 dat de mogelijkheden voor burgers om (snel) hulp te krijgen toegenomen lijken te zijn.

Maar vervolgens volgt een lange serie van kanttekeningen, die ook door de sociaal werkers in Leeuwarden worden aangestipt: ‘het outreachend werken blijft achter’, ‘het is onduidelijk of hulp vroegtijdiger dan voorheen beschikbaar komt’, ‘integraal werk kent zijn beperkingen (knelpunten: gegevensuitwisseling/privacywetgeving, verschillen in doelstellingen en uitgangspunten van wetten’, samenwerking nog onvoldoende)’, ‘het beroep op eigen kracht en eigen netwerk kent de nodige belemmeringen’, en ‘de complexiteit van het stelsel van voorzieningen in het sociale domein is nauwelijks minder geworden’. Het SCP formuleert op basis van zijn

10 SCP, Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid, SCP, Den Haag, 2020.

D e

t r a n s f o r m a t i e

i n

h e t

s o c i a a l

d o m e i n

d o o r

d e

o g e n

v a n

d e

w i j k t e a m s

–

E i n d r a p p o r t |20

onderzoek een aantal korte aanbevelingen: ‘wees realistisch over zelfredzaamheid en zorgzame samenleving’, ‘reken jezelf niet rijk’ ‘hanteer een brede definitie van het sociaal domein (dus inclusief schuldhulpverlening, passend onderwijs en medische langdurige zorg), ‘meer prioriteit voor kwetsbare groepen’ en ‘verminder complexiteit van regelgeving’. En vergelijkbare beelden zijn op te tekenen in het rapport van Movisie, Sociale (wijk)teams: vijf jaar later11. Het rapport stelt vast dat de teams te weinig toekomen aan taken als preventief werken en vroegsignalering, gevolgd door outreachend werken en het door ontwikkelen van veelvoorkomende problematiek naar een meer collectieve aanpak. Er gaat nog steeds (te) veel tijd zitten in de individuele aanpak, waarbij de nadruk lijkt te liggen op intake, indicatiestelling/verwijzing en het bieden van kortdurende passende zorg en ondersteuning. Vraagverheldering of keukentafelgesprekken, casusregie en het maken van een plan met de cliënt behoren tot de taakstelling van het overgrote deel van de (wijk)teams en vragen tevens de meeste tijd. Door de hoge caseload van individuele hulpvragen en de hoge werkdruk blijft er nauwelijks of geen tijd over voor het bieden van kortdurende, passende zorg, alsmede ondersteuning en het faciliteren van collectieve voorzieningen en het outreachend en preventief werken.

Dit zijn ook voor de situatie in Leeuwarden geen verrassende beelden. Zij bevestigen de uitkomsten van de open vragen uit de enquête en de inhoud van de gesprekken met de sociaal werkers in Leeuwarden (zie met name Bijlage 6). Waar staat Leeuwarden met zijn transformatie? Kort samengevat: de voorwaarden voor het verder waarmaken van de beloftes zijn zondermeer voor handen. Er is een stevig draagvlak bij de sociaal werkers, de wijkteams in hun geheel, de gemeente en de maatschappelijke organisaties voor de beloftes. De beloftes vormen ook de grondslag voor het werken in het sociaal domein. Toch bestaan er nog de nodige uitdagingen om de uiteindelijke doelstellingen van de transformatie waar te maken.