2022-06-14 Eindrapport doorwerkingsonderzoek 2018 - 2021.pdf

Beleidsproblemen en uitgagingen zullen meer dan ooit in hun gezamenlijkheid bekeken moeten te worden. Dat is een extra uitdaging voor het formuleren van een te kiezen beleidsprobleem/uitdaging van de raad, en in het verlengde daarvan ambtelijke organisatie en college, om boven geschetst gezamenlijk traject in te gaan. En tot slot leveren de twee bovenstaande inzichten ook nog stof voor een derde. Die betreft de positie en rol van de Rekenkamer zelf binnen dat geheel. Uitgangspunt blijft de positie van de Rekenkamer als onafhankelijke institutie die uiteindelijk haar eigen agenda, haar eigen keuze van (onderzoeks)onderwerpen en de wijze waarop onderzoek wordt vormgegeven bepaalt. Maar wanneer de uitkomsten van dit doorwerkingsonderzoek op basis van de onderzoeken zelf, en de dynamiek die deze onderzoeken – nogmaals vooral op basis van het acteren van de direct betrokken partijen, raad, ambtelijke organisatie en college, gekoppeld aan de impulsen vanuit die onderzoeken – vanuit een meer algemeen perspectief beschouwd worden, dan tekent zich daar ook een wenkend perspectief voor rekenkamerwerk af. Een perspectief dat voortborduurt op de koerswijzigingen uit 23

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

2018. Meer diverse vormen van onderzoek, meer in dialoog met raad, ambtelijke organisatie en college, met een belangrijke plaats voor de inbreng van de samenleving, van burgers en ook aansluitend op het veranderende karakter van de maatschappelijke vraagstukken en uitdagingen die zich aandienen. Een Rekenkamer die nog altijd beleid evalueert, vooral in waarderende en lerende zin, maar ook agendeert, nieuwe inzichten en perspectieven aandraagt, prikkelt en een bijdrage wenst te leveren aan een gezamenlijke dialoog.

24

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Bijlage 1: De doorwerking per rekenkamerrapport Deze bijlage betreft een korte beschrijving van ieder rekenkamerrapport in de periode januari 2018 december 2021 van de Rekenkamer Leeuwarden aan de hand van enkele kenmerken. Vervolgens wordt schematisch zicht gegeven op de doorwerking van elk rapport.

25

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

1. ‘Evaluatie Aanvalsplan Werk’, februari 2018 Het onderzoek en de eerste receptie door raad en college Het Rekenkamerrapport De Rekenkamer voert dit onderzoek uit met het doel de stand van zaken inzake de in het collegeprogramma van 2014 geformuleerde ambitie in Leeuwarden 1000 nieuwe banen te realiseren. Een ambitie die kortweg de titel ‘Aanvalsplan Werk’ meekrijgt. De centrale vraag van deze quick-scan richt zich op een aantal aspecten van dat plan: de operationalisering van de ambitie, de onderbouwing van tussentijds gepresenteerde resultaten, de aannemelijkheid van een (causale) relaties tussen de ‘beleidsinput’ en nieuwe banen, de effecten van de eventuele banengroei, en de vraag naar de aanwezigheid en het karakter van een mogelijke beleidstheorie. De belangrijkste conclusie van het onderzoek luidt dat het niet vanzelfsprekend is dat, zoals beweerd van de zijde van het college, het ‘Aanvalsplan Werk’, ook echt 1000 extra banen heeft opgeleverd en daarnaast 2500 banen heeft behouden. Daartoe is de operationalisering van de ambitie te vaag en weinig precies. Daarnaast kan ook geen expliciete beleidstheorie worden aangetroffen op basis waarvan een relatie tussen ‘beleidsinput’ en mogelijke resultaten van beleid kan worden afgeleid. Eerder is sprake van verbrokkelde en impliciete beleidsuitgangspunten, waarbij een duidelijke samenhang ontbreekt.

De receptie van het onderzoek Het college onderschrijft in zijn bestuurlijke reactie op het onderzoek het belang om de inspanningen van de gemeente op het gebied van werkgelegenheid en werkloosheid te toetsen op doelmatigheid en effectiviteit. Het onderwerp is van grote maatschappelijke relevantie en behoeft feitelijk een permanente ‘monitoring’. Het trekken van lessen voor de toekomst is nodig. Het college stelt vast dat dit laatste nog niet van de grond is gekomen. Het college geeft aan de belangrijkste conclusie van de Rekenkamer, dat er twijfels mogen bestaan over de vraag of het doel, 1000 extra banen geenszins te delen. Het college houdt vast aan zijn stelling dat het doel van het banenplan gehaald is. De raad oordeelt tijdens het Open Podium en de Politieke Dialoog van 16 mei 2018 verdeeld over de uitkomsten van het onderzoek. Naast het oordeel dat het om een politiek project zou gaan waar niet echt de politieke wil onder lag om SMART-doelstellingen te formuleren, wordt van andere zijde betoogd dat het te waarderen is dat de wethouder ambities heeft, die niet moeten worden gesmoord in eindeloze voorwaarden.

De opvolging en doorwerking van het onderzoek De rapportage bevat geen expliciet geformuleerde aanbevelingen, maar in termen van opvolging wijst deze wel op het belang van het uitwerken van een beleidstheorie. Niet zozeer vanuit de verwachting dat er een sluitende beleidstheorie voor handen zou zijn, maar het wel aan te bevelen is meer zicht te hebben op enkele belangrijke factoren die de beweging op de arbeidsmarkt, en dus de mogelijkheid werkgelegenheid te stimuleren, beïnvloeden. Verdere opvolging is meer concreet terug te vinden in: ‘het aanscherpen van 26

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

definities’ (wat is uitstroom, wat is een baan?), ‘het inzicht dat het speelveld arbeidsmarkt een complex veld is met de nodig partijen die ieder hun eigen belangen hebben’, ‘het ontwikkelen van meer sturingsinstrumenten’ (data gedreven werken, het meten van uitstroom, welke groepen zijn er, hoe lang in de uitkering, wat werkt op groepsniveau)’, ‘het ontwikkelen van een visie op de relatie tussen werken en armoede’, en ‘het bewustzijn dat arbeidsmarktbeleid voor alles een regionale activiteit is’. De meest praktische vervolgstap die tijdens het gesprek van de Rekenkamer met de raad over het rapport, op 28 maart 2018, wordt vastgelegd – het organiseren van een werkconferentie over de bevindingen van het onderzoek – vindt uiteindelijk toch geen opvolging. Dan de in het verlengde van de opvolging, de doorwerking van het rapport. Een eerste conclusie inzake luidt dat het onderzoek de ambtelijke organisatie in termen van monitoring ‘enorm geholpen heeft om te bepalen waar je het over hebt’. Het heeft de definities scherp en helder gesteld. Bijvoorbeeld, wat is uitstroom? Dat thema heeft tijdens de discussies die in het kader van het onderzoek werden gevoerd tot de nodige hoofdbrekens geleid.

En de uiteindelijk de vraag opgeworpen: ’Hoe kunnen wij het een volgende keer anders en beter doen?’ Daarnaast heeft het onderzoek de gemeente ook uitgedaagd om na te gaan hoeveel ambtenaren, en hoeveel partijen buiten de gemeente dagdagelijks bezig zijn met de arbeidsmarkt. Vanuit SROI, richting de aannemende partij, richting de gemeentelijke opdrachtnemers, eigen initiatieven vanuit de gemeente, de dagelijkse werkzaamheden van team werk tot de club mensen van economische zaken die elke dag bezig waren om acquisitie te plegen om interessante bedrijven met interessant werk passend voor Leeuwarden naar de stad te halen. En dat leidde tot een meer integrale aanpak waarin activiteiten meer in samenhang worden bekeken. Aangaande het zicht krijgen en houden op de effectiviteit van de gemeentelijke inspanningen op het terrein van de toeleiding naar de arbeidsmarkt zijn onder impuls van het onderzoek ook verdere initiatieven ondernomen. Het onderzoek liet zien dat het meten van extra banen een ‘allemachtig ingewikkelde zaak’ is. Om te beginnen betreft dat een antwoord op de vraag: ‘Wat is dan een baan?’ Is dat 20, 30 of 40 uur werk of het bestaansminimum verdienen? “De meest wijze les die is getrokken richt zich op duidelijke begrippen, wat is uitstroom, wat is werk? Dat heeft het onderzoek wel scherp gesteld.

Zo bestaat er nu een maandelijks dashboard, met een aantal belangrijke kengetallen, is er een maandelijkse benchmark met vergelijkbare gemeenten, en is gestart met het meten van uitstroom. Dat geheel wordt op dit moment uitgebreid met meer sturingsindicatoren zoals de vraag hoe staat het met de verwachten instroom in de bijstand, als onderdeel daarvan de vraag hoeveel mensen hebben een WW-uitkering en wat is het doorstroompercentage naar de bijstand, en zijn daar pieken te verwachten. Dat gebeurt niet alleen lokaal, maar er is ook een regionaal dashboard. Dat was er ten tijde van het onderzoek allemaal nog niet. Recent is nog wereldkundig gemaakt dat de gemeente een stevige volgende stap gaat zetten op het terrein van data-gedreven-werken. Die data zijn een eerste opstap naar de vraag wat de bijdrage van het gemeentelijke beleid is. Dat is complex. Daar spelen zoveel factoren mee. Maar de hoop bestaat nu dat het sterker werken met data-analyse beter in kaart kan brengen wat die bijdrage is. Dat betekent ook een stap voorwaarts op het gebeid van verantwoording van beleid.” In die samenhang is ook een centrale conclusie van het onderzoek relevant. Dat betreft het ontbreken van een expliciete beleidstheorie.

Die conclusie kende niet de verwachting dat een heldere en onomstreden beleidstheorie voor handen zou zijn, maar betekende veeleer een pleidooi voor het meer onderzoeken en expliciteren van beïnvloedingsrelaties binnen het arbeidsmarktbeleid. En dat gebeurt vandaag de dag dan ook. “Dus een beleidstheorie, wat werkt nou wel en wat nou niet, ja dat is ook toch een beetje trial and error bijna. Ook in de uitvoering… Een beleidstheorie op dit vlak is zoeken. Dat is moeilijk. Landelijke onderzoeken worden in de gaten gehouden. Bijstandsexperimenten die worden uitgevoerd worden gevolgd. Er is nu de

27

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

deeltijdpremie, waar een motie vorige week door de raad is aangenomen om inzichtelijk te maken, wat de effecten zijn. Kan het hoger, of lager? Wat doet het allemaal?” Het is uiteindelijk de grote uitdaging voor de gemeente om grip te hebben en houden op de complexe verhoudingen op de arbeidsmarkt. In dat kader gaat de gemeente, in een programma, ook na of transitietheorieën behulpzaam zijn. Transities die elkaar beïnvloeden en versterken. Transities rond onderwijs, arbeidsmarkt, economie, die sterke onderlinge verbanden kennen. Daarbij komt ook de energietransitie in beeld. Daartoe is de gemeente in gesprek met DRIFT, een bureau dat transities binnen sociaalmaatschappelijke systemen vanuit hun samenhang bekijkt, en daarbij transities in de meer traditionele sectoren als arbeidsmarkt, onderwijs en economie verbindt met transities rond energie, mobiliteit, agricultuur en gezondheidszorg. En daar in diverse gemeentes, onder meer in Rotterdam-Zuid, actief is. Samenvattend: De eerste vorm van doorwerking die duidelijk naar voren komt uit het gesprek met bestuur en ambtelijke organisatie betreft de conceptuele doorwerking. Deze heeft in deze casus betrekking op een aantal aspecten: het scherper definiëren van centrale begrippen zoals ‘werk’, ‘uitstroom’, in bredere zin het vaststellen en meten van beleidsuitkomsten. Daarnaast het beter oog hebben voor ‘de beleidstheorie’.

Niet vanuit de verwachting in dit heel complexe – in termen van input en output of causale relaties tussen beleidsactiviteiten en arbeidsmarkteffecten – veld een sluitende theorie te kunnen hanteren, maar wel expliciete aandacht voor het onderzoeken, soms ook gewoon op basis van trail and error, van beïnvloedingsrelaties, en voor de vraag waar mogelijk toch zekere wetmatigheden te ontdekken zijn die houvast bieden binnen beleid. En daarbij ook oog te hebben voor het meer en meer in elkaar grijpen van sociaal-maatschappelijke systemen, economie, arbeidsmarkt, onderwijs, participatie, inkomensverhoudingen, energietransitie, mobiliteit, circulaire economie en gezondheid. Naast de conceptuele doorwerking is ook sprake van instrumentele doorwerking. Deze komt tot uitdrukking in het gegeven dat de instrumenten zijn aangescherpt, met name de monitoring op basis van systematische dataverzameling. Goede monitoring en heldere overzichten van ontwikkelingen en uitkomsten, onder meer door regelmatig geüpdatete dashboards, leveren belangrijke sturingsinformatie op. Tot slot is ook sprake van strategisch-procesmatige doorwerking in de meer integrale aanpak waar het de diverse partijen die in het kader van het arbeidsmarktbeleid samenkomen.

Her rapport maakte duidelijk dat de complexiteit van de opgave werkgelegenheid veilig te stellen, dan wel te vergroten een samengaan van verschillende beleidsterreinen vergt. En daarnaast ook een brede samenwerking van vele partijen in de regio.

Nadere beschrijving van het onderzoek Kenmerken: -

De voorgeschiedenis/aanleiding van het onderzoek: In maart 2016 wordt in het document 'Midterm Review Collegeprogramma Iedereen is Leeuwarden 2014-2018' een tussentijdse stand van zaken gepresenteerd inzake de ambitie van het zittende college om in Leeuwarden 1000 nieuwe banen te realiseren. Deze ambitie wordt in het collegeprogramma uit 2014 geformuleerd. Het doel is helder: “Het gaat om nieuwe banen die zijn gerealiseerd mede door inspanning van de gemeente Leeuwarden.” De Rekenkamer achtte het zinvol, ook op basis van de hoge prioriteit die door college en raad worden gegeven aan het vergroten van de kansen van Leeuwarder burgers op een betaalde baan, nader onderzoek te doen naar de voortgang van de 1000-banen- ambitie.

28

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

-

De doelstelling van het onderzoek: De feitelijke stand van zaken rond het ‘Aanvalsplan Werk’ in kaart te brengen, en tevens onderzoek te doen naar de doelen van het plan, en de nadere operationalisering van het plan. Meer algemeen geformuleerd wilde de Rekenkamer binnen dit onderzoek ook op zoek naar de werkzame mechanismen die achter de ambitie schuilgaan, de beleidstheorie, de relatie tussen het scheppen van banen en bredere sociale doelstellingen (waaronder de strijd tegen armoede), zicht op de kosten en baten, en uiteindelijke ook de vraag wat het plan leert over toekomstige uitdagingen binnen het arbeidsmarktbeleid van de gemeente.

-

De centrale vraag van het onderzoek: De vraagstelling van het onderzoek is, mede gezien de bredere inkadering, nogal uitgebreid van aard: om te beginnen zijn er vragen die direct betrekking hebben op het plan zelf: (a) Op welke wijze heeft het college het ‘Aanvalsplan Werk’ uitgewerkt en geoperationaliseerd? Hoe is er van een idee naar de uitvoering gekomen? (b) Welke cijfers zijn, op welke gronden gebruikt voor de operationalisering? (c) Wat is de onderbouwing van de gepresenteerde cijfers in de 'Midterm Review'? Kan in de ‘Midterm Review’ een duidelijk werkzaam mechanisme worden aangetoond. Waarom komen er nieuwe banen en wat is de rol en invloed van gemeentelijk beleid? (d) Op welke wijze wordt de relatie tussen 'beleidsinput' (in de vorm van programma's, activiteiten en financiering') en het tot stand komen van nieuwe banen geoperationaliseerd? Wat is het werkzame mechanisme? (e) In hoeverre leveren de nieuwe banen een bijdrage aan het terugdringen van werkloosheid en armoede (doelstelling uit 'Armoedeaanpak Gemeente Leeuwarden)? Waar vindt de baangroei plaats? In welke sectoren? In welke mate kunnen burgers die op of vlak boven de armoedegrens leven en voor een belangrijk deel uitmaken van de 'bijstandspopulatie' – profiteren van deze banengroei? (f) In hoeverre kan worden verwacht dat het ‘Aanvalsplan Werk’ aan het einde van de collegeperiode gerealiseerd is? Wat is er

volgens planning gegaan en wat niet? Hoe is daarop ingegrepen, welke aanpassingen zijn gemaakt en welke consequenties heeft dat voor het realiseren van het doel, 1000 banen en de deadline? (g) Welke kosten en baten balans wordt zichtbaar rond het ‘Aanvalsplan Werk’? Dan volgt een meer elementaire vraag: (h) Wordt een expliciete beleidstheorie gehanteerd ter onderbouwing van het ‘Aanvalsplan Werk’, of is sprake van een impliciete theorie? En tot slot nog twee vragen gericht op de toekomst: (i) Welke inzichten kunnen worden opgetekend op basis van het ‘Aanvalsplan Werk’ met het oog op toekomstige uitdagingen binnen de sociale zekerheid en het arbeidsmarktbeleid van de gemeente Leeuwarden? (j) Zijn in dat kader diverse opties, scenario’s – met bijbehorende beleidsfilosofieën – denkbaar en nader te schetsen?

-

De opzet en uitvoering van het onderzoek: Het onderzoek is in drie fasen uitgevoerd. Om te beginnen is de daadwerkelijke stand van zaken rond het aanvalsplan (de doelen, de operationalisering van de doelen en het al dan niet bereiken van de doelen) in kaart gebracht. Vervolgens is een poging ondernomen om de onderliggende beleidstheorie te reconstrueren en te expliciteren. En tot slot heeft ook een ex-ante evaluatie van het plan plaatsgevonden. Daarbij was het bedoeling een zoektocht te entameren naar nieuwe, innovatieve beleidsinitiatieven.

-

De resultaten van het onderzoek: Als eerste wordt in het rapport vastgesteld dat het niet vanzelfsprekend is dat de 1000-banen-ambitie, het ‘Aanvalsplan Werk’, ook echt 1000 extra banen heeft opgeleverd en daarnaast 2500 banen heeft behouden. Die bevinding wordt aan de hand van vijf aspecten nader toegelicht: (a) er wordt geen duidelijke uitleg gegeven waarom de acties van ‘Aanvalsplan Werk’ tot 1000 banen heeft geleid; (b) er bestaan geen verschillen met de rest van Friesland én met de periode voor 2014 (voor- dat het ‘Aanvalsplan Werk’ werd ingezet); (c) het is niet 29

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

helder of het wel banen voor mensen (zonder werk) uit Leeuwarden zijn; (d) het is onduidelijk wat het effect van de 1000 banen is op het aantal bijstandsgerechtigden en werklozen; (e) het is onduidelijk of er ook een onbedoeld regionaal effect is; de 1000 nieuwe banen in Leeuwarden komen voor een deel uit de regio. Daar zijn nu minder banen. Het saldo voor Leeuwarden is wel positief, maar voor de omliggende gemeenten is het negatief. Dan volgt een nadere analyse van de beleidsuitgangspunten die onder het aanvalsplan zouden liggen. Een expliciete beleidstheorie wordt niet aangetroffen. Er is eerder sprake van verbrokkelde en impliciete beleidsuitgangspunten, waarbij een duidelijke samenhang ontbreekt. En tot slot zijn een aantal bredere thema’s rond arbeid en inkomen geformuleerd, alsmede een aantal vragen die richting zouden kunnen geven aan een mogelijk nieuw te formuleren banen/werk/participatieplan. -

Het rekenkamerrapport wordt op 28 maart 2018 tijdens het Open Podium besproken met de raad. De raad besluit het rapport verder te bespreken met de wethouder tijdens een Politieke Dialoog. Daarna is lag het in de bedoeling dat de Rekenkamer een vervolg zou geven op de derde fase van het onderzoek, waarbij onder meer gestreefd wordt naar het organiseren van een werkconferentie. Dit vervolg is evenwel nooit van de grond gekomen.

-

De rekenkamer heeft een persbericht doen uitgaan. Gedurende, en na afloop van het onderzoek is een drietal persberichten verschenen: ‘Duizendbanenplan van de gemeente Leeuwarden geslaagd’ Leeuwarder Courant (lc.nl) (13 juni 2017), : 'College Leeuwarden frustreert discussie over duizendbanenplan' - Leeuwarder Courant (lc.nl) (14 november 2017), en Duizendbanenplan Leeuwarden lijkt op de toren van Babel gesmeed - Leeuwarder Courant (lc.nl) (29 maart 2018). Het rapport is destijds tevens gepubliceerd op de site van de NVRR.

De opvolging van het rapport ‘Evaluatie Aanvalsplan Werk’ (2018) schematisch weergegeven. Doorwerking Behandeling in de raad/Open Podium

Gesprek met Rekenkamer over het rapport: 28 maart 2018: Meerdere fracties aan over dit rapport, ondanks het nog ontbreken van aanbevelingen, een politiek debat met de wethouder te willen voeren. Het CDA stelde daar op dit moment nog geen behoefte aan te hebben, en eerst uit te zien naar de werkconferentie Conclusie: Op initiatief van de fracties eerst een Politieke Dialoog met de wethouder, een agenda initiatief zal met hulp van de griffie opgesteld worden. De Rekenkamer organiseert (daarna) de 3e fase van het onderzoek inclusief de werkconferentie. Open Podium 16 mei 2018: Eén inspreker “De heer Roekiman zegt op persoonlijke titel te spreken als geïnteresseerde in de thema’s werkgelegenheid en sociaal beleid. Hij waardeert het

30

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

dat er een rekenkamer is die onderzoek doet voor de raad. Dit type resultaten zijn moeilijk te meten. Zijn belangrijkste boodschap aan de raad is, dat actieplannen niet steeds meer van hetzelfde moeten zijn. Er wordt lang vastgehouden aan de bekende doelgroepen van bijstands- en uitkeringsgerechtigden. Er zijn andere, nieuwe doelgroepen die niet (altijd) geregistreerd zijn maar waar wel winst is te behalen zoals ZZP’ers en starters. Daar zit de creativiteit en energie om (ook voor zichzelf) werk en banen te creëren. Regelingen die deze mensen verder kunnen helpen moeten goed bekend zijn. Oordeel raad

De raad oordeelt verdeeld over de uitkomsten van het onderzoek. Naast het oordeel dat het om een politiek project zou gaan waar niet echt de politieke wil onder lag om SMART-doelstellingen te formuleren, wordt van andere zijde betoogd dat het te waarderen is dat de wethouder ambities heeft, die niet moeten worden gesmoord in eindeloze voorwaarden. Diverse fracties gaven aan uit te zien naar de werkconferentie en de aanbevelingen die de rekenkamer dan kan leveren. PALGroenLinks en 50Plus gaven suggesties voor thema’s waar dan aandacht voor moet zijn. Tot slot geven meerdere fracties aan over dit rapport, ondanks het nog ontbreken van aanbevelingen, een politiek debat met de wethouder te willen voeren.

Oordeel college

Het college onderschrijft het belang om de inspanningen van de gemeente op het gebied van werkgelegenheid en werkloosheid te toetsen op doelmatigheid en effectiviteit. Het onderwerp is van grote maatschappelijke relevantie en behoeft feitelijk een permanente ‘monitoring’. Het trekken van lessen voor de toekomst is nodig. Het college stelt vast dat dit laatste nog niet van de grond is gekomen. Het college geeft aan de belangrijkste conclusie van de Rekenkamer, dat er twijfels mogen bestaan ov er de vraag of het doel, 1000 extra geenszins te delen. “Het vorige College heeft zowel bestuurlijk als ambtelijk focus willen geven aan het gemeentelijk handelen op een breed terrein van economie, arbeidsmarkt, onderwijs, jeugdzorg en inkoop. Het college oordeelt dat deze opzet en werkwijze zijn geslaagd. Immers, zoals ook door u wordt bevestigd en vorig jaar zomer in de tussenevaluatie over 2016 (met vooruitblik op 2017) is aangegeven, is de doelstelling van 1000 banen in deze collegeperiode ruimschoots behaald. Het jaargemiddelde over de jaren 2014 t/m 2016 is 798 nieuwe banen; 2846 behoud van banen; 787 tijdelijk nieuw werk. En 2017 zijn de definitieve resultaten nog niet bekend.”

Politieke Dialoog/ raadsvoorstel

Tijdens de Politieke Dialoog op 16 mei 2018, bespreken de fracties het onderzoek met het college. De VVD is verbaasd over het feit dat het college een andere conclusie trekt dan de Rekenkamer en stelt zich de vraag of het college tevreden kan terugkijken op de gang van zaken rond het plan en komt met een agendainitiatief om dieper op het onderzoek in te gaan. Gemeentebelangen en ChristenUnie vragen naar te trekken lessen en mogelijke verbeteracties. De fractie van 50Plus spreekt van een mager rapport dat nauwelijks tot geen informatie geeft 31

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

over de oudere werkzoekenden. PalGroenLinks informeert of het college kan leven met de grote onduidelijkheid hoeveel mensen er überhaupt aan de armoede zijn ontstegen? En vraagt zich af in hoeverre het college zich daartoe wil inzetten en daar duidelijke plannen voor wenst te maken. Besluitvorming

Er heeft geen besluitvorming plaatsgevonden.

Verdere aandacht, acties dan wel uitkomsten

Het rapport wordt nog nader aangehaald in de Jaarstukken 2017. Daar betoogt het college dat de doelstellingen van het Aanvalsplan Werk, 1000 banen in de collegeperiode 2014-2018 ruimschoots zijn behaald. Verder zijn er geen acties gevolgd op het onderzoek.

32

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

2. ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’, juli 2018 Het onderzoek en de eerste receptie door raad en college Het Rekenkamerrapport De doelstelling van het onderzoek luidt: Na te gaan in hoeverre het ingezette beleid van de gemeente bijdraagt aan het behalen van de geformuleerde doelstellingen. De centrale vraag van deze quick-scan betreft vier aspecten van de energietransitie: waar staat de gemeente Leeuwarden qua ambitie en realisatie ten aanzien van de energietransitie. De belangrijkste conclusie van het onderzoek luidt dat de gemeente Leeuwarden binnen haar (ambitieuze) lange termijndoelstelling twee kortetermijndoelstellingen kent die beide SMART geformuleerd zijn, en daarmee ook goed meetbaar. Daarnaast concludeert de Rekenkamer dat er met de Energieagenda een belangrijke stap gezet wordt op weg naar het realiseren van het doel ‘onafhankelijkheid van fossiele brandstoffen’. Daarbij stelt de Rekenkamer vast dat de rol van de gemeente in de meeste projecten bestaat uit het faciliteren en mogelijk maken van initiatieven van derden. En dat die faciliterende rol door externe partijen als zeer positief wordt ervaren.

Vervolgens worden door de Rekenkamer zes aanbevelingen geformuleerd: stuur actiever op het aardgasvrij maken van de bestaande woningvoorraad; versnel het energietransitiebeleid waarbij geen technische opties worden uitgesloten; reken opwek van buiten de gemeente niet mee in het behalen van de doelstellingen; versterk de aandacht voor sectoren die nu nog toenemen in de CO2-uitstoot; besteed meer aandacht aan een aangepast aansturingsmodel voor de energieopgave, waarbij de nadruk komt te liggen op een meer programmatische aanpak; en geef het college de opdracht om structureel te monitoren.

De receptie van het onderzoek Het college geeft aan zeer tevreden te zijn met de conclusie van de Rekenkamer dat de korte termijndoelen SMART en goed meetbaar zijn geformuleerd, dat er met de Energieagenda een belangrijke stap gezet is op weg naar het realiseren van het doel ‘onafhankelijkheid van fossiele brandstoffen’ en dat de faciliterende rol van de gemeente als zeer positief wordt ervaren door externe partijen. “Wij zijn ook blij met de conclusie dat de huidige inzet naar verwachting voldoende is voor het bereiken van de doelstellingen tot 2020.” Het college geeft verder aan zich in vijf van de zes aanbevelingen te kunnen vinden. Het opvolgen van aanbeveling 3, de opwek buiten de gemeente niet mee te rekenen in het behalen van de doelstellingen, acht het college niet wenselijk of uitvoerbaar. De raad neemt tijdens het Open Podium van 12 december 2018 kennis van het rapport. Op 9 januari vraagt de raad vraagt tijdens de Politieke Dialoog vooral duidelijkheid voor over de financiële consequenties van het overnemen van de aanbevelingen van de Rekenkamer. Ook wordt aangedrongen op een overzicht van de vervolgstappen en het tempo waarin die worden genomen.

Verder wordt een groot aantal aspecten van de energietransitie in de nabije toekomst aan de orde gesteld: capaciteit van het (elektriciteits)netwerk en leidingen, de contacten met lokale initiatieven en energie coöperaties, de regierol van de gemeente, de samenstelling van de duurzame energiemix (waterstof, geothermie, kernenergie, opwekking buiten de gemeentegrond), de samenwerking met andere overheden en partners (zoals de netwerkbeheerder), de bestaande woningvoorraad, de benutting van duurzaamheidsleningen en de bijdrage/rol van 33

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

bedrijven(terreinen) en de veeteelt. Verder wordt aandacht gevraagd voor draagvlak bij de uitvoering van plannen en voor de capaciteit van de gemeentelijke organisatie.

De opvolging en doorwerking van het onderzoek In termen van opvolging blijkt uit het gesprek met bestuur en ambtelijke dat de zes aanbevelingen uit het rapport voldoende navolging hebben gekregen. Dat betreft praktisch gesproken: ‘het meer concreet maken van de energietransitie-doelstellingen na 2020’, ‘het ontwikkelen van een aangepast sturingsmodel voor de energieopgave, gekoppeld aan een meer programmatische aanpak’, ‘intensivering van het contact met de samenleving, meer concreet partijen in de stad die met energie bezig zijn (een aspect van ‘andere overheid’)’, ‘het meer SMART-formuleren van de doelstellingen’, en ‘het in het leven roepen van een raadswerkgroep die periodiek wordt bijgepraat over het onderwerp’. Ook ten aanzien van de aanbeveling die aanvankelijk door het college werd afgewezen – het niet meetellen van buiten de gemeente gerealiseerde reductie – is duidelijk geworden dat dit weliswaar landelijk nog een discussiepunt vormt, maar dat Leeuwarden heeft besloten, conform de aanbeveling om de 49% CO2-reductie alleen op basis van de hoeveelheid energieopwekking op eigen grondgebied te effectueren. Dan de in het verlengde van de opvolging, de doorwerking van het rapport. Het onderzoek maakte duidelijk dat gemeentes in het algemeen de landelijke doelstellingen na de landelijke vaststelling volgen.

Op het moment dat het onderzoek startte, had de gemeente Leeuwarden tot 2020 hogere doelstellingen dan landelijk was vastgesteld. Daar haakte het advies van de Rekenkamer op in. Dat betekende een soort vooruitblik op nieuwe doelstellingen, en niet zozeer de doelstellingen die op dat moment voor 2020 waren geformuleerd. In de Leeuwarder Energieagenda (LEA) is in 2021 de ambitie van 49% CO2 reductie vastgelegd met thema’s als warmtetransitie, meerdere samenwerkingsverbanden rond geothermie, en het opwekken van energie. “Als ik kijk wat hierna is gebeurd, zit er een stijgende lijn in ambities en uitvoering. Het onderzoek was bedoeld om de oude doelstellingen te toetsen, maar het advies luidde: 'Focus je op de lange-termijn-doelstellingen.' Daarnaast bevatte het onderzoek aanbevelingen met de focus op andere sectoren, onder meer de industrie en mobiliteit.” “Wat wij merken is dat de rol van de gemeente in het halen van de doelstellingen steeds concreter wordt. In de tijd van het onderzoek was de invulling van de rol van gemeenten vanuit de landelijke doelstellingen niet echt helder. Wat is de regierol, op welke sectoren heb je een regierol? Dat is nu, met het klimaatakkoord, duidelijker. Er is onlangs naar aanleiding van een motie van de raad over CO2-uitstoot, industrie en mobiliteit een lange lijst naar de raad gestuurd met wat allemaal gedaan wordt.

Het is een complex vraagstuk rond vragen als ‘wie doet wat’ en ‘wie is verantwoordelijk waarvoor’? De regionale energiestrategie bestond ten tijde van het onderzoek ook nog niet. Dat is een belangrijke stap… Het is een interessant onderwerp maar het is soms ook lastig echt te begrijpen waar het over gaat. Het is opvallend dat de onderzoekers in 2018 al in de gaten hadden welke zaken een rol zouden gaan spelen en welke dingen prioriteit moesten krijgen. Dus in die zin kun je met terugwerkende kracht wel zeggen dat het onderzoek over de juiste dingen ging. Het heeft geholpen bij de focus.” Een meer specifiek thema dat werd aangedragen door het rekenkamerrapport betrof het opwekken van energie buiten de gemeente. Mag opgewekte energie van buiten de gemeente toegerekend worden aan de eigen gemeente? De reactie van de gemeente was in eerste instantie: 'Hoe zo? Hoe kun je daar een vraag over stellen? Er zijn helemaal geen richtlijnen.' Daar ontstond destijds een inhoudelijke discussie over. Onder meer op basis van de bestuurlijke reactie van het college. “Die discussie is in feite nog steeds actueel want die 34

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

richtlijnen zijn er nog steeds niet. Het college van Leeuwarden heeft nu wel zelf een standpunt ingenomen: 49% CO2-reductie door de hoeveelheid energieopwekking op eigen grondgebied. Leeuwarden neemt daarin eigen verantwoordelijkheid. Zo’n vraag vanuit het rekenkamerrapport prikkelde wel. Wie is eigenlijk verantwoordelijk voor de opwekking? Die vraag is nog steeds actueel.” Ook is de raad na het rapport sterker aangesloten op het beleidsterrein energie, maar de aandacht moet nog verder groeien. Het onderwerp heeft nu zeker belangstelling. Naast meer technische aspecten, krijgen daarbij ook sociale aspecten, betaalbaarheid en draagvlak, duidelijk aandacht. In december afgelopen jaar is de ‘Transitievisie Warmte’ vastgesteld. In het voortraject is wel een raadswerkgroep meegenomen en zijn er informatiebijeenkomsten georganiseerd. Maar uiteindelijk heeft de raad dat als een hamerstuk behandeld. “De vraag is of je blij moet zijn met een snelle besluitvorming of is het een gemiste kans voor een mooi debat over dit thema. De vraag stellen, is hem feitelijk beantwoorden. De komende jaren moet het onderwerp meer aandacht krijgen. Er gebeurt zoveel op dit vlak. Dat je moet blijven actualiseren.” In dat kader is ook de verantwoording van het programma ‘Volhoudbaar’ belangrijk. Dat komt in de normale P&C-cyclus aan de orde.

In die samenhang komt het onderwerp regelmatig op de agenda, en dat gaat de komende jaren alleen maar toenemen. Vanuit meer strategisch oogpunt is veel aandacht besteed aan het samenbrengen van diverse partners rond de energietransitie. Leeuwarden is de centrumgemeente, maar ook de provincie is betrokken. Er is een regiegroep gevormd met een enkele wethouder, Liander als stakeholder, maar ook de Friese energiealliantie. Daarnaast allerlei instellingen en bedrijven die zich verbonden voelen met dit thema. Onder andere op het terrein van geothermie, het ontwikkelen van een warmtebron en het aanleggen van een warmtenet in de stad. Leeuwarden is een voorloper op dat terrein. Op het niveau van Leeuwarden wordt ook veel overleg gevoerd met de energiecorporaties. Daarnaast is periodiek contact met burgers die op vrijwillige basis met dit thema aan de slag zijn gegaan. Verder worden ook stappen gezet om de hele samenleving bij dit onderwerp te betrekken. Dat is wel iets bemoeilijkt door corona, maar er zijn aan een aantal digitale bijeenkomsten geweest. In die zin speelt ook het thema ‘andere overheid’ een rol. Zo is rond de warmtegids het model van van der Steen – model voor ‘andere overheid’ – ingevuld. Nagegaan is wanneer is sprake van een presterende, en wanneer van een netwerkende overheid. Ook zijn per kwadraat de concrete activiteiten ingevuld en vertaald naar energiebeleid.

Daarbij gaat het om de vraag op welke wijze het concept 'andere overheid' kan worden vertaald naar concreet beleid rond energie. Het rekenkamerrapport stelt ook expliciet de vraag hoe het staat met de SMART-heid van de lange-termijndoelen. Monitoring en evaluatie van doelen is een ingewikkelde zaak. Nagegaan is welke activiteiten kunnen bijdragen aan die doelstellingen en welke precies de rol van de gemeente is. Dat is zo concreet mogelijk gemaakt. Welke activiteit moet welk effect hebben op welke doelstelling? Dat is lastig inzichtelijk te maken. Hoe moet je bijvoorbeeld het effect van het klimaatakkoord monitoren. Dat is landelijk ook niet voor elkaar. Monitoring van de energietransitie is een ingewikkeld verhaal. Samenvattend: De eerste vorm van doorwerking is de agenderende doorwerking. Dat betreft voor alles het benadrukken van het belang van het formuleren van lange-termijn-doelstellingen. Doelstellingen die verder reiken dat de tot dan toe geldende doelen voor 2020. Daarnaast heeft het onderzoek zeker ook een rol gespeeld bij het meer prominent plaatsen van de energietransitie op de agenda van de gemeenteraad. Naast de agenderende doorwerking is ook sprake van strategisch-procesmatige doorwerking.

Deze heeft in eerste instantie betrekking op het scherper definiëren van de rol van de gemeente ten opzichte van alle andere partners binnen het geheel van de energietransitie. Antwoorden zoeken op de vraag wie wat doet, en wie waarvoor verantwoordelijkheid draagt. En daarnaast het in het leven roepen van de raadswerkgroep. 35

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

De zoektocht naar het meer SMART formuleren van de lange-termijn-doelstellingen ter versterking van het monitoren en evalueren van het energiebeleid verwijst naar een instrumentele doorwerking. Het zoeken naar een antwoord op de vraag uit het rekenkamerrapport over het al dan niet toerekenen aan de gemeente van energie die buiten de gemeente wordt opgewekt, verwijst naar conceptuele doorwerking. Na een inhoudelijke discussie heeft het college van Leeuwarden gekozen voor een zelfstandige taakstelling van 49% CO2-reductie door de hoeveelheid energieopwekking op eigen grondgebied.

Nadere beschrijving van het onderzoek Kenmerken: -

De voorgeschiedenis/aanleiding van het onderzoek: De gemeente Leeuwarden heeft al jaren duurzaamheid en duurzame energie hoog op de agenda staan. Deze ambitie wordt in het collegeprogramma ‘De kracht van samen’ (2018) nog een benadrukt. Op termijn wil de gemeente onafhankelijk zijn van fossiele brandstoffen. Daartoe worden twee doelen geformuleerd: om te beginnen het realiseren van een energiebesparing in de woningbouw van 20 procent in 2020 ten opzichte van het energieverbruik in 2010; ten tweede in 2020 minimaal 1,41 PJ duurzame energie op te wekken.

-

De doelstelling van het onderzoek: Na te gaan in hoeverre het ingezette beleid van de gemeente bijdraagt aan het behalen van de geformuleerde doelstellingen.

-

De centrale vraag van het onderzoek: Concreet wil de quick-scan een antwoord krijgen op vier vragen: (1) Waar staat de gemeente Leeuwarden qua ambitie en realisatie ten aanzien van de energietransitie (energiebesparing en duurzame energieopwekking)? (2) Zijn de doelen van op het gebied van energie en duurzaamheid voldoende SMART geformuleerd? (3) Welke instrumenten en partners kan een gemeente bij de energietransitie inzetten en welke zet de gemeente Leeuwarden daarvan nu effectief in, respectievelijk, waar liggen kansen, dan wel mogelijkheden? (4) Wat is een passende methodiek of vorm van monitoring die de gemeenteraad in staat stelt om de vooruitgang in de energietransitie goed te volgen en het effect van gemeentelijke inspanningen meetbaar en afrekenbaar te maken?

-

De opzet en uitvoering van het onderzoek: Om te beginnen is een deskstudie gemaakt van gemeentelijke beleidsdocumenten op het gebied van energietransitie, meer concreet energiebesparing en duurzame energieopwekking. Daarnaast is ook openbare data van de Klimaatmonitor (RVC, 2018) en het CBS gemaakt. Daarnaast zijn een aantal interviews gevoerd met ambtenaren van de gemeente Leeuwarden, de verantwoordelijke wethouder en de belangrijkste stakeholders van Leeuwarden. Daarbij is enkel gekeken naar het energieverbruik van de gemeente Leeuwarden en de daarbij behorende CO2-uitstoot. Emissies van overige broeikasgassen zijn niet meegenomen.

-

De introductie van het rapport bij raad, college en bestuur: Voor aanvang van het onderzoek heeft een verkennend, voorbereidend gesprek met de wethouder en ambtelijk verantwoordelijke plaatsgevonden.

-

De resultaten van het onderzoek: Om te beginnen stelt de Rekenkamer vast dat de gemeente Leeuwarden binnen haar (ambitieuze) lange termijndoelstelling twee kortetermijndoelstellingen kent 36

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

die beide SMART geformuleerd zijn, en daarmee ook goed meetbaar. De Rekenkamer concludeert verder dat er met de Energieagenda een belangrijke stap gezet is op weg naar het realiseren van het doel ‘onafhankelijkheid van fossiele brandstoffen’. De ambitie voor 20 procent energiebesparing in de woningen ligt in lijn met de huidige dalende trend van het energiegebruik, op koers en verwacht mag worden dat het doel gehaald wordt. Wat betreft het opwekken van duurzame energie heeft de gemeente voor de duurzame energiemix binnen Leeuwarden een doel van 0,84 gesteld. Ook die doelstelling is binnen bereik. De bijdrage van hernieuwbare opwek buiten de gemeentegrenzen (0,5 PJ) acht de Rekenkamer voorlopig nog te weinig onderbouwd. Tot slot stelt de Rekenkamer vast dat de rol van de gemeente in de meeste projecten bestaat uit het faciliteren en mogelijk maken van initiatieven van derden. En dat die faciliterende rol door externe partijen als zeer positief wordt ervaren. Om op de lange termijn een effectief klimaatbeleid te voeren, is het van belang dat de gemeente haar regierol serieus ter hand wordt genomen. Het is niet langer voldoende om enkel lokale projecten te faciliteren. De gemeente dient te regisseren, belangen af te stemmen, het langetermijndoel stevig onder de aandacht te brengen, en erop toe te zien dat de juiste partijen op het juiste moment aanhaken bij keuzes.

Vervolgens worden door de Rekenkamer zes aanbevelingen geformuleerd: (a) stuur actiever op het aardgasvrij maken van de bestaande woningvoorraad; (b) versnel het energietransitiebeleid waarbij geen technische opties worden uitgesloten; (c) reken opwek van buiten de gemeente niet mee in het behalen van de doelstellingen; (d) versterk de aandacht voor sectoren die nu nog toenemen in de CO2-uitstoot; (e) besteed meer aandacht aan een aangepast aansturingsmodel voor de energieopgave, waarbij de nadruk komt te liggen op een meer programmatische aanpak; en (f) geef het college de opdracht om structureel te monitoren -

Het rapport is om te beginnen op 12 december tijdens een Open Podium besproken met de raad. Op 9 januari 2019 bespreekt de raad tijdens de Politieke Dialoog de conclusies en aanbevelingen uit het rekenkamerrapport met het college. Tijdens de raadsvergadering van 23 januari 2019 vindt de uiteindelijke besluitvorming plaats.

-

De rekenkamer heeft een persbericht doen uitgaan. Daarop verschijn een artikel in de Leeuwarder Courant, ‘Klimaatbeleid moet er voor iedereen zijn’ - Leeuwarder Courant (lc.nl). Het rapport is destijds tevens gepubliceerd op de site van de NVRR.

De doorwerking van het rapport ‘Voortgang energietransitie Leeuwarden’ (2018) schematisch weergegeven. Doorwerking Behandeling in de raad/Open Podium

Het rapport wordt tijdens het Open Podium op 12 december door de Rekenkamer gepresenteerd. Doel van de bijeenkomst was de zo goed mogelijk te informeren over het rekenkamerrapport Energietransitie opdat de Raad stelling kan nemen ten aanzien van de aanbevelingen van de Rekenkamer. Tijdens de Politieke Dialoog over de aanbevelingen van de Rekenkamer op 9 januari wordt door verschillende fracties aandacht gevraagd voor duidelijkheid over de financiële consequenties van het overnemen van de aanbevelingen van de 37

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Rekenkamer. Ook wordt gevraagd naar een overzicht van de vervolgstappen en het tempo waarin die worden genomen. Verder wordt een groot aantal aspecten van de energietransitie in de nabije toekomst aan de orde gesteld: capaciteit van het (elektriciteits)netwerk en leidingen, de contacten met lokale initiatieven en energie coöperaties, de regierol van de gemeente, de samenstelling van de duurzame energiemix (waterstof, geothermie, kernenergie, opwekking buiten de gemeentegrond), de samenwerking met andere overheden en partners (zoals de netwerkbeheerder), de bestaande woningvoorraad, de benutting van duurzaamheidsleningen en de bijdrage/rol van bedrijven(terreinen) en de veeteelt. Verder wordt aandacht gevraagd voor draagvlak bij de uitvoering van plannen en voor de capaciteit van de gemeentelijke organisatie Politieke Dialoog/ raadsvoorstel

Tijdens de Politieke Dialoog over de aanbevelingen van de Rekenkamer op 9 januari wordt door verschillende fracties aandacht gevraagd voor duidelijkheid over de financiële consequenties van het overnemen van de aanbevelingen van de Rekenkamer. Ook wordt gevraagd naar een overzicht van de vervolgstappen en het tempo waarin die worden genomen. Verder wordt een groot aantal aspecten van de energietransitie in de nabije toekomst aan de orde gesteld: capaciteit van het (elektriciteits)netwerk en leidingen, de contacten met lokale initiatieven en energie coöperaties, de regierol van de gemeente, de samenstelling van de duurzame energiemix (waterstof, geothermie, kernenergie, opwekking buiten de gemeentegrond), de samenwerking met andere overheden en partners (zoals de netwerkbeheerder), de bestaande woningvoorraad, de benutting van duurzaamheidsleningen en de bijdrage/rol van bedrijven(terreinen) en de veeteelt.

Verder wordt aandacht gevraagd voor draagvlak bij de uitvoering van plannen en voor de capaciteit van de gemeentelijke organisatie Het college geeft aan zeer tevreden te zijn met de conclusie van de Rekenkamer dat de korte termijndoelen SMART en goed meetbaar zijn geformuleerd, dat er met de Energieagenda een belangrijke stap gezet is op weg naar het realiseren van het doel ‘onafhankelijkheid van fossiele brandstoffen’ en dat de faciliterende rol van de gemeente als zeer positief wordt ervaren door externe partijen. “Wij zijn ook blij met de conclusie dat de huidige inzet naar verwachting voldoende is voor het bereiken van de doelstellingen tot 2020.” Het college geeft verder aan zich in vijf van de zes aanbevelingen te kunnen vinden. Het opvolgen van aanbeveling 3, de opwek buiten de gemeente niet mee te rekenen in het behalen van de doelstellingen, acht bet college niet wenselijk of uitvoerbaar. “De opwekking van alle duurzame energie kan onmogelijk binnen de ‘eigen grenzen’ plaatsvinden. In de regionale energiestrategieën wordt dit erkend: in de Friese Energiestrategie wordt ervan uitgegaan dat een stad als Leeuwarden circa 60 procent van de eigen energiebehoefte binnen haar grens zou kunnen opwekken.”

Besluitvorming

Het rapport, inclusief de aanbevelingen worden als een hamerstuk door de raad afgedaan, waarbij de aanbevelingen zijn overgenomen.

38

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

3. ‘Andere overheid’, juli 2018 Het onderzoek en de eerste receptie door raad en college Het Rekenkamerrapport De Rekenkamer startte het onderzoek naar het begrip ‘andere overheid’ met het doel na te gaan op welke wijze dat begrip gestalte krijgt binnen het handelen van de gemeente, hoe het begrip binnen de beleidsvorming wordt opgepakt en vertaald, en welke mogelijkheden het begrip biedt om de relatie met de gemeenschappen/ burgers verder vorm te geven. De centrale vraag van het onderzoek luidt: “Vormt het concept ‘andere overheid’ een modus (manier van werken, houding) die het mogelijk maakt de relatie tussen gemeente, haar dorpen, haar wijken en haar bewoners zodanig vorm te geven dat de overheid (de gemeente) zich van ‘leidend’ in een trekkende rol, naar ‘volgend’ met burgers als eerste aan zet, beweegt? Wat kan in dat kader geleerd worden van de experimenten en vervolginitiatieven op dat pad?” Vervolgens zijn zeven meer concrete vragen in het onderzoek beantwoord. Samenvattend luidt de conclusie van het onderzoek: duidelijk is dat de rol van de gemeente is veranderd in die zin dat er eerste stappen in de richting van ‘andere overheid’ zichtbaar zijn. De politieke werkelijkheid en ambities, en ook de wens/draagvlak vanuit de wijken, buurten en burgerinitiatieven en van individuele burgers hebben daaraan bijgedragen.

Maar de beweging richting ‘andere overheid’ lijkt te haperen om een aantal redenen. De concrete invulling van ‘andere overheid’ (bijvoorbeeld binnen de energietransitie of de transformatie binnen het sociale domein) blijft situationeel. Er bestaat geen blauwdruk die binnen elke concrete context toepasbaar is. Er lijkt ook sprake van een wegebbende urgentie bij college en raad en de noodzakelijke cultuuromslag vraagt tijd. Wanneer het lastig wordt, er spanningen ontstaan, is er sprake van terugtrekkende bewegingen. Daarnaast stuit de beweging richting andere overheid soms op een moeizame verhouding met het privédomein van burgers. Tenslotte moet worden vastgesteld dat de raad geen helder en gedeeld beeld bezit over de andere overheid. De raad heeft de afgelopen jaren ook nauwelijks op gestructureerde wijze kennisgenomen van de resultaten van de experimenten en projecten, noch in termen van wat ging er goed, en noch in termen van wat er fout ging. Van een kaderstellende en/of controlerende rol ter zake is niet of nauwelijks sprake. Op basis van deze conclusies formuleert de Rekenkamer een serie aanbevelingen.

Die komen in volgelvlucht op het volgende neer: pak het gesprek over ‘andere overheid’ gemeentebreed, bestuur, ambtelijke organisatie en raad, op en koester de sterke kanten, en werk intensief aan de kritische kanttekeningen; maak bij concrete projecten heldere afspraken over ieders rol en verantwoordelijkheden; ontwikkel tegen de achtergrond van de grote maatschappelijke uitdagingen die zich aandienen (transformatie sociaal domein, de omgevingswet, de energietransitie, het klimaat, de toekomst van de circulaire economie) een algemene, en liefst ook gezamenlijk gedragen visie op ‘andere overheid’, waarbij de raad nadenkt over een eigenstandige en gezamenlijke rol in het heel nieuwe, zich formerende veld van ‘andere overheid’.

De receptie van het onderzoek Het college reageert in zijn bestuurlijke reactie instemmend op het rapport van de Rekenkamer. “Met uw rapport hebt u naar onze mening een afgewogen oordeel afgegeven over de gemeentelijke inzet op het onderwerp ‘andere overheid’ van de afgelopen jaren. Of beter: over onze zoektocht op weg naar een ‘andere 39

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

overheid’… En u schetst een theoretisch kader waarlangs de gemeentelijke inspanningen beoordeeld dan wel geduid kunnen worden. Dat maakt uw rapport een waardevolle weergave en beoordeling van onze inspanningen van de afgelopen jaren.” “Uw conclusies en aanbevelingen… maakt dat de gemeente Leeuwarden een uitdagende opgave heeft, waaraan wij de afgelopen jaren veel aandacht hebben gegeven. De gemeentelijke organisatie heeft hierin veel energie gestoken, met als gevolg (onder andere) de door u geselecteerde projecten, met hun successen én leerpunten. Hoewel ‘andere overheid’ in Nederland inderdaad nog geen vaste vorm heeft gekregen, hechten wij er waarde aan om toch concreet aan de slag te gaan en zelf te ontdekken wat de veranderende samenleving van ons als lokale overheid vraagt: dat duldt geen uitstel… We pleiten ervoor om bij een debat over Andere Overheid concrete projecten en (beleids)trajecten als basis te gebruiken. Die projecten en trajecten kunnen naar onze mening de basisingrediënten zijn van een meer omvattend programma van gesprek en debat over ‘andere overheid’, tussen raad en college, maar ook tussen gemeente en samenleving.” Tot slot plaatst het college nog een kanttekening bij de aanbevelingen uit het rapport: “Wel plaatsen we een kanttekening bij de ‘algemene en liefst ook breed gedragen visie op andere overheid’ die u daarin noemt.

De samenleving verandert en blijft veranderen, de overheid moet mee veranderen. Het streven naar een visie wekt de indruk dat u verwacht dat ‘andere overheid’ op enig moment in een vaste, blijvende visie gegoten kan worden. Wij verwachten dat dat niet mogelijk (of verstandig) is. Het gesprek en debat zoeken, daarbij helderheid scheppen over rollen en verantwoordelijkheden en over hoe we effectief processen kunnen opstarten op het snijvlak tussen overheid en samenleving zijn wat ons betreft de passende oplossingen om te komen tot een ‘andere overheid’.” De raad neemt de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer over en besluit het debat over ‘andere overheid’ op te pakken met als doel te komen tot een algemene, en liefst ook gezamenlijk gedragen visie op ‘andere overheid’, op de vraag op welke wijze in de toekomst binnen bredere samenwerkingsverbanden gemeente, en de burgers uit de stad en dorpen samenwerken aan die grote maatschappelijke uitdagingen. Daarbij is het van belang dat de betrokken partijen samen nadenken en spreken over het begrip ‘andere overheid’, dan wel een ‘beweging richting andere overheid’. De raad vraagt in dat kader aan de griffier een procesvoorstel op te stellen. Het college wordt opgeroepen het thema ‘andere overheid’ met verve op te pakken en te verbinden met concrete projecten en beleidstrajecten.

Daarbij ook heldere afspraken te maken over ieders rol en verantwoordelijkheid binnen het project, liefst nader gespecificeerd naar de te onderscheiden fasen in de beleidscyclus. En uiteindelijk de gemeenteraad over een jaar na het nemen van het raadsbesluit te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen.

De opvolging en doorwerking van het onderzoek Het rapport bevatte uiteindelijk zeven aanbevelingen. De aanbevelingen kennen een sterk procesmatige aanbevelingen, en in zekere zin ook aanbevelingen die op een langere termijn betrekking hebben. De procesmatige insteek blijkt uit: de oproep ‘andere overheid’ breed als thema binnen de gemeente op te pakken, via een brede communicatie; de oproep aan raad en college het gesprek over ‘andere overheid’ te heropenen; bij concrete projecten heldere afspraken te maken over rol en verantwoordelijkheid; en tot slot zorg als raad, tegen de achtergrond van zich aandienende belangrijke maatschappelijke uitdagingen, voor een eigenstandige en gezamenlijke rol.

40

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

De raad pakt die aanbevelingen concreet op het traject van de kwartiermaker te starten. Dat traject draagt het karakter van een zoektocht naar de essentie en de kenmerken van ‘andere overheid’. Daartoe wordt als start een enquête uitgezet onder raadsleden en fractie-assistenten. Die enquête moet beelden en inzichten opleveren om het gesprek over ‘andere overheid’ te verdiepen in termen van ideeën, mogelijkheden en onmogelijkheden van ‘andere overheid’. De enquête levert inderdaad een hele serie beelden en inzichten op, maar het is niet eenvoudig om daar een eenduidige, richtinggevende interpretatie uit af te leiden richting ‘andere overheid’. Als favoriete bestuursstijl bij een ‘andere overheid’ wordt de ‘samenwerkende stijl’ aangeduid. Daarbij werken burgers en andere partners intensief mee met de gemeente aan plannen of beleid. Samen met beleidsambtenaren en eventueel externe deskundigen werken ze (beleids-)voorstellen uit. Daarbij ziet de deelnemers als gelijkwaardige partners in de planvorming en laat het resultaat van de participatie zwaar wegen in de besluitvorming. Na deze enquête zijn in 2021 drie sessies (21 april voor ambtenaren, college en raadsleden; 19 mei met actieve bewoners; en op 23 juni) en een symposium op 28 oktober georganiseerd.

Deze richten zich vooral op de thema’s ‘vertrouwen’, ‘de menselijke maat’, ‘toegankelijke en bereikbare overheid’, ‘toegankelijkheid en inclusie’, ‘de verwachtingen van bewoners’, ‘ervaringsdeskundigheid’, en als breder thema, ‘publieke dienstverlening’. De titel van het afsluitende symposium luidt: ‘Op weg naar een bereikbare en behulpzame overheid’. In een gesprek met de raad over de voortgang van het traject ‘andere overheid’. Algemeen gesproken wordt het traject als belangrijk en zinvol ervaren. Met name de relatie met de individuele burger in termen van dienstverlening, bereikbaarheid en toegankelijkheid, de menselijke maat, en een beter zicht op de verwachtingen van bewoners is in dat traject duidelijk aan bod gekomen. Die elementen hebben het begrip ‘andere overheid’ ook van meer concrete beelden voorzien. Dat gezegd hebbende, kwam vervolgens de vraag op tafel in hoeverre de raad zich als geheel, als collectiviteit, het begrip ‘andere overheid’ ook meer breeds heeft eigen gemaakt, in de in van het verwerven van een eigen zelfstandige positie en rol bij het aanpakken het gezamenlijk, in gezamenlijke verantwoordelijkheid, omgaan met en handelen in het kader van belangrijke, zich aandienende maatschappelijke thema's, maatschappelijke veranderingen en uitdagingen. Op dat punt is het oordeel van de raadsleden, de drie die aan het gesprek deelnamen, eensluidend.

“Ik denk dat wij daar te weinig over gesproken hebben als raad. Wij zijn heel snel beland op een micro-niveau met een selectief gezelschap van inwoners in een gesprek. Het betrof meer de vraag hoe zou je je dienstverlening kunnen optimaliseren. Heel veel stappen naar onderen toe. Wij hebben nog wel een dialoogsessie gehad met de vraag 'hoe willen wij nu verder?'. Want wij zagen, ondanks alle goede bedoelingen, dat wij toch weer een etage verder, een niveau hoger aan de slag moesten. Daar moeten wij eerst mee aan de slag. Want alleen als je helder hebt, kun je ook sturen aan de voorkant.” Naast de opvolging van de zijde van de raad kunnen ook op basis van het gesprek met de verantwoordelijke wethouder en ambtelijk verantwoordelijke beelden van opvolging wordt aangegeven.

In korte samenvatting: ‘’andere overheid’ speelde al langer binnen de organisatie, maar nu wordt er op meer structurele wijze mee gewerkt’, ‘in vele concrete projecten (fysieke bewonersinitiatieven, omgevingsvisie, klimaat en energie, afval, sociale transitie) worden bewoners directer betrokken bij het beleidsproces’, ‘daarbij gaat het ook om initiatieven die van de zijde van bewoners worden ingebracht, onder meer ook op basis van het mienskipfonds‘, ook wordt met partners in de stad (wooncorporaties, energiecorporaties) duidelijker vanuit vragen rond regie en verantwoordelijkheid samengewerkt’, ‘het inzicht is verworven dat ‘andere overheid’ binnen de praktische uitvoering van projecten geen blauwdruk vormt, maar een flexibele invulling behoeft, die contextgebonden in gevuld kan worden’, ‘binnen het inwerkingsprogramma voor nieuwe ambtenaren neemt het

41

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

thema ‘andere overheid’ een eigen plaats in’, en binnen het college wordt het thema ook meer algemeen geagendeerd. Dan de in het verlengde van de opvolging, de doorwerking van het rapport. In de gesprekken over de doorwerking van het rapport ‘Andere overheid’ wordt terecht gewezen op het feit dat de discussie over ‘andere overheid’ voortkomt uit een breder algemene maatschappelijke occupatie. Het rekenkamerrapport verdient in dat kader de credits voor het gegeven dat sinds het verschijnen van het rapport, anders dan tevoren, het thema een bijna natuurlijke, welhaast vanzelfsprekende plaats heeft gekregen. “We hadden toen een soort gideonsbende die heel vaak met dit onderwerp bezig was. Maar, mensen horen, mensen betrekken en een plek geven in processen, dat is ontegenzeggelijk veel beter dan dat dit in 2017, 2018 en 2019 het geval was. Je ziet dat op een aantal manieren ook terug. In het rapport is destijds aangegeven dat de gemeente in de praktijk best lekker bezig was. Dat blijkt ook uit de conclusies van het onderzoek. Praktisch gebeurde er veel. Is die zoektocht gaande. Maar principieel, fundamenteel gezien moest toch echt nog wel het een en ander gebeuren. Op de praktische lijn zijn wij doorgegaan, maar daar is langzamerhand wel meer diepgang en structuur in gekomen.” In dat licht wordt concreet verwezen naar de tafel voor fysieke bewonersinitiatieven.

“Wanneer voorheen daar een initiatief binnen kwam, was de reactie: ‘Dat vinden we leuk. Daar gaan wij aan meewerken.’ Nu zie je dat het veel beter gestructureerd gebeurt, terwijl de toonzetting nog hetzelfde is, ‘Ja we gaan helpen tenzij er zwaarwegende redenen zijn om het niet te doen.’ Eenzelfde inzet wordt duidelijk binnen het traject van de omgevingswet. Daar wordt gewerkt vanuit de houding ‘we moeten hier in een open-space-setting werken.’ Terwijl andere gemeenten nogal eens de houding aannemen van ‘nee, tenzij’, is hier niet gekozen voor een klassieke informatieavond-setting maar voor een dialoog-setting. Niet van: ‘Wij hebben een boodschap voor u en wij willen u overtuigen’, aan de voorkant van het proces met stakeholders over een bepaald thema bij elkaar zitten om na te gaan hoe je daarin verder kunt komen.” Iets vergelijkbaars is zichtbaar rond thema’s als ‘energie’, ‘afval’, ‘participatie’, ‘huisvesting’ en ‘sociale transitie’. Dat betreft niet alleen initiatieven van burgers, maar ook de bredere samenwerkingsverbanden met de partners in de gemeente, en zelfs daarbuiten. In december 2020 heeft het college zich tijdens een heidag verdiept in het thema ‘participatie en de verhouding tot de samenleving’. Ook op directieniveau wordt over dat thema regelmatig gesproken. Het thema is ook ingebracht bij de coalitieonderhandelingen.