2022-06-14 Eindrapport doorwerkingsonderzoek 2018 - 2021.pdf

De receptie van het onderzoek Het college reageert kritisch op het rapport van de Rekenkamer. Een eerste belangrijk kritiekpunt betreft het feit dat de Rekenkamer naast de drie traditionele normen – doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid – op eigen initiatief twee nieuwe normen zou hebben geïntroduceerd, zijnde responsiviteit en materiële rechtmatigheid. Verder worden ook een aantal interpretaties van de Rekenkamer over de gang van zaken rond de vergunningen- en ontheffingsverlening aangevochten. Dat betreft vooral de kwalificaties ‘strategie van reluctant adjustment’ en het bestaan van een tunnelvisie. Daarnaast is het college van mening dat de Rekenkamer te veel nadruk geeft aan de periode van voor 2018, een periode die als learning by doing wordt 60

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

getypeerd. Het college is van mening dat de gemeente vanaf die periode “gaandeweg haar handelen steeds verder ontwikkeld, aangepast en uitgebreid heeft, en is geleerd van de ervaringen uit de eerste periode… Wij zijn dan ook van mening dat het rapport in de conclusies te weinig oog heeft voor de door de gemeente ingezette aanpassingen en verbeteringen. Ook in dat opzicht mist het college in het rapport aandacht voor de brede belangenafweging waarbinnen de vergunningverlening plaatsvindt.” Verder wordt ook de conclusie van de Rekenkamer dat sprake zou zijn van twijfels bij de materiële rechtmatigheid rond enkele casussen binnen het geluidsdossier aangevochten. Ten aanzien van de aanbevelingen is het college van mening dat de raad voldoende is geïnformeerd, maar staat open voor een gesprek over de vraag of de informatievoorziening anders of beter had gekund. Ten aanzien van de partiële wijziging van het bestemmingsplan voor de Groene Ster merkt het college op aan te sluiten bij de rechterlijke opvatting “dat een (partiële) herziening van het bestemmingsplan voor (een deel van) het Groene Ster gebied een belangrijk en zeer nuttig instrument kan zijn om de komende jaren medewerking te kunnen verlenen aan het plaatsvinden van evenementen en festivals in de Groene Ster.

Vastlegging in een bestemmingsplan geeft duidelijkheid en (rechts)zekerheid aan alle betrokkenen.” En tot slot geeft het college aan dat de gemeente wil en probeert te handelen en te besluiten als een ontvankelijke overheid met oog en oor voor geluiden uit de samenleving. In het raadsvoorstel voor de Politieke Dialoog van 28 oktober 2020 draagt de raad het college dat met een afvaardiging van de raad het dossier rondom de partiele herziening van het bestemmingsplan Groene Ster te bespreken, aandacht te hebben voor actuele ontwikkelingen binnen de brede maatschappelijke context van het evenementenbeleid, aan te geven hoe betrokkenen gehoord worden, een procesvoorstel te maken voor het ontwerpbestemmingsplan Groene Ster en de raad over een half jaar te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen.

De opvolging en doorwerking van het onderzoek Het rapport bevat vijf aanbevelingen; kort verwoord. Deze worden in de periode volgend op het rapport ook opgevolgd. Zo wordt de raad meer betrokken en intensiever geïnformeerd. Zo vinden begin 2021 drie klankbordgroep-sessies (10 februari, 3 maart en 31 maart) met de raad plaats, waarbij de raad wordt bijgepraat over de wijze waarop aan het raadsbesluit betreffende het rekenkamerrapport worden uitgevoerd. Ook de route naar een partiele herziening van het bestemmingsplan voor de Groene Ster wordt uitvoerig met de raad gecommuniceerd. Uit het gesprek met de wethouder en de verantwoordelijke ambtenaren wordt ook duidelijk dat de andere drie aanbevelingen worden opgevolgd. Zo is in het traject na het rapport overleg gepleegd met de Stichting Groene Ster Duurzaam, wordt bij vrijwel elke beslissing aangaande de vergunningverlening ook expliciet gekeken vanuit het perspectief van de andere partijen, krijgt ook de bredere maatschappelijke context waarbinnen evenementen plaatsvinden expliciet aandacht. Dan de in het verlengde van de opvolging, de doorwerking van het rapport. “Alles welbeschouwd heeft het college de aanbevelingen overgenomen en daar invulling aan gegeven. Kijkend naar alle rekenkamerrapporten, heeft dit rapport misschien wel de meeste stof doen opwaaien, maar de opvolging van de aanbevelingen is honderd procent geweest.

De gemeente is vlak na de behandeling van het rapport in de gemeenteraad begonnen met invulling te geven aan de aanbevelingen.” Daarnaast is de raad actief betrokken bij het geheel. Er is samen teruggegaan naar de beginperiode van het traject, en dan via het terugkijken naar de wijze waarop de diverse uitspraken invloed hebben op het gemeentelijk beleid en welke aanpassingen er zijn geweest in de loop van jaren. De raad is daarnaast ook meegenomen in het tot stand komen van de partiele herziening. 61

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Ook de aanbeveling om in gesprek te gaan met de Stichting Groene Ster Duurzaam (GSD) is opgepakt. Daarbij is nagegaan of de gemeente en de stichting elkaar in een gezamenlijke oplossing konden vinden. Dat is niet gelukt. Het waren toch aangename gesprekken waarin het verschil van inzichten meteen op tafel kwam. Daar is de afspraak met elkaar gemaakt, voortbordurend op het rekenkamerrapport, ondanks het verschil van inzicht er alles aan te doen de GSD op de hoogte te houden van de ontwikkelingen rond dit dossier. De raad is over deze uitkomst actief geïnformeerd. Het traject richting een partiele herziening heeft vertraging opgelopen, onder meer door de corona-perikelen. De gemeente bevindt zich nu in de fase dat alle conceptrapporten voorliggen. Er ligt een conceptbestemmingsplan, een concept-MER-plan en een beoordeling van het natuuronderzoek. “De planning is dat wij over anderhalf maand, twee maanden, nog voor de zomer, een informatieve ronde houden voor belanghebbenden. Daarbij wordt niet de inhoud van rapporten (te gedetailleerd) besproken maar vooral met belanghebbenden teruggeblikt op wat is ingebracht vanaf 2019.

Wat waren toen de punten, hoe is de gemeente van plan daarmee om te gaan in het nieuwe bestemmingsplan en wordt dan tegemoetgekomen aan bezwaren? Zijn die opgelost, verzacht of niet? Om te toetsten of je op een evenwicht kan komen waarbij belangen van iedereen, omwonenden, natuur en evenementen optimaal zijn. “Dan wordt in ieder geval een soort optimum bereikt. Iedereen kan er mee leven.” Rekenkamer en college waren het niet eens over de conclusies rond de handelwijze en cultuur van de zijde van de ambtelijke organisatie, zoals het opvoeren van de term ‘tunnelvisie’. Even los van de vraag op die term de juiste was, heeft deze er wel toe geleid dat er indringender wordt nagegaan wordt nagegaan in hoeverre de gemeente in afzonderlijke gevallen al dan niet moet meegaan met een uitspraak van de rechter of bezwaren commissie. “Klopt het nou echt wat we doen. Het is wellicht gelijk hebben, maar betekent dat ook het gelijk krijgen? De discussie maakt wel dat je, als je als gemeente contrair gaat, de lat wat hoger legt dan voorheen. Dat wil niet zeggen dat het voor het rekenkamerrapport niet gebeurde, maar het heeft extra scherpte aangebracht, extra bewustwording. Hoe komt het over wat we als gemeente doen en besluiten?”

“We hebben geprobeerd om met het rapport in de hand goed inzichtelijk te maken hoeveel inspanning de gemeente moet leveren om dit alles van de grond te krijgen. Het rapport was ook een moment om te toetsen of dat zich nog verhield met de opdracht die het college vanuit de gemeenteraad had gekregen. En als je kijkt wat daar gebeurde, het evenementenbeleid is vastgesteld, al iets eerder dan de cultuurnota, het draagvlak voor het organiseren van festivals heeft een grote raadsmeerderheid. Dat maakt ook dat de opdracht niet anders is geworden.” Samenvattend: Alles overziend heeft het rapport grotendeels een instrumentele doorwerking gehad. Dat komt voor alles tot uitdrukking in het gegeven dat het college de aanbevelingen van het rapport ook heeft vertaald in praktische stappen, zoals het actief betrekken van de raad bij de verdere ontwikkeling van het (evenementen)beleid ten aanzien van De Groene Ster, het nader in gesprek gaan met de Stichting Groene Ster met als uitkomst dat ‘men het niet eens is geworden, maar elkaar wel blijft informeren, en het meer bewust en scherper nagegaan op welke wijze gereageerd wordt op uitspraken van de zijde van de rechter en bezwarencommissie.

62

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Nadere beschrijving van het onderzoek Kenmerken: -

De voorgeschiedenis/aanleiding van het onderzoek: Op 18 september 2019 heeft de gemeenteraad van Leeuwarden een motie aangenomen waarin de raad de Rekenkamer van Leeuwarden verzoekt een onderzoek te verrichten naar de vergunningverlening voor festivals. De raad stelt vast dat “er al enige tijd van meerdere kanten kritiek wordt geuit op de (procedure van de) vergunningen- en ontheffingenverlening rond festivals.” Daarnaast zijn er in de ogen van de raad ‘twijfels ontstaan over de doelmatigheid’ van die vergunningen- en ontheffingenverlening ‘gelet op de juridische kosten’. De raad onderbouwt het verzoek aan de rekenkamer met de stelling dat het noodzakelijk is dat de gemeenteraad vanuit haar controlerende en budgethoudende taak zicht heeft op de vraag of de vergunningen- en ontheffingenverlening voor festivals transparant, rechtmatig en doelmatig gebeurt. Daarnaast is het in de ogen van de raad van belang dat, gelet op de belangen van alle betrokkenen, onafhankelijk onderzoek ter zake verricht wordt. De uitkomsten van het onderzoek, tenslotte, kunnen gebruikt worden om de werkwijze rond de vergunningen en ontheffingen in de toekomst te optimaliseren.

Het concrete verzoek aan de rekenkamer luidt: (a) onderzoek te doen naar de vergunningen- en ontheffingenverlening aan festivals van de afgelopen jaren; (b) daarbij te kijken naar de rol van de ambtelijke organisatie, college en raad; (c) waar aan de orde, aanbevelingen te doen voor verbetering van het proces van vergunningen en ontheffingenverlening.

-

De doelstelling van het onderzoek: Deze sluit nauw aan bij het verzoek dat de raad aan de Rekenkamer richt: onderzoek te doen naar de vergunningen- en ontheffingenverlening aan festivals van de afgelopen jaren. Daarbij aandacht te besteden aan de rol van de ambtelijke organisatie, het college en de raad. En aanbevelingen te doen ter verbetering van het proces van vergunningen- en ontheffingenverlening.

-

De centrale vraag van het onderzoek: Op basis van een kort vooronderzoek komt de Rekenkamer tot een nadere precisering van het onderzoeksobject. Waar in de motie van de raad sprake is van ‘de (procedure van de) vergunningen- en ontheffingenverlening rond festivals’ spitst de Rekenkamer het onderzoeksobject toe op ‘de vergunningen- en ontheffingenverlening voor festivals in de Groene Ster’. De Rekenkamer verwoordt voor dit onderzoek geen centrale onderzoeksvraag, maar formuleert zeven onderzoeksvragen: (a) hoe zien de tijdlijn en het feitenrelaas rond de vergunningen- en ontheffingenverlening voor Festivals in de Groene Ster er (vanaf 2014) concreet uit? (b) welke conclusies kunnen in termen van rechtmatigheid, effectiviteit, transparantie, responsiviteit en adequaatheid1 worden getrokken op basis van die tijdlijn en feitenrelaas? (c) hoe staat het met de kosten van de vergunningen- en ontheffingenverlening (doelmatigheid/efficiency) voor festivals in de Groene Ster?; (d) wat was de rol van de ambtelijke organisatie, het college en de raad inzake de vergunningen- en ontheffingenverlening voor Festivals in de Groene Ster? (e) op welke wijze is de raad geïnformeerd over de gang van zaken rond de vergunningen- en ontheffingenverlening voor festivals in de Groene Ster? (f) hoe kijken directbetrokkenen (gemeente Leeuwarden, de organisatoren van festivals, en omwonenden) aan tegen de

uitkomsten van het onderzoek? (g) welke lessen voor de toekomst kunnen worden getrokken?

63

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

-

De opzet en uitvoering van het onderzoek: Ter beantwoording van de onderzoeksvragen heeft de Rekenkamer een aantal stappen gezet. Om te beginnen is een uitvoerige tijdslijn opgeteld waarin alle relevante activiteiten, gebeurtenissen, acties, procedures, onderzoeken, beleidsstukken en brieven zijn opgenomen (zoveel mogelijk voorzien van een controleerbaar bronnenoverzicht). Vervolgens heeft de Rekenkamer op basis van de bronnen die zijn opgenomen in de tijdlijn een feitenrelaas geschreven. De inhoud van het feitenrelaas vormt de basis voor de analyse in het hoofdrapport en het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Het feitenrelaas, evenals de tijdlijn, geeft zicht op de breed geschakeerde realiteit van ‘de vergunningen- en ontheffingenverlening voor festivals in de Groene Ster’. Na het bijeenbrengen van het onderzoeksmateriaal heeft de Rekenkamer een serie gesprek- ken gevoerd met vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie, met de bestuurlijk verantwoordelijke wethouder, met de organisatoren van de drie belangrijkste festivals in de Groene Ster, ‘Promised Land’, ‘Welcome to the Village’ en ‘Psy-Fi’, alsmede met de woord- voerder van de Stichting Groene Ster Duurzaam. Op basis van het onderzoeksmateriaal en de gesprekken heeft de Rekenkamer een analyse gemaakt van het verloop en inhoud van ‘de vergunningen- en ontheffingenverlening voor festivals in de Groene Ster’.

En aan de hand van deze analyse zijn vervolgens als conclusie de antwoorden op de gestelde vragen verwoord, en zijn enkele aanbevelingen voor de toekomst geformuleerd.

-

De resultaten van het onderzoek: De resultaten van het onderzoek kunnen beste worden weergegeven op basis van de zeven vragen die aan het begin van het onderzoek zijn geformuleerd: (a) er is in het onderzoek een omvangrijke tijdlijn opgenomen, met alle relevante informatie over de festivals tussen 2014 en 2020; (b) de beoordeling van het beleid op basis van de normen rechtmatigheid, effectiviteit, transparantie, responsiviteit en adequaatheid luidt: algemeen beschouwd is het beleid als rechtmatig te kwalificeren, waarbij wel opgemerkt moet worden dat inzake rechtmatigheid in ‘materiele zin’ meer oog had mogen zijn voor de rechtszekerheid van de burgers die met de gemeente in dispuut waren; (b) betreffende de normen effectiviteit en adequaatheid is de vergunningen- en ontheffingsverlening effectief en adequaat, waarbij wel aangetekend moet worden dat rond de zomer van 2017 toch behoorlijk wat vergunningen en ontheffingen de toets der juridische kritiek niet hebben kunnen doorstaan; inzake responsiviteit, in hoeverre rekening is gehouden met, dan wel gereageerd op opvattingen, behoeftes en waarden van burgers en of maatschappelijke organisaties, kan worden opgemerkt dat aanvankelijk zeker de nodige aandacht wordt geschonken aan de inbreng, meningen en opvattingen van betrokken partijen, maar dat vanaf 2016 die responsiviteit nog slechts terug te vinden is in de inhoud van de

juridische procedures; (c) de vraag naar de kosten van het de vergunningen- en ontheffingsverlening kan de Rekenkamer niet sluitend beantwoorden aangezien de benodigde gegevens ontbreken; (d) de informatievoorziening aan de raad is in termen van transparantie aanvankelijk weliswaar op orde, maar naar verloop van tijd neemt die transparantie duidelijk af; (e) over de rol van de ambtelijke organisatie, het college en de raad merkt de Rekenkamer op dat er bij de Rekenkamer geen enkele twijfel bestaat over de inzet, betrokkenheid en openheid van de zijde van de medewerkers die bij het verlenen van vergunningen en ontheffingen betrokken zijn; toch is de Rekenkamer een aantal factoren tegengekomen die belemmerend hebben gewerkt; kort samengevat betreft dat: te weinig oog en oor voor de inbreng van betrokken burgers, een wangmatige focus op geluid, twijfels aan het oordeel van de rechter en te weinig oog voor de totaalmaatschappelijke invalshoek; (f) de vraag naar de wijze waarop de directe betrokkenen aankijken tegen de uitkomsten van het onderzoek kan op het moment van het verschijnen van het rapport niet beantwoord worden aangezien het rapport nog niet gedeeld is met betrokkenen; (g) de laatste vraag betreft de vraag naar de lessen voor de toekomst; de 64

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Rekenkamer formuleert vijf aanbevelingen; kort verwoord: (1) de raad kan beter worden geïnformeerd; (2) onderzoek goed welke consequenties de route van partiele herziening van het bestemmingsplan voor de Groene Ster heeft voor het verlenen van vergunningen en ontheffingen; (3) veranker de uitgangspunten van ‘andere overheid’ sterker binnen het vergunningen- en ontheffingenbeleid; (4) neem de voor- en nadelen van een ‘strategie van aanpassen met tegenzin’, mocht deze strategie gangbaar blijven, nader onder de loep; (5) heb binnen de bredere maatschappelijke context van het evenementen- beleid een scherp oog voor meer actuele ontwikkelingen binnen de bredere maatschappelijke context van het evenementenbeleid, zoals gezondheidsaspecten, het risico op gehoorbeschadiging, meer recentelijk de gevolgen van de coronaepidemie, en de trends binnen de verschuivende verdeling van verantwoordelijkheid en zeggenschap tussen overheid en samenleving. -

Op 18 september 2019 heeft de gemeenteraad van Leeuwarden een motie aangenomen waarin de raad de Rekenkamer van Leeuwarden verzoekt een onderzoek te verrichten naar de vergunningverlening voor festivals. Op 26 augustus 2020 presenteert de Rekenkamer tijdens het Open Podium de resultaten van het onderzoek naar de vergunningverlening bij evenementen van de gemeente Leeuwarden, meer in het bijzonder de vergunningverlening bij evenementen voor festivals in de Groene Ster. Op 15 september 2020 volgt de bestuurlijke reactie van het college. Op 23 september 2020 wordt het rapport, inclusief de bestuurlijke reactie opnieuw in neen Open Podium in de raad besproken. Een maand later, 28 oktober 2020, volgt de Politieke Dialoog over het rapport en op 11 november vindt de besluitvorming plaats.

-

De Rekenkamer heeft een persbericht verstuurd en het rapport is destijds gepubliceerd op de site van de NVRR. Het onderzoek heeft veel aandacht in de pers gekregen: Te veel mis bij regels rondom Leeuwarder festivals: vraag om onafhankelijk onderzoek - Leeuwarder Courant (lc.nl) (3 september 2019); Gemeente Leeuwarden wil onderzoek naar vergunningen festivals - Leeuwarder Courant (lc.nl) (19 september 2019; Rekenkamer: Leeuwarden leed aan tunnelvisie bij vergunningen festivals Groene Ster - Leeuwarder Courant (lc.nl) (24 augustus 2020; LC dagoverzicht 22 augustus | Achttien nieuwe coronabesmettingen in Friesland en kritiek op festivalbeleid gemeente Leeuwarden - Leeuwarder Courant (24 augustus 2020; Leeuwarden krijgt tik op de vingers voor vergunningsbeleid festivals in Groene Ster | Omrop Fryslân (omropfryslan.nl) (24 augustus 2020); Kritisch rapport over Leeuwarder festivalbeleid: 'Het doel heiligde de middelen' - Leeuwarder Courant (lc.nl) (25 augustus 2020); Analyse | Rapport Rekenkamer is een kans voor Leeuwarden - Leeuwarder Courant (lc.nl) (26 augustus 2020); College van gemeente Leeuwarden heeft kritiek op kritisch rapport over handelswijze - Leeuwarder Courant (lc.nl) (15 september 2020); Rekenkamer: laat college verwijten maar hard maken Leeuwarder Courant (lc.nl) (17 september 2020); Commentaar: Neem festivalrapport Rekenkamer serieus - Friesch Dagblad (21 september

2020; Advies over festivals niet gedeeld met gemeenteraad Leeuwarden - Leeuwarder Courant (lc.nl) (22 september 2020); Politiek debat over festivalrapport Leeuwarden uitgesteld - Leeuwarder Courant (lc.nl) (24 september 2020); Kritische vragen voor Rekenkamer over rapport Leeuwarder festivals | Omrop Fryslân (omropfryslan.nl) (24 september 2020); Rekenkamer weerspreekt kritiek van college op festivalrapport - Leeuwarder Courant (lc.nl) (2 oktober 2020); College gemeente Leeuwarden: we claimen niet foutloos te zijn rond festivals Leeuwarder Courant (lc.nl) (28 oktober 2020); Leeuwarder gemeenteraad kritisch over reactie college op festivalrapport | Omrop Fryslân (omropfryslan.nl) (29 okt 2020); Het is niet de Groene Ster Duurzaam maar een falende overheid die de festivals dwarszit - Leeuwarder Courant (lc.nl) (8 juli 2021); Hebben festivals in de Groene Ster in Leeuwarden een toekomst? 'Je trapt in een wespennest' Leeuwarder Courant (lc.nl) (5 oktober 2021). 65

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

De opvolging van het rapport ‘Vergunningenbeleid gemeente Leeuwarden’, (2020) schematisch weergegeven. Doorwerking Oordeel raad

De raad is van oordeel dat het rapport een compleet overzicht verleend rond de vergunningenverlening voor festivals in de Groene Ster. Het is duidelijk dat het afwegen van enerzijds de ambities en anderzijds de belangen die spelen geen eenvoudige zaak is. Het is derhalve zaak het rapport vooral vanuit het perspectief van lerende organisatie op te pakken, waarbij het de positie van burgers die hun recht zoeken serieus wordt meegenomen.

Bij de aanbevelingen op basis van een benadering die meer ruimte zou bieden aan het steviger verankeren van de uitgangspunten van ‘andere overheid’ binnen het vergunningen en ontheffingenbeleid zet de raad nog wel de nodige vraagtekens qua haalbaarheid. Zo wordt aangedragen dat er altijd conflicterende belangen spelen en het een illusie is om iedereen tevreden te stellen bij dit soort ontwikkelingen of grote projecten. Wel wordt het van belang geacht tegengeluiden altijd serieus te nemen. Er is behoefte aan duidelijkheid en rechtszekerheid. De raad vraagt zich of dit wel mogelijk is met algemene kaders, bijvoorbeeld door geluidniveaus te regelen in flexibele geluidsregels. De vraag wordt opgeworpen of het niet zinvol zou zijn daar onafhankelijk advies over in te winnen. Oordeel college

Het college reageert kritisch op het rapport van de Rekenkamer. Een eerste belangrijk kritiekpunt betreft het feit dat de Rekenkamer naast de drie traditionele normen – doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid – op eigen initiatief twee nieuwe normen zou hebben geïntroduceerd, zijnde responsiviteit en materiële rechtmatigheid. Verder worden ook een aantal interpretaties van de Rekenkamer over de gang van zaken rond de vergunningen- en ontheffingsverlening aangevochten. Dat betreft vooral de kwalificaties ‘strategie van reluctant adjustment’ en het bestaan van een tunnelvisie. Daarnaast is het college van mening dat de Rekenkamer te veel nadruk geeft aan de periode van voor 2018, een periode die als learning by doing wordt getypeerd. Het college is van mening dat de gemeente vanaf die periode “gaandeweg haar handelen steeds verder ontwikkeld, aangepast, uitgebreid en is geleerd van de ervaringen uit de eerste periode… Wij zijn dan ook van mening dat het rapport in de conclusies te weinig oog heeft voor de door de gemeente ingezette aanpassingen en verbeteringen. Ook in dat opzicht mist het college in het rapport aandacht voor de brede belangenafweging waarbinnen de vergunningverlening plaatsvindt.” Verder wordt ook de conclusie van de Rekenkamer dat sprake zou zijn van twijfels bij de materiële rechtmatigheid rond enkele casussen binnen het geluidsdossier aangevochten.

66

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Ten aanzien van de aanbevelingen is het college van mening dat de raad voldoende is geïnformeerd, maar staat open voor een gesprek over de vraag of de informatievoorziening anders of beter had gekund. Ten aanzien van de partiële wijziging van het bestemmingsplan voor de Groene Ster merkt het college op aan te sluiten bij de rechterlijke opvatting “dat een (partiële) herziening van het bestemmingsplan voor (een deel van) het Groene Ster gebied een belangrijk en zeer nuttig instrument kan zijn om de komende jaren medewerking te kunnen verlenen aan het plaatsvinden van evenementen en festivals in de Groene Ster. Vastlegging in een bestemmingsplan geeft duidelijkheid en (rechts)zekerheid aan alle betrokkenen.” En tot slot geeft het college aan dat de gemeente wil en probeert te handelen en te besluiten als een ontvankelijke overheid met oog en oor voor geluiden uit de samenleving. Burgers krijgen meer ruimte, maar daarmee naar onze mening ook meer verantwoordelijkheid om oog te hebben voor andere belangen.” En daarbij is, anticiperend op de Omgevingswet en het toekomstige omgevingsplan, tevens “voldoende aandacht voor meer actuele ontwikkelingen binnen de brede maatschappelijke context van het evenementenbeleid (bijvoorbeeld gezondheidsaspecten, trends van verschuivende verdeling van verantwoordelijkheid en zeggenschap tussen overheid en samenleving).” Raadsvoorstel

In het raadsvoorstel wordt de raad gevraagd op basis van de behandeling van het rapport in de raad van 23 september 2020 een besluit te nemen. Op basis van dat voorstel wordt het college dat opgedragen met een afvaardiging van de raad het dossier rondom de partiele herziening van het bestemmingsplan Groene Ster te bespreken, aandacht te hebben voor actuele ontwikkelingen binnen de brede maatschappelijke context van het evenementenbeleid, aan te geven hoe betrokkenen gehoord worden, een procesvoorstel te maken voor het ontwerpbestemmingsplan Groene Ster en de raad over een half jaar te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen.

Besluitvorming

De raad besluit overeenkomstig het voorgelegde raadsvoorstel.

67

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

7. ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’, oktober 2020 De Rekenkamerbrief en de eerste receptie door raad en college De Rekenkamerbrief Deze rekenkamerbrief is het resultaat van vragen vanuit de raad over de uitkomsten van de bijstandsexperimenten die tussen 2017 en 2019 in een aantal Nederlandse gemeenten hebben plaatsgevonden. De Rekenkamer heeft naar aanleiding van die vragen een korte literatuurstudie ondernomen en op basis daarvan deze rekenkamerbrief geschreven. De doelstelling van het onderzoek betreft het verschaffen van informatie aan de raad (en langs die weg ook breder binnen de gemeente) over een serie experimenten waarvan de uitkomsten van betekenis kunnen zijn voor het gemeentelijke beleid op het terrein van inkomen, werk en participatie.

De receptie van het onderzoek De raad heeft blijkens de uitkomsten van de evaluatie van de koerswijzigingen de rekenkamerbrief erg gewaardeerd. De brief heeft ook tot verdere activiteiten geleid. Zo is op 9 december 2020 een expertmeeting ter voorbereiding van het Open Podium van 13 januari 2021. Tijdens de Politieke Dialoog van 3 februari 2021 zijn ter zake door de raad ook nog enkele concept-moties opgesteld.

De opvolging en doorwerking van het onderzoek De rekenkamerbrief bevatte geen conclusies of aanbevelingen, maar kende als belangrijkste doel de raad in kennis te stellen van de landelijke experimenten rond de Participatiewet. Dat heeft geleid tot een uitvoerige discussie, zowel met betrokkenen van buiten, de raad onderling, als ook tussen college en raad. Het resultaat is vervat in een aantal moties, die aandringen op een aantal wijzigingen/vernieuwingen binnen de uitvoering van de wet. De rekenkamerbrief heeft verder ook meer concreet binnen het beleidsveld, rechtstreeks, en via de moties van de raad, opvolging gekregen: ‘het nader onderzoeken van de effecten van het bijverdienen naast de bijstand’, ‘het verbreden van de groep burgers die voor die regeling in aanmerking kunnen komen’, ‘het meer toegepast hanteren van de kostendelersnorm’, ‘meer beleidsvrijheid voor bijstandsconsulenten gericht op meer maatwerk voor burgers’, ‘nadere aandacht voor klachten in het kader van handhaving’, en ‘meer nadruk op preventie’. Dan de in het verlengde van de opvolging, de doorwerking van het rapport. “Er is best wel heel veel gebeurt. Eigenlijk is het wel een soort vonkje geweest dat een kettingreactie in beweging heeft gezet, en het spel tussen raad en college heeft aangejaagd. Het is een advies aan de raad geweest en die heeft dat heel goed opgevolgd.

Er is een open podium geweest, met een aantal deskundigen. Uiteindelijk kort na de rekenkamerbrief en het open podium speelden er meerdere zaken in de samenleving die inhaakten op de actualiteit, zoals de boodschappenaffaire in Wijdemeren, en ‘Ongekend onrecht’, de toeslagenaffaire en nog wat zaken die te maken hebben met giften. Dat leverde allemaal vragen op bij de raad.”

68

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

De gemeente Leeuwarden kende al beleidsinitiatieven die elementen van de experimenten in zich droegen. Zo bestaat er sinds 2019 een regeling die bijverdienen naast de bijstand mogelijk maakt, waarbij 8 procent van de in mindering gebrachte inkomsten in de vorm van een tweejaarlijkse premie terugvloeit naar de bijstandsgerechtigde. Dat is ongelimiteerd in de tijd. Na de rekenkamerbrief is van de zijde van de raad via een concept-motie het voorstel gekomen om die premie te verhogen. Die motie is aangehouden omdat daar vraagtekens bij waren vanuit de ambtelijke dienst en college. Er zit een prijskaartje aan en de effecten zijn nog niet helemaal duidelijk. Wat gebeurt er wanneer die premie wordt verhoogd. Ook de effecten van de 8 procent zelf zijn nog niet helemaal duidelijk. “Het idee is om voor de zomer met een heldere uitkomst van dat onderzoek te komen over de voor- en nadelen, financiële consequenties, de effecten bij andere gemeenten waar wellicht al wel een beeld bestaat over de voor- en nadelen van zo’n premie. En ook het bredere perspectief, niet alleen naar één doelgroep kijkend, maar ook naar de doelgroep die eenzelfde inkomen heeft maar niet in de bijstand zit, zodat je geen rechtsongelijkheid krijgt of perverse prikkels. Daar willen we een goed beeld van hebben. Daar wordt goed op geïnvesteerd.

Dat was ook een item uit de brief over de bijstandsexperimenten.” Daarnaast heeft de raad nog twee concept-moties geformuleerd waarin aandacht wordt gevraagd voor de toepassing van de kostendelersnorm, voor maatwerk binnen de Participatiewet en scholingsmogelijkheden. Meer in het algemeen werken de discussies over de Participatiewet door op het gemeentelijke beleid. “De participatiewet is een lastige wet die moeilijk te vertalen valt, maar waar je ook mogelijkheden hebt als gemeente. En daar zou je best naar kunnen kijken.” Op allerlei manieren wordt gezocht naar een uitvoering die, ook in het verlengde van de uitkomsten van de experimenten, meer dan voorheen is gericht op maatwerk en ook oog heeft voor de manier waarop burgers zelf de uitvoering van de wet ervaren.

Samenvattend: Om te beginnen is duidelijk dat de rekenkamerbrief een stevige agenderende doorwerking heeft gehad richting de gemeenteraad, en langs die weg ook voor de gemeente in haar geheel. De raad heeft een expertmeeting georganiseerd en is vervolgens, onder meer op basis van drie geformuleerde conceptmoties, in gesprek gegaan met bestuur en ambtelijke organisatie om na ter gaan waar elementen, voortkomend uit de experimenten, ook in Leeuwarden het beleid zouden kunnen verrijken. Deze concept-moties laten ook een instrumentele doorwerking zien in termen van nader onderzoek en mogelijke nieuwe initiatieven. Zoals daar zijn: ‘het nader onderzoeken van de effecten van het bijverdienen naast de bijstand’, ‘het verbreden van de groep burgers die voor die regeling in aanmerking kunnen komen’, ‘het meer toegepast hanteren van de kostendelersnorm’, ‘meer beleidsvrijheid voor bijstandsconsulenten gericht op meer maatwerk voor burgers’, ‘nadere aandacht voor klachten in het kader van handhaving’, en ‘meer nadruk op preventie’. Nadere beschrijving van rekenkamerbrief Kenmerken: -

De voorgeschiedenis/aanleiding van het onderzoek: Tijdens de rondgang bij de fracties zijn van verschillende zijde aan de Rekenkamer vragen gesteld over de uitkomsten van de bijstandsexperimenten die tussen 2017 en 2019 in een aantal Nederlandse gemeenten hebben plaatsgevonden. De Rekenkamer heeft naar aanleiding van die vragen een korte literatuurstudie ondernomen en op basis daarvan deze rekenkamerbrief geschreven. 69

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

-

De doelstelling/centrale vraag van het onderzoek: De doelstelling/vraagstelling van het onderzoek betreft het verschaffen van informatie aan de raad (en langs die weg ook breder binnen de gemeente) over een serie experimenten waarvan de uitkomsten van betekenis kunnen zijn voor het gemeentelijke beleid op het terrein van inkomen, werk en participatie.

-

De opzet en uitvoering van het onderzoek: De Rekenkamer heeft een literatuurstudie verricht waarbij alle wetenschappelijke publicaties ter zake – voornamelijk evaluatieonderzoeken van de experimenten – zijn bestudeerd en de belangrijkste conclusies zijn samengevat. Van één experiment, dat van de gemeente Groningen, is een wat breder casusbeschrijving opgenomen, aangezien daar ook informatie voor handen was over de vertaling, middels een raadsbrief, van de uitkomsten van het experiment naar te voeren beleid.

-

De resultaten van het onderzoek: De uitkomsten van de experimenten laten zien dat nauwelijks significante verschillen te ontdekken zijn met de bestaande aanpak binnen de Participatiewet. Ondanks deze uitkomst kan toch een belangrijke conclusie worden getrokken. Het betekent namelijk ook dat de huidige aanpak, met veel verplichtingen die met (dreiging van) strafkortingen worden afgedwongen, niet tot duidelijk betere resultaten leidt dan een aanpak die is gebaseerd op aandacht, vertrouwen, maatwerk en zelfredzaamheid van de deelnemer. Als dat het geval zou zijn, dan zouden in alle gemeenten de resultaten met andere aanpakken immers eenduidig negatief moeten uitpakken. En dat is niet het geval. In termen van beleidsrelevante inzichten laten de experimenten wel zien dat naast de ‘strengere’ verplichtende aanpak die de wet voorstaat, een aanpak gebaseerd meer aandacht en meer vertrouwen ook ruimte zou verdienen. De meeste betrokkenen bij de experimenten (deelnemers, dienstverleners en beleidsmedewerkers) schetsen in gesprekken een positief beeld over de experimenten. Zij spreken dan over wat het doet met de deelnemers en dienstverleners en de effectiviteit in de uitvoering.

Hoewel niet duidelijk zichtbaar in de cijfers, hebben betrokkenen de indruk dat mensen sneller in beweging komen, zelfredzamer worden, minder trajecten nodig hebben, de angst voor de gemeente is minder en daardoor zijn ook weer andere perspectieven mogelijk. In verschillende gemeenten gaan de dienstverleners met meer plezier naar hun werk, ervaren zij meer voldoening en ontdekken zij dat de relatie met de deelnemers beter wordt waardoor meer dingen mogelijk zijn en de betere verstandhouding ook leidt tot meer beweging en initiatief.

-

De raad heeft de rekenkamerbrief in een aantal stappen opgepakt. Op 9 december 2020 is een expertmeeting georganiseerd waar twee experts, betrokken bij de experimenten in Groningen en Tilburg informatie verstrekken over het verloop en de resultaten van de experimenten in hun gemeente. Op 13 2021 is een ‘Open Podium gehouden’ waar de brief is besproken. En op 3 februari 2021 heeft een Politieke Dialoog plaatsgevonden over de rekenkamerbrief. Naar aanleiding van deze bijeenkomsten zijn vervolgens door de raad enkele moties aangenomen met als oogmerk wijzigingen/vernieuwingen in de uitvoering van de Participatiewet na te streven.

70

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

8. ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’, maart 2021 Het onderzoek en de eerste receptie door raad en college Het Rekenkamerrapport Volgend op het gezamenlijke onderzoek van het Friese Platform Rekenkamers en Rekenkamercommissies uit 2016, wordt in 2019 het initiatief genomen nader te onderzoeken hoe de (sociale) wijkteams op dat moment uitgaande van hun dagelijkse ervaringen aankijken tegen de bestaande praktijk van de Wmo. En dan met name met het oog op de wijze waarop de transitie binnen het sociale domein gestalte krijgt. Aan het onderzoek nemen uiteindelijk zes gemeenten deel: Harlingen, Heerenveen, Noardeast Fryslân en Dantumadiel, Leeuwarden, en Waadhoeke. De centrale vraag van het onderzoek luidt: “Wat is in de ogen van de sociaal werkers en de beleidsmedewerkers de stand van zaken van de transformatie in het sociaal domein in Friesland?” Het onderzoek geeft als uitkomst zicht op de stand van zaken rond de transformatie in het sociale domein. Sociaal werkers hebben nieuwe methoden, nieuwe vaktermen en nieuwe netwerken opgebouwd waarmee op een gekantelde manier gewerkt wordt. Vooral het stimuleren van zelfredzaamheid en het multidisciplinair werken hebben het dagelijkse werk voor de hulpverleners van karakter veranderd.

Sociaal werkers willen niet terug naar de oude situatie en geloven dat de gekantelde manier van werken kan bijdragen aan betere zorg en ondersteuning van bewoners van Leeuwarden. Ondanks dat sociaal werkers van mening zijn dat de wijkteams grotendeels getransformeerd werken, ervaren zij belemmeringen waardoor onderdelen van de opdracht van de wijkteams in de transformatie van het sociaal domein nog niet voltooid zijn. Dus, concludeert de Rekenkamer, dat de voorwaarden voor het verder waarmaken van de beloftes zijn zondermeer voor handen. Er is een stevig draagvlak bij de sociaal werkers, de wijkteams in hun geheel, de gemeente en de maatschappelijke organisaties voor de beloftes. De beloftes vormen ook de grondslag voor het werken in het sociaal domein. Toch bestaan er nog de nodige uitdagingen om de uiteindelijke doelstellingen van de transformatie waar te maken. En uiteindelijk geeft de Rekenkamer op basis van het onderzoek nog enkele overpeinzingen voor de toekomst mee, onder meer in de vorm van enkele vragen: Blijven de beloftes - in de volle breedte - voldoende in beeld bij sturing, monitoring en verantwoording? Wat valt er te zeggen over het overhevelen van de indicatiefunctie van de wijkteams en het beschikkingloos werken? Heb bij het versterken van de sociale basis oog voor de speciale relatie tussen het ‘individuele’ en het ‘collectieve’ in zorg en ondersteuning.

In hoeverre draagt het versterken van het collectieve aspect van zorg en ondersteuning, de sociale basis versterken, bij aan het optimaliseren van zorg en ondersteuning, en tegelijkertijd aan het terugdringen van de kosten in het sociale domein. Welke zijn de gevolgen van de coronacrisis voor de ontwikkelingen binnen het sociale domein?

De receptie van het onderzoek Het rapport van de Rekenkamer schetst in de ogen van het college een goed beeld van de complexe werkelijkheid van de transformatie in het sociaal domein. ”Het biedt een interessante doorkijk vanuit de ogen van de wijkteams en het geeft inzicht in mogelijke punten voor verbetering en versterking van de transformatie. Op de overkoepelende vraag in uw onderzoek: “Waar staat gemeente Leeuwarden met zijn 71

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

transformatie?” komt vanuit de wijkteams een realistisch en duidelijk antwoord: ‘Wij zijn echt wel een eind op weg, maar er liggen nog stevige uitdagingen voor ons.” Wij kunnen ons geheel vinden in dit antwoord.” “Het succesvol vormgeven van de transformatie ligt uiteraard niet volledig bij de wijkteams. Als we kijken naar de hele keten in het sociaal domein, hangt de mate van succes van de transformatie ook van andere partners af. In de zaken die binnen onze invloedsfeer liggen, ondernemen wij al acties. Bijvoorbeeld door de keuzen die we hebben gemaakt voor een andere financieringsvorm van de WMO. Dat geeft een andere prikkel waardoor andere relaties tussen ketenpartners onderling ontstaan.” De raad neemt kennis van de conclusies van het rapport en de overpeinzingen die de Rekenkamer op basis van die conclusies nog nader formuleert. Dat geeft aanleiding tot het agenderen van een panel(gesprek) om de ‘thema’s ter overpeinzing’ van de Rekenkamer te bespreken met de directeur van Amaryllis en de verantwoordelijke wethouder. Specifieke kwesties die voor dat (panel)gesprek worden genoemd zijn: (niet toekomen aan) preventie en inzet van de sociale basis, kostenbewustzijn, tijds- en werkdruk en administratieve lasten.

Het gaat daarbij om vragen als: Hoe kunnen geconstateerde belemmeringen beter worden aangepakt? Wat kan de gemeente(raad) doen om preventie en samenwerking en een meer collectieve benadering te stimuleren?

De opvolging en doorwerking van het onderzoek Het rapport bevatte geen aanbevelingen, wel een aantal overpeinzingen met het oog op de toekomst. Het doel van het onderzoek was voor alles zicht te bieden op het draagvlak voor de beloftes van de transformatie, de stand van zaken van de transformatie en de succesfactoren en belemmeringen waar de sociaal werkers en de gemeentelijke organisatie mee te maken hebben. In die zin levert het rapport wel een indirecte impuls aan tot nadere bezinning op het betreffende beleidsterrein. Zo is het binnen de gemeente ook opgepakt in termen van opvolging. Zo heeft de raad de conclusies van het onderzoek tot zich genomen en een panel(gesprek) geagendeerd om de ‘thema’s ter overpeinzing’ van de Rekenkamer te bespreken met de directeur van Amaryllis en de verantwoordelijke wethouder. Het rapport heeft daarnaast ook meer concreet binnen het beleidsveld opvolging gekregen: ‘nog eens nadruk op de knelpunten binnen de transformatie, bureaucratie, regels en administratie’, ‘voortdurende aandacht voor de gerapporteerde werkdruk’, ‘het nogmaals benadrukken van het belang van preventie, ook in combinatie met kostenbeheersing’, ‘aanhoudende aandacht voor het spanningsveld tussen individueel en collectief’, ‘en meer aandacht voor individuele casussen, hetzij op basis van klachten, of op basis van nieuwe vormen van onderzoek, zoals storytelling’.

Dan de in het verlengde van de opvolging, de doorwerking van het rapport. “Het rapport is in de ambtelijke organisatie en bij Amaryllis met grote interesse gelezen. Het geeft een mooi beeld van de stand van zaken voor de herijking die recentelijk heeft plaatsgevonden. Het zou goed zijn om met het oog op de nieuwe werkwijze op termijn een nieuw onderzoek te organiseren om na te gaan of die aanpak voorziet in de behoefte zoals die wordt verondersteld. Het rapport is ook bij interne gesprekken, bijvoorbeeld met portefeuillehouders, en bij externe gesprekken met Amaryllis veelvuldig aan bod gekomen. Dus qua bruikbaarheid, zou ik zeggen: 'Top.'" “De thema’s uit het onderzoek kwamen sowieso wel aan de orde. Het rapport heeft de blik op de transformatie niet direct verruimd, maar wel gepreciseerd. Het heeft inkleuring gegeven aan een aantal hypotheses en veronderstellingen die al wat langer leefden. En dan gaat het met name over de genoemde knelpunten, administratie, regels bureaucratie. Daar wordt al langer over gerept. Het heeft de hindernissen in transformatie nu concreet en precies weten te vangen. Het is nu duidelijk waar de sociaal werkers zich druk over maken.”

72

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Preventie is zondermeer een thema. Sociaal werkers noemen dat veelvuldig, en er wordt echt werk van gemaakt. “Het rapport heeft ook nog eens de vinger op de zere plek gelegd. Bij het college en de raad is wel kentering ontstaan. Daar is wel de vraag gesteld: "Zetten wij eigenlijk wel ons beste beentje voor als het gaat om preventieve inzet?" Hierover wordt met Amaryllis heel veel over gesproken. Dat vraagt ook om een andere attitude. De zes beloftes haken allemaal in elkaar en je kunt niet alles tegelijk. Dan krijg je een nog hogere werkdruk. Het is een heel ingewikkelde puzzel, waarbij tegelijkertijd duidelijk wordt dat kostenbewustzijn, het spaarzaam omgaan met publiek geld, en preventie hand in hand gaan. Op kortere termijn is dat wel een dilemma. Onderzocht moet worden hoe je los van alle verplichtingen geld kunt vrijmaken voor het investeren in preventieve acties. De gemeente Leeuwarden heeft hier vanaf de decentralisatie altijd mee geworsteld. “Het is een heel ingewikkelde puzzel. Maar het is ook mooi dat het onderzoek die ingewikkelde puzzel heeft laten zien. Dan wordt het wel heel erg helder.” “Het is jammer dat het traject als gevolg van Corona en ziekte nog niet is afgerond. Een aantal raadsleden heeft wel vragen gesteld. ‘Gaan we het rapport, de observaties en overpeinzingen nog bespreken.’ Het is bij een deel van de gemeenteraad dus nog steeds in zicht.

En dat gaat ook zeker nog gebeuren. Maar zo voor de verkiezingen wordt het waarschijnlijk geen vlotte agendering. Het is wel ambtelijk en samen met Amaryllis voorbereid. Preventie was ook daar het hoofdthema. In dat opzicht is de rapportage nog niet compleet verzonken.” Het afrondende gesprek met gemeenteraad moet zeker nog plaatsvinden. En ten tweede, buitengewoon interessant, om met de ingang van de nieuwe werkwijze de cyclus compleet te maken, hebben we stappen gezet in de nieuwe werkmethode met het oog op de knelpunten zoals opgenomen in het rekenkamerrapport. Samenvattend: Ook voor dit onderzoek staat de instrumentele doorwerking centraal. Zo is het rapport binnen het beleidsveld op een aantal punten opvolging gekregen: ‘nadruk op de knelpunten binnen de transformatie, bureaucratie, regels en administratie’, ‘voortdurende aandacht voor de gerapporteerde werkdruk’, ‘het nogmaals benadrukken van het belang van preventie, ook in combinatie met kostenbeheersing’, ‘aanhoudende aandacht voor het spanningsveld tussen individueel en collectief’, ‘en meer aandacht voor individuele casussen, hetzij op basis van klachten, of op basis van nieuwe vormen van onderzoek, zoals storytelling’. Als het gaat om de knelpunten werkdruk, het tekortschieten in de preventieve taak en de administratieve lasten, is ook sprake van een agenderende doorwerking.

Zo heeft de raad de conclusies van het onderzoek tot zich genomen en een panel(gesprek) geagendeerd om de ‘thema’s ter overpeinzing’ van de Rekenkamer te bespreken met de directeur van Amaryllis en de verantwoordelijke wethouder. Deze thema’s bepalen verder ook in belangrijke mate de agenda bij interne en externe gesprekken. “In die gesprekken galmt het rekenkamerrapport wel na. De drive om problemen aan te pakken is wel groter geworden. Hoe kunnen we samen komen tot een preventieve agenda die er op termijn voor moet zorgen dat we minder problemen hoeven aan te pakken vanuit de wijkteams?”

Nadere beschrijving van het onderzoek Kenmerken: -

De voorgeschiedenis/aanleiding van het onderzoek: Binnen het Friese Platform Rekenkamers en Rekenkamercommissies komt begin 2019 het idee naar voren om als vervolg op het Wmo-onderzoek van 2016 nader te onderzoeken hoe de (sociale) wijkteams op basis van hun dagelijkse ervaringen 73

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

aankijken tegen de bestaande praktijk van de Wmo. En dan met name met het oog op de wijze waarop de transitie binnen het sociale domein gestalte krijgt. Hoe is de stand van zaken? Hoe verhoudt die zich tot de opdracht en tot de centrale doelstellingen van de transitie en de daaropvolgende transformatie? De verwachting is dat via de wijkteams ook de beleving van de bewoners al deels boven komt drijven, maar dat vooral zicht ontstaat op belemmeringen, als ook succesfactoren in de ontwikkelingen tot op de dag van vandaag. -

De doelstelling van het onderzoek: Zicht te bieden op het draagvlak voor de beloftes van de transformatie (de opdracht die wijkteams bij de transitie mee hebben gekregen), de stand van zaken van de transformatie en de succesfactoren en belemmeringen waar de sociaal werkers en de gemeentelijke organisatie mee te maken hebben.

-

De centrale vraag van het onderzoek: “Wat is in de ogen van de sociaal werkers en de beleidsmedewerkers de stand van zaken van de transformatie in het sociaal domein in Friesland?” Deze vraagstelling is vervolgens aan de hand van een aantal deelvragen verder uitgewerkt: in hoeverre wordt elke belofte van de transformatie in het sociaal domein herkend en onderschreven; wat is de stand van zaken op het gebied van elke belofte; wat zien de sociaal werkers en de beleidsmedewerkers als succesfactoren bij de transformatie; wat zien de sociaal werkers en de beleidsmedewerkers als belemmeringen bij de transformatie; wat kan geleerd worden van een vergelijking van de Friese gemeenten?

-

De opzet en uitvoering van het onderzoek: Aan het onderzoek nemen uiteindelijk zes gemeenten deel: Harlingen, Heerenveen, Noardeast Fryslân en Dantumadiel, Leeuwarden, en Waadhoeke. Binnen elke gemeente worden enquêtes uitgezet, en worden een aantal verdiepende interviews gehouden. Daarnaast vinden nog drie focusgroepgesprekken plaats met sociaal werk(st)ers uit alle deelnemende gemeenten. Voor Leeuwarden zijn 129 van de 171 aangeschreven medewerkers (75%) gestart met het beantwoorden van de vragen en hebben er 106 (62%) de enquête volledig ingevuld. Uiteindelijk is naast de individuele rapporten ook nog een overkoepelend rapport uitgebracht.

-

De resultaten van het onderzoek: Om te beginnen geeft het onderzoek zicht op de wijze waarop de sociaal werkers de recente ontwikkelingen inzake de transformatie binnen het sociale domein bezien. Samenvattend ziet het beeld er als volgt uit: Sociaal werkers hebben nieuwe methoden, nieuwe vaktermen en nieuwe netwerken opgebouwd waarmee op een gekantelde manier gewerkt wordt. Vooral het stimuleren van zelfredzaamheid en het multidisciplinair werken hebben het dagelijkse werk voor de hulpverleners van karakter veranderd. Sociaal werkers willen niet terug naar de oude situatie en geloven dat de gekantelde manier van werken kan bijdragen aan betere zorg en ondersteuning van bewoners van Leeuwarden. Ondanks dat sociaal werkers van mening zijn dat de wijkteams grotendeels getransformeerd werken, ervaren zij belemmeringen waardoor onderdelen van de opdracht van de wijkteams in de transformatie van het sociaal domein nog niet voltooid zijn. Preventief werken, het benutten van de sociale basis en het leveren van maatwerk worden belemmerd door de werkdruk, de administratieve lasten en de wisselende gemeentelijke opdracht. En ook met het multidisciplinair werken kunnen nog verbeterslagen gemaakt worden. Ook hier geldt dat het vooral aan tijd ontbreekt om te investeren in netwerken.

Op basis van de uitkomsten van de enquête formuleert de Rekenkamer een meer algemene inschatting van de stand van zaken rond de transformatie in Leeuwarden. Kort samengevat luidt deze: de voorwaarden voor het verder waarmaken van de beloftes zijn zondermeer voor handen. Er is een 74

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

stevig draagvlak bij de sociaal werkers, de wijkteams in hun geheel, de gemeente en de maatschappelijke organisaties voor de beloftes. De beloftes vormen ook de grondslag voor het werken in het sociaal domein. Toch bestaan er nog de nodige uitdagingen om de uiteindelijke doelstellingen van de transformatie waar te maken. En uiteindelijk geeft de Rekenkamer op basis van het onderzoek nog enkele overpeinzingen voor de toekomst mee, onder meer in de vorm van enkele vragen: Blijven de beloftes - in de volle breedte voldoende in beeld bij sturing, monitoring en verantwoording? Wat valt er te zeggen over het overhevelen van de indicatiefunctie van de wijkteams en het beschikkingloos werken? Heb bij het versterken van de sociale basis oog voor de speciale relatie tussen het ‘individuele’ en het ‘collectieve’ in zorg en ondersteuning. In hoeverre draagt het versterken van het collectieve aspect van zorg en ondersteuning, de sociale basis versterken, bij aan het optimaliseren van zorg en ondersteuning, en tegelijkertijd aan het terugdringen van de kosten in het sociale domein. Welke zijn de gevolgen van de coronacrisis voor de ontwikkelingen binnen het sociale domein? -

De behandeling in de raad: Op 16 juni 2021 heeft de raad een Open Podium gehouden over het Rekenkamerrapport De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams. De raad neemt kennis van de conclusies van het rapport en de overpeinzingen die de Rekenkamer op basis van die conclusies nog nader formuleert. Aan het eind van het podium wordt afgesproken om de ‘thema’s ter overpeinzing’ in een panelgesprek te bespreken met de directeur van Amaryllis en de verantwoordelijke wethouder. Specifieke kwesties die voor dat gesprek worden genoemd zijn: (niet toekomen aan) preventie en inzet van de sociale basis, kostenbewustzijn, tijds- en werkdruk en administratieve lasten.

-

Het rapport heeft aandacht gekregen in de pers: Sociaal werker lijdt onder werkdruk en administratie (en hierdoor komt het) - Leeuwarder Courant (lc.nl). Het rapport is destijds ook gepubliceerd op de site van de NVRR.

De opvolging van het rapport ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’ (2021) schematisch weergegeven. Opvolging Behandeling en oordeel raad

De raad heeft de conclusies van het onderzoek tot zich genomen. Dat geeft aanleiding tot het agenderen van een panel(gesprek) om de ‘thema’s ter overpeinzing’ van de Rekenkamer te bespreken met de directeur van Amaryllis en de verantwoordelijke wethouder. Specifieke kwesties die voor dat (panel)gesprek worden genoemd zijn: (niet toekomen aan) preventie en inzet van de sociale basis, kostenbewustzijn, tijds- en werkdruk en administratieve lasten. Het gaat daarbij om vragen als: Hoe kunnen geconstateerde belemmeringen beter worden aangepakt? Wat kan de gemeente(raad) doen om preventie en samenwerking en een meer collectieve benadering te stimuleren?

Oordeel college

Het rapport van de Rekenkamer schetst in de ogen van het college een goed beeld van de complexe werkelijkheid van de transformatie in het sociaal domein. ”Het biedt een interessante doorkijk vanuit de ogen van de wijkteams en het geeft inzicht in mogelijke punten voor verbetering en versterking van de transformatie.

75

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Op de overkoepelende vraag in uw onderzoek: “Waar staat gemeente Leeuwarden met zijn transformatie?” komt vanuit de wijkteams een realistisch en duidelijk antwoord: ‘Wij zijn echt wel een eind op weg, maar er liggen nog stevige uitdagingen voor ons.” Wij kunnen ons geheel vinden in dit antwoord.” “Het succesvol vormgeven van de transformatie ligt uiteraard niet volledig bij de wijkteams. Als we kijken naar de hele keten in het sociaal domein, hangt de mate van succes van de transformatie ook van andere partners af. In de zaken die binnen onze invloedsfeer liggen, ondernemen wij al acties. Bijvoorbeeld door de keuzen die we hebben gemaakt voor een andere financieringsvorm van de WMO. Dat geeft een andere prikkel waardoor andere relaties tussen ketenpartners onderling ontstaan.” Raadsvoorstel

Er s geen raadsvoorstel geformuleerd.

Besluitvorming (rond conclusies en aanbevelingen)

Wel wordt naar aanleiding van de bespreking van het rapport op het Open Podium van 16 juni 2021 een behandelvoorstel, ‘Overpeinzingen Rekenkamerrapport Transformatie Sociaal Domein door de ogen van de wijkteams’ geformuleerd. De raad besluit in dat kader een panelgesprek te organiseren waarin de door de Rekenkamer aangedragen ‘thema’s ter overpeinzing’ nader worden besproken.

76