Document · PDF

Realiserend bestuur: daadkrachtig en responsief Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Beeldvorming 23 augustus 2023, gemeente LansingerlandBij agendapunt: Raadzaal: 20:00-20:45 uur-Inclusie-CIE Samenleving + raad40.910 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 2 van 5

Om het vertrouwen van Nederlanders te winnen en te behouden, is een focus op de slagkracht van het bestuur niet voldoende. Burgers baseren hun vertrouwen in de politiek op hun tevredenheid met de output, input en throughput prestaties van de overheid. Daarbij gaat het er niet alleen om dat een overheid daadkrachtig en efficiënt te werk gaat, maar ook betrokkenheid en wederzijds vertrouwen toont in het directe contact met burgers. Omdat verantwoordelijkheden voor beleidsterreinen verspreid liggen tussen verschillende bestuurslagen, en de uitkomsten van beleid ook aan externe factoren onderhevig zijn, ligt het inzetten op output tevredenheid niet het meest voor de hand. Waar de overheden de meeste controle over hebben, en waar dus de beste kansen liggen voor het bevorderen van het politiek vertrouwen, is bij de kwaliteit van het besluitvormings- en uitvoeringsproces. Hoe worden burgers behandeld aan de voorkant én achterkant van de democratie?

Vertrouwenscrisis is van alle tijden Een vertrouwenscrisis, dat is vandaag de dag een veelgebruikte term in de media en het bredere maatschappelijk debat. Nederlanders zouden momenteel weinig vertrouwen hebben in de belangrijkste politieke instituties van het land, inclusief de lokale democratie. Toch is dit narratief niet uniek voor deze tijd, en ook niet voor Nederland. Zo verscheen er al in 1975 een toonaangevend internationaal rapport waarin zorgen werden geuit over de “toenemende delegitimatie van autoriteit” en het afgenomen vertrouwen van burgers in de regering in de meeste trilaterale landen.1 En terwijl het SCP recent berichtte dat eind 2021 minder dan de helft van de Nederlanders nog voldoende vertrouwen had in 1

2 3 4

5 6

de nationale overheid,2 lag dit percentage in veel OECD landen ongeveer gelijk of zelfs nog lager (zoals in België, Frankrijk, GrootBrittannië en Zweden).3 Binnen Nederland zagen we ook al eerder een dermate laag vertrouwen in de nationale politiek, bijvoorbeeld ten tijden van de Europese staatsschuldencrisis in 2013.4 Kortom, het idee van een “vertrouwenscrisis” is van alle tijden en van alle landen. Waarom gaan dan alle alarmbellen af zodra het SCP vermeldt dat nog maar de helft van de Nederlanders vertrouwen heeft in de politiek? Dit heeft zowel normatieve als praktische redenen. Vanuit een normatief oogpunt wordt politiek vertrouwen gezien als een graadmeter voor de legitimiteit van belangrijkste instituties in ons land.5 De stabiliteit en vitaliteit van een representatieve democratie hangen af van de mate waarin burgers de machthebbende autoriteiten als legitiem zien.

Vanuit een praktisch oogpunt belemmert een laag politiek vertrouwen een zittende regering, omdat vertrouwen maakt dat burgers eerder beleidskeuzes accepteren, zelfs als men het er niet direct mee eens is, en dit leidt tot een betere naleving van de wet.6 Zo zagen we tijdens de coronacrisis een betere naleving van de corona-regels en lagere sterftecijfers in Europese landen waar het politiek vertrouwen hoog was.7 Met het oog op de grote uitdagingen die Nederland te wachten staan, zoals het aanpakken van klimaatverandering, kan de overheid dus wel wat vertrouwen van haar burgers gebruiken.

Politieke prestaties als basis voor vertrouwen Gezien de wenselijkheid van politiek vertrouwen, wordt door beleidsmakers vaak de vraag gesteld: hoe kunnen we het politiek vertrouwen in Nederland bevorderen? Dit essay bespreekt de

Crozier, M., Huntington, S., & Watanuki, J. (1975). The crisis of democracy. Report on the governability of democracies to the Trilateral Commission. New York: New York University Press. De Ridder, J., Miltenburg, E., Kunst, S., Van ’t Hul, L., en van den Broek, A. (2022). Burgerperspectieven bericht 1, 2022. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. OECD (2022). Building trust to reinforce democracy: Main findings from the 2021 OECD survey on drivers of trust in public institutions, building trust in public institutions. OECD Publishing, Paris. De Blok, L. & Brummel, L. (2022). Gefundeerd politiek vertrouwen? Onderzoek naar de relatie tussen overheidsprestaties en het vertrouwen in politieke instituties. Utrecht: Universiteit Utrecht. Newton, K. (2006). Political support: Social capital, civil society, and political and economic performance. Political Studies, 54 (4), 846–64. Easton, D. (1965). A framework for political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. Zie ook Marien, S. & Werner, H. (2018). Fair treatment, fair play? The relationship between fair treatment perceptions, political trust, and compliant and cooperative attitudes cross‐nationally. European Journal of Political Research. Devine, D., Gaskell, J., Jennings, W., and Stoker, G. (2021) Trust and the coronavirus pandemic: What are the consequences of and for trust? An early review of the literature.

Political Studies 1 9(2), 274-285.

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Inleiding 1. Hoe gemeenten en Rijk samen slagvaardiger kunnen worden. Een pleidooi voor ernstige eenvoud 2. Politiek vertrouwen moet je verdienen met daadkracht én betrokkenheid 3. De octopus en de zwerm. Over het mobiliseren van veranderkracht in het openbaar bestuur en de brede samenleving. 4. Experimentalistisch bestuur en de Regio Deals: overtuigend in theorie, uitdagend in de praktijk 5. Extra aandacht van het openbaar bestuur voor signalen en initiatieven uit de samenleving 6. Politiek en bestuur in een polariserende samenleving: een pleidooi voor de borging van een rechtsstatelijk ethos in het openbaar bestuur 7. Tijd en beleid: over incidentalisme en het werken aan langetermijnvraagstukken

bestaande wetenschappelijke kennis over de drijfveren van politiek vertrouwen om antwoord te geven op de vraag: hoe belangrijk is de democratische kwaliteit van de overheid voor het politiek vertrouwen? Een kernaanname daarbij is dat politiek vertrouwen evaluatief is. Dat wil zeggen dat burgers hun vertrouwen in politieke instituties (deels) baseren op hun percepties van hoe deze instituties functioneren. Ze kennen meer vertrouwen toe aan een autoriteit als ze tevreden zijn met haar politieke prestaties, en verliezen vertrouwen ten tijde van bijvoorbeeld teleurstellende beleidsuitkomsten of politieke schandalen. Dit is voor een democratie ook de meest wenselijke manier van vertrouwen: een laag én een hoog publiek vertrouwen in de politiek is ongewenst als deze niet gebaseerd is op het overheidsfunctioneren. Een vitale democratie vereist een kritische burger die een vinger aan de pols houdt en zijn/haar vertrouwen daarop aanpast.8 De vertrouwen-als-evaluatie benadering kent veel steun binnen de wetenschappelijke literatuur. Het is echter nog wel onduidelijk welke typen prestaties het meest van belang zijn voor het politiek vertrouwen.

Kijken burgers enkel naar beleidsuitkomsten, zoals de staat van de economie, of nemen ze ook de kwaliteit van het democratische proces in acht? Wanneer burgers het functioneren van een overheid evalueren kunnen ze zich op verschillende typen prestaties richten. Zo kunnen evaluaties van overheidsprestaties georiënteerd zijn op de output, de input, of de throughput.9 Output-georiënteerde evaluaties richten zich op de kwaliteit van de uitkomsten van een politiek systeem en gaan over de effectiviteit van overheidsbeleid. Daartegenover kijkt input-georiënteerde tevredenheid naar de

participatieve kwaliteit van het proces voorafgaand aan het vormen van wetgeving en beleid. Het gaat over de mate van responsiviteit en verantwoording van een overheid en focust zich met name op de raadpleging van burgers via verkiezingen en referenda. Als laatste gaat throughput-georiënteerde tevredenheid over de onpartijdigheid, rechtvaardigheid en transparantie van de bureaucratie en de professionaliteit van ambtenaren.10

Tevredenheid met beleidsuitkomsten Output-georiënteerde tevredenheid is een dominante verklaring voor politiek vertrouwen. Zo bestaat er overtuigend wetenschappelijk bewijs dat politiek vertrouwen gedreven wordt door tevredenheid met de staat van de economie.11 Daarnaast blijkt ook de gepercipieerde kwaliteit van het onderwijs, de zorg en de sociale zekerheid (grofweg de verzorgingsstaat) bepalend voor het vertrouwen in de politiek.12 Tegelijkertijd kent de relatie tussen output prestaties en politiek vertrouwen veel haken en ogen. Zo veronderstelt het dat burgers de uitkomsten van verschillende beleidsterreinen continue monitoren en dat ze successen en falen toekennen aan de verantwoordelijke autoriteit. Een taak die binnen een multi-level governance systeem, waar beleidsverantwoordelijkheden verspreid liggen over verschillende bestuurslagen, verre van eenvoudig is. Zo bleek in een recent rapport dat het voor veel Nederlanders onduidelijk is wie er nou precies verantwoordelijk is voor, bijvoorbeeld, het asielbeleid of het terugdringen van de stikstofuitstoot.13 Daarnaast verschillen burgers in hun prioriteiten, waardoor ze bepaalde beleidsonderwerpen zwaarder laten meewegen dan anderen in hun vertrouwensoordeel. Waar voor de één de staat van de sociale zekerheid een belangrijke basis

8. Over de auteurs Hardin, R. (1999). Do we want trust in government? In Democracy and trust, pp. 22-41. Scharpf, F.W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford: Oxford University Press. Schmidt, V. A. (2013). Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and Throughput.” Political Studies, 61(1), 2–22. 10 van der Meer, T. W. G. (2017). Democratic Input, Macro-Economic Output, and Political Trust. In S. Zmerli & T. W. G. Van der Meer (Eds.), Handbook on Political Trust (pp. 270–284). Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing. 11 Van Erkel, P. and T.W.G. van der Meer (2016), ‘Macroeconomic performance, political trust, and the Great Recession: A multilevel analysis of the effects of within-country fluctuations in macroeconomic performance on political trust in fifteen EU countries, 1999–2011’, European Journal of Political Research, 55 (1), 177–97. 12 Kumlin, S. & Haugsgjerd, A. (2017). The welfare state and political trust: bringing performance back in. In S. Zmerli & T. W. G. Van der Meer (Eds.), Handbook on Political Trust (pp. 285-301). Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing 13 De Blok & Brummel (2022) 8 9

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

is voor het vertrouwen in de politiek, leunt een ander meer op zijn/ haar tevredenheid met de prestaties van de overheid op het gebied van energie en klimaat. Kortom, er zitten veel complexiteiten aan de relatie tussen output tevredenheid en het politiek vertrouwen, wat ruimte laat voor andere verklaringen.

Presteren aan de voorkant van de democratie Het bewijs dat politiek vertrouwen beïnvloed wordt door input-tevredenheid is daarentegen gemengd. Zo hebben meerdere grootschalige studies gepoogd antwoord te geven op de vraag of een proportioneel of meerderheidsstelsel meer politiek vertrouwen genereert, maar zonder definitief antwoord.14 Een stelsel op basis van proportionele (of evenredige) vertegenwoordiging, waarbij iedere politieke partij het aantal zetels toebedeeld krijgt op basis van de hoeveelheid verkregen stemmen, heeft als voordeel dat het parlement een betere afspiegeling is van de samenleving omdat ook (politieke) minderheidsgroepen vertegenwoordigd worden. Dit zou leiden tot een betere afstemming van verschillende belangen en een breder gevoel van vertegenwoordiging onder de samenleving, en daarmee ook tot meer politiek vertrouwen. Daartegenover heeft een meerderheidsstelsel, waarbij alleen de partij met de meerderheid van de stemmen de zetel(s) van een district krijgt (zoals in de VS en het VK), juist het voordeel dat politieke verantwoordelijkheden niet gedeeld worden tussen (veel) verschillende coalitie partijen. Doordat er vaak maar één regerende partij is, is het makkelijker om de juiste politieke actoren af te rekenen als zij bijvoorbeeld hun beloftes niet nakomen.

De mogelijkheid om hun regering tot verantwoording te roepen geeft burgers een sterker gevoel van controle, wat ook zou leiden tot een hoger politiek vertrouwen.15 Nederland kent één van de meest proportionele kiesstelsels ter wereld door de lage kiesdrempel: politieke partijen hoeven maar

0,67 procent van het aantal stemmen te behalen om in het parlement te komen. Dit maakt dat er een relatief hoog aantal partijen vertegenwoordigd is in de Tweede Kamer. Daarbij kent Nederland ook een hoge mate van tevredenheid met de democratie, in vergelijking met andere landen. Zo gaven Nederlanders in 2018 de democratie gemiddeld een 6,4, terwijl het Europese gemiddelde op een 5,2 lag.16 Deze tevredenheid is in de afgelopen decennia weinig veranderd. Toch is hierbij de vraag waar burgers hun democratische tevredenheid op baseren. Uit het Nationaal Kiezersonderzoek van 2017 bleek namelijk dat 65% van de Nederlanders de opvattingen van Kamerleden een goede of redelijk goede afspiegeling vond vormen van de opvattingen van kiezers. Daarmee is er nog steeds een grote groep Nederlanders die ontevreden is over de ideologische afspiegeling, wat verassend is gezien de grote partijvariatie in de Tweede Kamer. Onder de groep die ontevreden is over de politieke afspiegeling zijn lager opgeleide en armere Nederlanders oververtegenwoordigd, twee groepen waar óók de democratische tevredenheid en het politiek vertrouwen aanzienlijk lager ligt.17 Er lijkt dus winst te behalen door gevoelens van vertegenwoordiging te vergroten, maar niet per se met een ander kiesstelsel. Ongeacht het institutionele kiesstelsel leiden verkiezingen over het algemeen tot een toename in het politiek vertrouwen.

Het feest van de democratie zorgt voor een zogeheten ‘verkiezingsboost’ in het vertrouwen omdat verkiezingen democratische waarden benadrukken en burgers het gevoel geven dat ze iets te zeggen hebben. Toch is deze toename in vertrouwen maar tijdelijk en is het effect groter voor aanhangers van winnende partijen of partijen die uiteindelijk in de regering komen. Na de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 was er zelfs helemaal geen boost in het politiek vertrouwen, vermoedelijk door de moeizame formatie en de in april aangenomen motie van afkeuring tegen demissio-

Zie voor een overzicht van der Meer (2017). Ulbig, S. G. (2008). Voice is not enough: The importance of influence in political trust and policy assessments. Public opinion quarterly, 72(3), 523-539. 16 Bron: European Social Survey round 9, eigen berekeningen. 17 Hakhverdian, A. en Schakel, W. (2017). Kiezers over politieke vertegenwoordiging. In Aanhoudend Wisselvallig: Nationaal Kiezersonderzoek 2017. Stichting KiezersOnderzoek Nederland (SKON). 14 15

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

nair premier Rutte.18 Kortom, ook over de invloed van verkiezingen op het politiek vertrouwen valt te twisten. Daarbij staat Nederland steevast in de top 10 van de wereldranglijsten van electorale integriteit (op basis van expert beoordelingen),19 en ervaren Nederlandse kiesgerechtigden de nationale verkiezingen zelf ook als uiterst betrouwbaar (79% in 2021).20 Alhoewel vrije en eerlijke verkiezingen dus in het algemeen van belang zijn voor het politiek vertrouwen, ligt hier niet de oplossing voor de zogeheten ‘vertrouwenscrisis’ in Nederland. Als laatste worden, in het kader van input prestaties, alternatieve vormen van burgerparticipatie zoals referenda en burgerraden vaak aangedragen als oplossingen om het politiek vertrouwen te bevorderen.21 Dergelijke burgerparticipatie kent inderdaad veel voordelen. Zo geeft het inzicht in de geïnformeerde publieke opinie en kan het leiden tot vernieuwende aanbevelingen die door beleidsmakers en de bredere samenleving eerder als legitiem worden gezien.22 Daarnaast zou het ook kunnen zorgen voor meer politiek zelfvertrouwen en een hogere mate van vertrouwen in de betrokken autoriteiten.23 Onder de bevolking blijkt er dan ook brede steun te zijn voor meer burgerparticipatie, waar in Nederland vooral het referendum populair is.24 Wel zijn deze procesvoorkeuren vaak pragmatisch ingestoken.

Inspraak is vooral gewenst als men er iets mee denkt te kunnen bereiken, bijvoorbeeld omdat men een koerswijziging verlangt van een bepaald beleid en denkt dat de meerderheid van de Nederlanders dit ook wil.25 Daarnaast kent het beloofde effect van burgerparticipatie veel randvoorwaarden. Zo is het belangrijk om een zo breed mogelijke

groep burgers te betrekken. Ook is de positieve invloed van burgerparticipatie op het vertrouwen afhankelijk van wat er met de uitkomsten van het participatieproces gedaan wordt. Een participatieproces zonder serieus gevolg zal geen vertrouwen creëren en kan zelfs de betrouwbaarheid van de desbetreffende overheid schaden. Hierbij is het ook van belang om naar de Nederlandse praktijk te kijken wat betreft burgerparticipatie. Uit eerdere rapporten van de Staat van het Bestuur bleek al dat veel gemeenten inzetten op het betrekken van burgers bij politieke besluitvorming (bijvoorbeeld door middel van regelingen en voorzieningen). Echter, het aandeel burgers dat daar daadwerkelijk gebruik van maakt is nogal beperkt. Zo had in maart 2022 maar 6% van de kiesgerechtigde Nederlanders in de afgelopen 5 jaar een inspraakavond bijgewoond.26 En net als bij verkiezingen zijn er ook bij deze alternatieve vormen van burgerparticipatie bepaalde groepen die meer participeren, waaronder ouderen, hoger opgeleiden en inwoners met een goed inkomen. Deze groepen hebben vaak meer tijd en interesse in de politiek, en ook al een hogere mate van politiek vertrouwen.

Voor burgers die niet deelnemen blijkt juist een gebrek aan vertrouwen in de politiek een belangrijk motief.27 Samengevat, ook het bevorderen van input tevredenheid door middel van burgerparticipatie lijkt geen wondermiddel tegen politiek wantrouwen.

De kwaliteit van de bureaucratie en de beleidsuitvoering De kwaliteit van de throughput prestaties van de overheid wordt in de wetenschappelijke literatuur minder vaak als een belangrijke

Miltenburg, E., De Ridder, J., Wagemans, Fieke, en Schaper, J. (2021). Burgerperspectieven bericht 2, 2021. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. Norris, P., Frank, R. W., & i Coma, F. M. (2014). Measuring electoral integrity around the world: A new dataset. PS: Political Science & Politics, 47(4), 789-798. 20 Van Ham, C. (2021). Vertrouwen in eerlijke verkiezingen. In Versplinterde Vertegenwoordiging: Nationaal Kiezersonderzoek 2021. Stichting KiezersOnderzoek Nederland (SKON). 21 Eeckhout, B. en Marien, S. (8 augustus 2022). De vraag van Bart Eeckhout: ‘Welke uitwegen zijn er om het vertrouwen in het politieke bedrijf te herstellen?’. De Morgen. 22 Theuwis, M. & Jacobs, K. (08/06/2022) Een klimaat-burgerberaad: werkt dat wel? Stuk Rood Vlees. 23 Zie voor een overzicht Theuwis, M., van Ham, C. en Jacobs, K. (2021) A meta-analysis of the effects of democratic innovations on citizens in advanced industrial democracies. COST Action Working paper. 24 Jacobs, K. (2017). Referenda en andere institutionele hervormingen. In Aanhoudend Wisselvallig: Nationaal Kiezersonderzoek 2017. Stichting KiezersOnderzoek Nederland (SKON). 25 Werner, H.I. (2020) Pragmatic citizens: a bottom-up perspective on participatory democracy. [Proefschrift, Universiteit van Amsterdam]. UvA-Digital Academic Repository. 26 Lokaal Kiezersonderzoek 2022, rapport volgt.

27 Vollaard, H., de Blok, L., den Ridder, J. en Jansen, G. (2022) De lokale niet-stemmer. Een analyse van de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022. Stichting KiezersOnderzoek Nederland (SKON). 18

8. Over de auteurs

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

verklaring voor politiek vertrouwen gezien, en dat is verassend, want hoe burgers het uitvoeringsproces ervaren heeft veel potentie. Zo blijkt de mate van corruptie van de publieke sector een constante verklaring voor politiek wantrouwen, en is een gebrek aan corruptie zelfs nog belangrijker voor het politiek vertrouwen dan economische tevredenheid (i.e. output prestaties).28 Daarnaast komen burgers veel vaker in aanraking met de achterkant van de democratie dan met de voorkant, bijvoorbeeld wanneer zij een uitkering aanvragen, hun belastingaangifte doen of in aanraking komen met de politie. Zo gaf in februari 2022 65% van de Nederlanders aan contact te hebben gehad met een overheidsinstelling in de afgelopen 12 maanden.29 De mate waarin burgers het idee hebben dat ze rechtvaardig en eerlijk behandeld worden door (lokale) overheden en uitvoeringsinstanties maakt wezenlijk verschil voor hun vertrouwen in instituties en, doordat burgers generaliseren, voor hun politiek vertrouwen in het algemeen.30 Zelfs wanneer de interactie niet leidt tot het gewenste resultaat, hoeft er geen vertrouwensbreuk te ontstaan als de burger zich wel eerlijk behandeld voelde tijdens het proces. Dit wordt ook wel de procedurele rechtvaardigheid genoemd.

Daarbij hechten burgers in sociale of financiële onzekerheid extra veel waarde aan een eerlijke behandeling door de publieke sector, omdat het hen informeert over de wederzijdse relatie met de overheid en of ze in de toekomst op de staat kunnen rekenen bij eventuele (financiële) tegenslagen.31 In internationaal perspectief wordt de Nederlandse publieke sector door experts al tijden hoog gewaardeerd, door de lage mate van corruptie en de hoge kwaliteit van de openbare dienstverlening (onderwijs, zorg, politie).32 Het behoort daarmee

tot de beste van Europa, samen met de Scandinavische landen. Nederlanders zelf zijn ook redelijk tevreden met de dienstverlening, maar er is nog ruimte voor verbetering. Zo was in 2018 53% van de Nederlanders tevreden met de voorzieningen in hun directe omgeving, en werd de dienstverlening van de gemeente gemiddeld gewaardeerd met een 6,4.33 Wanneer gevraagd naar hun directe contact met een overheidsinstantie, is een meerderheid van de Nederlanders positief (65,5%), met name over de mate waarin dienstverleners luisterden en behulpzaam en onpartijdig waren.34 Wel vindt een kwart van de Nederlanders dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met de persoonlijke situatie. Ook is men minder tevreden over het contact bij schuldhulpverlening, werkloosheid en het aanvragen van sociale verzekeringen en uitkeringen, zoals bij het UWV en de SVB.35 En dit zijn júíst de instanties die in aanraking komen met de kwetsbaardere groepen in de samenleving, voor wie procedurele rechtvaardigheid nog belangrijker is voor hun vertrouwen in de overheid. Samengevat, het vertrouwen dat Nederlanders hebben in de overheid wordt grotendeels gedreven door hun tevredenheid met verschillende typen overheidsprestaties, waaronder input, output, en throughput prestaties.

Daarbij gaat het er dus niet alleen om hoe en welke beleidskeuzes er gemaakt worden, maar ook om de manier waarop dat beleid vervolgens wordt uitgevoerd door de verschillende overheidsinstanties. Naast beleidsuitkomsten is dus een eerlijk en rechtvaardig proces aan de voor- én achterkant van de democratie van belang voor het politiek vertrouwen. De evaluaties van de verschillende typen overheidsprestaties kunnen elkaar ook uitruilen in hun invloed op het vertrouwen. Goed contact tussen burgers en uitvoeringsinstanties of een inclusief besluitvormingsproces kan als stootkussen dienen voor de

van der Meer, W. & Hakhverdian, A. (2017) Political trust as the evaluation of process and performance: A cross-national study of forty-two European democracies. Political Studies 65(1), 81-102 29 De Blok & Brummel (2022) 30 de Blok, L., & Kumlin, S. (2021). Losers’ Consent in Changing Welfare States: Output Dissatisfaction, Experienced Voice, and Political Distrust. Political Studies (online). 31 Lind, E. A., & Van den Bos, K. (2002). When fairness works: Toward a general theory of uncertainty management. Research in organizational behavior, 24, 181-223. 32 Charron, N., Lapuente, V. & Annoni, P. (2019) Measuring Quality of Government in EU Regions Across Space and Time, Papers in Regional Science, DOI: 10.1111/pirs.12437 33 Waarstaatjegemeente.nl en Lokaal Kiezersonderzoek 2018. 34 Pieterson, W. (2020) Oordeel van burgers en ondernemers over overheidsdienstverlenging. Pieterson, Ltd. 35 De Blok & Brummel (2022) 28

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

negatieve consequenties van bijvoorbeeld bezuinigingen in de sociale sector op het vertrouwen. Anderzijds, wanneer beleidsuitkomsten langdurig ongunstig uitvallen voor een specifieke groep, zal deze groep ook eerder de rechtvaardigheid van de publieke sector of het besluitvormingsproces in twijfel trekken. Voor politiek vertrouwen is het dus belangrijk dat iedereen (af en toe) profiteert van regeringsbeleid, dat de belangen van alle burgers worden meegenomen bij de besluitvorming, en dat de publieke sector onpartijdig, eerlijk, en efficiënt is in het uitvoeren van beleid en in het contact met burgers en oog heeft voor de persoonlijke situatie.

Mogelijkheden & uitdagingen Waar liggen dan de beste kansen voor de overheid om een ‘vertrouwenscrisis’ aan te pakken? In een multi-level democratie, waar verantwoordelijkheden voor beleidsterreinen verspreid liggen tussen verschillende bestuurslagen en soms zelfs aan de private sector zijn overgedragen, ligt het inzetten op output tevredenheid niet het meest voor de hand. De Nederlandse overheid heeft namelijk geen volledige controle over de beleidsuitkomsten en kan bijvoorbeeld een aanstaande recessie moeilijk zelfstandig voorkomen. En alhoewel een overheid natuurlijk haar best moet doen om beleidskeuzes te maken waar alle burgers van profiteren, staat er ook een aantal uitdagingen te wachten waarvoor impopulaire keuzes moeten worden gemaakt. Denk hierbij aan de vergrijzing van Nederland en de bekostiging van de zorg, of de aanpak van klimaatverandering en de stikstofproblematiek. Deze uitdagingen zullen (in ieder geval op korte termijn) ongetwijfeld verliezers creëren en leiden tot negatieve evaluaties van output prestaties. Waar overheden wel controle over hebben, en waar dus de beste kansen liggen voor het bevorderen van het politiek vertrouwen, is de kwaliteit van het besluitvormings- en uitvoeringsproces. Hoe worden burgers behandeld aan de voorkant én achterkant van de democratie?

Wat betreft de voorkant van de democratie moeten bestuurders zich niet blindstaren op de mogelijkheden van burgerparticipatie om het vertrouwen te bevorderen. Immers, gemeenten zetten zich al veelvoudig in op alternatieve vormen van burgerinspraak, en wordt daar maar door een geringe en specifieke groep burgers gebruik van gemaakt. Daarnaast kennen de voordelen van burgerparticipatie ook veel randvoorwaarden. Wat betreft het bevorderen van de input prestaties moeten overheden zich ook richten op het informele contact met de burgers tussen verkiezingen. Zorg voor zichtbare, bereikbare en betrokken bestuurders die het gesprek aan gaan op straat en weten wat er speelt in de gehele breedte van de samenleving, waaronder ook de groepen die zich niet laten horen via het electorale proces. Hierbij kan het maatschappelijk middenveld een belangrijke rol spelen in het faciliteren van contact. Met de verkregen inzichten kunnen uiteindelijk alle burgers vertegenwoordigd worden bij beleidskeuzes, waardoor zelfs ‘afgehaakt Nederland’ het idee kan krijgen dat de overheid er ook voor hen is. Nog veel vaker komen Nederlanders in contact met de achterkant van de democratie.

Burgers generaliseren die ervaringen tot een algemene evaluatie van de prestaties van een overheid; een enkele bureaucratische ervaring kan daarmee implicaties hebben voor het bredere vertrouwen in de publieke sector en politieke instanties. Bij die interacties zijn de mate van rechtvaardigheid, competentie en betrokkenheid bepalend voor de procedurele tevredenheid, terwijl bureaucratische rompslomp (red tape) de ervaring negatief beïnvloed.36 Wederkerigheid is hier een sleutelbegrip: een overheid die zelf in het contact wantrouwend tegenover (bepaalde groepen) burgers staat, zal ook weinig vertrouwen terugkrijgen.37 Daarnaast kan het ook helpen als de publieke sector een betere afspiegeling is van de samenleving: symbolische vertegenwoordiging onder street-level bureaucrats leidt tot hogere legimiteitspercepties van een overheidsorgaan.38 Met

Hansen, F.G. (2021): How impressions of public employees’ warmth and competence influence trust in government. International Public Management Journal (online). Zie ook Kaufmann, W., & Tummers, L. (2017). The negative effect of red tape on procedural satisfaction. Public Management Review, 19(9), 1311-1327. 37 Van de Walle, S., & Lahat, L . (2017). Do Public Officials Trust Citizens? A Welfare State Perspective. Social Policy & Administration. 51(7), 1450-1469 38 Riccucci, N. M., Van Ryzin, G. G., & Lavena, C. F. (2014). Representative bureaucracy in policing: Does it increase perceived legitimacy? Journal of Public Administration Research and Theory, 24(3), 537-551. 36

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

andere woorden, burgers zijn eerder geneigd vertrouwen te hebben als de ambtenaar waarmee ze in contact komen lijkt op hen zelf. Als laatste is het, bij het investeren in het contact, belangrijk om verder te kijken dan alleen de face-to-face interacties met overheidsmedewerkers maar ook de algemene communicatie vanuit de overheid onder de loep te nemen. Regelmatig ontvangen Nederlanders post van de Belastingdienst over hun belastingaangifte of bijvoorbeeld van de gemeente over bouwplannen. Ook zagen we een groei van de zogeheten e-government, dat in een stroomversnelling kwam door de Covid-19 pandemie, waarbij burgers in toenemende mate online in contact komen met een overheid.39 Deze schriftelijke en digitale interacties, en de toon die daarin wordt gezet, hebben invloed op de mate waarin een overheid als eerlijk, competent en betrokken wordt gezien, en zijn daarmee bepalend voor het politiek vertrouwen.

Percepties van prestates Een uitdaging voor het vertrouwen-als-evaluatie perspectief is dat percepties van prestaties niet altijd corresponderen met werkelijke prestaties. Enerzijds is het ook niet eenvoudig om over de algehele kwaliteit van bijvoorbeeld de zorg of de sociale zekerheid een oordeel te vormen omdat hier geen gangbare maatstaven voor zijn, zoals een werkloosheidscijfer. Anderzijds hebben burgers ook vaak niet de tijd (en interesse) om alle beleidsuitkomsten continue te monitoren en zich door beleidsrapporten heen te werken. Ze baseren hun percepties daarom op een combinatie van informatiebronnen en maken gebruik van zogeheten cognitieve short-cuts (heuristieken) zoals partijvoorkeur. Een aanhanger van de VVD zal overheidsprestaties eerder positief evalueren omdat zijn/haar partij aan het roer staat en men eerder geneigd is te denken dat zijn partij het ‘toch wel goed doet’. Daarnaast wordt de beeldvorming ook bepaald door de berichtgeving in de media, waarvan

bekend is dat het meer aandacht besteed aan de slechte prestaties dan aan de goede.40 Dit zorgt voor een uitdaging, want burgers reageren asymmetrisch op positieve en negatieve informatie: negatieve prestaties leiden tot een sterkere afname van het vertrouwen dan dat positieve prestaties leiden tot een toename.41 Om het vertrouwen terug te winnen is het dus niet voldoende om beter te presteren, maar moet een overheid ook actief werken aan de beeldvorming. Ook hier liggen er kansen in het investeren in het directe contact met burgers (zowel face-to-face als schriftelijk), omdat een overheid hier regie in heeft en de ervaringen kan vormgeven. Als mensen zelf in aanraking komen met bestuurders of een uitvoeringsinstantie, vormen die persoonlijke ervaringen een belangrijke basis voor hun prestatietevredenheid en zijn ze minder geneigd te leunen op heuristieken of op de beeldvorming in de media. Zo blijken de percepties van zichtbare lokale diensten beter overeen te komen met objectieve uitkomstmaten, zoals van het onderhoud van de openbare ruimte en de groenvoorzieningen in de stad, omdat burgers hun evaluaties kunnen baseren op eigen ervaringen.42 Kortom, wanneer een overheidsdienst duidelijk zichtbaar is en er regelmatig (direct of indirect) contact is met een dienst of overheid, vormen die directe ervaringen een belangrijke bron van informatie voor valide prestatietevredenheid.

Een daadkrachtige én betrokken overheid De kwaliteit van de voor- én achterkant van de democratie is bepalend voor het politiek vertrouwen. Nederlanders baseren hun vertrouwen in politieke instituties op hun tevredenheid met het functioneren van die instituties, waarbij niet alleen de uitkomsten van het gevoerde beleid van belang zijn (output-prestaties), maar ook het proces waarmee dat beleid gemaakt en uitgevoerd wordt (input- en throughput-prestaties). Om een ‘vertrouwenscrisis’ het hoofd te bieden, moet een overheid naast slagkracht ook betrokkenheid tonen door te investeren in de kwaliteit van het contact met de burger. Dit kan aan de voorkant van de democratie

Tolbert, C. J., & Mossberger, K. (2006). The effects of e‐government on trust and confidence in government. Public administration review, 66(3), 354-369. Fogarty, B. J. (2005). Determining economic news coverage. International Journal of Public Opinion Research, 17(2), 149-172. 41 Soroka, S. N. (2006). Good news and bad news: Asymmetric responses to economic information. The journal of Politics, 68(2), 372-385. 42 Van Ryzin, G.G. (2007) Pieces of a puzzle: Linking government performance, citizen satisfaction, and trust. Public Performance & Management Review, 30 (4), 521-535

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

op formele manieren, door bijvoorbeeld een burgerberaad te organiseren met burgers die de breedte van de samenleving vertegenwoordigen en waarvan de uitkomsten serieus worden genomen. Maar het zijn juist ook de informele contacten, waarbij volksvertegenwoordigers ook tussen verkiezingen de straat op gaan om gesprekken te voeren met inwoners, die een betere indruk kunnen geven van wat er speelt onder alle groepen in de samenleving. Zo kunnen ieders belangen, waaronder ook die van ‘afgehaakte’ burgers, vertegenwoordigd worden in het beleidsproces. De meeste potentie zit echter in het investeren in de kwaliteit van het contact aan de achterkant van de democratie, waarmee de meeste Nederlanders jaarlijks in aanraking komen. Dit contact betreft zowel face-to-face als schriftelijke of digitale interacties. De tevredenheid met de directe ervaringen met overheidsdiensten vormt een belangrijke bron voor de mate waarin overheden als daadkrachtig en betrokken worden gezien en voeden daarmee het politiek vertrouwen.

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

De octopus en de zwerm. Over het mobiliseren van veranderkracht in het openbaar bestuur en de brede samenleving Suzanne Potjer

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Inleiding Het Nederlandse openbaar bestuur bevindt zich in een moeilijk moment. De toeslagenaffaire, de stikstof- en asielcrisis: in plaats van een realiserende overheid die maatschappelijke problemen slagvaardig oplost, zagen we in de afgelopen jaren juist voorbeelden van ‘ongekend onrecht’1 en van toenemende verlamming in onze publieke samenwerkingen. Het vertrouwen van burgers in publieke instituties daalt, en ook voor mensen die werken in het openbaar bestuur is het lang niet altijd makkelijk om perspectief te hebben op de gewenste slagvaardigheid. Of het nu gaat om jeugdzorg of de energietransitie, in alle domeinen spelen omvangrijke, complexe en met elkaar samenhangende vraagstukken. Overweldiging ligt op de loer. Immers: als op ieder vraagstuk zoveel nodig is, maar er ook zoveel factoren, regels, bevoegdheden en partijen allemaal een rol spelen, hoe kom je dan vooruit? In dit essay betoog ik dat de sleutel tot het hervinden van slagvaardigheid ligt bij het beter ontwikkelen en benutten van veranderkracht, zowel binnen de overheid als in de brede samenleving. We staan op dit moment voor een aantal ingrijpende transitie-opgaven. Op het gebied van bijvoorbeeld energie, natuur of mobiliteit zullen we de komende jaren fundamenteel moeten herzien hoe we als samenleving vele aspecten van ons leven organiseren.

Daarnaast beseffen we ons steeds beter dat een vermogen tot verandering eigenlijk altijd nodig is. Hoe we ook handelen op maatschappelijke vraagstukken, het gaat inherent gepaard met onvolmaaktheden, onverwachte effecten en nieuw opdoemende problemen. Daarom is het cruciaal dat we leren van onze ervaringen in de praktijk en blijven zoeken naar nieuwe en betere antwoorden.2 Dat is waar veranderkracht over gaat.

octopus schets ik hoe verschillende overheidslagen- en organisaties beter kunnen opereren als één inventief lichaam om zo veranderkracht te mobiliseren binnen het openbaar bestuur. Met de zwerm betoog dat ik veranderkracht juist ook sterk aanwezig is in de samenleving en verken ik hoe het openbaar bestuur daar effectiever in kan meebewegen. Samen geven de metaforen een blik op hoe we in samenwerking precies die veranderingen kunnen bereiken waar iedere actor alleen niet toe in staat is.

De octopus Of: hoe overheidsorganisaties in samenwerking hun veranderkracht vergroten In het Brighton Aquarium in 1875 stonden medewerkers voor een raadsel. Op onverklaarbare wijze verdwenen uit één van de aquaria steeds opnieuw een paar steenkruipers, een Aziatische vissoort. Wat het veroorzaakte was lange tijd onduidelijk. Totdat de medewerkers achterhaalden dat er één bewoner was die zich in de nacht uit het eigen aquarium wist te wurmen, zijn weg vond naar dat van de steenkruipers, er een paar opat en dan weer terugkeerde naar de eigen bak om daar in de ochtend te worden aangetroffen. Wie het was? Juist, de octopus. Figuur 1 Octopus

Veranderkracht door samenwerking Hoe zouden we vanuit het openbaar bestuur deze veranderkracht kunnen mobiliseren? Aan de hand van twee metaforen doe ik een schot voor de boeg: de octopus en de zwerm. Door middel van de

1 2

https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/20201217_eindverslag_parlementaire_ondervragingscommissie_kinderopvangtoeslag.pdf Zie ook: Potjer, S. (2019) Experimenteel bestuur. Van mogelijke, naar haalbare, naar gangbare vernieuwing. Urban Futures Studio & Potjer, S. en M. Hajer (2021) Experimenteel bestuur. Bijsluiter voor beleidsmakers die op pad willen. Urban Futures Studio

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

De octopus is een wonderlijk wezen dat de fascinatie wekt van zowel biologen als het grote publiek (zie bijvoorbeeld de Oscarwinnende documentaire My Octopus Teacher uit 2021). Octopussen typeren zich door een uitzonderlijk inventief en probleemoplossend vermogen. Ze zijn in staat tot allerlei slimme fratsen, van het veranderen van gedaante tot het gebruiken van instrumenten. Hoe dat kan? Onder andere door de bijzondere opmaak van hun intelligentie: slechts een derde van de ‘hersenen’ van de octopus zit in het hoofd, twee derde bevindt zich in de zenuwuiteinden van de tentakels. De tentakels denken dus als het ware zelf na: zij proberen uit, terwijl het hoofd het geheel beziet. De octopus bezit daarmee zowel lokale als centrale intelligentie en het hele lichaam werkt samen om gunstig gebruik te maken van de combinatie.

Van taakverdeling naar samenwerking Kunnen we de octopus zien als inspiratiebron voor de overheid? Tot op zekere hoogte is de octopus al aanwezig in ons overheidsbestel. Immers, we hebben in Nederland verschillende overheden met ieder hun eigen kwaliteiten, taken en bevoegdheden: gemeenten, waterschappen en uitvoeringsorganisaties staan als overheidslagen dicht op praktijk en burgers, het Rijk overziet de grote lijnen en geeft richting, en de provincies wisselen tussen beide rollen naargelang het vraagstuk (Europa laten we even buiten beschouwing). Bij het bepalen van de onderlinge taakverdeling wordt ook vaak gekeken naar welk vraagstuk waar het beste past. (Zo zijn gemeenten sinds 2015 verantwoordelijk voor het sociaal domein omdat zij dicht op de burgers staan en trok het Rijk recentelijk woningbouw en ruimtelijke ordening juist weer naar zich toe vanwege noodzaak van richting en coördinatie). Toch is de octopus van de Nederlandse overheid vooralsnog onvolmaakt. De taakverdeling is er wel, maar de complementaire samenwerking is er minder. In plaats van het gunstig combineren van elkaars krachten in één samenwerkend lichaam, zien we vaak eerder vormen van interbestuurlijke ‘pingpong’. Oftewel: we spelen het balletje naar één bestuurslaag, om dat vervolgens te problematiseren en het balletje weer terug te spelen naar een andere bestuurslaag.

Neem het voorbeeld van het sociaal domein: gemeenten kregen de taken en bevoegdheden, maar bleken al

snel te worstelen. Vervolgens richt de discussie in het publieke debat en de verschillende overleggremia zich vooral op de noodzaak van extra financiering vanuit het Rijk en op de vraag of de decentralisatie richting gemeenten überhaupt een goed idee was. Het balletje ketst over en weer, maar van mooi samenspel komt het niet. Zonde! Kunnen we niet breder en slimmer nadenken over hoe betrokken overheden samen kunnen zorgen voor slagvaardigheid in het sociaal domein? Veranderkracht zit juist in de directe samenwerking. Gemeenten hebben het vermogen om te zoeken naar werkbare oplossingen in de praktijk, maar kunnen daarbij op allerlei manieren hulp gebruiken: bijvoorbeeld in het wegnemen van gemeente-overstijgende knelpunten en in het mogelijk maken van gemeente-overstijgend leren. Het Rijk geeft belangrijke overkoepelende richting aan het sociaal domein, door middel van bijvoorbeeld financiering en wetgeving, maar kan dat alleen goed doen als het zicht heeft op wat er speelt in de praktijk. Er is een wederzijdse afhankelijkheid die niet alleen vraagt om een goede taakverdeling, maar ook bereidheid om elkaar te helpen. Die, kortom, vraagt om samenwerking.

Samenwerken als een octopus Gelukkig zijn dit soort directe samenwerkingen, in de geest van de inventieve octopus, wel degelijk aanwezig binnen de overheid, óók in het sociaal domein. Van 2016 tot 2018 liep de City Deal Inclusieve Stad, een partnerschap waarin gemeenten en ministeries direct samenwerkten aan innovatieve aanpakken in het sociaal domein. Eén van de resultaten was de ‘rode knop’. De partners spraken met elkaar af dat wanneer gemeenten tegen lastige casuïstiek aanliepen die zij niet op gemeenteniveau konden oplossen – bijvoorbeeld een multi-probleemgezin dat ook vastloopt bij de Belastingdienst – zij op de spreekwoordelijke rode knop mochten drukken. Daarmee stuurden zij het probleem naar het rijksniveau, waar ministeries zich committeerden aan het vinden van een passende oplossing. De rode knop is een prachtig voorbeeld van het scheppen van tweerichtingsverkeer tussen overheidslagen. Gemeenten (en ook

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

andere overheden) zijn vaak onderhevig aan bepalingen die komen vanuit het Rijk, maar andersom is die invloed veel beperkter. Dat terwijl uit de lokale praktijk vaak belangrijke signalen en ideeën komen, bijvoorbeeld over de uitwerking van beleid, maar bijvoorbeeld ook over draagvlak en over nieuwe veelbelovende oplossingen. Natuurlijk stelt de Rijksoverheid zich ten doel om altijd goed te luisteren naar andere overheden (als ook de samenleving), maar de rode knop is een mechanisme dat het formaliseert. De rode knop is inmiddels geïnstitutionaliseerd in een zogeheten ‘landelijk escalatieteam’, dat wordt ondersteund door andere slimme instrumenten, zoals een ‘maatwerkregister’ waarin collega’s van verschillende overheden elkaar makkelijk kunnen vinden.3 Figuur 2 Rode knop (uit Potjer, 2019)

Een tweede voorbeeld van de inventieve octopus is het reeds afgeronde ‘Ruimte voor de Rivier’-programma (dat liep van 20062019). In dit programma verbeterden Rijk en regio’s (oftewel provincies, gemeenten, waterschappen en maatschappelijke partners) samen de waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit van riviergebieden in Nederland. Het programma wordt breed gezien als een zeer geslaagde publieke samenwerking. Wat een belangrijke rol speelde, was het ingenieuze ‘omwisselbesluit’: een juridisch instrument waarmee het Rijk een uitnodiging deed naar de regio’s om met lokale en creatieve voorstellen te komen voor de voor hun betreffende riviergebieden. Het Rijk formuleerde de plannen en doelen op hoofdlijnen, maar schepte door middel van het omwisselbesluit de formele mogelijkheid om stukjes van dat plan ‘om te wisselen’ met betere lokale invullingen. Dit ontwerp zette iedere bestuurslaag in haar kracht – het Rijk coördinerend en richtinggevend, de regio’s met de creatieve zoekruimte om voorstellen te ontwikkelen die lokaal

3 4

werken. Het programma leverde een aantal iconische projecten op, zoals het prijswinnende nieuwe stadseiland Veur-Lent in Nijmegen en werd uiteindelijk binnen de geplande tijd en binnen budget afgerond.

Van vernieuwende naar normale praktijken Samenwerken als een octopus gebeurt dus al zeker in het huidige openbaar bestuur, maar wel in de marge. Bovenstaande voorbeelden vormen vaak vernieuwende uitzonderingen op de regel, die met veel moeite en ondernemerszin worden bewerkstelligd maar die moeite hebben met doordringen tot wat ‘normaal’ is4. Neem het voorbeeld van het omwisselbesluit: dat heeft zich bewezen in het Ruimte voor de Rivier programma maar wordt sindsdien zelden toegepast. In de conclusie van dit essay verken ik hoe we hier verandering in kunnen brengen. Eerst richt ik me echter op een tweede manier van het mobiliseren van veranderkracht. In de huidige tijd is het lang niet alleen de overheid die kan of moet zorgen voor maatschappelijke verandering. Hoe zit het met de veranderkracht van andere maatschappelijke actoren, en hoe maakt de overheid daar gebruik van? Daarvoor introduceer ik een tweede metafoor: de zwerm.

De zwerm Of: hoe veranderkracht juist aanwezig is in de samenleving en hoe het openbaar bestuur dat beter kan benutten Het zien van een zwerm vogels in de lucht is altijd een magisch moment. Een gigantische zwarte vlek die zich op onvoorspelbare wijze beweegt door de lucht: van links naar rechts, van boven naar beneden; dan weer een dikke compacte bol, dan weer uitgespreid in een lange sliert. Zelf kijk ik vaak gehypnotiseerd naar het schouwspel, terwijl ik me afvraag: hoe lukt het die vogels om zo effectief te navigeren in dit ogenschijnlijk chaotische geheel?

Zie: https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/kosten-bureaucratische-modder-jaarlijks-10-miljard In ‘Experimenteel Bestuur’ (Potjer, 2019) omschrijf ik dit als de ontwikkeling van mogelijke, naar haalbare, naar gangbare vernieuwing

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Inleiding

Figuur 3 Zwerm

1. Hoe gemeenten en Rijk samen slagvaardiger kunnen worden. Een pleidooi voor ernstige eenvoud 2. Politiek vertrouwen moet je verdienen met daadkracht én betrokkenheid 3. De octopus en de zwerm. Over het mobiliseren van veranderkracht in het openbaar bestuur en de brede samenleving. 4. Experimentalistisch bestuur en de Regio Deals: overtuigend in theorie, uitdagend in de praktijk 5. Extra aandacht van het openbaar bestuur voor signalen en initiatieven uit de samenleving 6. Politiek en bestuur in een polariserende samenleving: een pleidooi voor de borging van een rechtsstatelijk ethos in het openbaar bestuur 7. Tijd en beleid: over incidentalisme en het werken aan langetermijnvraagstukken 8. Over de auteurs

Het is een vraag die meer mensen bezighoudt. Biologen onderzoeken al lange tijd het complexe fenomeen van zwermgedrag. Eén van de verklaringen van hoe het kan dat zulke grote groepen vogels naadloos samen vliegen zonder dat er een formatie of leider is, is dat de vogels elkaar voortdurend in de gaten houden en hun gedrag aanpassen op elkaar. Om precies te zijn: één individuele vogel houdt tot zeven buurvogels in de gaten. Als er dan één vogel van koers verandert, bewegen de omringende vogels onmiddellijk mee en zo verspreiden bewegingen zich razendsnel door de wolk. In een zwerm kunnen tot wel 750.000 vogels (!) zitten. Zonder vormen van hiërarchische sturing bereiken ze belangrijke gezamenlijke doelen, zoals de verplaatsing van plek naar plek en de bescherming van de groep tegen aanvallers. Zwermgedrag wordt daarom ook wel ‘collectieve intelligentie’ genoemd.

Een mooie illustratie is de Duurzame 100, de jaarlijkse lijst van krant Trouw die de ‘duurzame burgerbeweging’ in beeld brengt. Initiatieven in deze lijst zijn verre van klein bier. Zo wordt de lijst van 20215 aangevoerd door ABP Fossielvrij. Deze burgergroep wist effectief af te dwingen dat pensioenfonds ABP stopt met investeren in de fossiele industrie (een disinvestering van in totaal €15 miljard). Op nummer 22 staat het lokale initiatief Holwerd aan Zee. Deze samenwerking van dorpsbewoners en lokale ondernemers wil gezamenlijk nieuw leven geven aan hun kleine dorp in Friesland, door het opnieuw te verbinden met de zee. Zij wisten met steun van vele partners al €43 miljoen op te halen voor hun gigantische vernieuwingsproject en zijn bijna gereed om te starten met de werkzaamheden. In de ‘zwermsamenleving’ zijn echter niet alleen burgers initiatiefrijk: het zijn juist allerlei soorten actoren die veranderkracht tonen. Neem vanuit het bedrijfsleven het voorbeeld van bouwbedrijf Ballast Nedam dat in 2021 aankondigde te gaan werken met nieuwe eigen strenge normen op het gebied van onder meer energie, gezondheid en circulariteit.

Het bedrijf richtte zich met dit eigen ‘Besluit’ expliciet op het door de overheid gehanteerde Bouwbesluit dat vooralsnog minder strenge normen hanteert, en stelde dat “de markt klaar is voor radicale verandering, geïnitieerd door de industrie zelf.”6 Op eenzelfde manier zien we veranderinitiatieven komen vanuit de werelden van wetenschap, kunst en ontwerp, het maatschappelijk middenveld en natuurlijk ook nog steeds de overheid zelf. Dat is ook kenmerkend voor de zwerm: de beweging komt overal vandaan.

Vast in de poldercultuur De zwermsamenleving De zwerm is daarmee een metafoor voor onze huidige samenleving. Misschien wel meer dan ooit is in onze samenleving een sterke collectieve intelligentie zichtbaar, met belangrijke maatschappelijke veranderingen die worden aangestuurd vanuit een enorme hoeveelheid van actoren en initiatieven.

5 6

Voor de overheid biedt deze maatschappelijke veranderkracht een grote kans: het stelt haar in staat om in samenwerking maatschappelijke vraagstukken te adresseren die ze zelfstandig maar moeilijk op zou kunnen lossen. Toch maakt de overheid hier maar beperkt gebruik van. In plaats van gericht te zijn op veranderinitiatief, blijft het vaak hangen in de oude vertrouwde ‘poldercultuur’. In deze

Zie: https://verhalen.trouw.nl/duurzame100/ Zie: https://www.development.ballast-nedam.nl/nieuws/2021/ballast-nedam-development-lanceert-eigen-besluit/

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

cultuur werkt de overheid het liefst nauw samen met een aantal organisaties, zoals belangenvertegenwoordigers op het nationale niveau en partners zoals woningcorporaties, energieleveranciers en zorgorganisaties op het lokale niveau. De nadruk ligt op het zoeken naar consensus: samen maak je overkoepelende plannen en afspraken om daar vervolgens zelf, in iedere organisatie, mee aan de slag te gaan. Deze manier van werken staat echter steeds meer onder druk. Initiatief is immers allang niet meer voorbehouden aan een select gezelschap van organisaties. Bovendien missen traditionele organisaties steeds vaker het draagvlak en de autonome slagkracht om zelf effectief te kunnen handelen. Het polderen leidt daardoor lang niet altijd meer tot de gewenste resultaten. En, misschien nog belangrijker: het weet de maatschappelijke veranderkracht die wél aanwezig is, onvoldoende te benutten. Het Nederlandse Klimaatakkoord uit 2019 is een mooi voorbeeld. Met meer dan honderd partijen vanuit overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties werd samen bedacht hoe de Nederlandse overheid uitvoering zou moeten geven aan de klimaatafspraken van Parijs. Het lukte de partijen om te komen tot een pakket aan maatregelen, en daarmee vormt het Klimaatakkoord een belangrijke stap in de energietransitie. Toch kun je vanuit veranderperspectief ook kritisch zijn.

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Lansingerland&id=80be4eec-bf45-4d03-b7e5-61e5ee772f41