2022-06-14 Eindrapport doorwerkingsonderzoek 2018 - 2021.pdf
Tekst van het document
Er wordt in dat kader gezegd: ‘De verhouding van de overheid tot de samenleving is een complex onderwerp en dat vraagt om een heldere bestuurlijke opdracht’. ‘Andere overheid’ is ook een standaard onderdeel geworden van het inwerkprogramma voor nieuwe medewerkers. Nieuwe medewerkers krijgen naast de positie in de organisatie ook uitleg over houding en gedrag. Dat verhaal begint bij de samenleving. Wat wordt van een medewerker van de gemeente Leeuwarden verwacht? Later in het inwerkprogramma is dan aandacht voor het interne systeem en bijbehorende verantwoordelijkheden. Natuurlijk kunnen ook kanttekeningen worden geplaatst bij het traject, bij de beweging naar ‘andere overheid’. Het concept is geen ‘wondermiddel’, geen eenduidige richtingwijzer. Het is en blijft een zoektocht. “Het is natuurlijk heel lastig om de rol goed te kiezen als overheid in relatie tot bewoners, maar ook in relatie tot partners. Het ene moment wordt dan geroepen: 'Gemeente pak de vaandel en loop voorop'. En op een ander moment, soms ook op hetzelfde onderwerp wordt gezegd: 'Waar bemoei je je mee? Dat kunnen wij prima zelf inrichten’. En dat zorgt ervoor dat wij onze collega’s veel meer willen prikkelen om aan de voorkant van een proces het gesprek aan te gaan over de rol die je hebt in een traject. En daar ook een zekere flexibiliteit in te betrachten.
Daar hebben wij een hulpmiddel voor ontwikkeld, en daarin wordt ook echt gezegd: ‘Van wie is het
42
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
plan, van wie is dit idee?’ Dat kan binnen zijn, dat kan buiten zijn. Maar het is zelden dat er een idee door een partij alleen tot realisatie gebracht wordt. Je hebt eigenlijk altijd anderen nodig.” En ook binnen de Leeuwarder samenleving moet het thema nog zijn weg vonden. “De gemeente is dan wel druk met die twee woorden, ‘andere overheid’, maar voor een bewoner of partner of initiatiefnemer is het gewoon ‘dat is toch de rol van de overheid om ons te helpen’. Er gaat geen dag voorbij dat micro door een inwoner of macro door een partner gesteld wordt: ‘Daar zijn jullie toch van.’ Zij zien het als de rol van de gemeente. Dat wij zoveel spreken over ‘andere overheid’, dat is ons ding. Voor de buitenwereld is het gewoon: ‘Wij hebben hulp nodig. Eigenlijk vinden wij het gewoon dat het jullie rol is.’”
Samenvattend: Opvolging De raad pakt de aanbevelingen meer concreet op door het traject van de kwartiermaker te starten. Dat traject draagt het karakter van een zoektocht naar de essentie en de kenmerken van ‘andere overheid’. Daartoe wordt als start een enquête uitgezet onder raadsleden en fractie-assistenten. Na deze enquête zijn in 2021 drie sessies (21 april voor ambtenaren, college en raadsleden; 19 mei met actieve bewoners; en op 23 juni) en een symposium op 28 oktober georganiseerd. Deze richten zich vooral op de thema’s ‘vertrouwen’, ‘de menselijke maat’, ‘toegankelijke en bereikbare overheid’, ‘toegankelijkheid en inclusie’, ‘de verwachtingen van bewoners’, ‘ervaringsdeskundigheid’, en als breder thema, ‘publieke dienstverlening’. De titel van het afsluitende symposium luidt: ‘Op weg naar een bereikbare en behulpzame overheid’. Naast de opvolging van de zijde van de raad kan worden verwezen naar het gegeven dat ‘op meer structurele wijze met het begrip wordt gewerkt’, ‘in veel concrete projecten (fysieke bewonersinitiatieven, omgevingsvisie, klimaat en energie, afval, sociale transitie) worden bewoners en partners in de stad (bijvoorbeeld wooncorporaties, energiecorporaties) directer betrokken bij het beleidsproces’.
Verder is het inzicht is verworven dat ‘andere overheid’ binnen de praktische uitvoering van projecten geen blauwdruk vormt, maar een flexibele invulling behoeft, die context-gebonden ingevuld kan worden’, neemt ‘binnen het inwerkingsprogramma voor nieuwe ambtenaren het thema ‘andere overheid’ een eigen plaats in’, en wordt binnen het college het thema ook meer algemeen geagendeerd. Doorwerking Om te beginnen wordt in de gesprekken over ‘andere overheid’ gewezen op de agenderende doorwerking van het rekenkamerrapport. Weliswaar was al sprake van een bredere discussie over de veranderende rol van de overheid, zeker in relatie tot de samenleving, maar het rapport heeft zoals dat in één van de gesprekken verwoord wordt ‘het thema een bijna natuurlijke, welhaast vanzelfsprekende plaats gegeven’. Een stelling die door alle betrokkenen, bestuur, ambtelijke organisatie, griffie en raadsleden wordt onderstreept. Verder heeft het rapport een duidelijk conceptuele doorwerking, en wel van het concept ‘andere overheid’ zelf. Niet dat het rapport tot een definitieve en door alle betrokkenen omarmde definitie heeft geleid. Dat was ook niet de opzet van het rapport, en past ook niet bij de specifieke aard van ‘andere overheid’ als concept.
Wat het rapport duidelijk maakt, vooral op basis van de verschillende casussen uit het rapport, is dat het concept ‘andere overheid’ een complex concept is, en in praktische (beleids)trajecten telkens, afhankelijk van de
43
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
precieze context, om zijn eigen specifieke invulling vraagt. Het is eerder een zoektocht naar de juiste interpretatie. Ook ten aanzien van dit rapport kan ook worden verwezen naar een strategisch-procesmatige doorwerking. Ook hier is het niet zo dat de credits heel expliciet naar het rekenkamerrapport gaan. Al langer was binnen de gemeente duidelijk dat burgers, instellingen en organisaties op een andere, meer directe manier bij het ontwikkelen, uitvoeren, monitoren en evalueren van beleid betrokken kunnen worden. Wel leidt het verschijnen van het rapport tot meer expliciete aandacht en een meer bewust sturen op de uitgangspunten van ‘andere overheid’. En daarnaast maakt het rapport ook duidelijk dat ‘andere overheid’ binnen de praktische uitvoering van projecten geen blauwdruk vormt, maar een flexibele invulling behoeft. En wellicht mag ook gesproken worden van een politiek-strategische doorwerking, al is deze in de praktijk nog maar heel summier voor handen. Dat betreft de prikkel voor de gemeenteraad om na te denken over zijn gezamenlijke positie, dan wel rol inzake de beweging naar meer ‘andere overheid’. En verder het gegeven dat het college op meer algemeen niveau ‘andere overheid’ als thema oppakt, en dat ‘andere overheid’ ook als thema expliciet onderdeel gaat maken van de discussies over het nieuwe programma voor de komende vier jaar.
Nadere beschrijving van het onderzoek Kenmerken: -
De voorgeschiedenis/aanleiding van het onderzoek: De gemeente Leeuwarden zoekt al langere tijd naar een andere relatie, andere vormen van samenwerking met burgers die actief zijn in de wijken en dorpen en daar ook eigen initiatieven ontwikkelen. Die nieuwe relatie wordt in collegeprogramma’s, beleidsstukken, in projecten en experimenten, als ook in de gesprekken binnen en buiten de gemeentelijke organisatie, veelal met het begrip ‘andere overheid’ getypeerd. Het thema ‘andere overheid’ heeft daarmee een belangrijke plaats verworven in het denken over en werken aan een nieuwe relatie tussen de gemeente en haar gemeenschappen/ burgers. Het beoogt een verbinding tot stand te brengen tussen – zoals het college dat zelf benoemt - ‘onze systeemwereld’ en de leefwereld en verwachtingen van de inwoners van de stad.
-
De doelstelling van het onderzoek: De Rekenkamer wil met dit onderzoek het begrip ‘andere overheid’ nader onderzoeken. Daarbij gaat het er om na te gaan op welke wijze dat begrip gestalte krijgt binnen het handelen van de gemeente, hoe het begrip binnen de beleidsvorming wordt opgepakt en vertaald en welke mogelijkheden het begrip biedt om de relatie met de gemeenschappen/burgers verder vorm te geven.
-
De centrale vraag van het onderzoek: De centrale vraag van het onderzoek luidt: “Vormt het concept andere overheid een modus (manier van werken, houding) die het mogelijk maakt de relatie tussen gemeente, haar dorpen, haar wijken en haar bewoners zodanig vorm te geven dat de overheid (de gemeente) zich van ‘leidend’ in een trekkende rol, naar ‘volgend’ met burgers als eerste aan zet, beweegt? Wat kan in dat kader geleerd worden van de experimenten en vervolginitiatieven op dat pad?” Deze vraagstelling wordt vervolgens naar zeven meer concrete vragen: (a) Hoe wordt het begrip ‘andere overheid’ binnen de gemeente Leeuwarden omschreven en begrepen? (b) Op welke wijze is het begrip ‘andere overheid’ geconcretiseerd binnen de eerste experimenten die op basis van de motie van 10 november 2011 zijn gestart, en nog meer recente initiatieven rond de ‘andere overheid’? 44
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
(c) Wat waren(zijn) de belangrijkste uitkomsten van de experimenten in termen van een andere overheid? (d) Welke ervaringen/meningen zijn opgedaan aan de hand van de experimenten die vanaf 2013 gestart zijn? (e) Wat zeggen de ervaringen/meningen en lessen over de stand van zaken rond de ‘andere overheid’? Is sprake van een verandering in de relatie tussen overheid en burgers, zoals geformuleerd als doelstelling? En wat is de kern van die verandering? (f) Welke factoren hebben (positief) bijgedragen aan die verandering, dan wel kunnen worden aangewezen als belemmerend voor een verandering? (g) Welke inzichten voor de nabije toekomst kunnen op basis van deze eerste experimenten, ervaringen/meningen, lessen, stand van zaken, alsmede duiding van positieve en belemmerende factoren worden geformuleerd? -
De opzet en uitvoering van het onderzoek: Het onderzoek is in een aantal stappen uitgevoerd. Allereerst heeft de Rekenkamer de eerste twee onderzoeksvragen aan de hand van bestaande documenten, evaluaties en gesprekken beantwoord. De tweede fase vereiste uitvoeriger onderzoek waarbij op basis van documenten en vooral gesprekken met diverse betrokkenen naar antwoorden op de vragen drie tot en met zes is gezocht. In deze fase heeft de Rekenkamer zes concrete casussen nader bestudeerd. Het beantwoorden van de zevende en laatste vraag vormde de opmaat tot het formuleren van conclusies en aanbevelingen.
-
Uit de politieke documenten en beleidsnotities komt geen eenduidige definitie van het begrip andere overheid naar voren. Wel is sprake van een gewenste beweging richting een nieuwe, andere vorm van samenwerken tussen de gemeente Leeuwarden en de dorpen, wijken, buurten en burgers. Kernbegrippen in die beweging zijn: samenwerken, ruimte geven, vertrouwen, Mienskip en eigen initiatief van burgers, van trekkend naar volgend, cultuurverandering en aansluiting van systeemwereld op leefwereld van burgers. De volgende vier vragen zijn, zoals aangegeven, beantwoord op basis van zes case-studies. De overall conclusie luidt: dat de beweging richting andere overheid binnen Leeuwarden is ingezet. Er wordt op een breed terrein van locaties, domeinen en thema’s gezocht naar een nieuwe rol voor de gemeentelijke overheid. Met als belangrijk kenmerken dat de betrokkenheid van burgers, wijken en dorpen bij het gemeentelijke beleid toeneemt, meer wordt samengewerkt, tussen gemeente, wijken, dorpen en burgers, en ook binnen de gemeenschappen zelf. Waarbij wel opgemerkt moet worden dat dit vooral opgaat voor de uitvoering van beleid. De beleidsontwikkeling zelf vindt toch nog altijd sterk vanuit de gemeentelijke kaders plaats. In dat licht kan worden vastgesteld dat de actieve inschakeling van burgers, wijken en dorpen ook naar andere fasen van de beleidscyclus kan worden uitgebreid.
Daarnaast kan worden geconstateerd dat bij de uitvoering van de projecten ook allerlei spanningsvelden ontstaan. Deze komen onder meer voort uit verschillen in verwachtingen en interpretatie van het begrip ‘andere overheid’ en het verschil in complexiteit van het domein waarin andere overheid vorm wordt gegeven. In de groenvoorziening ziet dat er anders uit dan bijvoorbeeld de domeinen participatie en jeugd. Daar dringt de gemeente ook dieper binnen in de privésfeer van burgers, en nemen de verhoudingen meer ingewikkelde vormen aan. Samenvattend: Duidelijk is dat de rol van de gemeente is veranderd in die zin dat er eerste stappen in de richting van een andere overheid zichtbaar zijn. De politieke werkelijkheid en ambities alsmede de wens/draagvlak vanuit de wijken, buurten en burgerinitiatieven en van individuele burgers hebben daaraan bijgedragen. Maar de beweging richting andere overheid lijkt te haperen om een aantal 45
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
redenen. De concrete invulling van andere overheid (bijvoorbeeld binnen de energietransitie of de transformatie binnen het sociale domein) blijft situationeel. Er bestaat geen blauwdruk die binnen elke concrete context toepasbaar is. Er lijkt ook sprake van een wegebbende urgentie bij college en raad en de noodzakelijke cultuuromslag vraagt tijd. Wanneer het lastig wordt, er spanningen ontstaan, is er sprake van terugtrekkende bewegingen. Daarnaast stuit de beweging richting andere overheid soms op een moeizame verhouding met het privédomein van burgers. Tenslotte moet worden vastgesteld dat de raad geen helder en gedeeld beeld bezit over de andere overheid. De raad heeft de afgelopen jaren ook nauwelijks op gestructureerde wijze kennisgenomen van de resultaten van de experimenten en projecten, noch in termen van wat ging er goed, en noch in termen van wat er fout ging. Van een kaderstellende en/of controlerende rol ter zake is niet of nauwelijks sprake. In het rapport wordt op basis van de analyse een serie aanbevelingen geformuleerd: (a) Koester de sterke kanten, en werk intensief aan de kritische kanttekeningen.
Als rode draad geldt hierbij: communiceer meer, en meer op basis van gelijkheid met de burgers in de stad en dorpen, breng de centrale thema’s van de toekomst sterker binnen de gezamenlijke context van gemeente, stad en dorpen en schep een open en uitnodigende context voor de discussies en meningsverschillen die zich ongetwijfeld gaan aandienen. (b) Pak tegen de achtergrond van zich aandienende maatschappelijke uitdagingen gemeente breed, bestuur, ambtelijke organisatie, gemeenteraad en de partners in de stad, maatschappelijke instellingen, wijken, gemeenschappen en burgers, het thema andere overheid weer met verve op en verbindt het met de betreffende uitdagingen. (c) Ga opnieuw in gesprek met elkaar, om te beginnen college en raad. Vraag als raad het college het debat over andere overheid te heropenen. (d) Bij concrete projecten, die kenmerken dragen van andere overheid is het zinvol heldere afspraken te maken over ieders rol en verantwoordelijkheid binnen het project, liefst nader gespecificeerd naar de te onderscheiden fasen in de beleidscyclus.(e) Gelet op de zich aandienende grote uitdagingen (transformatie sociaal domein, de omgevingswet, de energietransitie, het klimaat, de toekomst van de circulaire economie) adviseert de Rekenkamer de raad werk te maken van een algemene, en liefst ook gezamenlijk gedragen visie op andere overheid.
(f) Zorg dat je als raad een eigenstandige en gezamenlijke rol verwerft in het heel nieuwe, zich formerende veld van andere overheid. (g) Bezin je als Raad op de invulling van de kaderstellende en controlerende rol: ontwikkel naast inhoudelijke lijnen ook een meer procesmatige insteek. -
De Rekenkamer heeft voor aanvang van dit onderzoek met de Raad gesproken over de onderzoeksopzet. Tijdens de Politieke Dialoog van 10 april 2019 heeft de Rekenkamer, in de vorm van een werksessie, een tussenbalans met de raad gedeeld. In april 2019 is een werksessie georganiseerd waarin de eerste bevindingen met de raad gedeeld zijn. Dit is gebeurd aan de hand van een verdieping op een aantal cases. Vervolgens hebben in mei nog twee groepsgesprekken met vertegenwoordigers van de gemeenteraad plaatsgevonden. Op 30 oktober 2019 presenteert de Rekenkamer het rapport ‘Andere Overheid’ aan de raad. Op 20 november vindt de Politieke Dialoog plaats en op 4 december 2019 formuleert de raad tijdens de Politieke Dialoog over het rapport een motie waarin wordt aangedrongen op het aanstellen van een regisseur Andere Overheid en het formuleren van een heldere werkinstructie voor deze regisseur. Vanaf begin 2021 gaat het traject met de kwartiermaker ‘andere overheid’ van start. Dat traject resulteert onder meer in drie bijeenkomsten: 21 april Sessie 1 ‘De aftrap naar een beter toegankelijke en bereikbare overheid’; 19 mei Sessie 2 ‘De verwachtingen van de bewoners’; 16 juni Sessie 3 ‘Sessie 3 ‘Wat doen we al? Op weg naar een beter toegankelijke en bereikbare overheid’; 28 oktober Sessie 4 ‘Symposium Op weg naar een bereikbare en behulpzame overheid’. Op 16 juni en 6 december 2021 46
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
wordt terugkoppeling gegeven aan de raad, waarbij tijdens de laatste bijeenkomst ook de vraag wordt gesteld hoe nu verder te gaan. -
De Rekenkamer heeft een persbericht uitgebracht. Het rapport is destijds ook gepubliceerd op de site van de NVRR.
De opvolging van het rapport ‘De Andere Overheid’ (2019) schematisch weergegeven. Opvolging Behandeling en oordeel raad
De raad neemt de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer over en besluit et debat over ‘andere overheid’ te heropenen met als doel te komen tot een algemene, en liefst ook gezamenlijk gedragen visie op andere overheid, op de vraag op welke wijze in de toekomst binnen bredere samenwerkingsverbanden gemeente, en de burgers uit de stad en dorpen samenwerken aan die grote maatschappelijke uitdagingen. Daarbij is het van belang dat de betrokken partijen samen nadenken en spreken over het begrip ‘andere overheid’, dan wel een ‘beweging richting andere overheid’. De raad vraagt in dat kader aan de griffier een procesvoorstel op te stellen. Het college wordt opgeroepen het thema ‘andere overheid’ met verve op te pakken en te verbinden met concrete projecten en beleidstrajecten. Daarbij ook heldere afspraken te maken over ieders rol en verantwoordelijkheid binnen het project, liefst nader gespecificeerd naar de te onderscheiden fasen in de beleidscyclus. En uiteindelijk de gemeenteraad over een jaar na het nemen van het raadsbesluit te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen.
Oordeel college
Het college reageert instemmend op het rapport van de Rekenkamer. “Met uw rapport hebt u naar onze mening een afgewogen oordeel afgegeven over de gemeentelijke inzet op het onderwerp ‘andere overheid’ van de afgelopen jaren. Of beter: over onze zoektocht op weg naar een ‘andere overheid’… En u schetst een theoretisch kader waarlangs de gemeentelijke inspanningen beoordeeld dan wel geduid kunnen worden. Dat maakt uw rapport een waardevolle weergave en beoordeling van onze inspanningen van de afgelopen jaren.” “Uw conclusies en aanbevelingen… maakt dat de gemeente Leeuwarden een uitdagende opgave heeft, waaraan wij de afgelopen jaren veel aandacht hebben gegeven. De gemeentelijke organisatie heeft hierin veel energie gestoken, met als gevolg (onder andere) de door u geselecteerde projecten, met hun successen én leerpunten. Hoewel ‘andere overheid’ in Nederland inderdaad nog geen vaste vorm heeft gekregen, hechten wij er waarde aan om toch concreet aan de slag te gaan en zelf te ontdekken wat de veranderende samenleving van ons als lokale overheid vraagt: dat duldt geen uitstel… We pleiten ervoor om bij een debat over Andere Overheid concrete projecten en (beleids)trajecten als basis te gebruiken. Die projecten en trajecten kunnen naar onze mening de basis ingrediënten zijn van een
47
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
meer omvattend programma van gesprek en debat over ‘andere overheid’, tussen raad en college, maar ook tussen gemeente en samenleving.” Tot slot plaatst het college nog een kanttekening bij de aanbevelingen uit het rapport: “Wel plaatsen we een kanttekening bij de ‘algemene en liefst ook breed gedragen visie op andere overheid’ die u daarin noemt. De samenleving verandert en blijft veranderen, de overheid moet mee veranderen. Het streven naar een visie wekt de indruk dat u verwacht dat ‘andere overheid’ op enig moment in een vaste, blijvende visie gegoten kan worden. Wij verwachten dat dat niet mogelijk (of verstandig) is. Het gesprek en debat zoeken, daarbij helderheid scheppen over rollen en verantwoordelijkheden en over hoe we effectief processen kunnen opstarten op het snijvlak tussen overheid en samenleving zijn wat ons betreft de passende oplossingen om te komen tot een ‘andere overheid’.” Politieke Dialoog/ raadsvoorstel
Er wordt een raadsvoorstel geformuleerd waarin de om te beginnen de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer worden beschreven. Vervolgens worden de bovengenoemde zes besluiten van de raad verwoord.
Besluitvorming
Op 4 december 2019 spreekt de raad het rapport met het college tijdens de Politieke Dialoog, en formuleert een motie waarin wordt aangedrongen op het aanstellen van een regisseur Andere Overheid en het formuleren van een heldere werkinstructie voor deze regisseur. En tot slot stemt de raad in met de besluiten als verwoord in het raadsvoorstel.
48
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
4. ‘Wachttijden in de jeugdhulp’, november 2019 Het onderzoek en de eerste receptie door raad en college Het Rekenkamerrapport Naar aanleiding van signalen heeft de Rekenkamer een vooronderzoek uitgevoerd, waaruit is gebleken dat er sprake is van wachtlijsten en wachttijden in de jeugdhulp in Friesland en ook in gemeente Leeuwarden. Na een presentatie van die uitkomsten geeft de raad aan een onderzoek naar de wachttijden in de jeugdhulp op prijs te stellen, met name een nadere duiding van de oorzaken van de wachttijden en eventuele andere problemen bij de uitvoering van de jeugdhulp. Het centrale doel van het onderzoek betreft het in kaart brengen van de aard en omvang van de wachttijden in de jeugdhulp, en vervolgens na te gaan welke daarvan de oorzaken zijn. De belangrijkste uitkomst van het onderzoek luidt dat de wachttijden voor specialistische jeugdhulp (niet acute hulp) blijven grotendeels binnen de landelijke en lokale normen. Problematisch zijn de wachttijden voor mensen met een lvb-problematiek, kinderen in echtscheidingssituaties en zorg met verblijf.
Meer algemeen kan een aantal factoren worden aangeduid die daarbij een rol spelen: ; de niet optimale afstemming binnen de keten van jeugdhulpverlening, een gebrek aan voldoende gekwalificeerd personeel, afspraken over overbruggingszorg zijn niet duidelijk, de bezuinigingen van afgelopen jaren, het werken door zorgaanbieders is nog te aanbodgericht, maatschappelijke ontwikkelingen vergroten de vraag naar jeugdhulpverlening, de inkoopsystematiek, onduidelijkheid van het protocol en gebrek aan (financiële) controle leiden tot een verhoogd risico op onnodig hoge kosten. Deze conclusies leiden tot vijf aanbevelingen, gericht aan de raad: (a) vraag het college om de Notitie wachttijden vast te stellen en deze ook in de keten te implementeren; (b) vraag het college periodiek om beschikbare sturingsinformatie over wachttijden, klanttevredenheid en doelrealisatie zoals dat door zorgaanbieders wordt aangeleverd aan SDF; (c) vraag het college om het probleem van de doorstroming verder te onderzoeken en verzoek het college de zorgaanbieders mogelijke oplossingen aan te laten dragen; (d) vraag het college de huidige inkoopsystematiek grondig te evalueren en geef hiervoor duidelijke criteria mee; en (e) vraag het college om periodieke informatie over de doorwerking van de adviezen van de taskforce jeugd.
De receptie van het onderzoek Hoewel het college van mening is dat in het rapport een goed beeld wordt geschetst van de complexe werkelijkheid van de jeugdhulp, plaats het toch ook een aantal kritische kanttekeningen bij het onderzoek. Om te beginnen zou het feit dat er geen (historische) context is meegenomen en geen vergelijking is gemaakt met andere regio’s in Nederland, maakt een duiding van de resultaten lastig. Daarnaast is niet duidelijk in hoeverre de belangrijkste (2/3 van de zorg) aanbieders in het onderzoek zijn opgenomen. Verder zouden meer recente wijzigingen en acties niet meegenomen zijn in het rapport. Tot slot wijst het college erop dat in de conclusies van de Rekenkamer zaken naar voren komen die binnen de invloedssfeer van de gemeente liggen, en waar inmiddels al actie wordt ondernomen.
49
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
De Rekenkamer geeft als reactie op het commentaar van het college te kennen dat de conclusies en aanbevelingen over de aard en omvang van de wachttijden niet gebaseerd zijn op de cijfers uit de door het college gememoriseerde uitvraag, en verbaasd te zijn dat het college zelf blijkbaar beter zicht heeft op de wachttijden en het gebruik van de specialistische jeugdhulp in Leeuwarden dan op basis van schriftelijke data te achterhalen is. De raad neemt alle aanbevelingen over en is benieuwd naar de inhoudelijke oplossingen als het gaat om de jeugdbeschermingsketen, doorstroming 18+. De raad is van mening dat het rapport goed weergeeft waar de knelpunten zitten. Daarbij leeft de vraag of zorgaanbieders ook mee worden genomen als het gaat om het oplossen van de knelpunten. Verder is gesproken over de motie ‘sociale kaart’, ingediend door PAL/GroenLinks ten aanzien van de vindbaarheid van zorgaanbieders. Ontwikkelingen op dat vlak, zo wordt gemeld, zijn al gaande. Tot slot geeft de raad aan behoeft te aan meer structurele monitoring. Daar is, voornamelijk bij specialistische jeugdhulp, nog te weinig sprake van.
De opvolging en doorwerking van het onderzoek Het rapport bevatte uiteindelijk vijf aanbevelingen. Op 26 april 2021 informeert het college de raad over de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen uit het rapport. Het college geeft daarbij aan dat alle aanbevelingen opgevolgd zijn. “Zo is er een notitie wachttijden/wachtlijsten vastgesteld en geïmplementeerd, is het huidige inkoopsysteem jeugdhulp geëvalueerd, wordt ingezet op het uitwerken van toekomstplannen bij jongeren die bijna 18 zijn en wordt in samenwerking met zorgaanbieders ingezet op het opzetten van kleinschalige voorzieningen voor jongeren met complexe problematiek. Om beter zicht te krijgen op de wachttijden bij aanbieders wordt in de eerste helft van 2021 de beschikbaarheidswijzer geïmplementeerd die actuele informatie biedt voor verwijzers.” De opvolging van de diverse aanbevelingen komen ook in het gesprek met de wethouder en de ambtelijk verantwoordelijke aan de orde. Dan de in het verlengde van de opvolging, de doorwerking van het rapport. De problematiek van de wachttijden is nog steeds actueel en treden op allerlei plekken in de jeugdzorgketen op. Ook bij de jeugdbescherming en de raad van kinderbescherming. Wachttijden zijn een terugkomend onderwerp in de bestuurlijke overleggen met de GI’s en de raad. En ook met Amaryllis. Wel zijn stappen gezet om meer zicht te verwerven op de wachttijden.
Zo is er vanuit het SDF een regionale beschikbaarheidswijzer ingesteld. Dat is een app waarin aanbieders aangeven wat hun wachttijdens zijn. Het is contractueel vastgelegd dat ze daar in mee moeten doen en ook in alle gesprekken die SDF heeft met de aanbieders is dat een vast onderdeel van gesprek. Als het niet ingevoerd is, worden ze daar op aangesproken. Een maal per maand of per twee weken moeten zij dat updaten. Alle verwijzers hebben toegang tot die app en kunnen dus ook direct zien bij welke aanbieder de wachttijden optreden en hoe lang de wachttijden zijn. De specialistische jeugdhulp aanbieders hebben op die manier zicht op de bestaande wachttijden. “Als jullie nu vragen wat de impact is van jullie onderzoek. Het onderzoek is niet de enige bron van informatie, maar het maakte wel duidelijk dat er leemtes bestaan qua aanbod en dat inzicht heeft weldegelijk opvolging gekregen. Dat wil niet zeggen dat het probleem is opgelost. Er zijn gerichte interventies gedaan op specifieke onderdelen van de keten, zoals het doorwerkplan bij de GI’s en extra formaties bij het JET. Wat niet wil zeggen dat de wachttijdenproblematiek daarmee is opgelost. Door Corona zijn de sociale wijkteams van Amaryllis en ook de JET medewerkers allemaal thuis gaan werken. Ze hebben daardoor meer energie moeten steken in het afstemmen.
Er was een tijd waarin ze niet hebben doorgewerkt, en dat heeft tot wachtlijsten geleid.”
50
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
“Er is veel opgeruimd, zorg duurde soms te lang, was te duur, er was geen regie, geen duidelijk doelen. Nieuwe inkoop is nog steeds gericht op doelrealisatie en de regie is nog steeds bij het team Toegang. Maar de prestatie wordt geleverd op het niveau van de aanbieders, en contractmanager voeren gesprekken over hoe goed de organisatie het doet.” Dat maakt het mogelijk vast te stellen dat het functioneren van het stelsel sedert 2018 is verbeterd. “Er is geleerd van een aantal aspecten die niet goed gingen, die ook in jullie rapport naar voren kwamen, zoals een aantal perverse prikkels. Heel veel daarvan is opgeruimd of het zit in de pijplijn om op te ruimen. Daarom is mijn stelling dat het beter functioneert dan een paar jaar gelden. Mijn stelling is niet dat er geen problemen meer zijn. Er zijn nog steeds problemen.” “Veel onderdelen uit het onderzoek stonden al op het netvlies. Het was iets waar men mee aan de slag ging of moest gaan. Het heeft niet direct nieuwe inzichten opgeleverd, maar misschien wel wat aangezwengeld om dingen wat voortvarender op te pakken. Niet dat het van tevoren niet al in de pijplijn zat. Bijvoorbeeld de aanbeveling om de inkoopsystematiek te evalueren. Daar waren we zelf al mee bezig.
Dat hadden we ook zonder het onderzoek wel gedaan.” “Ik merkte wel bij de raadsleden bij die presentatie over de beschikbaarheidsmonitor wel dat zij meer geïnteresseerd waren omdat ze al wisten van de problematiek. Het onderzoek heeft wel een agenderende werking gehad voor raadsleden.” Samenvattend: De Rekenkamerbrief heeft een agenderende doorwerking gehad. Het thema is breder op de gemeentelijke agenda terecht gekomen. Heeft meer aandacht gekregen. Ook is sprake van strategisch-procesmatige doorwerking bij het meer betrekken van de doelgroep bij de beleidsvorming en het uitbreiden van de contacten met de doelgroep. Daarnaast in termen van instrumentele doorwerking aandacht geschonken aan een aantal van de aanbevelingen uit de Rekenkamerbrief, zoals het beantwoorden van de vraag of een bredere doelgroepenanalyse nodig is, het zelf meer een voorbeeldfunctie in te nemen als werkgever, het oppakken van de vraag op welke wijze de financiering voor het beleid inzake inclusie meer integraal kan worden opgepakt, en tenslotte de vraag op welke wijze de informatievoorziening richting de raad een meer regelmatig karakter kan aannemen.
Nadere beschrijving van het onderzoek Kenmerken: -
De voorgeschiedenis/aanleiding van het onderzoek: Na de invoering van de Jeugdwet in 2015 ligt de verantwoordelijkheid voor alle jeugdhulp bij de gemeenten. Sindsdien zijn er van diverse kanten signalen gekomen dat er kinderen moeten wachten op de hulp die zij nodig hebben en dat er hier en daar sprake is van wachtlijsten. In de voorbereiding van het onderzoeksprogramma van de Rekenkamer is het onderwerp ‘wachtlijsten Jeugdhulp’ door raadsleden ingebracht als onderzoeksonderwerp voor 2019. Begin 2019 zijn door de fractie van de VVD en door de fractie van Lijst058 met schriftelijke vragen zorgen geuit over mogelijke wachttijden voor jeugdhulp in Leeuwarden.
51
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
De rekenkamer heeft ter voorbereiding van de quick-scan een vooronderzoek uitgevoerd, waaruit is gebleken dat er sprake is van wachtlijsten en wachttijden in de jeugdhulp in Friesland en ook in gemeente Leeuwarden. Op 27 februari 2019 zijn de bevindingen van het vooronderzoek in een Open Podium gepresenteerd aan de gemeenteraad en heeft de rekenkamer voorgesteld een quick-scan naar de wachttijden in de jeugdhulp uit te voeren. De raad heeft interesse in het onderzoek getoond en is vooral benieuwd naar de oorzaken van de wachttijden en eventuele andere problemen bij de uitvoering van de jeugdhulp. -
De doelstelling/centrale vraag van het onderzoek: De doelstelling van het onderzoek betreft het in kaart brengen van de aard en omvang van de wachttijden in de jeugdhulp, en vervolgens na te gaan welke daarvan de oorzaken zijn. Om die vragen ook tegen een bredere achtergrond te schetsen, worden de landelijke ontwikkelingen ter zake geschilderd om na te trekken in hoeverre de situatie in Leeuwarden hiervan afwijkt (en wat daar eventueel de oorzaken zijn). De drie centrale vragen die daaruit voortvloeien luiden: (1) Wat zijn de aard en omvang van de wachttijden in de jeugdhulp? (b) Wat zijn de oorzaken van de wachttijden? En (3) Wat zijn landelijke ontwikkelingen op het gebied van wachtlijsten in de jeugdhulp en (in hoeverre) wijkt de situatie in Leeuwarden hiervan af en wat zijn daar dan eventueel oorzaken van?
-
De opzet en uitvoering van het onderzoek: Het vooronderzoek bestond uit een documentenanalyse van landelijke, regionale en lokale documenten, interviews met twee gemeentelijke beleidsadviseurs en de projectleider jeugdzorg van het Sociaal Domein Fryslân (SDF) en een uitvraag uit ‘Berichtenverkeer’, het financiële administratiesysteem van de gemeente Leeuwarden. De quick-scan bestond uit een literatuurstudie naar landelijke ontwikkelingen in de jeugdzorg, een documentenanalyse, interviews en een uitvraag onder alle zorgaanbieders die gecontracteerd zijn voor jeugdhulp in Friesland.
-
De resultaten van het onderzoek: (a) de wachttijden voor specialistische jeugdhulp (niet acute hulp) blijven grotendeels binnen de landelijke en lokale normen, maar zouden korter kunnen als minder gebruik zou worden gemaakt van preferente aanbieders; (b) de wachttijden voor mensen met een lvbproblematiek, kinderen in echtscheidingssituaties en zorg met verblijf zijn problematisch; (c) de afstemming binnen de keten van jeugdhulpverlening verloopt niet optimaal en leidt tot langere doorlooptijden, vooral om tot de start van de hulp te komen; (d) gebrek aan voldoende gekwalificeerd personeel heeft negatieve invloed op de wachttijden bij Gecertificeerde Instellingen (GI’s) en bij zorgaanbieders; (e) afspraken over overbruggingszorg zijn niet duidelijk en het bieden van overbruggingszorg is risicovol voor zorgaanbieders; (f) door de bezuinigingen van afgelopen jaren en een korte contracttijd met zorgaanbieders is nog onvoldoende geïnvesteerd in de transformatie en blijft de manier van werken door zorgaanbieders te aanbodgericht; (g) door maatschappelijke ontwikkelingen neemt de vraag naar jeugdhulpverlening toe; (h) de inkoopsystematiek, onduidelijkheid van het protocol en gebrek aan (financiële) controle leiden tot een verhoogd risico op onnodig hoge kosten.
Deze conclusies leiden tot vijf aanbevelingen, gericht aan de raad: (a) vraag het college om de Notitie wachttijden vast te stellen en deze ook in de keten te implementeren; (b) vraag het college periodiek om beschikbare sturingsinformatie over wachttijden, klanttevredenheid en doelrealisatie zoals dat door zorgaanbieders wordt aangeleverd aan SDF; (c) vraag het college om het probleem van de doorstroming verder te onderzoeken en verzoek het college de zorgaanbieders mogelijke oplossingen aan te laten dragen; (d) vraag het college de huidige inkoopsystematiek grondig te evalueren en geef 52
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
hiervoor duidelijke criteria mee; en (e) vraag het college om periodieke informatie over de doorwerking van de adviezen van de taskforce jeugd. -
De Rekenkamer bespreekt op 27 februari 2019 de bevindingen uit het vooronderzoek naar de wachttijden. Die bespreking vormt de opmaat tot verder onderzoek. In november 2019 verschijn het rapport. Daarop wordt het rapport op 11 en 18 december 2019 besproken tijdens het Politiek Podium en de Politieke Dialoog. Het raadsvoorstel bevat een op een de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer. De raad besluit op basis van het rapport zeven opdrachten aan het college te formuleren.
-
De Rekenkamer heeft een persbericht verstuurd en het rapport is destijds ook gepubliceerd op de site van de NVRR. Ook in de pers kreeg het rapport aandacht: Onduidelijkheid in overbruggingszorg groot risico voor jeugd - Leeuwarder Courant (lc.nl) (28 november 2019); Site brengt duidelijkheid wachtlijsten jeugdzorg - Leeuwarder Courant (lc.nl) (24 december 2019). Daarnaast is het onderzoek aangehaald in het jaarverslag voor 2019: JenV-wr.pdf (leeuwarden.nl).
De opvolging van het rapport van het rapport ‘Wachttijden in de jeugdhulp’ (2019) schematisch weergegeven. Doorwerking Oordeel raad
De raad neemt alle aanbevelingen over en is benieuwd naar de inhoudelijke oplossingen als het gaat om de jeugdbeschermingsketen, doorstroming 18+. De raad is van mening dat het rapport goed weergeeft waar de knelpunten zitten. Daarbij leeft de vraag of zorgaanbieders ook mee worden genomen als het gaat om het oplossen van de knelpunten. Verder is gesproken over de motie ‘sociale kaart’, ingediend door PAL/GroenLinks ten aanzien van de vindbaarheid van zorgaanbieders. Ontwikkelingen op dat vlak, zo wordt gemeld, zijn al gaande. Tot slot geeft de raad aan behoeft te aan meer structurele monitoring. Daar is, voornamelijk bij specialistische jeugdhulp, nog te weinig sprake van.
Oordeel college
Hoewel het college van mening is dat in het rapport een goed beeld wordt geschetst van de complexe werkelijkheid van de jeugdhulp, plaats het toch ook een aantal kritische kanttekeningen bij het onderzoek. Om te beginnen zou het feit dat er geen (historische) context is meegenomen en geen vergelijking is gemaakt met andere regio’s in Nederland, maakt een duiding van de resultaten lastig. Daarnaast is niet duidelijk in hoeverre de belangrijkste (2/3 van de zorg) aanbieders in het onderzoek zijn opgenomen. Verder zouden meer recente wijzigingen en acties niet meegenomen zijn in het rapport. Tot slot wijst het college erop dat in de conclusies van de Rekenkamer zaken naar voren komen die binnen de invloedssfeer van de gemeente liggen, en waar inmiddels al actie wordt ondernomen.
Nawoord van Rekenkamer
De Rekenkamer reageert in elk geval in haar naschrift nog expliciet op een van de kanttekeningen van het college. “Het college stelt verder dat een deelname van 65% van de zorgaanbieders in Friesland aan de uitvraag geen goede informatie geeft over de wachttijden in Leeuwarden. Twee-derde van de zorgvragers in Leeuwarden, zo betoogt het college, ontvangt zorg van negen grote aanbieders. Omdat het niet 53
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
zeker is dat deze grote aanbieders hebben deelgenomen aan de uitvraag - wat inderdaad het geval zou kunnen zijn -, zouden de resultaten uit de uitvraag (mogelijk) geen getrouw beeld geven van de situatie in Leeuwarden. Even afgezien van het feit dat de conclusies en aanbevelingen over de aard en omvang van de wachttijden niet gebaseerd zijn op de cijfers uit de betreffende uitvraag, verbaast het de rekenkamer vooral dat het college zelf blijkbaar beter zicht heeft op de wachttijden en het gebruik van de specialistische jeugdhulp in Leeuwarden dan op basis van schriftelijke data te achterhalen is.” Besluitvorming
De raad besluit overeenkomstig het voorgelegde raadsvoorstel het college zeven opdrachten te verstrekken: (1) De notitie wachttijden vast te stellen en deze ook in de keten te implementeren. (2) Periodiek beschikbare sturingsinformatie aan de Raad te verstrekken over wachttijden, klanttevredenheid en doelrealisatie zoals dat door zorgaanbieders wordt aangeleverd aan SDF. (3) Het probleem van de doorstroming verder te onderzoeken en de zorgaanbieders te verzoeken mogelijke oplossingen aan te laten dragen. (4) De huidige inkoopsystematiek grondig te evalueren en hiervoor duidelijke criteria mee te geven. (5) Periodiek informatie over de doorwerking van de adviezen van de taskforce jeugd aan de raad te verstrekken. (6) Nadere informatie te verstrekken over de wachttijden bij de negen grote aanbieders die twee-derde van de gecontracteerde specialistische jeugdhulp in Leeuwarden uitvoeren en deze wachttijden in een historische context te plaatsen. (7) De gemeenteraad over een jaar na het nemen van het raadsbesluit te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen.
54
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
5. ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda gemeente Leeuwarden’, januari 2020 De Rekenkamerbrief en de eerste receptie door raad en college De Rekenkamerbrief De aanleiding voor de rekenkamerbrief is vraag naar deelname van de rekenkamer Leeuwarden aan het ‘Doe Mee-onderzoek’ van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) naar de implementatie van het VN-verdrag Handicap op lokaal niveau. De Rekenkamer besloot daar in eerste instantie niet zelf aan bij te dragen, maar wat later in het jaar een quick-scan uit te voeren naar de ontwikkeling van de Lokale Inclusie Agenda (LIA) in Leeuwarden en daar dan ook de beleidsscan van het NVRR-onderzoek bij te betrekken. Het onderzoek heeft tot doel met behulp van het aangereikte analysekader in kaart te brengen in hoeverre de gemeente Leeuwarden in het inclusiebeleid voldoet aan de uitgangspunten van het VN-verdrag. De resultaten van het NVRR-onderzoek laten zien dat de gemeente Leeuwarden tot de koplopergemeenten behoort, een eigenstandig inclusiebeleid bezit dat breed – in termen van fysieke, sociale en digitale toegankelijkheid – van aanpak is, en veel aandacht besteedt aan het betrekken van ervaringsdeskundigen bij de beleidsvorming.
In het verlengde van deze conclusies stellen de onderzoekers op basis van een analyse van het Koersdocument Sociaal Domein dat er relatief weinig aandacht wordt besteed aan inclusie van de doelgroepen van het VN-verdrag als zodanig, en de nadruk vooral ligt op het thema ‘inclusieve stad’. De Rekenkamer formuleert op basis van de interviews die zij zelf voerde negen bevindingen: (a) het draagvlak voor een Leeuwarder Inclusie Agenda is groot; (b) bewustwording is het sleutelwoord in de Leeuwarder aanpak; (c) inzetten op toegankelijkheid blijft topprioriteit (d) er bestaat groot enthousiasme voor de ‘niet over ons, zonder ons’ benadering; (e) de kring van betrokkenen uit de doelgroep bij de ontwikkeling van de LIA kan breder; (f) onduidelijk is of alle groepen wel voldoende in beeld zijn; (g) de complexiteit van de regelgeving maakt dat inclusiebeleid in de praktijk nogal weerbarstig; (g) de ontwikkeling van de inclusie agenda wordt gezien als een voorbeeld van ‘andere overheid’; en (h) een systematiek van monitoring en evaluatie ontbreekt nog.
Daarnaast merkt de Rekenkamer ten aanzien van de eerste voorgestelde Leeuwarder Inclusie Agenda nog op dat niet alle doelgroepen van het verdrag voldoende in beeld lijken te zijn; het is niet duidelijk of de doelgroepen wel voldoende betrokken worden bij de monitoring en de evaluatie; en tenslotte dat het thema werk en participatie vooralsnog smal wordt ingevuld. Zo ontbreekt een aanzet voor de ontwikkeling van een participatie-agenda buiten het domein van de betaalde arbeid. Deze beschouwingen leiden uiteindelijk tot vijf aanbevelingen van de Rekenkamer: (1) zorg voor een goede doelgroepen-analyse; (2) betrek de doelgroep ook bij de monitoring en evaluatie; (3) ga als gemeente actief op zoek naar contact met de doelgroep van het verdrag; (4) de werkgever Gemeente Leeuwarden kan een voorbeeldfunctie bezitten; en (5) zorg voor budget voor de uitvoering van de inclusie-agenda.
De receptie van de Rekenkamerbrief Er komt geen reactie van het college op de brief. Wel wordt de brief van de Rekenkamer in dezelfde Open Podium vergadering besproken met de eerste Leeuwarder Inclusie Agenda. 55
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
De raad bespreekt de Rekenkamerbrief en wenst een meer actieve aanpak. Daarbij wordt vooral stil gestaan bij de rol van de gemeenten Leeuwarden als voorbeeldfunctie als het gaat om inclusief werken. Het college geeft aan op dat punt nog geen concrete toezeggingen of cijfers te kunnen leveren. Daarnaast wil de raad wil meer concrete doelstellingen zien, met meer nadruk op de uitvoering en ook op het monitoren van de resultaten. Daarbij dienen niet alleen de successen vermeld te worden, maar ook de tegenslagen. Het is wenselijk ook de doelgroep zelf daarbij te betrekken. In de zin van: ‘Niet over ons maar met ons’. De raad besluit indachtig de toelichting op de aanbevelingen uit de rekenkamerbrief het college het volgende op te dragen: een doelgroepenanalyse uit te voeren; de doelgroep ook bij monitoring en evaluatie te betrekken; actief op zoek te gaan naar contact met de doelgroep van het verdrag; als werkgever ‘Gemeente Leeuwarden’ het voortouw te nemen door het in dienst nemen van mensen met een beperking en hun zichtbaarheid in de gemeentelijke organisatie, ook als ervaringsdeskundigen, te vergroten; zo nodig voor budget te zorgen voor de uitvoering van de inclusie-agenda; de gemeenteraad over een jaar na het nemen van het raadsbesluit te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen.
De opvolging en doorwerking van het onderzoek Het rapport bevatte uiteindelijk vijf aanbevelingen. Naar aanleiding van dit doorwerkingsonderzoek reageert de Taskforce 2028 op de vraag wat er op basis van de aanbevelingen van de Rekenkamer uit het rapport van januari 2020 ondernomen is. Die reactie komt in grote lijnen ook overeen met de inhoud van het gesprek met de wethouder en de verantwoordelijke ambtenaar. De aanbeveling te komen tot een goede doelgroepen-analyse is op een geheel eigen manier geïnterpreteerd. Inclusie heeft niet zozeer betrekking op de groep mensen met een beperking, het beleid betreft feitelijk alle Leeuwarders. Inclusie verdraagt zich niet met het denken vanuit doelgroepen. Met betrekking tot monitoring en evaluatie is er voor gekozen om bij de 2-jaarlijkse wijk- en dorpenscans vragen toe te voegen, zodat op regelmatige basis de actuele stand van zaken rond inclusie wordt bekeken en kan worden vergeleken of voortgang is geboekt. Met het oog op contact met de doelgroep heeft de Taskforce zich ingezet om meer mensen bij inclusie te betrekken. In januari 2021 is er een bijzondere krant ‘Beperkte Oplage’ gepubliceerd, waar veel mensen met een beperking aan hebben meegewerkt. Daarnaast heeft de Werkgroep Toegankelijkheid een enquête uitgeschreven onder haar achterban met als doel om meer mensen in te kunnen zetten als ervaringsdeskundige.
Daar is een respons op gekomen van 43 procent. Tijdens de 3e werkconferentie op 7 oktober 2021 in de Harmonie waren veel mensen aanwezig om mee te denken over inclusie binnen de sport, de toegankelijkheid van de WMO en onafhankelijke cliëntondersteuning, op het gebied van de waarde van ervaringsdeskundigheid, en op het gebied van beschikbare fondsen om inclusie mee te financieren. Op het punt van de voorbeeldfunctie van de gemeente Leeuwarden wordt ook vooruitgang geboekt. Momenteel werken momenteel 25 medewerkers met een afstand (op basis van beperking) tot de arbeidsmarkt bij dec gemeente, waarvan 10 vast in dienst. Verder wordt ernaar gestreefd de communicatie te in die zin dat inwoners weten dat zij met een beperking welkom zijn om bij ons te solliciteren. Daarnaast wordt aandacht gevraagd voor de duurzame inzet van Wajongers. Tot slot, inzake een budget voor uitvoering van de inclusie-agenda, is in de Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden vastgelegd dat op het gebied van beleid toegankelijkheid een vanzelfsprekend onderdeel moet gaan worden. Dat vraagt inclusief denken en werken. Dat betekent ook dat er geen apart budget voor toegankelijkheid komt, maar dat dit geld deel uitmaakt van de beleidsbudgetten. Dan de in het verlengde van de opvolging, de doorwerking van het rapport.
Ten aanzien van de aanbeveling een bredere doelgroepenanalyse te plegen, wordt opgemerkt dat een doelgroepenanalyse ‘een soort wetenschappelijke benadering op nader te definiëren groepen’ veronderstelt. Zo heeft de gemeente het niet opgepakt, maar men is wel volop met het thema inclusie aan de slag gegaan. De nadruk ligt voor alles op 56
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
‘toegankelijkheid voor iedereen’. En daarbij ligt de nadruk op het ophalen van de behoeftes van inwoners als het aan om die toegankelijkheid. Dan kom je vanzelf uit bij de mensen met een beperking en hun omveld. "Wat wij wel hebben gedaan, in samenspraak, het afgelopen jaar. En dat heeft ook te maken met het onderzoek van de Rekenkamer, is dat wij als werkgroep toegankelijkheid hebben gezegd: ‘Wil je je bestaansrecht goed kunnen onderbouwen dat is het dat je je achterban meer bij zaken betrekt en meer laat meedraaien’. Naar aanleiding van het advies in de Rekenkamerbrief is op diverse manieren onderzocht op welke manier je betrokken burgers meer kunt betrekken bij het beleidsproces. Daartoe is in eerste instantie de VN-monitor van de VNG gebruikt. Die monitor, een vragenlijst, gaat vooral over ambitie. Deze is om te beginnen uitgezet bij raad, college en beleidsmedewerkers. Deze vragenlijst was evenwel te algemeen en niet praktisch. Nu is besloten aan de wijkscans drie vragen toe te voegen die gericht gaan over toegankelijkheid in Leeuwarden. “Dat is nog wel een puzzel. Welke vragen wil je toevoegen want je wilt deze vragen meerdere jaren kunnen stellen. Dan kun je over de jaren heen, als het gaat over dit onderwerp, zien wat het resultaat is.
Verwachting is dat deze vooral gericht zullen zijn op toegankelijkheid van openbare voorzieningen en ruimtes.” Ten aanzien van de aanbeveling uit de Rekenkamerbrief om als gemeente ook zelf een voorbeeldfunctie als werkgever in te nemen, wordt opgemerkt dat op dat vlak nog wel werk aan de winkel is. Voor dit jaar is vanuit de taskforce aangegeven met de afdelingen die daarover gaan, na te gaan wat er binnen de gemeente te verbeteren valt. Het belangrijkste punt betreft een verbetering van de communicatie. De gemeente is wel toegankelijk voor iedereen, maar maakt dat niet zichtbaar. Op de site van de gemeenten Leeuwarden staan mooie profielen van mensen die bij de gemeente werken, maar als iemand met een beperking voel je je niet uitgenodigd om te solliciteren. Daar is het gesprek wel over gestart. Dat je bij de gemeente prima kunt werken met een beperking. En als dat goed loopt, de gemeente ook de intentie heeft om te komen tot een vaste aanstelling. En een tweede doel van de taskforce is om het beter bespreekbaar te maken bij de gemeente dat de mensen die werken bij de gemeente met een beperking dat dat kan bij alle afdelingen en op alle niveaus. Nu is dat vooral veel bij facilitaire dienst en ICT. Hier zijn de eerste gesprekken over gevoerd.
Op het punt van een budget voor de inclusie-agenda wordt aangegeven dat afdelingen er op moeten toezien dat binnen de budgetten van hun projecten oog moet zijn voor toegankelijkheid, inclusie en diversiteit, zonder dat daar meteen aparte budgetten voor ter beschikking hoeven te worden gesteld. Tot slot is nog ingegaan op de vraag in hoeverre de raad in termen van informatievoorziening meer in beeld is gekomen. De raad vraagt nu meer om informatie, en die wordt ook geleverd. Er wordt over inclusie gerapporteerd. Zo zijn meerdere brieven uitgebracht, zoals over laaggeletterdheid en lichtelijk verstandelijke beperking. Er komt binnenkort een brief, een update over het afgelopen jaar. Samenvattend: De Rekenkamerbrief heeft een agenderende doorwerking gehad. Het thema is breder op de gemeentelijke agenda terecht gekomen. Heeft meer aandacht gekregen. Ook is sprake van strategisch-procesmatige doorwerking bij het meer betrekken van de doelgroep bij de beleidsvorming en het uitbreiden van de contacten met de doelgroep.
Daarnaast in termen van instrumentele doorwerking aandacht geschonken aan een aantal van de aanbevelingen uit de Rekenkamerbrief, zoals het beantwoorden van de vraag of een bredere doelgroepenanalyse nodig is, het zelf meer een voorbeeldfunctie in te nemen als werkgever het oppakken van de vraag op welke wijze de financiering voor het beleid inzake inclusie meer integraal kan worden opgepakt, en tenslotte de informatievoorziening richting de raad een meer regelmatig karakter kan aannemen.
57
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
Nadere beschrijving van het onderzoek Kenmerken: -
De voorgeschiedenis/aanleiding van het onderzoek: De aanleiding voor het onderzoek is de deelname van de rekenkamer Leeuwarden aan het ‘Doe Mee-onderzoek’ van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) naar de implementatie van het VN-verdrag Handicap op lokaal niveau. De Rekenkamer besloot daar op dat moment niet aan bij te dragen, maar wat later in het jaar een quick-scan uit te voeren naar de ontwikkeling van de Lokale Inclusie Agenda (LIA) in Leeuwarden en daar dan ook de beleidsscan van het NVRR-onderzoek bij te betrekken.
-
De doelstelling/centrale vraag van het onderzoek: Het onderzoek heeft tot doel met behulp van een analysekader in kaart te brengen in hoeverre de gemeente Leeuwarden in het inclusiebeleid voldoet aan de uitgangspunten van het VN-verdrag.
-
De opzet en uitvoering van het onderzoek: Ter beantwoording van de onderzoeksvragen heeft de Rekenkamer een aantal stappen gezet. Om te beginnen heeft de Rekenkamer gebruik gemaakt van de resultaten van de beleidsscan van het ‘Doe Mee’-onderzoek van de NVRR. In het kader van dat onderzoek hebben de onderzoekers ook het beleid van de gemeente Leeuwarden inzake het sociaal domein bestudeerd. De Rekenkamer heeft vervolgens gesproken met vertegenwoordigers van de Adviesraad Sociaal Domein, Stichting Friesland Beweegt, de Landelijke Federatie Belangenverenigingen (voor mensen met een licht verstandelijke beperking), leden van de Taskforce Toegankelijkheid 2028 en de ambtenaren die het meest betrokken zijn bij de ontwikkeling van de concept-LIA.
-
De resultaten van het onderzoek: Om te beginnen resulteert de quick-scan in een aan tal bevindingen op basis van het ‘Doe Mee’-onderzoek dat de gemeente Leeuwarden tot de koplopergemeenten behoort, een eigenstandig inclusiebeleid bezit dat breed – in termen van fysieke, sociale en digitale toegankelijkheid – van aanpak is, en besteedt veel aandacht aan het betrekken van ervaringsdeskundigen bij de beleidsvorming. In het verlengde van deze conclusies stellen de onderzoekers op basis van een analyse van het Koersdocument Sociaal Domein dat er relatief weinig aandacht wordt besteed aan inclusie als zodanig, en de nadruk vooral ligt op het thema ‘inclusieve stad’. Een vaststelling die de Rekenkamer onderschrijft. De Rekenkamer formuleert vervolgens op basis van de gehouden interviews negen bevindingen: (a) het draagvlak voor een Lokale Inclusie Agenda is groot; (b) bewustwording is een sleutelwoord; (c) vol (blijven) inzetten op toegankelijkheid; (d) groot enthousiasme voor de ‘niet over ons, zonder ons’ benadering; (e) kring van betrokkenen uit de doelgroep kan breder; (f) zijn alle groepen in beeld?; (g) de praktijk is evenwel weerbarstig; (g) de inclusie agenda vormt een voorbeeld van andere overheid; en (h) een systematiek van monitoring en evaluatie ontbreekt nog.
Meer specifiek merkt de Rekenkamer ten aanzien van de LIA nog het volgende op: niet alle doelgroepen lijken voldoende in beeld; het is niet duidelijk of de doelgroepen wel voldoende betrokken worden bij de monitoring en de evaluatie; en tenslotte, het thema werk en participatie wordt vooralsnog smal ingevuld. Deze beschouwingen leiden uiteindelijk tot vijf aanbevelingen van de Rekenkamer: (1) zorg voor een goede doelgroepen-analyse; (2) betrek de doelgroep ook bij de monitoring en evaluatie; (3) ga als gemeente actief op zoek naar contact met de doelgroep van het verdrag; (4) de werkgever Gemeente Leeuwarden kan een voorbeeldfunctie bezitten; en (5) zorg voor budget voor de uitvoering van de inclusie-agenda.
58
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
-
Op 5 februari 2020 bespreekt de raad tijdens het Politiek Podium de rekenkamerbrief. Op 4 maart 2020 vindt een Politieke Dialoog en op 9 maart 2020 de besluitvormende raadsvergadering.
De opvolging van het rapport ‘Lokale Inclusie Agenda gemeente Leeuwarden’ (2020) schematisch weergegeven. Doorwerking Oordeel raad
De raad bespreekt de Rekenkamerbrief en wenst een meer actieve aanpak. Daarbij wordt vooral stil gestaan bij de rol van de gemeenten Leeuwarden als voorbeeldfunctie als het gaat om inclusief werken. Het college geeft aan op dat punt nog geen concrete toezeggingen of cijfers te kunnen leveren. Daarnaast wil de raad wil meer concrete doelstellingen zien, met meer nadruk op de uitvoering en ook op het monitoren van de resultaten. Daarbij dienen niet alleen de successen vermeld te worden, maar ook de tegenslagen. Het is wenselijk ook de doelgroep zelf daarbij te betrekken. In de zin van: ‘Niet over ons maar met ons’.
Oordeel college
Er komt geen reactie van het college op de Rekenkamerbrief.
Raadsvoorstel
In het raadsvoorstel wordt, indachtig de toelichting op de aanbevelingen uit de rekenkamerbrief het besluit genomen het college het volgende op te dragen: een doelgroepenanalyse uit te voeren; de doelgroep ook bij monitoring en evaluatie te betrekken; actief op zoek te gaan naar contact met de doelgroep van het verdrag; als werkgever ‘Gemeente Leeuwarden’ het voortouw te nemen door het in dienst nemen van mensen met een beperking en hun zichtbaarheid in de gemeentelijke organisatie, ook als ervaringsdeskundigen, te vergroten; zo nodig voor budget te zorgen voor de uitvoering van de inclusie- agenda; de gemeenteraad over een jaar na het nemen van het raadsbesluit te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen.
Besluitvorming
De raad besluit overeenkomstig het voorgelegde raadsvoorstel.
59
DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN
6. ‘Vergunningenbeleid gemeente Leeuwarden’, augustus 2020 Het onderzoek en de eerste receptie door raad en college Het Rekenkamerrapport Op 18 september 2019 neemt de gemeenteraad van Leeuwarden een motie aan waarin de raad de Rekenkamer verzoekt een onderzoek te verrichten naar de vergunningverlening voor festivals. Daarbij wordt expliciete aandacht gevraagd voor de rol van de ambtelijke organisatie, het college en de raad. En aanbevelingen te doen ter verbetering van het proces van vergunningen- en ontheffingenverlening. Op basis van een kort vooronderzoek spitst de Rekenkamer het onderzoeksobject toe op ‘de vergunningen- en ontheffingenverlening voor festivals in de Groene Ster’. De Rekenkamer verwoordt voor dit onderzoek geen centrale onderzoeksvraag, maar formuleert zeven onderzoeksvragen. Aan de hand van die zeven vragen worden vervolgens de conclusies van het onderzoek geformuleerd. Als volgt een uitvoerige tijdslijn en feitenrelaas.
Als tweede wordt aan de hand van een vijftal normen een oordeel gegeven over het gevoerde beleid: het beleid is rechtmatig, effectief en adequaat, al moet worden opgemerkt dat er meer aandacht had mogen zijn voor de rechtszekerheid van burgers die met de gemeente in dispuut waren, en toch de nodige vergunningen en ontheffingen uiteindelijke de toets der juridische kritiek niet konden doorstaan; inzake responsiviteit, in hoeverre rekening is gehouden met, dan wel gereageerd op opvattingen, behoeftes en waarden van burgers en of maatschappelijke organisaties, kan worden opgemerkt dat aanvankelijk zeker de nodige aandacht wordt geschonken aan de inbreng, meningen en opvattingen van betrokken partijen, maar dat vanaf 2016 die responsiviteit nog slechts terug te vinden is in de inhoud van de juridische procedures; de Rekenkamer plaatst tot slot een aantal kritische kanttekeningen bij de rol van de ambtelijke organisatie en de informatievoorziening aan de raad.
Voor toekomstig beleid formuleert de Rekenkamer vijf aanbevelingen: (1) de raad kan beter worden geïnformeerd; (2) onderzoek goed welke consequenties de route van partiele herziening van het bestemmingsplan voor de Groene Ster heeft voor het verlenen van vergunningen en ontheffingen; (3) veranker de uitgangspunten van ‘andere overheid’ sterker binnen het vergunningen- en ontheffingenbeleid; (4) neem de voor- en nadelen van een ‘strategie van aanpassen met tegenzin’, mocht deze strategie gangbaar blijven, nader onder de loep; (5) heb binnen de bredere maatschappelijke context van het evenementen- beleid een scherp oog voor meer actuele ontwikkelingen binnen de bredere maatschappelijke context van het evenementenbeleid, zoals gezondheidsaspecten, het risico op gehoorbeschadiging, meer recentelijk de gevolgen van de corona-epidemie, en de trends binnen de verschuivende verdeling van verantwoordelijkheid en zeggenschap tussen overheid en samenleving.