2022-06-14 Eindrapport doorwerkingsonderzoek 2018 - 2021.pdf

Rekenkamer Leeuwarden De doorwerking van rekenkameronderzoek Over de periode 2018 - 2021

Mei 2022

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Colofon Samenstelling Rekenkamer Leeuwarden Voorzitter : Joop Roebroek Externe leden

: Miranda Domenie Bert Lokhorst

Secretaris

: Reina Duijtshoff

Telefoon E-mail

: 058-751 2630 : rekenkamer@leeuwarden.nl 1

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Inhoudsopgave 1

Inleiding ........................................................................................................................................... 3

2

Opzet van het onderzoek ................................................................................................................ 5 2.1

Vormen van doorwerking........................................................................................................ 5

2.2

Vraagstelling van het onderzoek ............................................................................................. 6

2.3

Aanpak ..................................................................................................................................... 6

2.4

Een overzicht van de rapporten .............................................................................................. 7

3

Beantwoording van de onderzoeksvragen ...................................................................................... 8

4

Slotbeschouwing ............................................................................................................................ 21 4.1

Conclusies .............................................................................................................................. 21

4.2

Overpeinzingen ..................................................................................................................... 23

Bijlage 1: De doorwerking per rekenkamerrapport .............................................................................. 25

2

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

1 Inleiding

Het is een goed gebruik van rekenkamers periodiek terug te kijken op de uitkomsten van hun onderzoeken. Wat is er gedaan met de conclusies en aanbevelingen? Zijn deze terug te vinden in het beleid van de gemeente qua inhoud, focus, werkwijze, cultuur en/of perspectief van handelen? Of breder, in de manier waarop de actoren binnen de gemeente - raad, college en ambtelijke organisatie – opereren en nog breder, of de onderzoeken aanleiding hebben gegeven ook de relatie met de samenleving vanuit een ander, wellicht nieuw perspectief te bezien. Het laatste doorwerkingsonderzoek van de Rekenkamer Leeuwarden vond plaats in 2018. Dit onderzoek - Wat doen we er uiteindelijk mee? (doorwerkingsonderzoek)- maakte deel uit van een bredere evaluatie van de Rekenkamer en richtte zich vooral op de doorwerking van de conclusies en aanbevelingen in het beleid van de gemeente. Het periodiek evalueren van de doorwerking van rekenkameronderzoek kent als doel om na te gaan in hoeverre de verrichte onderzoeken daadwerkelijke invloed hebben gehad op het gemeentelijke beleid. De mate waarin rekenkameronderzoek aanleiding geeft tot discussie over, bezinning op en/of verbetering van beleid zegt iets over de effectiviteit van het rekenkamerwerk.

Onderzoek naar de doorwerking biedt handvatten aan de rekenkamer (en mogelijk ook aan de raad) om te leren, om eventuele verbeteringen aan te kunnen brengen in de doorwerking en daarmee de meerwaarde van de rekenkamer te vergroten. In het vorige doorwerkingsonderzoek van de Rekenkamer Leeuwarden is gekozen voor een sterk op de beleidscyclus gerichte definitie van doorwerking: ‘In hoeverre heeft de Rekenkamer Leeuwarden op basis van haar onderzoek een bijdrage geleverd aan de beleidsvorming, besluitvorming en beleidsuitvoering van de gemeente Leeuwarden?’ Hoewel deze definitie een zekere ruimte biedt voor andere vormen van doorwerking buiten de beleidscyclus, is deze definitie toch sterk gericht op de voorbereiding, uitvoering, monitoring en evaluatie van beleid. Zij is sterk verbonden met een min of meer rationele interpretatie van het beleidsproces. Rekenkameronderzoek staat vanuit dat perspectief vooral ten dienste van verbetering van het beleid. Daarbij dienen de rekenkamerrapporten als gegevensbron. Hoe meer een rekenkamerrapport aansluit bij de behoefte van beleidsbepalers, des te groter zal de doorwerking zijn. Doorwerking is vanuit dat perspectief voor alles afhankelijk van de kwaliteit van het onderzoek. Hoe concreter, vaak ook kwantitatief onderbouwd, des te gemakkelijker beleidsbepalers de inhoud oppakken en gebruiken.

Deze vorm van doorwerking wordt in de literatuur ook wel ‘instrumentele doorwerking’ genoemd. Het rekenkamerrapport leidt tot een (min of meer) directe verandering in beleid, waarbij die verandering in lijn is met de adviezen uit het rapport. Inmiddels is de omgeving waarbinnen overheden zich bewegen stevig veranderd. Tegenwoordig opereren gemeentes niet langer binnen een ‘eigen en onomstreden domein’, maar maken ze deel uit van de ‘netwerksamenleving’. Beleid is meer en meer een zaak van samenwerken met wisselende 3

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

relevante actoren en belanghebbenden. Dat houdt voor rekenkamerrapporten in dat de ontvangers niet langer louter de raad – die dat in strikt formele zin natuurlijk wel is – en in het verlengde daarvan het college en ambtelijke organisatie zijn, maar uiteindelijk een grote diversiteit van actoren en partijen met heel verschillende belangen. In die zin kunnen rekenkamerrapporten ook aanjager of inspiratiebron zijn van een bredere maatschappelijke discussie over thema’s of vraagstukken die binnen een gemeente spelen. Daarnaast spelen gemeentes een grote rol bij het oplossen van diverse complexe vraagstukken die bovendien een behoorlijke mate van verwevenheid laten zien, zoals klimaatverandering, energietransitie, mobiliteit, zorg voor en ondersteuning van kwetsbaren, participatie in al zijn aspecten, gelijkheid en ongelijkheid, gezondheid en veiligheid. Zo raken bijvoorbeeld klimaatverandering en energietransitie ieder voor zich, en ook gezamenlijk aan diverse andere grote vraagstukken. Dit vraagt om betrokkenheid van brede maatschappelijke allianties.

Deze veranderde omgeving waarbinnen rekenkameronderzoek zich beweegt en kijkend ook naar de thema’s, vorm en inhoud van de acht rapporten waar dit onderzoek zich op richt, heeft ertoe geleid dat de Rekenkamer in het onderhavige onderzoek tot een wat andere insteek van het doorwerkingsonderzoek is gekomen dan in het onderzoek uit 2018. In dit doorwerkingsonderzoek wordt het perspectief verbreed naar ook andere vormen van doorwerking.

4

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

2 Opzet van het onderzoek 2.1 Vormen van doorwerking

In het onderhavige onderzoek hanteert de Rekenkamer in de centrale onderzoeksvraag een sobere, flexibele en open definitie van doorwerking, die een bredere waaier aan vormen van doorwerking insluit. De definitie van doorwerking in dit onderzoek luidt: de effecten die zijn opgetreden als gevolg van de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek van de rekenkamer’. Hieraan gekoppeld worden in dit onderzoek zes, grotendeels gelijkwaardige vormen van doorwerking onderscheiden: 1.

Instrumentele doorwerking: In hoeverre zijn de (conclusies en) aanbevelingen van de rekenkamer overgenomen (door raad, college en ambtelijke organisatie) en zijn instrumentele wijzigingen c.q. verbeteringen aangebracht op het beleidsterrein (c.q. in het beleid), in de organisatie, het bestuur en in de kaderstellende en controlerende rol van de raad, en eventueel ook buiten de gemeente (in andere gemeenten, provinciaal, landelijk, e.d.)?

2.

Preventieve doorwerking: Dit is feitelijk een soort subcategorie van de vorige vorm van doorwerking, de instrumentele. In hoeverre heeft het opstarten van een onderzoek van de rekenkamer al werking in de zin dat door het college en de ambtelijke organisatie actie wordt ondernomen om wijzigingen of verbetering van beleid te entameren, en/of een veranderdan wel verbetertraject te starten?

3.

Conceptuele doorwerking: In hoeverre hebben de rapporten (en hierbinnen met name de conclusies en aanbevelingen) inzichten voor en veranderingen in kennis, opvattingen, denkwijze e.d. van individuen, de raad, het college, ambtenaren en eventueel anderen tot gevolg gehad, zowel binnen de gemeente als mogelijk daarbuiten?

4.

Agenderende doorwerking: In hoeverre hebben de rekenkamerrapporten specifieke onderwerpen (hoger) op de agenda geplaatst binnen de ambtelijke organisatie, het college, de gemeente als geheel, provinciaal, landelijk (bijvoorbeeld ook in of via de pers)?

5.

Strategisch-procesmatige doorwerking: Dat betreft de doorwerking die invloed heeft op de manier waarop de gemeente in zijn onderdelen, dan wel als geheel haar (beleids)processen, voorbereiding, uitvoering, monitoring en evaluatie, alsmede het organiseren van de invloed ‘van buiten’ en het creëren van draagvlag voor beleid inricht.

6.

Politieke-strategische doorwerking: In hoeverre zijn de rapporten door één of meerdere spelers gebruikt voor een politiek-strategische inzet om partijen, actoren of organisaties sterker in positie te brengen bij de voorbereiding, de uitvoering en de evaluatie van beleid.

5

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

2.2 Vraagstelling van het onderzoek De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek is: ‘Welke effecten zijn opgetreden als gevolg van de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek van de rekenkamer?’. Bovenstaande onderzoeksvraag wordt om te beginnen aan de hand van een aantal deelvragen van een antwoord voorzien: 1. Wat was het onderwerp en het doel van het rapport, wat behelst het onderzoek in het kort? 2. Wat heeft de rekenkamer vooraf, tijdens en achteraf gedaan ter inbedding van het onderzoek (b.v. bespreken onderzoeksopzet, info gaandeweg, presentatie van het rapport)? 3. Hoe is de bespreking in de raad verlopen en wat is het oordeel van de raad over de genoemde rapporten, de conclusies en de aanbevelingen? 4. Hoe luidt het formele oordeel van het college over de rapporten en de conclusies en aanbevelingen? 5. Heeft de rekenkamer een raadsvoorstel ingediend, welke aanbevelingen zijn aan- genomen door de raad (en welke niet en waarom niet), heeft er besluitvorming plaatsgevonden over de aanbevelingen en welk besluiten zijn vastgesteld via een raadsvoorstel c.q. moties/amendementen? 6. Welk vervolg is daadwerkelijk in de tijd gegeven aan de rapporten (en conclusies en aanbevelingen) en wat is de feitelijke doorwerking op de diverse beleidsterreinen zelf (op kortere en op lange termijn)? 7.

Zijn er effecten in het beleid te zien en welke zijn dat? Dit vooral gericht op de instrumentele doorwerking in beleid(snota’s) en acties?1 8. Op welke wijze is het nazorgtraject ten aanzien van de rapporten vormgegeven, welke afspraken zijn gemaakt over nazorg en het periodiek terugkijken of de aanbevelingen uitgevoerd zijn? 9. Welke conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van de doorwerking, is er iets te zeggen over welke factoren eventueel bevorderend en belemmerend hebben gewerkt ten aanzien van doorwerking?

2.3 Aanpak

In het onderzoek heeft de Rekenkamer gebruik gemaakt van diverse onderzoeksmethoden. Allereerst heeft de Rekenkamer op basis van documentstudie in beeld gebracht welke aanbevelingen uit de rapporten van de rekenkamer zijn overgenomen door raad en college. Vervolgens is voor de aanbevelingen van de acht onderzoeken nagegaan in hoeverre deze daadwerkelijk zijn geïmplementeerd. Dit is gebeurd door middel van gesprekken met ambtenaren en collegeleden die inhoudelijk verantwoordelijk zijn voor de beleidsterreinen waar de betreffende aanbevelingen

1

In deze rapportage zijn de oorspronkelijke vragen 7 en 8 uit het onderzoeksvoorstel samengevoegd. Gezien de uitkomsten van het onderzoek ligt het, anders dan in het onderzoek uit 2018, minder voor de hand de instrumentele doorwerking een prominentere plaats toe te kennen dan de andere vormen van doorwerking.

6

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

betrekking op hebben. Op basis hiervan is de Rekenkamer tot een beoordeling gekomen van de (beleidsmatige) doorwerking van rekenkameronderzoeken. In deze gesprekken is tevens geïnventariseerd in hoeverre sprake is geweest van doorwerking in meer preventieve, conceptuele, agenderende, strategisch-procesmatige, en politiek-strategische zin. Voor het onderzoek ‘Andere overheid’ heeft de Rekenkamer ook aanvullend gesprekken gevoerd met de griffie en met leden van de raad. Het waren veelal open en inspirerende gesprekken.

2.4 Een overzicht van de rapporten Concreet gaat het in dit onderzoek over de periode 2018 - 2021 om de volgende onderzoeken: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

‘Evaluatie aanvalsplan werk’, februari 2018 (sociaal). ‘Voortgang energietransitie Leeuwarden’, september 2018 (duurzaamheid & energie). ‘Andere overheid’, september 2019 (bestuur & middelen). ‘Wachttijden in de jeugdhulp’, november 2019 (sociaal) ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusieagenda gemeente Leeuwarden’, januari 2020 (sociaal) ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden, meer in het bijzonder de vergunningen- en ontheffingenverlening voor festivals in de Groene Ster’, augustus 2020 (bestuur & middelen) 7. ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’, oktober 2020 (sociaal) 8. ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’, april 2021 (sociaal)

7

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

3 Beantwoording van de onderzoeksvragen In dit onderzoek staat, zoals boven aangegeven, de volgende vraag centraal: ‘Welke effecten zijn opgetreden als gevolg van conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek van de rekenkamer’? Deze vraag is aan de hand van de negen deelvragen verbijzonderd. Deze deelvragen vormen de basis voor het formuleren van de conclusies voor dit onderzoek naar de doorwerking. Voor een uitgebreid overzicht (per onderzoek) wordt verwezen naar Bijlage 1. De vragen 1 tot en met 8 worden in deze paragraaf beantwoord. Vraag negen vormt het startpunt voor de slotbeschouwing. 1. Wat was het onderwerp en het doel van het rapport, wat behelst het onderzoek in het kort? Daartoe wordt hier verwezen naar Bijlage 1, waar voor de acht onderzochte rapporten de belangrijkste kenmerken – de voorgeschiedenis, het doel van het onderzoek, de centrale vraag, en de belangrijkste uitkomsten – worden beschreven. 2. Wat heeft de rekenkamer vooraf, tijdens en achteraf gedaan ter inbedding van het onderzoek (b.v. bespreken onderzoeksopzet, info gaandeweg, presentatie van het rapport)? Voor enkele onderzoeken (‘Evaluatie Aanvalsplan Werk’, ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’ en ‘Andere overheid’) is voorafgaand aan het onderzoek een startbijeenkomst belegd met bestuur en organisatie om doel en werkwijze van het onderzoek te communiceren.

Bij het onderzoek ‘Wachttijden in de jeugdhulp’ heeft de Rekenkamer allereerst een vooronderzoek gedaan. De resultaten van dat vooronderzoek zijn vervolgens besproken met de raad, en die bespreking vormde de opmaat tot verder onderzoek. De ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’ (LIA) vindt zijn oorsprong in de deelname van de Rekenkamer aan het ‘Doe Mee-onderzoek van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (verder: NVRR) naar de implementatie van het VN-verdrag Handicap op lokaal niveau. Het onderzoek ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’ is uitgevoerd op verzoek van de raad. Voorafgaande aan het onderzoek heeft de Rekenkamer een onderzoeksvoorstel met de raad besproken. De ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ heeft de Rekenkamer geschreven naar aanleiding van vragen vanuit enkele fracties in de raad. En tenslotte is het onderzoek ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’ voortgekomen uit een initiatief van de Rekenkamer Leeuwarden binnen het Friese Platvorm van Rekenkamer(commissie)s. Tijdens de onderzoeksfase is in het onderzoek ‘Andere overheid’, na voltooiing van de analyse van de zes casussen een tussenbalans, in de vorm van een werksessie, met de raad gedeeld. Vervolgens hebben nog twee groepsgesprekken met vertegenwoordigers van de gemeenteraad plaatsgevonden.

De ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ is in een werksessie van de raad met deelname van twee externe deskundigen besproken. De overige onderzoeken en rekenkamerbrief zijn door de 8

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Rekenkamer in de raad gepresenteerd en besproken. In twee gevallen, ‘Evaluatie Aanvalsplan Werk’ en ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’, waren nog een werkconferentie en een panelgesprek gepland, maar deze hebben geen doorgang gevonden. 3.

Hoe is de bespreking in de raad verlopen en wat is het oordeel van de raad over de genoemde rapporten en de aanbevelingen?

Alle onderzoeken zijn uitvoerig besproken in de raad. Niet alle rapporten bevatten conclusies en aanbevelingen in de meer strikte zin. Dat geldt wel voor de rapporten ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’ (3 conclusies en 6 aanbevelingen), ‘Andere overheid’ (4 conclusies en 7 aanbevelingen), ‘Wachttijden in de jeugdhulp’ (15 conclusies en 5 aanbevelingen), en ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’ (6 conclusies en 8 aanbevelingen). Het rapport ‘Evaluatie Aanvalsplan Werk’ verwoordt vijf vaststellingen en een enkele conclusie, gekoppeld aan het voorstel een werkconferentie rond het thema ‘werk/arbeid/banen’ te organiseren. De ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’ bevat om te beginnen negen bevindingen op basis van interviews met betrokkenen uit het veld en de ambtelijke organisatie, drie kanttekeningen bij de algemene waardering voor de wijze waarop de LIA tot stand is gekomen en de inhoud daarvan, en 5 aanbevelingen. De ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ bevat geen conclusies en aanbevelingen, maar geeft een overzicht van de belangrijkste uitkomsten van de experimenten.

Het rapport ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’ beschrijft hoe de werkers in de wijkteams de stand van zaken van de transformatie in het sociaal domein en de bijbehorende beloftes zien en biedt zicht op de belemmeringen en succesfactoren voor de transformatie. Op basis daarvan wordt een antwoord geformuleerd op de vraag waar de gemeente Leeuwarden staat met de transformatie. Met het oog op de toekomst worden nog vijf overpeinzingen aangedragen. De raad oordeelt grotendeels positief over de uitkomsten van de onderzoeken en neemt alle aanbevelingen uit de rapporten over. Voor meer informatie per onderzoek wordt hier verwezen naar Bijlage 1.

4.

Hoe luidt het formele oordeel van het college over de rapporten en de conclusies en aanbevelingen?

Over het algemeen oordeelt het college positief over de bevindingen, conclusies en de aanbevelingen in de rapporten van de Rekenkamer. Dat gebeurt in diverse bewoordingen: ‘tevreden met de conclusies’, ‘een afgewogen oordeel afgegeven’ of ‘schetst een goed beeld van de complexe werkelijkheid’. Op twee rapporten, de ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’ en de ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ is geen reactie van het college gevolgd. Een enkele keer is sprake van nadere discussie of zelfs controverse.

9

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Het rapport ‘Evaluatie Aanvalsplan Werk’ geeft aanleiding tot discussie. Het college deelt het oordeel van de Rekenkamer dat meer monitoring met het oog op de toekomst nodig is, maar geeft aan zich niet te kunnen vinden in de belangrijkste conclusie van de Rekenkamer dat er twijfels mogen bestaan over de vraag of het doel - 1000 extra banen - is behaald. Het college houdt vast aan zijn stelling dat het doel van het banenplan wel degelijk bereikt is. Het rapport ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’ geeft aanleiding tot een enkel punt van discussie. Dat betreft de aanbeveling de reductie van CO2 buiten de gemeente niet mee te rekenen in het behalen van de doelstellingen. Die aanbeveling acht het college niet wenselijk of uitvoerbaar. Daarbij is het interessant op te merken dat het college later, werkende weg op deze stellingname terugkomt. Het rapport ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’ heeft het nodige stof doen opwaaien. Het college reageert kritisch op het rapport. Een eerste belangrijk kritiekpunt betreft het feit dat de Rekenkamer naast de drie traditionele normen – doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid – op eigen initiatief twee nieuwe normen zou hebben geïntroduceerd, zijnde responsiviteit en materiële rechtmatigheid.

Verder worden ook een aantal interpretaties van de Rekenkamer over de gang van zaken rond de vergunningen- en ontheffingsverlening aangevochten. Dat betreft vooral de kwalificaties ‘strategie van reluctant adjustment’ en het bestaan van een tunnelvisie. Daarnaast is het college van mening dat de Rekenkamer te veel nadruk geeft aan de periode van voor 2018, een periode die als learning by doing wordt getypeerd. Het college stelt dat de gemeente vanaf die periode gaandeweg haar handelen steeds verder ontwikkeld, aangepast en uitgebreid heeft, en dat is geleerd van de ervaringen uit de eerste periode. Verder wordt ook de conclusie van de Rekenkamer dat sprake zou zijn van twijfels bij de materiële rechtmatigheid rond enkele casussen binnen het geluidsdossier aangevochten. Ten aanzien van de aanbevelingen is het college van mening dat de raad voldoende is geïnformeerd, maar staat het open voor een gesprek over de vraag of de informatievoorziening anders of beter had gekund. 5.

Heeft de rekenkamer een raadsvoorstel ingediend, welke aanbevelingen zijn aan- genomen door de raad (en welke niet en waarom niet), heeft er besluitvorming plaatsgevonden over de aanbevelingen en welk besluiten zijn vastgesteld via een raadsvoorstel c.q. moties/amendementen?

Het rapport ‘Evaluatie Aanvalsplan Werk’ en de ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ hebben niet geleid tot expliciete besluitvorming na bespreking in de raad. De conclusies en aanbevelingen uit het rapport ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’ worden conform het raadsvoorstel in volledigheid door de raad aangenomen. Datzelfde geldt voor het rapport ‘Andere overheid’, met de toevoeging dat de raad een motie aanneemt tot het aanstellen van een regisseur ‘Andere overheid’. Ook van het rapport ‘Wachttijden in de jeugdhulp’ worden de conclusies en aanbevelingen aangenomen. Daarnaast worden aan het college op basis van het raadsbesluit meer concreet zeven opdrachten meegegeven. De conclusies en aanbevelingen van de ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’ worden aangenomen door de raad met de opdracht aan het college de raad een jaar na het nemen van het raadsbesluit te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen. 10

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Het rapport ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’ brengt de raad tot het aannemen van conclusies en aanbevelingen. Daarbij wordt het college ook opgedragen met een afvaardiging van de raad het dossier rondom de partiele herziening van het bestemmingsplan Groene Ster te bespreken, aandacht te hebben voor actuele ontwikkelingen binnen de brede maatschappelijke context van het evenementenbeleid, aan te geven hoe betrokkenen gehoord worden, een procesvoorstel te maken voor het ontwerpbestemmingsplan Groene Ster en de raad over een half jaar te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen. Uit het rapport ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’ neemt de raad kennis van de conclusies van het rapport en de overpeinzingen die de Rekenkamer op basis van die conclusies nader formuleert. Aan het eind van het podium wordt afgesproken om de ‘thema’s ter overpeinzing’ in een panelgesprek te bespreken met de directeur van Amaryllis en de verantwoordelijke wethouder. De vragen 6 en 7 worden in samenhang behandeld. In Tabel 1 zijn de specifieke conclusies inzake opvolging en doorwerking per onderzoek opgenomen. Vervolgens wordt een aantal algemene conclusies geformuleerd. 6.

Welk vervolg is daadwerkelijk in de tijd gegeven aan de rapporten (en conclusies en aanbevelingen) en wat is de feitelijke doorwerking op de diverse beleidsterreinen zelf (op kortere en op lange termijn)? 7.

Zijn er effecten in het beleid te zien en welke zijn dat?

In onderstaande tabel 1 worden deze twee vragen per onderzoek beantwoord. Daarbij wordt de instrumentele doorwerking van de onderzoeken apart vermeld van de overige doorwerkingen. Deze instrumentele doorwerking, is het klassieke domein van doorwerkingsonderzoek en betreft de onmiddellijke of directe, meer tastbare opvolging van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van de onderzoeken. De andere vormen van doorwerking zijn in de regel minder tastbaar, meer diffuus in termen van verandering van perspectief van waaruit beleid wordt geformuleerd, verandering in organisatiecultuur, veranderingen in het beleids-, het politieke en het maatschappelijke discours, nieuwe begrippen en nieuwe agenda’s. Voor meer gedetailleerde informatie hierover per onderzoek wordt verwezen naar Bijlage 1. Tabel 1: Doorwerking van rekenkamerrapporten en rekenkamerbrieven Rekenkamerrapport

Opvolging en doorwerking van rapport

Evaluatie aanvalsplan werk (2018)

Instrumentele doorwerking De rapportage bevat geen expliciet geformuleerde aanbevelingen, maar er wordt wel gewezen op het belang van het uitwerken van een beleidstheorie. Niet zozeer vanuit de verwachting dat er een sluitende beleidstheorie voor handen zou zijn, maar dat het wel aan te bevelen is om meer zicht te krijgen/hebben op de factoren die de beweging op de arbeidsmarkt, en dus de mogelijkheid werkgelegenheid te stimuleren, beïnvloeden. Instrumentele doorwerking is meer concreet terug te 11

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

vinden in het aanscherpen van definities, het ontwikkelen van meer sturingsinstrumenten en -informatie (op basis van systematische dataverzameling worden heldere overzichten en ontwikkelingen vastgelegd in regelmatig geüpdatete dashboards), het ontwikkelen van een visie op de relatie tussen werken en armoede, en brede samenwerking in de regio. Andere vormen van doorwerking De eerste vorm van doorwerking die duidelijk naar voren komt uit het gesprek met bestuur en ambtelijke organisatie betreft de conceptuele doorwerking. Deze heeft in deze casus betrekking op een aantal aspecten: het scherper definiëren van centrale begrippen zoals ‘werk’, ‘uitstroom’, in bredere zin het vaststellen en meten van beleidsuitkomsten. Daarnaast het beter oog hebben voor ‘de beleidstheorie’ en ‘het inzicht dat het speelveld arbeidsmarkt een complex veld is met de nodig partijen die ieder hun eigen belangen hebben’ en ‘het bewustzijn dat arbeidsmarktbeleid voor alles een regionale activiteit is’. Tot slot is ook sprake van strategisch-procesmatige doorwerking in de meer integrale aanpak waar het de diverse partijen die in het kader van het arbeidsmarktbeleid samenkomen. Her rapport maakte duidelijk dat de complexiteit van de opgave werkgelegenheid veilig te stellen, dan wel te vergroten een samengaan van verschillende beleidsterreinen vergt.

En daarnaast ook een brede samenwerking van vele partijen in de regio. Voortgang energietransitie Leeuwarden (2019)

Instrumentele doorwerking De instrumentele doorwerking bestaat uit het meer concreet maken van de energie-transitiedoelstellingen, het ontwikkelen van een aangepast sturingsmodel, het in het kader van ‘andere overheid’ intensiveren van de contacten met de samenleving, het meer SMART-formuleren van doelstellingen en het in het leven roepen van een raadswerkgroep ‘die periodiek wordt bijgepraat over het onderwerp’. Andere vormen van doorwerking De eerste vorm van andere doorwerking is de agenderende doorwerking. Dat betreft voor alles het benadrukken van het belang van het formuleren van langetermijn-doelstellingen. Doelstellingen die verder reiken dat de tot dan toe geldende doelen voor 2020. Daarnaast heeft het onderzoek zeker ook een rol gespeeld bij het meer prominent plaatsen van de energietransitie op de agenda van de gemeenteraad. Naast de agenderende doorwerking is ook sprake van strategisch-procesmatige doorwerking. Deze heeft in eerste instantie betrekking op het scherper definiëren van de rol van de gemeente ten opzichte van alle andere partners binnen het geheel van de energietransitie. Antwoorden zoeken op de vraag wie wat doet, en wie waarvoor verantwoordelijkheid draagt. En daarnaast het in het leven roepen van de raadswerkgroep.

12

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Het zoeken naar een antwoord op de vraag uit het rekenkamerrapport over het al dan niet toerekenen aan de gemeente van energie die buiten de gemeente wordt opgewekt, verwijst naar conceptuele doorwerking. Na een inhoudelijke discussie heeft het college van Leeuwarden gekozen voor een zelfstandige taakstelling van 49% CO2-reductie door de hoeveelheid energieopwekking op eigen grondgebied. Andere overheid (2019)

Instrumentele doorwerking De raad pakt de aanbevelingen in het rapport meer concreet op door zelf het traject van de kwartiermaker te starten. Dat traject draagt het karakter van een zoektocht naar de essentie en de kenmerken van ‘andere overheid’. Daartoe wordt als start een enquête uitgezet onder raadsleden en fractie-assistenten. Na deze enquête zijn in 2021 drie sessies (21 april voor ambtenaren, college en raadsleden; 19 mei met actieve bewoners; en op 23 juni) en een symposium op 28 oktober georganiseerd. Deze richten zich vooral op de thema’s ‘vertrouwen’, ‘de menselijke maat’, ‘toegankelijke en bereikbare overheid’, ‘toegankelijkheid en inclusie’, ‘de verwachtingen van bewoners’, ‘ervaringsdeskundigheid’, en als breder thema, ‘publieke dienstverlening’. De titel van het afsluitende symposium luidt: ‘Op weg naar een bereikbare en behulpzame overheid’. Naast de opvolging van de zijde van de raad kan worden verwezen naar het gegeven dat ‘op meer structurele wijze met het begrip wordt gewerkt’, ‘in veel concrete projecten (fysieke bewonersinitiatieven, omgevingsvisie, klimaatadaptatie en energietransitie, afval, sociale transitie) worden bewoners en partners in de stad (bijvoorbeeld wooncorporaties, energiecorporaties) directer betrokken bij het beleidsproces’.

Verder neemt ‘binnen het inwerkingsprogramma voor nieuwe ambtenaren het thema ‘andere overheid’ een eigen plaats in’, Andere vormen van doorwerking Om te beginnen wordt in de gesprekken over ‘andere overheid’ gewezen op de agenderende doorwerking van het rekenkamerrapport. Weliswaar was al sprake van een bredere discussie over de veranderende rol van de overheid, zeker in relatie tot de samenleving, maar het rapport heeft zoals dat in één van de gesprekken verwoord wordt ‘het thema een bijna natuurlijke, welhaast vanzelfsprekende plaats gegeven’. Een stelling die door alle betrokkenen, bestuur, ambtelijke organisatie, griffie en raadsleden wordt onderstreept. Verder heeft het rapport een duidelijk conceptuele doorwerking, en wel van het concept ‘andere overheid’ zelf. Niet dat het rapport tot een definitieve en door alle betrokkenen omarmde definitie heeft geleid. Dat was ook niet de opzet van het rapport, en past ook niet bij de specifieke aard van ‘andere overheid’ als concept. Wat het rapport duidelijk maakt, vooral op basis van de verschillende casussen uit het rapport, is dat het concept ‘andere overheid’ een complex concept is, en in praktische (beleids)trajecten telkens, afhankelijk van de precieze context, om zijn eigen specifieke, flexibele invulling vraagt. Het is eerder een zoektocht naar de juiste interpretatie.

13

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Ook ten aanzien van dit rapport kan ook worden verwezen naar een strategischprocesmatige doorwerking. Ook hier is het niet zo dat de credits heel expliciet naar het rekenkamerrapport gaan. Al langer was binnen de gemeente duidelijk dat burgers, instellingen en organisaties op een andere, meer directe manier bij het ontwikkelen, uitvoeren, monitoren en evalueren van beleid betrokken kunnen worden. Wel leidt het verschijnen van het rapport tot meer expliciete aandacht en een meer bewust sturen op de uitgangspunten van ‘andere overheid’. En wellicht mag ook gesproken worden van een politiek-strategische doorwerking, al is deze in de praktijk nog maar heel summier voor handen. Dat betreft de prikkel voor de gemeenteraad om na te denken over zijn gezamenlijke positie, dan wel rol inzake de beweging naar meer ‘andere overheid’. En verder het gegeven dat het college op meer algemeen niveau ‘andere overheid’ als thema oppakt, en dat ‘andere overheid’ ook als thema expliciet onderdeel gaat maken van de discussies over het nieuwe programma voor de komende vier jaar. Wachttijden in de jeugdhulp (2019)

Instrumentele doorwerking Op 26 april 2021 informeert het college de raad over de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen uit het rapport. Het college geeft daarbij aan dat alle aanbevelingen opgevolgd zijn. “Zo is er een notitie wachttijden/wachtlijsten vastgesteld en geïmplementeerd, is het huidige inkoopsysteem jeugdhulp geëvalueerd, wordt ingezet op het uitwerken van toekomstplannen bij jongeren die bijna 18 zijn en wordt in samenwerking met zorgaanbieders ingezet op het opzetten van kleinschalige voorzieningen voor jongeren met complexe problematiek. Om beter zicht te krijgen op de wachttijden bij aanbieders wordt in de eerste helft van 2021 de beschikbaarheidswijzer geïmplementeerd die actuele informatie biedt voor verwijzers.” Andere vormen van doorwerking De problematiek van de wachttijden stond al duidelijk op de beleidsagenda met al zijn actiepunten. Toch heeft het onderzoek wel beweging gebracht in het aanpakken van de problematiek en daarmee wellicht ook preventieve doorwerking gehad. Daarbij valt te denken aan het vaststellen van de notitie wachttijden/wachtlijsten, het implementeren van de beschikbaarheidswijzer, het evalueren van de inkoopsystematiek, het verbeteren van de indicatiestelling. Richting de gemeenteraad kan worden gesproken van een agenderende doorwerking.

Daar is, mede ook door een actievere informatievoorziening van de zijde van het college de belangstelling voor en de kennis van de problematiek vergroot.

Rekenkamerbrief Lokale inclusieagenda Leeuwarden (2020)

Instrumentele doorwerking De aanbeveling te komen tot een goede doelgroepen-analyse is op een geheel eigen manier geïnterpreteerd. Inclusie heeft niet zozeer betrekking op de groep mensen met een beperking, het beleid betreft feitelijk alle Leeuwarders. Inclusie verdraagt zich niet met het denken vanuit doelgroepen. Met betrekking tot

14

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

monitoring en evaluatie is er voor gekozen om bij de 2-jaarlijkse wijk- en dorpenscans vragen toe te voegen, zodat op regelmatige basis de actuele stand van zaken rond inclusie wordt bekeken en kan worden vergeleken of voortgang is geboekt. Met het oog op contact met de doelgroep heeft de Taskforce zich ingezet om meer mensen bij inclusie te betrekken. In januari 2021 is er een bijzondere krant ‘Beperkte Oplage’ gepubliceerd, waar veel mensen met een beperking aan hebben meegewerkt. Daarnaast heeft de Werkgroep Toegankelijkheid een enquête uitgeschreven onder haar achterban met als doel om meer mensen in te kunnen zetten als ervaringsdeskundige. Op het punt van de voorbeeldfunctie in het personeelsbeleid van de gemeente Leeuwarden wordt ook vooruitgang geboekt. Tot slot, inzake een budget voor uitvoering van de inclusie-agenda, is in de Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden vastgelegd dat op het gebied van beleid toegankelijkheid een vanzelfsprekend onderdeel moet gaan worden. Dat vraagt inclusief denken en werken. Dat betekent ook dat er geen apart budget voor toegankelijkheid komt, maar dat dit geld deel uitmaakt van de beleidsbudgetten. Andere vormen van doorwerking De Rekenkamerbrief heeft een agenderende doorwerking gehad. Het thema is breder op de gemeentelijke agenda terecht gekomen. Heeft meer aandacht gekregen.

Ook is sprake van strategisch-procesmatige doorwerking bij het meer betrekken van de doelgroep bij de beleidsvorming en het uitbreiden van de contacten met de doelgroep. Het evenementenbeleid Leeuwarden (2020)

Instrumentele doorwerking De aanbevelingen van het rapport zijn grotendeels opgevolgd. Zo wordt de raad meer betrokken en intensiever geïnformeerd. In dat kader vinden begin 2021 drie klankbordgroep-sessies (10 februari, 3 maart en 31 maart) met de raad plaats, waarbij de raad wordt bijgepraat over de wijze waarop het raadsbesluit over het rekenkamerrapport wordt uitgevoerd. Ook de route naar een partiele herziening van het bestemmingsplan voor de Groene Ster wordt uitvoerig met de raad gecommuniceerd. Uit het gesprek met de wethouder en de verantwoordelijke ambtenaren is ook duidelijk geworden dat de andere drie aanbevelingen worden opgevolgd. Verder is in het traject na het rapport overleg gepleegd met de Stichting Groene Ster Duurzaam, wordt bij vrijwel elke beslissing over de vergunningverlening ook expliciet gekeken vanuit het perspectief van de andere partijen, en krijgt ook de bredere maatschappelijke context waarbinnen evenementen plaatsvinden expliciet aandacht. Andere vormen van doorwerking Alles overziend heeft het rapport grotendeels een strategisch-procesmatige doorwerking gehad. Dat komt voor alles tot uitdrukking in het gegeven dat het college de aanbevelingen van het rapport ook heeft vertaald in praktische stappen, zoals het actief betrekken van de raad bij de verdere ontwikkeling van het

15

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

(evenementen)beleid ten aanzien van De Groene Ster, het nader in gesprek gaan met de Stichting Groene Ster met als uitkomst dat ‘men het niet eens is geworden, maar elkaar wel blijft informeren, en het meer bewust en scherper nagegaan op welke wijze gereageerd wordt op uitspraken van de zijde van de rechter en bezwarencommissie. Rekenkamerbrief

Instrumentele doorwerking

Bijstandsexperimenten (2020)

De rekenkamerbrief bevat geen conclusies of aanbevelingen, maar kent als belangrijkste doel de raad in kennis te stellen van de landelijke experimenten rond de Participatiewet. Dat heeft geleid tot een uitvoerige discussie, zowel met betrokkenen van buiten, de raad onderling, als ook tussen college en raad. Het resultaat is vervat in een aantal moties, die aandringen op een aantal wijzigingen/vernieuwingen binnen de uitvoering van de wet. De rekenkamerbrief heeft verder ook meer concreet binnen het beleidsveld, rechtstreeks, en via de moties van de raad, opvolging gekregen: ‘het nader onderzoeken van de effecten van het bijverdienen naast de bijstand’, ‘het verbreden van de groep burgers die voor die regeling in aanmerking kunnen komen’, ‘het meer toegepast hanteren van de kostendelersnorm’, ‘meer beleidsvrijheid voor bijstandsconsulenten gericht op meer maatwerk voor burgers’, ‘nadere aandacht voor klachten in het kader van handhaving’, en ‘meer nadruk op preventie’. Andere vormen van doorwerking De rekenkamerbrief heeft een stevige agenderende doorwerking gehad richting de gemeenteraad, en langs die weg ook voor de gemeente in haar geheel.

De raad heeft een expertmeeting georganiseerd en is vervolgens, onder meer op basis van drie geformuleerde concept-moties, in gesprek gegaan met bestuur en ambtelijke organisatie om na te gaan waar elementen, voortkomend uit de experimenten, ook in Leeuwarden het beleid zouden kunnen verrijken.

Transformatie in het sociale domein (2021)

Instrumentele doorwerking Het rapport bevatte geen aanbevelingen, wel een aantal overpeinzingen met het oog op de toekomst. Het doel van het onderzoek was voor alles zicht te bieden op het draagvlak voor de beloftes van de transformatie, de stand van zaken van de transformatie en de succesfactoren en belemmeringen waar de sociaal werkers en de gemeentelijke organisatie mee te maken hebben. In die zin levert het rapport wel een directe impuls op tot nadere bezinning op thema’s zoals de knelpunten binnen de transformatie, bureaucratie, regels en administratie, de gerapporteerde werkdruk, het belang van preventie, ook in combinatie met kostenbeheersing, het spanningsveld tussen individueel en collectief. Ook lijkt er in de communicatie meer aandacht te komen voor individuele casussen, hetzij op basis van klachten, of op basis van nieuwe vormen van onderzoek, zoals storytelling’.

16

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

De raad heeft de conclusies van het onderzoek tot zich genomen en een panel(gesprek) geagendeerd om de ‘thema’s ter overpeinzing’ van de Rekenkamer te bespreken met de directeur van Amaryllis en de verantwoordelijke wethouder. Andere vormen van doorwerking Als het gaat om de knelpunten werkdruk, het tekortschieten in de preventieve taak en de administratieve lasten, is ook sprake van een agenderende doorwerking. Zoals reeds aangeduid, heeft de raad de conclusies van het onderzoek tot zich genomen en een panel(gesprek) geagendeerd. De ‘thema’s ter overpeinzing’ hebben verder ook invloed op de agenda bij interne en externe gesprekken. “In die gesprekken galmt het rekenkamerrapport wel na. De drive om problemen aan te pakken is wel groter geworden. Hoe kunnen we samen komen tot een preventieve agenda die er op termijn voor moet zorgen dat we minder problemen hoeven aan te pakken vanuit de wijkteams?”

Wat de instrumentele doorwerking van de onderzoeken betreft, kan om te beginnen worden vastgesteld dat – voor zover deze in de betreffende rapporten geformuleerd zijn – vrijwel alle conclusies en aanbevelingen door de raad zijn overgenomen, en vervolgens ook door het college actief zijn omgezet. In meer algemene zin heeft die instrumentele doorwerking betrekking op: 

een sterkere nadruk op het ontwikkelen van beleidsinhoud/visie (‘Evaluatie Aanvalsplan werk’, ‘Andere overheid’, ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ en het rapport ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’);



een bredere inkadering van beleid in termen van het betrekken van partners buiten de gemeente bij beleid, dan wel het actiever inschakelen van de raad bij de verdere ontwikkeling, dan wel uitvoering en monitoring van beleid (‘Evaluatie Aanvalsplan werk’, ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’, ‘Andere overheid’, ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’ en ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’);



een aanscherping van de beleidskaders (‘Evaluatie Aanvalsplan werk’, ‘Andere overheid’, ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ en ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’);



het scherper definiëren van doelstellingen (‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’);



het op bredere schaal (gaan) gebruiken van data, gegevens uit focusgroepgesprekken en diepte-interviews als relevante sturingsinformatie en beleidsinformatie (‘Evaluatie Aanvalsplan werk’, ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’, ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ en ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’).

17

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

Dan de andere vormen van doorwerking. Met andere woorden een antwoord op de vraag welke andere effecten zijn opgetreden als gevolg van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit de onderzoeken van de rekenkamer. Die vraag is natuurlijk nooit een op een sluitend te beantwoorden. Voor enkele onderzoeken is de directe impact van een rekenkamerrapport duidelijker aan te wijzen dan voor andere. In de gesprekken met bestuur en ambtelijke organisatie wordt in veel gevallen met zoveel woorden geschetst dat het onderzoek een belangrijke impuls heeft gegeven om nog eens extra aandacht te besteden aan een specifiek onderwerp of vraagstuk, of voor nieuwe initiatieven. Dat is het ook. Een impuls geven. Het is evident dat de schets van de doorwerking die volgt voor alles het resultaat is van het vermogen van de gemeentelijke organisatie, bestuurlijk en ambtelijk, om die impuls ook om te zetten in (nieuwe) initiatieven rond beleid en uitvoering van beleid. Wat om te beginnen opvalt is dat er in het verlengde van de rekenkameronderzoeken op de diverse terreinen stappen zijn gezet die wijzen op andere vormen van doorwerking dan de instrumentele. Alle onderzoeken laten wel een of meerdere vormen van doorwerking zien.

Na de instrumentele doorwerking, die bij alle onderzoeken heeft plaatsgevonden, zijn de agenderende doorwerking (6 onderzoeken) en de strategisch-procesmatige doorwerking (5 onderzoeken) de meest voorkomende andere doorwerkingen, gevolgd door de conceptuele doorwerking (3 onderzoeken). De politiek strategische doorwerking en de preventieve doorwerking (beide 1 onderzoek) zijn minder prominent naar voren gevonden in de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd met ambtelijk en bestuurlijk verantwoordelijken. De agenderende doorwerking manifesteert zich om te beginnen in het onderzoek ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’ in de vorm van het benadrukken van het belang van het formuleren van lange-termijn-doelstellingen; in het onderzoek ‘Andere overheid’ wordt gewezen op het feit dat er weliswaar al sprake was van een bredere discussie over de veranderende rol van de overheid, zeker in relatie tot de samenleving, maar dat het rapport zoals dat in een van de gesprekken verwoord wordt ‘het thema een bijna natuurlijke, welhaast vanzelfsprekende plaats heeft gegeven’; voor het onderzoek ‘Wachttijden in de jeugdhulp’ wordt gewezen op het feit dat het onderzoek richting de raad agenderend heeft gewerkt; van de ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’ wordt opgemerkt dat het thema ‘inclusie’ breder op de gemeentelijke agenda is geplaatst; en eenzelfde

conclusie geldt voor de ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’; en tot slot heeft het onderzoek ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’ nog eens extra aandacht gevraagd voor de knelpunten binnen de transformatie. De strategisch-procesmatige doorwerking, de doorwerking op de inrichting van het beleidsproces, kent een sterk overeenkomend beeld: het betreft het benadrukken van het gegeven dat de gemeente in een toenemend aantal beleidsdomeinen steeds sterker is aangewezen op het helder definiëren van haar positie en rol binnen het bredere maatschappelijke krachtenveld. In het onderzoek ‘Evaluatie Aanvalsplan werk’ verwijst deze vorm van doorwerking naar het inzicht dat arbeidsmarktbeleid een meer integrale aanpak en samenwerking van de diverse partijen die in dat kader samenkomen, vereist; eenzelfde inzicht komt naar voren in het onderzoek ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’; het onderzoek ‘Andere overheid’ staat zelfs geheel in het teken van deze doorwerking; de ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’ benadrukt het sterker 18

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

betrekken van de doelgroep bij de beleidsvorming en het uitbreiden van de contacten met de doelgroep; en tot slot vormt deze vorm van doorwerking feitelijk de enige, maar wel centrale vorm binnen het onderzoek ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’ – het actiever betrekken van de raad en direct betrokkenen bij het zoeken naar een bevredigende positionering van de Groene Ster als festivaldomein voor Leeuwarden. De conceptuele doorwerking wordt zichtbaar in het onderzoek ‘Evaluatie Aanvalsplan werk’ waar het de zoektocht betreft naar het scherper definiëren van centrale begrippen als ‘werk’, ‘uitstroom’, en in bredere zin het vaststellen en meten van beleidsuitkomsten, alsmede het beter oog hebben voor ‘de beleidstheorie’; in het onderzoek ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’ verwijst deze vorm van doorwerking naar een specifiek conceptuele keuze, de vraag of buiten de gemeente bereikte CO2-reductie mag worden meegerekend tot de gemeentelijke opbrengst; en in het onderzoek ‘Andere overheid’ gaat het begrijpelijkerwijze om de nadere invulling van het concept ‘andere overheid’ zelve.

In het onderzoek ‘Andere overheid’ kan, zij het voorzichtig, worden verwezen naar een vorm van politiek-strategische doorwerking – de prikkel voor de gemeenteraad om na te denken over zijn gezamenlijke positie, dan wel rol bij de beweging naar meer ‘andere overheid’; en het gegeven dat het college op meer algemeen niveau ‘andere overheid’ als thema oppakt, en dat het ook als thema expliciet onderdeel gaat maken van de discussies over het nieuwe programma voor de komende vier jaar. 8.

Op welke wijze is het nazorgtraject ten aanzien van de rapporten vormgegeven, welke afspraken zijn gemaakt over nazorg en het periodiek terugkijken of de aanbevelingen uitgevoerd zijn?

De na-trajecten voor de diverse rapporten en rekenkamerbrieven zijn heel divers van aard. In het geval van het na-traject voor ‘Evaluatie Aanvalsplan werk’ was voorzien in een werkconferentie. Deze is evenwel niet van de grond gekomen. De reden daarvoor is onduidelijk. Dit onderzoek heeft wel een aantal perspublicaties opgeleverd. Daarnaast is het rapport gepubliceerd op de site van de NVRR en nader aangehaald in de jaarstukken 2017. Het rapport ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’ heeft geresulteerd in een enkele perspublicatie en publicatie op de website van de NVRR. Het onderzoek ‘Andere overheid’ heeft tot een intensief na-traject geleid op basis van de aanwerving en activiteiten van de regisseur ‘andere overheid’. En daarnaast is het rapport gepubliceerd op de website van de NVRR. Het rapport ‘Wachttijden in de jeugdhulp’ kent ook een aantal perspublicaties en is tevens op de website van de NVRR gepubliceerd. Datzelfde geldt voor het onderzoek ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’, met dien verstande dat dit onderzoek een enorme hoeveelheid persberichten heeft gekend. Het na-traject wordt verder gekenmerkt door een drietal klankbordsessies waarbij de raad wordt bijgepraat over de wijze waarop het raadsbesluit voor het rekenkamerrapport wordt uitgevoerd.

Ook de route naar een partiële herziening van het bestemmingsplan voor de Groene Ster wordt als een soort na-ijleffect van het rekenkamerrapport uitvoerig met de raad gecommuniceerd. De ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’ zet de raad aan tot actie. De brief wordt tijdens een expertmeeting besproken, waar twee experts, betrokken bij de experimenten in Groningen en Tilburg informatie verstrekken over het verloop en de resultaten 19

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

van de experimenten in hun gemeente. Na bespreking van de brief dient de raad nog een aantal concept-moties in met als oogmerk wijzigingen/vernieuwingen in de uitvoering van de Participatiewet na te streven. Het onderzoek ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’ tenslotte leidt tot een perspublicatie en het rapport wordt op de website van de NVRR gepubliceerd. Daarnaast besluit de raad na bespreking van de resultaten van het onderzoek een panelgesprek te organiseren waarin de door de Rekenkamer aangedragen ‘thema’s tot overpeinzing’ nader worden besproken. Dit gesprek heeft mede door toedoen van de Coronapandemie (nog) niet plaatsgevonden.

20

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

4 Slotbeschouwing In deze slotbeschouwing is vraag 9 uit de deelvragen het vertrekpunt. Die vraag luidt: 9. “Welke conclusies kunnen worden getrokken ten aanzien van de doorwerking, is er iets te zeggen over welke factoren eventueel bevorderend en belemmerend hebben gewerkt ten aanzien van doorwerking?” Na de beantwoording van deze vraag wordt dit onderzoeksrapport afgesloten met een drietal als prikkelend bedoelde overpeinzingen dan wel suggesties voor de toekomst gedaan.

4.1 Conclusies De belangrijkste conclusie van dit doorwerkingsonderzoek luidt dat alle rekenkameronderzoeken in de periode 2018-2021 een duidelijke instrumentele doorwerking hebben gehad en dat er voldoende aanwijzingen, dan wel concrete voorbeelden van vervolgstappen in de onderzochte beleidsvelden zijn die ook andere vormen van doorwerking aannemelijk maken. Dat laatste betreft dan vooral de agenderende, de strategisch-procesmatige en conceptuele doorwerking. Hoewel niet expliciet onderzocht vermoedt de Rekenkamer dat er sprake is van een breder palet aan doorwerkingen dan in de periode voor 2018 het geval was. Dit zou dan wellicht samen kunnen hangen met de vier koerswijzigingen die de Rekenkamer na de evaluatie van 2018 heeft ingezet. Om te beginnen betreft dat twee koerswijzigingen die in zekere zin nauw samenhangen: meer als Rekenkamer zelf onderzoek doen en meer uiteenlopende vormen van onderzoek entameren. Het zelf onderzoek doen heeft geleid tot een sterkere verbinding en samenwerking met de diverse actoren binnen de gemeente zelf: met de raad, met de ambtelijke organisatie en ook met het college. Zonder dat dit ten koste is gegaan van de onafhankelijke positie van de Rekenkamer.

Zo is bij diverse onderzoeken samen met de raad al in een heel vroeg stadium nagegaan welke thema’s als onderzoeksonderwerp gekozen zouden kunnen worden, is de vraagstelling van onderzoeken via ‘benen-op-tafel gesprekken nader toegespitst, en is ook de uiteindelijke onderzoeksopzet nog eens voorgelegd. Ook met de ambtelijke organisatie zijn rond de diverse onderzoeken veel gesprekken gevoerd. Gesprekken waar soms ook wel verschillen van inzichten optraden. En dat laatste geldt soms ook voor de communicatie met het college. De vormen van onderzoek waren heel verschillend. Van de acht onderzoeken, onderwerp van dit doorwerkingsonderzoek, zijn er nauwelijks twee te vinden die qua vraagstellingen, perspectief, onderzoeksmethode en in resultaten en doorwerkingen hetzelfde zijn. Het onderzoeksperspectief is nu duidelijk anders. Waar vroeger vooral werd teruggekeken in onderzoek kijkt de Rekenkamer nu vooral mee in lopende zaken of vooruit en richt zij zich meer op de kaderstellende dan de controlerende rol van de Raad. Van de acht onderzochte onderzoeken draagt eigenlijk alleen het onderzoek ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’ nog een sterk ex-post-karakter. Andere onderzoeken, ‘Evaluatie Aanvalsplan werk’ en ‘Wachttijden in de jeugdhulp’ schetsen 21

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

weliswaar bestaande beleidspraktijken, maar kijken duidelijk vooruit en zoeken (nieuwe) antwoorden op bestaande uitdagingen. De onderzoeken ‘Voortgang Energietransitie Leeuwarden’, ‘Andere overheid’, de Rekenkamerbrieven ‘Inclusie’ en ‘Bijstandsexperimenten’, en het onderzoek ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’ herbergen een sterk ‘toekomstperspectief’, vormen in zekere zin ‘ex-durante’ en ‘ex-ante’-onderzoeken die de raad vooral in zijn kaderstellende rol faciliteren. Daarnaast verwijzen de onderzoeken ‘Andere overheid’, de ‘Rekenkamerbrief Lokale Inclusie Agenda Leeuwarden’ en ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’ naar een verbreding van het perspectief, zoals ook in de koerswijzigingen beoogd, naar de opvattingen en zienswijzen vanuit de samenleving. Deze andere manier van werken door de Rekenkamer kent nog een andere uitkomst. De onderzoeken geven aanleiding tot dynamiek. Dynamiek die in eerste instantie voorkomt uit het feit dat de onderzoeken en rekenkamerbrieven veel directer het resultaat zijn van overleg, dan wel initiatieven vanuit de raad, en de onderzoeken na publicatie van de rapporten tot moties en activiteiten leiden, soms ook begeleid door perspublicaties, en in een enkel geval door een stevig discours tussen Rekenkamer en college.

Dynamiek ook in de wijze waarop rond een aantal onderzoeken en rekenkamerbrieven interactie tot stand komt tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Een deel van die dynamiek is terug te vinden in de praktische opvolging van onderzoeken. Het organiseren van werkconferenties (twee die niet doorgingen bij ‘Evaluatie Aanvalsplan werk’ en ‘De transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams’, bij ‘Andere overheid’ en de ‘Rekenkamerbrief bijstandsexperimenten’), het traject van de regisseur ‘Andere overheid’, de klankbordsessies waarbij de raad wordt bijgepraat over de wijze waarop het raadsbesluit voor het rekenkamerrapport ‘Het evenementenbeleid van de gemeente Leeuwarden’ wordt uitgevoerd, alsmede de route naar een partiële herziening van het bestemmingsplan voor de Groene Ster. Maar daarnaast ook dynamiek die terug de vinden is in de gesprekken met de ambtelijke organisatie en het college over de doorwerking van de onderzoeken. Een mooi voorbeeld is het onderzoek ‘Evaluatie Aanvalsplan werk’ dat uitgaande van een ‘ex-post-perspectief wellicht niet meteen een helder antwoord weet te formuleren over het wedervaren van de ‘1000-banen-ambitie’, maar wel een duidelijke impuls geeft voor een sterkere conceptuele en strategisch-procesmatige uitwerking van het arbeidsmarktbeleid.

En die dynamiek heeft alles te maken met de belangrijke versterkende factor voor deze vorm van dynamiek. Dat betreft de open en creatieve manier waarop de uitkomsten van de onderzoeken, zoals gezegd meer gericht op de toekomst, opgepakt worden binnen de ambtelijke organisatie. De Rekenkamer heeft - meer in zijn algemeenheid - tijdens de gesprekken in het kader van dit onderzoek een zeer open houding bij de gesprekspartners ervaren. Het waren interessante gesprekken, die duidelijk maakten dat de gesprekspartners onderzoeksresultaten, of dat nu feitelijke constateringen zijn, interpretaties die tot discussie aanleiding geven, meer schetsmatige toekomstbeelden, dan wel meer prikkelend bedoelde overpeinzingen toch telkens zochten naar de meerwaarde voor het verder ontwikkelen van beleid.

22

DOORWERKINGSONDERZOEK 2018 – 2021 | REKENKAMER LEEUWARDEN

4.2 Overpeinzingen Bovenstaande conclusies over de doorwerking van het rekenkameronderzoek brengt de Rekenkamer tot slot tot een drietal overpeinzingen. Overpeinzingen die voor alles tot doel hebben te prikkelen, aan te zetten tot vernieuwing of nieuwe perspectieven in te brengen met het oog op de toekomst. Een toekomst die in elk geval vraagt om het verbinden van twee belangrijke inzichten. Om te beginnen betreft dat het inzicht dat met name het perspectief van ‘andere overheid’ binnen de raad een impuls biedt om na te denken over de positie en rol van de raad zelf. Blijft de raad vooral een politieke arena waarbinnen partijen vooral vanuit hun eigen perspectief kaderstellend en controlerend opereren, of daagt ‘andere overheid’ uit tot een meer gezamenlijk perspectief als raad in zijn geheel, en in het verlengde daarvan ook als gemeente in haar geheel? Zoals de Rekenkamer dat in de rekenkamerbrief over de stand van zaken rond beweging richting ‘andere overheid’ al eens formuleerde. Het beeld dat de raad rond een belangrijk maatschappelijk beleidsthema gezamenlijk als collectieve actor aan de slag gaat en met partners in de stad, het college en ambtelijke organisatie de beleidscyclus oppakt.

Van de gezamenlijke probleemdefinitie, het samen afwegen van voor- en nadelen van interventies, het maken van een keuze voor de in te zetten instrumenten, het volgen en monitoren van de interventies en uiteindelijk het in gezamenlijkheid evalueren van de uitkomsten. Niet zozeer op basis van een probleem dat zich acuut voordoet en al doende weg om een oplossing vraagt, maar op basis van een thema of uitdaging die zich meer en meer aandient, een ‘diepgaande dialoog’, een ‘strategisch gesprek’ te starten, waarbij de ambities, wensen, mogelijkheden en onmogelijkheid, de strategische opties en wat al niet meer gezamenlijk verkend worden. Dat sluit aan bij een tweede inzicht, die het belang van de eerste versterkt. Er dient zich nu al een aantal grote maatschappelijke vraagstukken aan die gekenmerkt worden door hun grote impact op de Leeuwarder samenleving, hun complexiteit en onderlinge verwevenheid, die vragen om breed gedragen oplossingen en een lange termijn perspectief, zoals klimaatverandering, energietransitie, mobiliteit, zorg en ondersteuning voor de kwetsbaren in de samenleving, participatie in al zijn aspecten, gelijkheid en ongelijkheid, gezondheid en veiligheid. Dat betekent dat de beleidsvoering een veel hogere mate aan integraliteit en langere tijdshorizon nodig heeft.