Document · PDF

Realiserend bestuur: daadkrachtig en responsief Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Beeldvorming 23 augustus 2023, gemeente LansingerlandBij agendapunt: Raadzaal: 20:00-20:45 uur-Inclusie-CIE Samenleving + raad40.910 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 5

Albert Jan Kruiter Lisanne de Blok Suzanne Potjer Martijn Groenleer Theo Schuyt Kutsal Yeşilkağit Jorren Scherpenisse Wieke Pot

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Inleiding

Inhoudsopgave

1. Hoe gemeenten en Rijk samen slagvaardiger kunnen worden. Een pleidooi voor ernstige eenvoud 1. 2. Politiek vertrouwen moet je verdienen met daadkracht én betrokkenheid 3. De octopus en de zwerm. Over het mobiliseren van veranderkracht in het openbaar bestuur en de brede samenleving. 4. Experimentalistisch bestuur en de Regio Deals: overtuigend in theorie, uitdagend in de praktijk

5. Extra aandacht van het openbaar bestuur voor signalen en initiatieven uit de samenleving

6. Politiek en bestuur in een polariserende samenleving: een pleidooi voor de borging van een rechtsstatelijk ethos in het openbaar bestuur

7. Tijd en beleid: over incidentalisme en het werken aan langetermijnvraagstukken

8. Over de auteurs 7.

Inleiding

Hoe gemeenten en Rijk samen slagvaardiger kunnen worden. Een pleidooi voor ernstige eenvoud Albert Jan Kruiter

Politiek vertrouwen moet je verdienen met daadkracht én betrokkenheid Lisanne de Blok

De octopus en de zwerm. Over het mobiliseren van veranderkracht in het openbaar bestuur en de brede samenleving Suzanne Potjer

Experimentalistisch bestuur en de Regio Deals: overtuigend in theorie, uitdagend in de praktijk Martijn Groenleer

Extra aandacht van het openbaar bestuur voor signalen en initiatieven uit de samenleving Theo Schuyt

Politiek en bestuur in een polariserende samenleving: een pleidooi voor de borging van een rechtsstatelijk ethos in het openbaar bestuur Kutsal Yeşilkağit

Tijd en beleid: over incidentalisme en het werken aan langetermijnvraagstukken Jorren Scherpenisse & Wieke Pot

Over de auteurs

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Inleiding 1. Hoe gemeenten en Rijk samen slagvaardiger kunnen worden. Een pleidooi voor ernstige eenvoud 2. Politiek vertrouwen moet je verdienen met daadkracht én betrokkenheid 3. De octopus en de zwerm. Over het mobiliseren van veranderkracht in het openbaar bestuur en de brede samenleving. 4. Experimentalistisch bestuur en de Regio Deals: overtuigend in theorie, uitdagend in de praktijk 5. Extra aandacht van het openbaar bestuur voor signalen en initiatieven uit de samenleving 6. Politiek en bestuur in een polariserende samenleving: een pleidooi voor de borging van een rechtsstatelijk ethos in het openbaar bestuur 7. Tijd en beleid: over incidentalisme en het werken aan langetermijnvraagstukken 8. Over de auteurs

Inleiding Het realiserende bestuur: daadkrachtig én responsief Naast de constanten die het openbaar bestuur in Nederland kenmerken, toont de Staat van het Bestuur 2022 een beeld van een openbaar bestuur dat vanuit verschillende kanten onder druk staat. Internationale, economische, ecologische en maatschappelijke ontwikkelingen en crisissituaties stellen het bestuur voor uitdagingen in een omgeving waarin het vertrouwen in de politiek onder druk staat en er beperkte middelen beschikbaar zijn. In het decentraal bestuur zelf neemt de versnippering toe en is ook het verloop onder bestuurders en volksvertegenwoordigers groot. In deze context werpen het themahoofdstuk in de Staat, van de hand van Albert Jan Kruiter, en deze essaybundel hun licht op een bestuur dat een bijdrage levert aan de oplossing van maatschappelijke problemen: het realiserende bestuur. De perceptie en waardering van een bestuur dat realiseert en ‘presteert’, is dynamisch. Het is tijd- en plaatsgebonden en ook in hoge mate politiek bepaald. In deze essaybundel wordt hier vanuit verschillende invalshoeken naar gekeken. Wat valt er te zeggen over de manier waarop het openbaar bestuur in Nederland nu zijn doelen realiseert en de veranderende context waarbinnen dat gebeurt? Acht auteurs zijn gevraagd om hierop te reflecteren vanuit hun eigen expertise en interessegebied.

Elk van hen levert een deel van wat een behoorlijk samenhangend beeld blijkt te zijn geworden. Oplossingsgerichtheid, responsiviteit, bereidheid om te vereenvoudigen en te innoveren, waarborging van rechtstatelijke waarden en een oriëntatie op de lange termijn vormen daarvan de belangrijkste elementen.

De auteurs en hun bijdragen Het eerste essay in de bundel is geschreven door Albert Jan Kruiter. In zijn bijdrage Hoe gemeenten en Rijk samen slagvaardiger kunnen worden. Een pleidooi voor ernstige eenvoud gaat Kruiter in op de spanning tussen stelselverantwoordelijkheid en de praktijk van wat hij benoemt als ‘institutionele versnippering’. Door decentralisaties, privatisering en verzelfstandiging zijn verantwoordelijkheden in stukjes gehakt en is er tussen overheden en instituties

onduidelijkheid ontstaan over wie welke rol heeft. Dit beperkt de slagkracht per actor en vanuit de burger gezien van het geheel. Kruiter illustreert wat dit in de praktijk betekent aan de hand van een concrete casus in het sociaal domein (Nina). Hij pleit ervoor om regels en wetten weer te waarderen zoals ze bedoeld zijn, namelijk als sturingsinstrument om problemen op te lossen. In zijn optiek is hiervoor juridische innovatie nodig. Ditzelfde is aan de orde voor geld. Ook geld is een sturingsinstrument om problemen op te lossen. Daarom is het volgens Kruiter nodig om uit de fuik te komen van een discussie in termen van meer of minder geld. Om te bepalen welke vorm van financiering het beste bij een probleem past, is ook innovatie op financieel terrein nodig. In het betoog van Kruiter is, tenslotte, vereenvoudiging het sleutelwoord. Ook in het essay van Lisanne de Blok speelt de versnippering binnen de overheid een rol, zij het op een andere manier. Haar bijdrage gaat over politiek vertrouwen als resultaat van de evaluatie van het bestuur door burgers. Vertrouwen in instituties is deels gebaseerd op het beeld van burgers hoe instituties functioneren. Dit is althans het ideaalbeeld van het functioneren van de democratie.

In de praktijk is dit echter niet eenvoudig, omdat voor burgers niet altijd duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is en ook omdat ze verschillende prioriteiten hebben. Daarnaast hoeft perceptie natuurlijk niet hetzelfde te zijn als de feitelijke prestatie. Uit de bijdrage van De Blok blijkt dat hoe burgers de uitvoering ervaren, veel bijdraagt aan politiek vertrouwen. Juist de tevredenheid met de behandeling in de instituties van de verzorgingsstaat blijft achter. Procedurele rechtvaardigheid is dan ook vooral voor kwetsbare groepen, die vaak een laag vertrouwen hebben, van belang. Suzanne Potjer kijkt in haar bijdrage vanuit een veranderkundig perspectief naar het functioneren van het hedendaags bestuur. Zij pleit voor het benutten van veranderkracht binnen de overheid en in de samenleving, onder andere voor transitieopgaven en voor het ondervangen van onvermijdelijke onvolmaaktheden in het

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

bestuur. Leren van ervaringen is nodig volgens haar. Niet alleen, maar samen. Als een octopus (tussen overheden) wiens intelligentie niet alleen in zijn hoofd, maar ook in zijn tentakels aanwezig is. En als een zwerm (van en met de samenleving), inspelend en meebewegend met signalen. Er moet volgens Potjer een omslag komen van een taakverdeling tussen overheden naar een meer complementaire samenwerking. Daarvoor is het nodig dat er voorzieningen zijn waardoor signalen van medeoverheden serieus kunnen landen. Ook pleit Potjer ervoor om de collectieve intelligentie uit de samenleving beter te benutten. Beweging en veranderinitiatief kunnen immers overal vandaan komen. In het poldermodel zochten vaste en vertrouwde overlegpartners naar consensus, maar dat model staat al geruime tijd onder druk. Het alternatief is een samenspel van bewegen en meebewegen tussen overheden en maatschappelijke actoren. Ook Martijn Groenleer belicht andere manieren van werken door de overheid. Hij gaat in zijn bijdrage in op vormen van experimentalistisch bestuur en de stappen die daarbij horen. Hij past de bestaande kennis daarover toe op het instrument van de regiodeals. Daarin maken Rijk en regio afspraken over de te realiseren brede welvaartseffecten in een bepaald gebied. Aan die afspraken is een proces gekoppeld van monitoren en leren.

De regiodeals laten zien dat er binnen de huidige kaders al ruime mogelijkheden zijn tot differentiatie, maar dat het instrument tegelijkertijd op juridische en financiële grenzen stuit. Volgens Groenleer laat zowel het commitment aan leren-door-monitoring, als de capaciteit die daarvoor bij de overheid beschikbaar is, te wensen over. In de praktijk van de regiodeals is er daarom nog maar weinig sprake van onderlinge vergelijking en gezamenlijk leren. Groenleer identificeert in zijn essay enkele belangrijke voorwaarden voor een experimentalistisch bestuur dat daadwerkelijk bijdraagt aan het aanpakken van maatschappelijke opgaven. De bijdrage van Theo Schuyt richt zich op maatschappelijk initiatief en de kracht van de samenleving. Hij stelt dat de Nederlandse overheid opereert in een maatschappelijk betrokken samenleving, maar dat de grote betrokkenheid van burgers nog te weinig wordt gezien en benut. In zijn essay schetst Schuyt echter ook de

ontwikkeling van de ‘verstatelijking’ van dit maatschappelijk initiatief sinds de jaren zeventig. Hierdoor werd het gevoelig voor ontwikkelingen in het bestuur, zoals de introductie van New Public Management met de bijbehorende verantwoordingssystematiek. Dit tastte ook het eigen karakter van het maatschappelijk initiatief aan. Inmiddels is er een revival en herwaardering gaande van initiatieven uit de samenleving. Schuyt pleit voor meer zichtbaarheid, waardering en benutting van maatschappelijk initiatief als volwaardige kracht naast de overheid en de markt. Het essay van Kutsal Yeşilkağit legt een ander accent. Hij richt de schijnwerper op de rechtstatelijke kant van het bestuur. Yeşilkağit gaat in op het fenomeen van maatschappelijke en politieke polarisatie en de effecten daarvan op het politiek-bestuurlijke proces. In antidemocratische tendensen ziet hij een risico voor de toekomst. Een tijdsgeest van polarisatie levert verschillende uitdagingen voor het bestuur: polarisatie rondom identiteitsvraagstukken; een onvoorspelbaar proces en tijdsverloop door crises; onverwachte allianties van antidemocratische actoren; antistatelijke en antidemocratische houdingen; het grensoverschrijdend karakter van het fenomeen. Deze hebben effect op de politieke pijler van politiek-bestuurlijke verhoudingen.

Yeşilkağit ziet daar groeiende vertegenwoordiging van de extremen in het bestel en mede daardoor fragmentatie en daardoor in het bestuur een toenemende kans op patstellingen en doorschuifgedrag. In zijn optiek verliest het bestuur als het ware zijn politieke ‘hoofd’, met een stuurloos bestuur als risico. Een ander risico is dat antirechtstatelijke tendensen ook vaste voet krijgen in het bestuur. Yeşilkağit pleit daarom voor borging van rechtstatelijke en democratische normen in de bestuurlijke organisatie. Het is van belang om bestuur niet louter instrumenteel te beschouwen, maar ook als hoeder van het algemeen belang. Dit definieert hij als de situatie waarin alle burgers in dezelfde mate toegang hebben tot macht en mogen rekenen op dezelfde mate van bescherming tegen de overheden. Yeşilkağit ziet een zelfstandige rol voor ambtenaren bij het borgen van de rechtstatelijke waarden. Dit vraagt om bewustzijn en om enige autonomie en distantie tot zittende politiek.

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Jorren Scherpenisse en Wieke Pot, tenslotte, behandelen de betekenis van tijd in het beleid. Er zijn verschillende soorten tijd met verschillende functies in het beleid. Het kan gaan om tijdigheid, om timing, om tempo, om planning en tijdsverloop, om gelijktijdigheid of tijdshorizon. Scherpenisse en Pot stellen in hun analyse dat het bestuur van crisis naar crisis gaat, waardoor aandacht voor de lange termijn lastig te realiseren is. Het werken aan de lange termijn gaat niet vanzelf, het is hard werken. Het vergt niet alleen ‘voorspellen’ met cijfers en trendanalyses, die vooral geschikt zijn voor relatief simpele, voorspelbare onderwerpen. Het vraagt ook om ‘verrast te worden’, wat meer past bij complexe lange termijnopgaven die eerder gekenmerkt worden door discontinuïteit dan continuïteit. Volgens de auteurs vraagt dat van het bestuur om een aantal houdingen. Ten eerste verrassingen niet uit de weg gaan maar juist opzoeken. Ten tweede het steeds oprekken van mentale modellen van de toekomst als meervoudig en discontinu. En, ten derde reflexiviteit: ‘oplossingen’ niet zien als eindpunt maar als tijdpunt in een voortdurend veranderend pad, dus evengoed als startpunt van leren en van het aanpassen van sturing.

Het gemeenschappelijk beeld De essays gaan elk op hun eigen manier in op het functioneren van het bestuur, soms gericht op problemen, soms op oplossingen of onderdelen van beide. Uit alle essays door de oogharen bezien, komt wel een gemeenschappelijk ideaaltype naar voren: een bestuur dat erop is gericht om, in nauwe samenwerking met de samenleving, maatschappelijke problemen op te lossen, waarbij het tegelijkertijd responsief is ten opzichte van de samenleving en rechtstatelijke waarden borgt. Wat echter ook naar voren komt is dat de realisatie van de overheid wordt beperkt door versnipperde en gedeelde verantwoordelijkheden en uitvoering. De institutionele versnippering komen in diverse verschijningsvormen in een aantal bijdragen aan de orde. De verkokering die ‘van nature’ inherent is aan de organisatie van de (rijks)overheid lijkt te zijn versterkt door decentralisaties, verzelfstandiging en privatisering. Waar is iets belegd? Wie is waarvoor verantwoordelijk? Wie heeft invloed op wat? Wie kan er daadwerkelijk iets veranderen? Er zijn verantwoordelijkheden ontstaan zonder de bijbehorende invloed.

De relatie tussen overheden verwordt te vaak tot een discussie over meer of minder geld. De bijdragen in deze bundel laten zien dat dit op allerlei zaken ongewenste effecten heeft. Het gaat dan om de concrete problemen van mensen, zoals de beschrijving van de situatie van Nina in het essay van Kruiter illustreert, maar ook op de relaties binnen en tussen overheden. De relatie tussen burgers en de overheid heeft er ook van te lijden, want onduidelijkheid over wie waarvoor verantwoordelijk is en een ondermaatse kwaliteit van de uitvoering tast ook het politiek vertrouwen aan. Meerdere auteurs signaleren dat innovatie nodig is, in meerdere domeinen: juridisch, financieel, uitvoering. Daarbij is extra geld zeker niet altijd de oplossing. Belangrijker is dat overheden samenwerken, op basis van ieders rollen en verantwoordelijkheden, elkaar aanvullen en serieus omgaan met elkaars signalen en dat ze mee kunnen bewegen met veranderinitiatief uit de samenleving. De Nederlandse traditie van maatschappelijk initiatief biedt daarbij volop kansen om de veranderkracht uit te samenleving te benutten en te mobiliseren. De bereidheid om te willen leren, loopt ook als rode draad door de essays. Vernieuwingen slagen niet in één keer, en soms helemaal niet. Overheden moeten niet alleen bereid zijn om te experimenteren, maar ook om daarvan te leren en op basis daarvan weer aanpassingen te doen.

Een voorwaarde is dan wel om niet alleen successen te delen, maar ook mislukkingen en reparaties. Een andere voorwaarde daarvoor is een langere en meer diverse tijdshorizon dan nu vaak het geval is. De bijdrage van Yeşilkağit wijst op de risico’s van het te makkelijk inspelen op de woeligheden in de politieke en maatschappelijke omgeving. In een samenleving met polarisatie en antirechtstatelijke tendensen kan dit leiden tot een verlamd bestuur en een rechtsstaat onder druk. Er zijn waarborgen in het bestuur nodig om hier tegendruk aan te geven.

Discussie In een expertmeeting met de auteurs zijn de rode draden uit de bijdragen besproken en dat leidt tot een aantal interessante observaties. De essays laten zien dat de opdracht aan het bestuur drieledig is.

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Het moet oplossingen voor maatschappelijke problemen kunnen leveren en, in die zin daadkrachtig en resultaatgericht zijn. Het moet ook in lijn met een democratische kernwaarde als legitimiteit, responsief zijn ten opzichte van de samenleving. En het moet rechtstatelijke waarden in acht nemen. In die opdracht zitten inherente spanningen besloten die van alle tijden zijn. Democratisch bestuur is immers niet ontwikkeld met als eerste doel om slagkrachtig resultaten te realiseren. Het doel is veeleer om het bestuur te laten wortelen in en legitimeren door de samenleving. En de rechtstatelijke waarborgen beogen om machtsconcentraties te voorkomen en burgers zo veel mogelijk te vrijwaren van ongebreidelde overheidsmacht. De onderlinge relaties en checks and balances tussen de verschillende onderdelen van het democratisch bestuur vormen een bouwwerk in een kwetsbaar evenwicht. Met het oog op het hedendaags bestuur levert dat een aantal discussiepunten en dilemma’s op. 1. Er is in het huidige denken en spreken veel aandacht voor de overheid en wat die moet doen en veranderen. Dit suggereert ook dat die bij machte is om inderdaad alles te doen en te realiseren en alle collectieve problemen te kunnen oplossen. Een relativering daarvan is op zijn plaats en kan hoge verwachtingen van het bestuur en de overheid temperen.

Ook bedrijven, instellingen, organisaties, verenigingen en individuele burgers spelen hun rol en hebben hun verantwoordelijkheid. In een open, democratische samenleving is dat ook juist de bedoeling. 2. Gesignaleerde problemen én oplossingsrichtingen in het bestuur zijn niet altijd en niet allemaal nieuw. Het bestuur is geconfronteerd met grote uitdagingen, van ecologische, economische, internationale of maatschappelijke aard. Maar dat is niet uniek, was in andere verschijningsvormen ook in het verleden zo en zal ook in de toekomst zo zijn. Dit betekent dat bestuurlijke aanpakken en hedendaagse vernieuwingen hun voorlopers kennen waarvan geleerd kan worden. Een langere termijnblik op het bestuur, zijn uitdagingen en zijn instrumenten, een bestuur dat het hoofd koel houdt én geduld zijn hierbij behulpzaam. 3. Er is een neiging om veel te problematiseren, maar een positievere blik op het instrumentarium van het bestuur kan helpen om kansen te zien. Het bestuur kan een heel palet aan instrumenten inzetten en bronnen aanboren om problemen op

te lossen (regels, geld, het maatschappelijk middenveld, kracht uit de samenleving, rechtsstaat). Het helpt om al die zaken niet alleen als bron van problemen te zien, maar als onderdeel van een oplossing. Daarbij gaat het er niet om alles altijd bij het oude te houden, maar om ook de nieuwe kansen en mogelijkheden te zien van de bestaande instrumenten en bronnen. 4. De rol van de politiek in het politiek-bestuurlijke domein is niet eenvoudig. Transitieopgaven zijn niet waardenneutraal en dus bij uitstek politiek. Dat levert de vraag op hoe de politiek ook met het oog op de lange termijn én in contact met de samenleving, richting kan geven aan het bestuur. Polarisatie en versplintering in politiek en samenleving compliceren dit. Wat is het alternatief als de traditie van polderen en consensus zoeken wegvalt? Moet het openbaar bestuur dan tegendruk geven? Wat kan, mag en moet het bestuur dan doen? 5. Rond het bestuurlijk handelen is altijd een aantal spanningen te identificeren. Bijvoorbeeld tussen experimenteren en ruimte geven enerzijds en bestendigheid en vastleggen anderzijds. Of tussen bepaalde rechtstatelijke waarborgen. Het is zaak voor het politiek leiderschap om die spanningen expliciet te maken, waar mogelijk te overbruggen en om, waar nodig, te kiezen. Dit vergt wel rolvastheid en rolzuiverheid van verschillende spelers in politiek, bestuur en uitvoering. 6.

Democratisch bestuur is nooit af. Er is geen eindpunt, alleen beweging. Het vergt een mentaliteitsverandering en uithoudingsvermogen om dit te erkennen. En democratisch bestuur staat niet boven, maar midden in de samenleving. Het maakt er deel van uit. Dat betekent ook dat niet elk initiatief en elke oplossing uit het bestuur komt of hoeft te komen. Het is alleen wel zaak dat het bestuur de initiatieven en signalen van anderen herkent en serieus neemt. Als een octopus die niet alleen denkt en communiceert met het hoofd, maar ook met de armen uitgestrekt. En als een vogel in een zwerm, die signalen opvangt, reageert en meebeweegt.

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Hoe gemeenten en Rijk samen slagvaardiger kunnen worden. Een pleidooi voor ernstige eenvoud Albert Jan Kruiter

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

In dit essay verken ik de slagkracht van de overheid. Dat doe ik vanuit burgerperspectief, overheidsperspectief, om uiteindelijk in te zoomen op de relatie tussen Rijk en gemeente als twee belangrijke partners. Hoe werken zij samen? En draagt dat bij aan de slagvaardigheid van het openbaar bestuur? Of juist niet?

Nina Nina zit in zak en as. Sinds haar man haar vijf jaar geleden verliet, voedt ze hun twee dochters (7 en 9) alleen op. Dat is niet eenvoudig. Haar man mishandelde Nina en de kinderen regelmatig. Daar hebben ze nog steeds last van. Via het wijkteam krijgt Nina een opvoedondersteuner die haar helpt bij de opvoeding. Maar omdat Nina zich vooral zorgen maakte om haar kinderen, verwaarloosde ze haar eigen gezondheid. Ze werd eerst apathisch en toen depressief. De huisarts, waar ze op een gegeven moment wekelijks was, verwees haar door naar de praktijkondersteuner GGZ (POH), die na een aantal gesprekken uiteindelijk besloot dat ze beter af was bij een psycholoog. Gelukkig kon Nina vrij snel terecht voor een intakegesprek bij de GGZ-instelling, maar nu blijkt dat ze een behandeling nodig heeft om haar trauma’s te verwerken, is er een wachtlijst van acht maanden voor die behandeling kan starten. Tegelijkertijd begint haar oudste dochter gedragsproblemen te vertonen op school. ‘Vind je het gek!’, zegt Nina. ‘Dit al de derde leraar die ze dit jaar krijgen. De anderen zijn ziek, en er waren sowieso al te weinig leraren. Dat is niet goed voor kinderen.’ Over haar jongste dochter heeft de meester onlangs een zogenaamd kind-signaal afgegeven bij Veilig Thuis. Ze viel al een paar keer in slaap in de klas en droeg nog zomerkleren terwijl het toch echt vroor buiten.

Volgens Nina was het een foutje: ‘Maar ik ken die nieuwe meester nog niet!’ Nina maakt zich ook steeds meer zorgen om haar financiën. Sinds haar man vertrok, leeft Nina van een Participatiewet-uitkering. Ze heeft lang geprobeerd om te solliciteren, maar kon geen baan vinden die paste bij het opvoeden van haar kinderen. Vanwege haar depressie heeft ze nu van de sociale dienst een half jaar uitstel gekregen van de sollicitatieverplichting om goed aan haar herstel te kunnen werken. Dat gaf een beetje rust, maar als ze acht maanden op een wachtlijst moet staan, vraagt Nina zich af of het gaat helpen. Dan moet ze immers precies weer gaan solliciteren

op het moment dat de GGZ gaat starten met de behandeling. Ernstiger is dat haar schulden snel oplopen. De hoge energierekening en duurdere boodschappen zorgen ervoor dat ze iedere maand te weinig heeft om rond te komen. Ook de extra uitkeringen die ze krijgt (€1.300,-- in 2022 en 2023) en €190,-- in november en december 2022 zijn niet voldoende om de extra kosten op te vangen. Bovendien stonden er nog wat rekeningen open: Nina betaalde al geruime tijd haar zorgverzekeringspremie niet meer, waardoor ze nu in de wanbetalersregeling Zorgverzekeringswet zit. Daarom betaalt ze nu de zogenaamde bestuursrechtelijke premie €152,50 aan zorgverzekeringspremie. Dat is €35,-- meer dan ze deed. Die €35,-- is een boete omdat ze haar premie niet betaalde. Die moet ze betalen tot haar schuld van zeven maanden is ingelost. Nina vreest dat ze deze maand haar energierekening ook niet meer kan betalen. Haar huis stond op de lijst van de woningbouwcorporatie om verduurzaamd te worden afgelopen zomer, maar dat is vanwege de personeelstekorten in de bouw uitgesteld tot nader order. Geen lagere lasten voor Nina dus. Haar huur maakte ze nog wel over tot nu toe. Dankzij de opvoedondersteuner is Nina nu in contact gekomen met een schuldhulpmaatje. Dat is een vrijwilliger die een en ander voor hen uitzoekt in het kader van een ‘vroegsignaleringsproject’.

Die worstelt zich momenteel door een flinke lading brieven heen van de belastingdienst, het CAK, de SVB, de sociale dienst van de gemeente, de verzekeraar, en het jeugdteam van de gemeente. Gisteren vertelde hij Nina dat hij gaat uitzoeken of ze misschien in aanmerking komt voor de ALO-kop (een extra uitkering voor alleenstaande ouders) en hij dacht dat er minimaal vier verschillende lokale armoederegelingen waren waar Nina voor in aanmerking zou kunnen komen: een regeling voor een laptop voor het onderwijs van haar kinderen. Een regeling voor een abonnement op sportverenigingen voor de kinderen. Een regeling waarmee Nina en haar kinderen goedkoper met het openbaar vervoer kunnen reizen in de stad. En een regeling waarmee de kinderen van Nina gratis een tweedehands fiets kunnen krijgen. Ook meldt hij Nina aan bij de voedselbank. Nina vindt het prima. ‘Ik heb totaal geen overzicht meer’, zucht ze. Haar opvoedondersteuner voegt toe: ‘We maken ons steeds meer

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Inleiding 1. Hoe gemeenten en Rijk samen slagvaardiger kunnen worden. Een pleidooi voor ernstige eenvoud 2. Politiek vertrouwen moet je verdienen met daadkracht én betrokkenheid

zorgen over de kinderen. Die groeien gewoon op in armoede. Nina heeft te weinig geld, en snel een psycholoog nodig. Zo moeilijk zou dat toch niet moeten zijn? ’Nina is niet de enige in haar straat met problemen. Veel mensen hebben schulden, zijn arm en hebben gezondheidsproblemen. In de wijk waarin Nina woont, leven mensen vijftien jaar langer in ongezondheid en gaan ze gemiddeld zeven jaar eerder dood dan de gemiddelde Nederlander.

Maarten en Sarah 3. De octopus en de zwerm. Over het mobiliseren van veranderkracht in het openbaar bestuur en de brede samenleving. 4. Experimentalistisch bestuur en de Regio Deals: overtuigend in theorie, uitdagend in de praktijk 5. Extra aandacht van het openbaar bestuur voor signalen en initiatieven uit de samenleving 6. Politiek en bestuur in een polariserende samenleving: een pleidooi voor de borging van een rechtsstatelijk ethos in het openbaar bestuur 7. Tijd en beleid: over incidentalisme en het werken aan langetermijnvraagstukken 8. Over de auteurs

Hemelsbreed zo’n 1,5 kilometer verderop wonen Maarten en Sarah. Samen hebben ze twee zoons van 9 en 11 jaar oud. Het gaat goed met de jongens, al is de oudste af en toe wel druk in de klas. Pas zijn ze samen met hem naar de huisarts geweest omdat een bevriende psycholoog vertelde dat ADHD steeds vaker geconstateerd wordt bij jongens van zijn leeftijd. De huisarts verwees ze door. Binnenkort vindt het onderzoek plaats bij een vrijgevestigde psycholoog. De GGZ-instelling had een wachtlijst, maar dat accepteerden Maarten en Sarah niet, dus zochten ze verder. Ze vonden een zelfstandig psycholoog die ze kan helpen. De gemeente heeft dat niet ingekocht, maar Maarten en Sarah betalen desnoods wel zelf. Maarten en Sarah werken allebeide vier dagen per week. De jongens gaan drie dagen per week naar de BSO. Twee dagen per week past een van beide oma’s op. Ze gaan ook meer aan energie betalen dit jaar, maar op zich valt het mee. Vorig jaar lieten ze zonnepanelen installeren en in het voorjaar volgt een warmtepomp. Ook zij kregen €190,-- per maand in november en december 2022 om hun energielasten te drukken. Ze hadden het niet nodig. Hun hypotheek betalen ze netjes iedere maand. En eenmaal per jaar maken ze hun inkomstenbelasting over aan de overheid nadat hun boekhouder de juiste aftrekposten heeft berekend.

In de wijk waar Maarten en Sarah wonen, leven mensen gemiddeld zeven jaar langer en leven ze vijftien jaar langer in gezondheid dan in de wijk waar Nina en haar dochters wonen.

Slagkracht vanuit burgerperspectief Kortom, met Maarten en Sarah gaat het goed. Met Nina gaat het slecht. Nina vertegenwoordigt ongeveer 15%-20% van de

Nederlanders die direct zouden profiteren van meer slagvaardigheid van de overheid. Daarom stellen we haar perspectief centraal om te leren waar gemeenten en Rijk samen meer slagkracht zouden kunnen ontwikkelen. Wie door de oogharen van Nina, vanuit het perspectief van deze specifieke burger, naar de slagkracht van de overheid kijkt, wordt niet vrolijk. Nina is dan wel geen slachtoffer van het toeslagenschandaal, zoals twee van haar vriendinnen, maar ze stuit op veel verschillende problemen, naast de problemen die ze zelf al heeft. Ten eerste is haar corporatiewoning niet geïsoleerd waardoor ze hoge lasten heeft. Ten twee is er een wachtlijst bij de GGZ waardoor ze niet de zorg kan krijgen die ze nodig heeft. Ten derde zijn er personele problemen op de school van haar dochters. Ten vierde moet ze meer zorgverzekeringspremie gaan betalen, omdat ze haar premie niet kon betalen. Ten vijfde heeft ze geen overzicht over het palet aan regels en voorzieningen en verplichtingen die bestaan. Ten zesde woon ze in een wijk waarvan het al heel lang bekend is dat mensen er eerder doodgaan en minder gezond leven.

En ten zevende krijgt ze weliswaar energietoeslagen, zorgtoeslagen, huurtoeslagen, een kindgebonden budget, een Participatie-wetuitkering, een budgetmaatje en uitstel van de sollicitatieplicht: als ze straks kan starten met haar behandeling moet ze waarschijnlijk weer beginnen met solliciteren. Kortom, Nina ervaart geen slagkrachtige overheid. En ook geen overheid die impact maakt, ‘de bedoeling’ vooropstelt, doorzettingsmacht heeft, ‘de burger betrekt’, stuurt op waarden, of opgavegericht werkt, of ‘regie voert’ of ‘stelselverantwoordelijk is’. Nina ervaart überhaupt geen overheid. Voor Maarten en Sarah geldt eigenlijk hetzelfde. Ook zij ervaren de overheid niet. Maar ze hebben de overheid ook niet nodig. Ze betalen een keer per jaar belasting, ontvangen hypotheekrenteaftrek, en ontvingen kinderopvangtoeslag, maar dat liep allemaal vrij eenvoudig. Op de school van hun zoons verloopt het vooralsnog vlekkeloos en dat de GGZ eens een wachtlijst heeft, begrijpen ze wel. Moet je eens kijken hoeveel kinderen met problemen er op school rondlopen! Maar ook dat is op te lossen. Maarten en Sarah ervaren de overheid überhaupt weinig. Ze zijn ‘zelfredzaam’, zou je kunnen zeggen. Nina, die de overheid juist nodig heeft, ervaart een gebrek een slagkracht dat zich uit in een

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

gebrek aan overzicht aan haar kant. Ze is het tegenovergestelde van zelfredzaam. Of, zou je kunnen zeggen: Maarten en Sarah passen in een beeld van zelfredzame burgers, die zichzelf kunnen redden, die werken, die hun eigen problemen aanpakken en oplossen en verantwoordelijkheid nemen. Burgers die participeren en meedoen. En die belasting betalen. Nina heeft minder ‘doenvermogen’, in termen van de WRR. Ze is minder zelfredzaam, en heeft eerst nog een aantal problemen op te lossen voordat ze weer ‘mee kan doen’. Juist zij heeft de overheid nodig, maar zij past niet in een wereld van zelfredzaamheid en meedoen. Ze raakt het overzicht kwijt.

Slagkracht vanuit Rijksperspectief Net als de casus van Maarten en Sarah, staat de casus van Nina niet op zich. Wachtlijsten GGZ zijn aan de orde van de dag, net als de jeugdbescherming die vastloopt. De energiecrisis en de inflatie doen een zwaar beroep op mensen die het toch al zwaar hadden en de personeelsschaarste drukt op publieke voorzieningen als basisscholen, zorg en hulpverlening. En er zijn verschillende gebieden in Nederland waar mensen vijftien jaar langer in ongezondheid leven en zeven jaar eerder doodgaan. Als we niet door de oogharen van Nina naar haar problematiek kijken, maar door de ogen van de rijksoverheid in de vorm van het kabinet en de verschillende departementen die de verschillende ministers en staatssecretarissen aansturen bijvoorbeeld, dan hebben we in eerste plaats verschillende kabinetsleden nodig. Om te beginnen de minister voor Primair Onderwijs. Die houdt zich bezig met het personeelstekort op basisscholen en de kwaliteit van het basisonderwijs als stelselverantwoordelijke. In de tweede plaats de minister voor Armoedebeleid. Zij is verantwoordelijk voor het aanpassen van de Participatiewet en daarmee de Participatiewet-uitkering, en dus ook voor een eventuele verhoging daarvan. Daarnaast heeft de minister in het regeerakkoord afgesproken dat 250.000 arme kinderen in Nederland geholpen moeten worden. Daar vallen de kinderen van Nina ook onder.

Tot slot voert ze de uitkering van de energietoeslag uit. Dan de minister en de staatssecretaris voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De staatssecretaris van VWS gaat over jeugdbeleid en de gezondheidssituatie in achterstandswijken. Samen met een van de

ministers van VWS gaat hij over de GGZ en de wachtlijsten die daar ontstaan. Een andere minister van VWS gaat over het CAK (Centraal Administratie Kantoor), dat de wanbetalersregeling Zorgverzekeringswet uitvoert. De minister voor Volkshuisvesting gaat samen met de minister voor Klimaat over het tempo van het verduurzamen van woningen. De minister voor Rechtsbescherming van het ministerie van JenV gaat over de jeugdbescherming en dus ook over het kind-signaal dat is afgegeven. De staatssecretaris van Financiën gaat over de belastingdienst die de ALO-kop en de verschillende toeslagen (huurtoeslag, zorgtoeslag) uitbetaalt. Veel van deze kabinetsleden zullen zich vervolgens beroepen op hun stelselverantwoordelijkheid. Ze voeren immers zelf niet uit, maar zijn ervoor verantwoordelijk dat wetgeving, in combinatie met adequate financiering en organisatie, uiteindelijk tot resultaat leidt. Zo financiert de staatssecretaris van OCW de basisscholen waar de kinderen van Nina op zitten. De basisscholen zijn zelf verantwoordelijk voor het uitvoeren van het onderwijs. De minister voor Armoedebeleid maakt vanuit haar begroting geld over naar het gemeentefonds. Vanuit die middelen kunnen gemeenten uitkeringen toekennen en betalen in het kader van de Participatiewet. De uitvoering van die wet is een gemeentelijke verantwoordelijkheid.

Hetzelfde geldt voor de Jeugdwet waaruit de bescherming en hulp aan Nina’s kinderen betaald wordt, net als de opvoedondersteuning die Nina ontvangt. Gemeenten voeren uit en de staatssecretaris van VWS zorgt dat daar voldoende middelen voor zijn (juridisch en financieel). In de praktijk betekent dat vaak dat gemeenten met die middelen jeugdzorgaanbieders en opvoedondersteuners inkopen die dat werk vervolgens uitvoeren. Daarnaast moeten op basis van de Zorgverzekeringswet, zorgverzekeraars voldoende volwassenen-GGZ inkopen bij aanbieders van GGZ-zorg. De staatssecretaris en de minister van VWS zijn weliswaar verantwoordelijk, maar verzekeraars kopen in en aanbieders voeren uit. Gemeenten doen dat dan weer vanuit hun brede doeluitkering sociaal domein voor mensen die jonger zijn dan 18 en GGZ -zorg nodig hebben, maar dat terzijde. Tot slot vraagt de andere minister van VWS zoals gezegd het CAK om de wantbetalersregeling Zorgverzekeringswet uit te voeren. De minister van Rechtsbescherming is verantwoordelijk voor het veilig opgroeien en ontwikkelen van kinderen. Via het

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

gemeentefonds krijgen gemeenten het geld en via de Jeugdwet de opdracht om bij zogenaamde gecertificeerde instellingen in te kopen die de jeugdbescherming uitvoeren. Dan de minister van Volkshuisvesting. Die doet zijn best om de grondwettelijke inspanningsverplichting op betaalbaar wonen gestand te doen. Als mensen hun huis niet meer kunnen betalen of om een andere reden uit hun huis gezet worden, is de gemeente overigens weer verantwoordelijk voor de maatschappelijke opvang volgens de Wmo waar de staatssecretaris van VWS weer verantwoordelijk is. Daarnaast moet in 2050 de bebouwde kom in Nederland ‘van het gas af zijn’. Daar kan de minister met relevante partijen afspraken over maken, bijvoorbeeld met woningbouwcorporaties. Daarnaast maken gemeenten lokale huisvestingsverordeningen en prestatieafspraken met woningbouwcorporaties over aantallen woningen voor bepaalde groepen en de betaalbaarheid daarvan. De minister wil vanzelfsprekend graag, samen met de minister voor Klimaat en Energie, dat woningen duurzaam worden, maar ook dat ze betaalbaar blijven. Tot slot is de minister van Volkshuisvesting verantwoordelijk voor het Programma Leefbaarheid en Veiligheid dat gaat over de wijk waar Nina in woont en dat als doel heeft om wijken leefbaarder en veiliger te maken.

Kortom, de casus van Nina raakt aan nogal wat ministeries en bewindslieden als je top-down kijkt in plaats van bottom-up. Als je vanuit Rijksperspectief kijkt in plaats vanuit het perspectief van Nina: we tellen zes departementen, zeven ministers en een staatssecretaris. Zal daar iemand overzicht over hebben? Uiteraard belemmert dat per definitie de slagkracht. Vooral omdat daarnaast ook nog het CAK, de gemeente, de scholen, de woningbouwcorporaties, de verzekeraar en de zorgaanbieders betrokken zijn.

Slagkracht vanuit gemeenteperspectief Dat merk je vooral ook als je vanuit het perspectief van de gemeente kijkt. Weliswaar voert de gemeente de Participatiewet uit, maar de gemeente mag geen ‘inkomensbeleid’ voeren. De gemeente gaat dus niet over de hoogte van de uitkering. Wel mag de gemeente subsidie verstrekken aan de voedselbank, die Nina

van eten kan voorzien als die uitkering niet voldoende is. Ook gaat de gemeente niet over de kwaliteit van het onderwijs. Daar gaat het ministerie van Onderwijs samen met de scholen over. Wel is de gemeente in veel gevallen eigenaar van de schoolgebouwen. Ook gaat de gemeente vanwege de Jeugdwet over de jeugdzorg aan kinderen die problemen op school hebben, thuis komen te zitten en zorg nodig hebben. Of ouders die opvoedondersteuning nodig hebben. Daarnaast gaat de gemeente niet over huurprijzen of over het tempo van verduurzaming van woningen. Momenteel stellen veel gemeenten woonzorgvisies op met woningbouwcorporaties en sluiten ze prestatieafspraken ermee. En natuurlijk staan corporatiewoningen vaak op de grond die de gemeente aanbiedt. Maar gemeenten ‘kopen’ corporaties niet in. Ze hebben er staatsrechtelijk weinig over te zeggen. Dan de GGZ-wachtlijst van Nina. Daar heeft de gemeente niets over te zeggen. De verzekeraars moeten voldoende GGZ-zorg inkopen, zijn gebonden aan de Zorgverzekeringswet en vallen onder de verantwoordelijkheid van de minister van VWS. Als er te weinig GGZ-zorg voorradig is en mensen daardoor in problemen komen, is de gemeente wel weer verantwoordelijk.

Als overlast bijvoorbeeld de veiligheid bedreigt, is de gemeente verantwoordelijk (omdat de politie onder de gemeente valt) of als er alsnog zorg nodig is via de GGD, of als ouders door psychische problemen de opvoeding van hun kinderen niet meer aankunnen, is de gemeente verantwoordelijk voor het veilig opgroeien en ontwikkelen van kinderen middels de Jeugdwet. Dus het kind-signaal dat de meester afgeeft en de opvolging daarvan, betaalt de gemeente. Kortom: de gemeente mag de Participatiewet uitvoeren (maar geen inkomensbeleid voeren), jeugdhulp- en jeugdzorg organiseren, maar niets zeggen over de kwaliteit van het onderwijs. Een huisvestingsverordening opstellen en prestatieafspraken maken met woningbouwcorporaties, maar niets zeggen over de huurprijzen. De gemeente heeft verder weinig te zeggen over de kwaliteit of het volume van de GGZ, maar mag mensen die lijden als het gevolg van een GGZ-tekort wel opvangen met de politie en de GGZ bijvoorbeeld.

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Niet alleen constateren we zojuist dat deze institutionele versnippering ten koste gaat van de slagkracht van het openbaar bestuur, we constateren ook dat de gemeente lang niet altijd ‘regie’ heeft, maar wel vaak aan zet is als anderen (corporaties, zorgaanbieders, scholen) die niet onder hun ‘regie’ staan, niet leveren. Hetzelfde geldt overigens voor rijksuitvoeringsinstellingen (SVB, UWV, DUO, CJIB of in dit geval Belastingdienst en CAK): daar heeft de gemeente ook geen regie over. Kortom: als een organisatie, die buiten de gemeentelijke regie valt, niet levert, heeft de gemeente weinig middelen om dat corrigeren. Wel kan de gemeente dan vaak zwaardere hulp inzetten. Het bevordert de slagkracht niet. In veel gevallen zet de gemeente wijkteams in, of jeugdteams om de gemeentelijke kant van het versnipperde aanbod te regelen. Dat vergroot de slagkracht soms. Maar ook zij lopen vast op buitengemeentelijke domeinen. Als we de relatief eenvoudige casus van Nina uitsplitsen naar betrokken financiers, inkopers en uitvoerders, dan komen we al zeven verschillende departementen tegen als financier, en zeven verschillende uitvoerders en drie verschillende inkopers. Er zijn minimaal vijf verschillende wetten op van toepassing. Wat ook opvalt is dat de gemeente veel verschillende rollen aanneemt. Soms is de gemeente inkoper, dan weer is de gemeente uitvoer-

der, dan weer als medewetgever. En soms voert de gemeente meerdere rollen tegelijkertijd uit. Maar we zien ook dat andere partijen een dominante rol kunnen spelen, zoals het Rijk of de verzekeraar of de zorgaanbieder. In figuur 1 beschrijven we de casus van Nina vanuit institutioneel perspectief.

Slagvaardig bestuur De bovenstaande casus laat zien dat de overheid soms volstrekt niet slagkrachtig is. Wellicht vooral niet als dat nodig is. Zoals in de casus van Nina, of in de wijk van Nina. Naar schatting levert de verzorgingsstaat niet wat die moet doen voor 2,5 miljoen mensen, zo constateerde Paul Schnabel recentelijk in NRC Handelsblad1. Nu we de casus van Nina vanuit haar eigen perspectief en vanuit institutioneel perspectief bekeken hebben, kunnen we aan aantal constateringen doen met betrekking tot de slagvaardigheid van de overheid: 1. Het is voor burgers moeilijk om overzicht te houden en daarom is het ook moeilijk te bepalen wie waarvoor verantwoordelijk is, en voor wat je waarvoor moet zijn. 2. Het is voor overheden ook moeilijk om overzicht te houden. Bij een relatief eenvoudige casus zijn al snel meerdere instituti-

Figuur 1: Overzicht casus Nina vanuit institutioneel perspectief

7. Tijd en beleid: over incidentalisme en het werken aan langetermijnvraagstukken 8. Over de auteurs

Onderwijs

GGZ

Jeugdzorg

Jeugd Bescherming

Participatiewet

Schulden

Wonen

Toeslagen

Financier

OCW

VWS (en premie betaler)

VWS / Gemeentefonds

Min JenV

SZW / Gemeentefonds (BUIG-middelen)

Min SZW

BZK / Huurder

Verschillende departementen

Uitvoerder

School

Zorgaanbieder

Gecertificeerde instelling

Sociale Dienst (gemeente)

Gemeentelijke Schuldhulp

Woningbouw corporatie

Belastingdienst

Zorgverzekeraar

Gemeente

ZVW

Jeugdwet (plus lokale verordening)

Jeugdwet

Inkoper Wetten

Wet Primair Onderwijs (WPO)

Gemeentelijke Schuldhulp Participatiewet (plus lokale verorderning)

Opinie | Een indrukwekkende verzorgingsstaat, toch tweeënhalf miljoen mensen met een precair bestaan - NRC

WGS / WSNP

Financiën Woningwet (plus huisvestingsverordening en urgentieregeling)

Huurtoeslag, Zorgtoeslag, Kind gebonden budget ALO kop

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

onele spelers direct of indirect betrokken. 3. Rijk en gemeenten wisselen verschillende rollen af binnen deze casus (van wetgever, tot uitvoerder, tot financier of inkoper. Die rolvervaging draagt niet bij aan slagkracht). 4. Niet één partij (rijk noch gemeente) heeft ‘de regie’. 5. Als partijen die het Rijk of de verzekeraar inkoopt (Rijksuitvoeringsinstellingen, zorgaanbieders) of maatschappelijke partners als scholen en woningbouwcorporaties niet leveren, moet de gemeente vaak handelen zonder dat de gemeente veel invloed op die partijen kan uitoefenen. 6. Meerdere wetten en financieringsstromen lopen door elkaar heen. 7. Vanuit het perspectief van Nina komt het weinig visionair, slagkrachtig of eenduidig over. Nina haakt af. Het gevolg van de bovenstaande punten is dat de relatie tussen Rijk en gemeenten niet optimaal is ingericht om domein-overstijgende problematiek op te pakken, to say the least. Dat wisten we natuurlijk al voor gemeenten en Rijk afzonderlijk (overheden zijn vaak ingericht op basis van specialisatie, niet op basis van generalisme), maar als we ze in een perspectief samenbrengen, dan valt het geheel aan wetten, financieringsstromen en de onoverzichtelijkheid nog meer op. De vraag is wat we daaraan kunnen doen. En of dat kan. Hieronder zal ik in ieder geval een aantal richtingen schetsen die de slagkracht van Rijk en gemeenten samen kan vergroten.

Niet tegenover elkaar, maar samen tegenover de problematiek De decentralisaties in het sociaal domein gingen gepaard met ‘het overdragen van verantwoordelijkheden’ naar de gemeenten. Dat ging in de vorm van de brede doeluitkering sociaal domein (de financiën), drie wetten (Wmo, Participatiewet, Jeugdwet) die lokaal in verordeningen uitgewerkt mochten worden, en een paar forse taakstellingen. Maar gemeenten formuleren die materiele wetten vooralsnog niet (wel de verordeningen), bepalen het budget niet zelf, en onderhandelen op zijn best over de taakstellingen (zie de Hervormingsagenda Jeugd), kortom: naast ‘verantwoordelijke’ zijn gemeenten op zijn minst ook uitvoeringsorganisatie van wat op rijksniveau bedacht is. Het gevolg is wel dat Rijk en gemeenten zelden als gelijkwaardige partners tegenover de

maatschappelijke problematiek staan, maar eerder tegenover elkaar staan als het gaat om a) geld en b) wetten en regels. Dat is van belang omdat geld en wetten twee van de belangrijkste sturingsinstrumenten zijn die overheden hebben. Overheden hebben niet heel veel mogelijkheden om doelstellingen te verwezenlijken, maar sturen met geld en sturen met wetten zijn daar twee belangrijke mogelijkheden van. Op het moment dat die mogelijkheden vrijwel permanent bediscussieerd worden, gaat dat ten koste van de slagkracht (als je gebrekkige slagkracht opvat als een dysfunctie van je sturingsinstrumentarium, zoals ik doe). Denk bijvoorbeeld aan mensen met schulden die door de stress van die schulden meer GGZ-zorg gaan consumeren. Het zou logisch zijn om die schulden snel op te lossen, zodat mensen weer gezond worden. Maar wie moet dat doen? De gemeente? Of verzekeraar? Of het ministerie van SZW? Of juist het ministerie van VWS? En als het schulden bij de woningbouwcorporatie zijn? Wie moet het dan doen? Of als het schulden zijn bij de belastingdienst? Moet het ministerie van Financiën het dan doen? Of compenseren ze VWS dan voor de gezondheidsschade die ontstaan is door de schulden die mensen bij hen hebben? Of neem het zogenaamde passend onderwijs. Kinderen met verschillende diagnoses hoeven niet meer naar speciaal onderwijs, maar kunnen passend geholpen worden op school.

Het samenwerkingsverband dat daarvoor van het ministerie van OCW middelen krijgt, organiseert en betaalt die extra hulp. Maar er zijn duizenden kinderen die daar niet in passen en thuiszitten. Die kinderen ontwikkelen thuis problemen die jeugdzorgaanbieders vervolgens weer moeten oplossen. En die betaalt de gemeente. En zo bestaan er legio voorbeelden. Over 18-/18+-problematiek (jongeren die 18 worden komen in andere wettelijke regimes terecht). Over Wmo of Wlz-financiering (wanneer zetten we wat in?). Over de vraag of dakloosheid nu een woonprobleem, een inkomensprobleem of een zorgprobleem is. Ondertussen verdubbelde het aantal daklozen de afgelopen jaren. Aan tafels van ministeries kunnen gemeenten en departementen letterlijk jarenlang praten over deze kwesties. Door de manier waarop er over geld (te veel of te weinig) of regels (zitten in de weg of niet) gepraat wordt, komen Rijk en gemeenten vooral

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

tegenover elkaar te staan. Ik denk dat het daarom tijd wordt voor een herwaardering van regels en financiering als sturingsinstrumenten in plaats van overlegaanleidingen. Met als doel om Rijk en gemeenten weer samen publieke problemen te laten oplossen. Hieronder ga ik daar dieper op in.

Rules are tools In die jarenlange gesprekken klinkt vaak het verwijt van gemeenten richting het Rijk dat wetten te complex zouden zijn. Of dat er te veel regels zouden zijn. Of dat regels tegenstrijdig zouden zijn. Of dat regels overbodig zouden zijn. Dat het ‘administratieve lasten’ zou opleveren. Andersom klinkt dan het verwijt dat gemeenten te weinig ruimte pakken. Dat ze de hardheidsclausule onvoldoende benutten. Dat ze de randen van de wet moeten opzoeken. Dat ze te weinig lef hebben. Het probleem met dit discours is dat miskend wordt dat regels instrumenten zijn waarmee je samen impact kan maken. Wie tegenover elkaar staat, zal regels van de ander per definitie als ingewikkeld of beperkend zien. Of diegene die de regels niet wil als laf, lui of dom zien. Wie samen tegenover de problematiek staat, zal regels eerder als sturingsinstrument dan als ‘last’ zien. Juridische innovatie dus. De eerste integrale verordening sociaal domein ziet lokaal al het licht om mensen met meerdere problemen sneller te helpen. Waarom geen integrale verordening sociaal domein samen met Rijk en gemeenten? Juridische innovatie dus in plaats van ‘regels die in de weg zitten’. Rules are tools. Gebruik ze ook zo.

Follow the money Hetzelfde geldt voor geld, of ‘financiering’. Zelden wordt financiering gezien als een sturingsinstrument om maatschappelijke problemen op te lossen. Het gesprek tussen gemeenten en Rijk gaat vooral over ‘meer geld’ of ‘minder geld’. Niet over de vraag welke vorm van financieren nu het beste past bij het probleem dat voorligt. Dominant is de vraag wat het Rijk kort of bijstort in het gemeentefonds. Dat we alleen al in de casus van Nina zeven verschillende financiers en dito financieringsstromen (met verschillende begrotingen, planning- en controlesytemen) tegenkomen, valt als

probleem niet op als het vooral over meer of minder geld gaat. Als Rijk en gemeente samen rondom zorg en sociaal domein budgetten zouden ontschotten (in een revolverend fonds, via populatiegebonden bekostiging, via een impact-bond), zouden veel van de gesprekken die nu plaatsvinden tussen de juridische en financiële kokers (Mag het? Wie betaalt het?) tot het verleden behoren. Als de verschillende financieringsstromen voor 20% van de huishoudens de slagkracht van de overheid belemmeren dan verdient het aanbeveling om te gaan experimenteren met het ontschotten van die budgetten. Financieringsinnovatie, kortom. In plaats van het gesprek over ‘meer of minder geld’.

Ernstige eenvoud Ergo: de manier waarop Rijk en gemeenten zich verhouden tot elkaar en daarmee tot de instrumenten wetgeving en financiering, beperkt hun gezamenlijke slagkracht. Het gesprek over de vraag of regels in de weg zitten en of er genoeg geld is, leidt zelden tot betere oplossingen voor publieke problemen. We leren van Nina dat er voor veel mensen ernstige vereenvoudiging nodig is, en voor veel overheden ook. Het harmoniseren van wetgeving en financiering kan daarvoor een manier zijn. Integrale verordeningen sociaal domein en ontschot ‘bureaucratievrij’ geld in de vorm van een impact-bond, een revolverend fonds, shared savings of populatiegebonden financiering zullen de slagkracht vergroten. De twintig gebieden van het Nationale Programma Leefbaarheid en Veiligheid, waarin veel mensen als Nina wonen, zouden bijvoorbeeld een prachtige plek vormen om met integrale verordeningen en bureaucratievrij geld beginnen. En ook om gemeenten en Rijk samen tegenover publieke problemen te laten staan. In plaats van tegenover elkaar. Daar begint de slagvaardiger overheid.

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Politiek vertrouwen moet je verdienen met daadkracht én betrokkenheid

5. Extra aandacht van het openbaar bestuur voor signalen en initiatieven uit de samenleving 6. Politiek en bestuur in een polariserende samenleving: een pleidooi voor de borging van een rechtsstatelijk ethos in het openbaar bestuur 7. Tijd en beleid: over incidentalisme en het werken aan langetermijnvraagstukken 8. Over de auteurs

Lisanne de Blok

Essaybundel bij de Staat van het Bestuur 2022

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Lansingerland&id=80be4eec-bf45-4d03-b7e5-61e5ee772f41