Greep op de gemeenschappelijke regelingen - juni 2024

21

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

tuchtprocedure worden ingesteld. De Wet gemeenschappelijke regelingen bevat ook richtlijnen voor het bestuur en handelswijze van het openbaar lichaam, dat een gemeenschappelijke regeling uitvoert. Eventueel geconstateerde overschrijdingen van de boundary controls kunnen aan de verantwoordelijke wethouder worden gemeld. De Interactive control systems zijn vooral bedoeld om overleg en ideeënuitwisseling binnen de organisatie tot stand te brengen. De GGD ZW geeft aan meer te willen samenwerken met gemeentes. Dat zou er uiteindelijk toe kunnen leiden, dat ook raadsleden in het overleg worden betrokken. De wijzigingen op de Wet gemeenschappelijke regelingen biedt de mogelijkheid om per gemeenschappelijke regeling een adviesgroep van raadsleden in te stellen. In de regio Zaanstreek-Waterland is daar nog geen voldoende draagvlak voor. Dat valt te betreuren, aangezien het deelnemen aan een dergelijke adviesgroep kan betekenen, dat raadsleden deel gaan uitmaken van de interactive control systems van de GGD. In ieder geval zou het de betrokkenheid van de raad bij de GGD ZW sterk kunnen verbeteren. De leden van een dergelijke commissie zouden wellicht ook inzage kunnen krijgen in de management letter. De belangrijkste control systems voor de raad zijn waarschijnlijk de diagnostic control systems.

De jaarrekening bevat een groot aantal (verplichte) gegevens, waaruit het reilen en zeilen van de GGD kan worden afgeleid. De betrouwbaarheid van deze gegevens wordt in belangrijke mate gewaarborgd door de (eveneens verplichte) accountantscontrole. Het goed analyseren van de jaarrekening vraagt echter financieel-administratief inzicht en de nodige tijd om je goed in de cijfers in te leven, waartoe niet ieder raadslid in de gelegenheid zal zijn. Op dit vlak ligt het voor de hand, dat samenwerking wordt gezocht met de raden van de andere 6 gemeenten, die deelnemen aan de GGD ZW. Een optie zou bijvoorbeeld kunnen zijn, dat iedere raad één (of meer) raadsleden aanwijst, die zich gaan specialiseren op de GGD-ZW. De “specialisten” (ook wel “rapporteurs” genoemd) zouden daartoe ook regelmatig overleg kunnen plegen. Een jaarrekening van een GGD is ook moeilijk te beoordelen door het non-profit karakter van de instelling en het gebrek aan normen. Het vergelijken van de verschillende GGD-instellingen in het land qua kosten en prestaties lijkt daarom een zinvolle exercitie. De jaarrekening dient te worden gecontroleerd door een accountant, die daarover een verklaring geeft.

Het is gebruikelijk, dat de accountant na zijn controle tevens een voor de directie bestemde ”management letter” uitbrengt, waarin zijn opmerkingen ten aanzien van het fungeren van de administratieve maateregelen en interne controle zijn verwoord. Aangenomen mag worden, dat het (algemeen) bestuur van de GGD ZW inzage heeft in deze management letter. Wellicht is het zinvol dat ook (geselecteerde ) raadsleden de management letter kunnen inzien. Naast de jaarrekening zijn er ook andere informatiebronnen, die inzicht geven in het functioneren van de GGD. Wij noemen: de Gezondheidsmonitor CBS, de GGD gezondheidsmonitor Zaanstreek-Waterland 2020, Waar staat je gemeente? en de Benchmark GGD’s. Een bezwaar van deze informatiebronnen is wel, dat zij vaak wat achter lopen op de recente ontwikkelingen. Op bladzijde 19-21 wordt een selectie van relevante cijfers uit deze informatiebronnen getoond. De mogelijkheden voor de gemeentelijke rekenkamers om onderzoek te doen bij gemeenschappelijke regelingen zijn verruimd. Het ligt echter niet voor de hand, dat een rekenkamer van een kleine gemeente uitgebreid onderzoek te gaan doen bij een omvangrijke gemeenschappelijke regeling, zoals de GGD. In gezamenlijkheid met andere gemeentelijke rekenkamers liggen hier wel mogelijkheden, die in het regionale overleg van rekenkamers ter sprake kunnen worden gebracht.

22

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

3.6 Conclusies -

De raad wordt uitgebreid geïnformeerd over het reilen en zeilen van de GGD ZaanstreekWaterland. Probleem is wel, dat het voor de raad moeilijk is in te schatten hoe goed de prestaties van de GGD’s zijn. Vergelijkingsmateriaal is goeddeels niet voor handen. De benchmark GGD’s van GGD-GHOR Nederland voorzag daarin, zij het in beperkte mate. Hopelijk zal het publiceren van een benchmark hervat worden met die over het jaar 2025. Periodieke visitaties, zoals wettelijk is voorgeschreven bij de veiligheidsregio’s, zouden hier ook een nuttige rol kunnen spelen.

-

De Wet gemeenschappelijke regelingen is per 1 juli 2022 gewijzigd. Daarbij is de mogelijkheid geopend, dat er per gemeenschappelijke regeling een adviescommissie van raadsleden uit de regio wordt ingesteld. Een dergelijke commissie kan een belangrijke rol spelen om het inzicht in en betrokkenheid bij de GGD te verbeteren. Het is teleurstellend, dat een dergelijke commissie in het werkgebied van de GGD Zaanstreek-Waterland nog niet is gerealiseerd.

-

Geen enkele school in Landsmeer heeft momenteel een vignet “gezonde school”. Dit in tegenstelling tot de buurgemeenten. Dat roept om enige actie van de kant van de gemeente.

-

Bij de GGD ZW zijn wel erg veel medewerkers werkzaam onder de hoofden “strategie en ontwikkeling” en “bedrijfsvoering”19. Wellicht zijn er op dit gebied kostenbesparingen mogelijk wanneer GGD’s uit verschillende regio’s meer gaan samenwerken20.

-

Op de website van de GGD Zaanstreek-Waterland is een publieksjaarverslag 2022 beschikbaar. Dit jaarverslag biedt echter maar zeer summiere financiële informatie. Aanbeveling verdient om het complete jaarverslag op de site te plaatsen.

-

Inwoners van Landsmeer hebben minder beweging dan die van geheel Nederland én die van Amsterdam. Stimulering van gezondheid bevorderende activiteiten lijkt wenselijk, evenals het afremmen van het gebruik van alcohol.

-

De bijdrage per inwoner aan de GGD is voor inwoners van de regio Zaanstreek/Waterland duidelijk hoger dan het gemiddelde in Nederland (in 2021: € 38,36 t.o.v € 27,70). De redenen daarvoor zijn niet geheel duidelijk. Dit verdient nader onderzoek.

19 Uit de ambtelijke reactie blijkt dat onder de noemer “strategie en ontwikkeling” en “bedrijfsvoering” ook veel

medewerkers, die uitvoeren taken verrichten worden meegenomen. Een betere scheiding tussen directe en indirecte medewerkers is wenselijk. 20 Nadere informatie leerde overigens, dat ook veel uitvoerende medewerkers on der deze noemers vallen. Het verdient aanbeveling een goede scheiding in de aanduiding van directe en indirecte medewerkers aan te brengen. Zie ook bijlage 5.

23

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

4. Bevindingen Omgevingsdienst IJmond 4.1 Algemeen Omgevingsdienst IJmond Vestigingsplaats: Beverwijk website: www.odijmond.nl Deelnemende gemeenten - Beverwijk, Bloemendaal, Edam-Volendam, Haarlem, Heemskerk, Heemstede, Landsmeer, Oostzaan, Purmerend, Uitgeest, Velsen, Waterland, Wormerland, Zandvoort en de provincie Noord- Holland Juridische status Een omgevingsdienst is juridisch gezien een openbaar lichaam, waarvan de status is vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling. In de praktijk is het een dienst waar specialisten van overheidsinstanties samenwerken. Bestuur Het algemeen bestuur bestaat uit de portefeuillehouders (wethouder of gedeputeerde) milieu van de 14 aangesloten gemeenten en de provincie Noord-Holland. Het dagelijkse bestuur wordt gevormd door de portefeuillehouders milieu van de gemeenten Beverwijk, Haarlem, Heemskerk, Velsen en Wormerland. Sinds 2 juni 2023 is Just Zandhuis directeur van Omgevingsdienst IJmond en secretaris van het dagelijks bestuur. Omgevingswet Tot 1 januari 2024 was de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) maatgevend voor de omgevingsdiensten. Per 1 januari 2024 is dat de Omgevingswet. De Omgevingswet gaat over de woon-, werk- en leefomgeving. De omgevingsdienst heeft wettelijke taken op het gebied van veiligheid, luchtkwaliteit, geluid, licht, energie, afval, asbest en bodem.

Het gaat daarbij om Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH-taken). Zie verder blz. 26. Vergunningverlening Vanaf januari 2024 staan de milieuregels voor bedrijven in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Daarvoor stonden deze regels in het Activiteitenbesluit. In het digitale landelijke Omgevingsloket kunnen bedrijven nagaan welke milieuregels er voor de werkzaamheden van het bedrijf gelden én of daarvoor een (omgevings-)vergunning nodig is. Toezicht De Omgevingsdienst controleert of ondernemers in het werkingsgebied van de dienst de milieuregels, die grotendeels zijn vastgelegd in de Omgevingswet, naleven. Het werkgebied van de OD IJmond omvat circa 10.000 bedrijven. Artikel 18.22 van de Omgevingswet (omgevingsdiensten met basistakenpakket of met bijzondere taken) bepaalt het volgende: 1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld welke tot de uitvoeringstaak en de handhavingstaak behorende of daarmee samenhangende werkzaamheden in ieder geval aan een omgevingsdienst worden opgedragen. 2. Bij de maatregel worden omgevingsdiensten aangewezen waaraan met uitsluiting van andere omgevingsdiensten de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak wordt opgedragen voor activiteiten: a. met betrekking tot installaties als bedoeld in bijlage I, categorie 4, bij de richtlijn industriële emissies, en

24

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

b. waarop de Seveso-richtlijn21 van toepassing is binnen het werkgebied van de OD IJmond vallen onder het bevoegd gezag van Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. (Opmerking: Dit betreft de zogenoemde BRZO- en RIE-bedrijven (Besluit Risico’s zware Ongevallen en Richtlijn Industriële Emissies) Handhaving De Omgevingsdienst controleert bedrijven in het werkgebied, soms in samenwerking met andere instanties, zoals politie en Rijkswaterstaat, op de naleving van de geldende regels. Doorgaans worden de controles van tevoren aangemeld. Er wordt daarbij gecontroleerd op milieuregels, bouw-, brandveiligheid- en drank & horecaregels. Met de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 krijgen de provincies - en daarmee de omgevingsdiensten als uitvoerder – de bevoegdheid ook bestuurlijke boetes opleggen. Omvang De OD IJmond had op 32-12-2022 104 medewerkers voor onbepaalde en 28 voor bepaalde tijd. De totale baten bedroegen in 2022 € 13.403.287. Het resultaat kwam uit op € 121.955. Belang OD IJmond voor Landsmeer Blijkens het Uitvoeringsprogramma 2024 van de OD IJmond worden 3,43 fte’s aan Landsmeer toegewezen. Dit betreft met name bouw- en woningtoezicht. Bij een uurtarief van € 97,25 leidt dat tot een begroting van €447.288.

(opmerking: in de begroting 2024 van de gemeente Landsmeer is sprake van een bedrag van € 434.027, dat structureel benodigd is voor de overgedragen taken aan de OD). In de meerjarenbegroting 2014-2017 is als jaarlijkse kosten voor Landsmeer slechts een bedrag van € 153.000 opgenomen. De taken die OD IJmond voor gemeente Landsmeer uitvoert zijn: het volledige milieutakenpakket inclusief advisering, toezicht en handhaving drank- en horecawetgeving (APV), bouwen woningtoezicht en brandveiligheidstaken. Financieel belang De kosten voor de OD IJmond waren in de begroting 2023 van Landsmeer begroot op € 333.000,-. In de meerjarenbegroting 2024-2027 is voor 2024 een bedrag vermeld van € 153.000,-. In de begroting van de OD IJmond vinden wij: “Landsmeer dienstverleningsovereenkomst

€ 293.984”

“Landsmeer dienstverleningsovereenkomst VTH Zaaksysteem applicatiebeheer € 25,149” Tezamen wordt dat: € 319.133 Politiek belang Het politiek belang wordt door ons geschat op vrij hoog. Er bestaat een substantieel afbreukrisico bij het niet goed functioneren van de OD IJmond. Veel door de OD IJmond uitgevoerde taken worden gezien als gemeentelijke taken. Landsmeer heeft slechts een beperkte invloed op het beleid van de OD IJmond, zij het dat de portefeuillehouder milieu zitting heeft in het algemeen bestuur van de OD.

21 Seveso is een gemeente in Noord-Italië, waar in 1976 een milieuramp plaats vond, die werd veroorzaakt door een

ontploffing in een chemische fabriek.

25

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

4.2 Wettelijke bepalingen Omgevingswet (vervangt sinds 1 januari 2024 de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht) Hieronder enkele interessante artikelen uit deze wet. Artikel 1.3 (maatschappelijke doelen van de wet) Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede b. omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en c. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van d. maatschappelijke behoeften Artikel 2.1 (uitoefening taken en bevoegdheden) 1. Een bestuursorgaan van een gemeente, een provincie of het Rijk of, met inachtneming van de Waterschapswet, van een waterschap oefent zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet uit met het oog op de doelen van de wet, tenzij daarover specifieke regels zijn gesteld. 2. Het bestuursorgaan houdt daarbij rekening met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Artikel 2.3 (algemene criteria verdeling van taken en bevoegdheden) 1.

De uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet wordt overgelaten aan de bestuursorganen van een gemeente, tenzij daarover andere regels zijn gesteld. 2. Een bestuursorgaan van een provincie oefent een taak of bevoegdheid, als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit als dat nodig is: a. met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of b. voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting. Artikel 2.4 (omgevingsplan) De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Artikel 2.8 (delegatie) De gemeenteraad, het algemeen bestuur van een waterschap of provinciale staten kunnen de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapverordening of de omgevingsverordening delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap respectievelijk gedeputeerde staten. Artikel 18.20 (zorg kwaliteit uitvoering en handhaving) 1. De betrokken bestuursorganen dragen zorg voor een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak. 2.

Provinciale staten kunnen regels stellen over de uitoefening van deze taken door gedeputeerde staten. 3. De gemeenteraad kan regels stellen over de uitoefening van deze taken door het college van burgemeester en wethouders. Artikel 18.22 (omgevingsdiensten met basistakenpakket of met bijzondere taken) 1. Bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld welke tot de uitvoeringstaak en de handhavingstaak behorende of daarmee samenhangende werkzaamheden in ieder geval aan een omgevingsdienst worden opgedragen. 2. Bij de maatregel worden omgevingsdiensten aangewezen waaraan met uitsluiting van andere omgevingsdiensten de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak wordt 26

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

opgedragen voor activiteiten: a. met betrekking tot installaties als bedoeld in bijlage I, categorie 4, bij de richtlijn industriële emissies, en b. waarop de Seveso-richtlijn van toepassing is22 Artikel 18.23 (kwaliteit basistakenpakket omgevingsdiensten) 1. Om een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak door de omgevingsdiensten te waarborgen: a. stelt de gemeenteraad regels over de uitoefening van deze taken of de daarmee samenhangende werkzaamheden, bedoeld in artikel 18.22, eerste lid, die in opdracht van het college van burgemeester en wethouders worden uitgevoerd, b. stellen provinciale staten regels over de uitoefening van deze taken of de daarmee samenhangende werkzaamheden, bedoeld in artikel 18.22, eerste lid, die in opdracht van gedeputeerde staten worden uitgevoerd. 2. Per omgevingsdienst en voor de op grond van artikel 18.22, tweede lid, aangewezen omgevingsdiensten worden uniforme regels vastgesteld. (Opmerking: dit artikel is nieuw.) ( Merk op, dat in lid 1a een taak van de gemeenteraad wordt beschreven) Artikel 18.24 (tweejaarlijks onderzoek doeltreffende uitvoering en handhaving) 1. In opdracht van Onze Ministers die het aangaat wordt elke twee jaar onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid van: a. de wijze waarop de verplichting, bedoeld in artikel 18.20, eerste lid, wordt nageleefd, en b.

de regels, bedoeld in de artikelen 18.20, tweede en derde lid, en 18.23, eerste lid. 2. Als naar het oordeel van Onze Ministers die het aangaat uit het onderzoek blijkt dat de wijze van naleving van die verplichting of die regels onvoldoende doeltreffend is, kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld die voor deze regels in de plaats komen of die deze aanvullen. (Opmerking: Ook dit artikel is nieuw en biedt additionele waarborgen voor een goede uitvoering van de uitvoerings- en handhavingstaken van de OD) Naast de Omgevingswet is de Wet gemeenschappelijke regelingen van belang, per 1 juli 2022 gewijzigd is met de bedoeling om volksvertegenwoordigers, waaronder gemeenteraadsleden, meer invloed op de besluitvorming van deze samenwerkingen en betere controlemogelijkheden te bieden. Dat omvat de volgende faciliteiten: - De raden van de deelnemende gemeenten kunnen een zienswijze naar voren brengen voorafgaand aan het nemen van een besluit door het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. - Er moeten afspraken gemaakt worden - voor zover dat niet het geval was – over een periodieke evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. - Het college moet de raad actief informeren over alles wat in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling gebeurt, voor zover het college dit van belang acht voor de raad.

- Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling dient de raad alle inlichtingen te verstrekken, die zij nodig hebben voor de uitoefening van hun taken. - Er kan - op voorstel van de raden van de deelnemende gemeenten gezamenlijk- een adviescommissie worden ingesteld, die het algemeen bestuur van advies kan voorzien, de besluitvorming van de raden van de deelnemende gemeenten met betrekking tot de regeling kan voorbereiden of de raden van advies kan voorzien.

22 In de gemeente Landsmeer bevinden zich geen installaties, waarop de Seveso-richtlijn van toepassing is.

27

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

4.3 Verantwoordingsdocumenten Jaarverslag 2022 Personeelsbeleid Het personeelsbestand is in 2022 op peil gebleven. De formatie van de OD-IJmond was volgens de begroting 114,7 met een realisatie van 121,7 fte. Er is zelforganisatie geïntroduceerd. (zelfsturende teams). De kernwaarden, die worden gehanteerd zijn: respect, vertrouwen, lef, contact en innovatie. (Opmerking: Dit kan leiden tot een prettige werkomgeving, maar de vraag is of dit ook tot goede dienstverlening en goede vergunningverlening, toezicht en handhaving leidt. Bij de dienstverlening en vergunningverlening is kwaliteitscontrole van belang en bij toezicht en handhaving lijken strak toezicht en stipte handhaving op zijn plaats te zijn.) De arbeidssatisfactie is 84% tegen 68% landelijk. (Opmerking: de klanttevredenheid is niet gemeten) De kosten bestaan voor het grootste deel uit personeelskosten (87%). De OD IJmond beschikt over een eigen academie, waar inmiddels een paar honderd cursisten door eigen mensen zijn opgeleid tot milieuinspecteur. De cursisten zijn voornamelijk zij-instromers en schoolverlaters. Nog 50 mensen uit de opleiding zijn in dienst (Opmerking: Op zich een goed initiatief om personeelsschaarste te lijf te gaan, maar kost waarschijnlijk wel erg veel arbeidsuren en dus geld.). De directeur is - volgens plan - per 1 juni 2023 vertrokken.

Volgens de bestuursvoorzitter is de OD IJmond een sterke, initiatierijke en volhardende organisatie. Dat is voor een belangrijk deel te danken aan de vertrokken directeur. Toezicht op energielabels Per 1 januari 2023 moeten alle kantoorgebouwen en van > 100m2 9in het land minimaal een energielabel C hebben. Van de 63.000 kantoren in Nederland die C-labelplichtig zijn, heeft 54% geen geldig label, 12% heeft een label D of lager en 53% heeft geen energielabel. Hier ligt dus een belangrijke taak voor omgevingsdiensten. Vaak is met led-lampen en zonnecollectoren al snel een C-label te verkrijgen. Management letter De uitkomsten van de accountantscontrole en met name de bevindingen op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle zijn verwerkt in de managementletter, die alleen aan het dagelijks bestuur verstrekt wordt. Het algemeen bestuur krijgt daar een samenvatting van. De raad krijgt deze brief niet in handen.

Uitgevoerde werkzaamheden voor de gemeente Landsmeer Volgens het jaarverslag 2022 heeft de OD IJmond in 2022 opdrachten betreffende de volgende onderwerpen afgerond met bijbehorende frequentie: milieu ` 60 (niet nader gespecificeerd) calamiteiten 4 evenementen advies 8 evenementen bezoek 2 brand 35 alcohol 3 meldingen asbest 46 bezoeken asbest 24 23 meldingen Wbb 67 bezoeken Wbb 35 24 meldingen Bbk 15 bezoeken Bbk 6 klachten 9 23 Wbb staat voor Wet bodembescherming, de melding heeft betrekking op verontreiniging grondwater. 24 Bbk staat voor Besluit bodemkwaliteit, melding van gebruik van grond of baggerspecie is verplicht.

28

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

(Opmerking: een nadere specificatie van deze taken ontbreekt)

4.4 Relevante rapporten over omgevingsdiensten Relevante rapporten over omgevingsdiensten Handhaven in het duister De aanpak van milieucriminaliteit en – overtredingen, deel 2 Algemene Rekenkamer, 2021: “Milieucriminaliteit en -overtredingen kunnen veel schade opleveren aan mens en milieu. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) becijfert de schade op enkele miljarden euro’s per jaar (ILT, 2020a). Naleving van de regels door bedrijven en effectief toezicht hierop is dan ook van groot belang. We hebben dit onderzocht onder 482 BRZO-bedrijven en zogeheten net-niet BRZO-bedrijven, vernoemd naar het Besluit risico’s zware ongevallen. Het gaat om bedrijven die met een grote hoeveelheid gevaarlijke stoffen omgaan en daarom vanuit milieuoogpunt speciale aandacht verdienen.” “We concluderen op basis van ons onderzoek dat het stelsel van toezicht en handhaving om milieucriminaliteit en –overtredingen tegen te gaan onvoldoende functioneert. Door de gebrekkige informatie tasten toezichthouders, handhavers en bewindspersonen in het duister.” “Uit het onderzoek blijkt dat de 20.000 inspecties in 5 jaar niet risicogericht zijn gehouden. Gemiddeld krijgt elk bedrijf 8 inspecties per jaar, maar in de praktijk varieert dit aantal sterk. Bij het merendeel van de bedrijven komen nauwelijks inspecteurs langs, terwijl bij tientallen van deze bedrijven het risico op een overtreding hoog is.

Dat gaat ten koste van de effectiviteit van de aanpak van milieucriminaliteit en overtredingen.” “We bevelen aan om de uitkomsten van inspecties openbaar te maken en te delen met het publiek, opdat openbaar bekend is welke bedrijven zich wel en niet houden aan de regels en discussie hierover minder een zaak van speculatie is.” Opmerking: De OD IJmond is geen BRZO Omgevingsdienst. Het rapport heeft derhalve waarschijnlijk geen betrekking op werkzaamheden verricht door de OD IJmond. Dat neemt niet weg, dat de effectiviteit van de uitgevoerde VTH-taken van Omgevingsdiensten zich moeilijk laat controleren. De volgens Artikel 18.24 van de Omgevingswet door de Rijksoverheid uit te voeren tweejaarlijkse onderzoeken naar doeltreffende uitvoering en handhaving kunnen additionele waarborgen bieden voor de kwaliteit daarvan. Eindrapport ‘Om de leefomgeving’ d.d. 4 maart 2021 van de adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) in het milieudomein, onder voorzitterschap van de heer J.J. van Aartsen. De commissie is van oordeel dat het stelsel niet goed functioneert en niet voldoet aan de oorspronkelijke bedoeling van de commissie-Mans25. De verbeteringen in de toepassing en uitvoering van het omgevingsrecht sinds de commissie-Mans leveren onvoldoende resultaat op. Het stelsel wordt - nog steeds- gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid.

Het belangrijkste gevolg is dat omgevingsdiensten hun rol niet kunnen invullen zoals de bedoeling is. De commissie adviseert de volgende maatregelen: a. De ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten verhogen b. Kwaliteit verbeteren en afstemmen op aard van inrichtingen c. Meer prioriteit, capaciteit en inzet voor strafrechtelijke handhaving en vervolging. d. Hetzelfde basistakenpakket voor elke omgevingsdienst

25 De commissie Mans (rapport 'De tijd is rijp') deed onderzoek naar de uitvoering van de VTH-taken. Ze adviseerde in 2008

om uitvoeringskennis en expertise te bundelen in uitvoeringsdiensten, die meer onafhankelijk van het bestuur zouden staan, wat tot instelling van de omgevingsdiensten heeft geleid.

29

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

e. Landelijke normfinanciering26 in plaats van lokale outputfinanciering27 f. Verplichting tot informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en kennisdeling g. Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één uitvoeringsprogramma op basis van één risicoanalyse per regio h. Versterking van de positie van de directeur door verplicht mandaat en herzien van de benoemingsprocedure i. Inrichten van Rijkstoezicht op omgevingsdiensten j. Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Vereniging Nederlandse Gemeenten (reactie op “Om de leefomgeving, Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur”) “Wij zijn positief over de adviezen die richten op het verbeteren van de kwaliteit van uitvoering, zoals de kennis- en ICT-infrastructuur (advies F) alsook extra inzet op milieucriminaliteit (advies C).

Echter, wij zien ook dat de adviezen gericht op de vorm (advies A, D, E, H en J) de knelpunten niet oplost, maar vergroot: - de democratische legitimatie en de positie van raadsleden wordt verzwakt door het verder op afstand plaatsen van de omgevingsdiensten; - het op afstand plaatsen hindert ook de integraliteit van de lokale afweging op de ruimtelijke ordening en leefomgeving; - de samenwerking in de regio komt onder druk te staan.” Omgevingsdiensten in Beeld Twijnstra Gudde, 1 september 2021 Dit rapport is het resultaat van een poging om meer data over de prestaties van omgevingsdiensten te verzamelen. Er worden in dit rapport veel cijfers gepresenteerd, maar die lenen zich nauwelijks om prestaties te vergelijken of te dienen als basis voor nadere onderzoeken. Per jaar wordt € 570 miljoen uitgegeven aan toezicht op ruim 350.000 bedrijven en vergunningverlening aan circa 15.000 bedrijven. De Omgevingsdiensten tellen 4.600 werknemers. De begroting van de OD IJmond is op 6 (van de 29 Omgevingsdiensten) na de laagste. De OD IJmond heeft op 8 na de laagste personeelsbezetting. Het blijkt dat in de regio IJmond nog niet alle (95,33%) BTP-taken28 zijn door de gemeenten in de regio aan de OD IJmond overgedragen. Verder blijkt, dat de OD IJmond administratief geen onderscheid kan maken tussen werkzaamheden onder de noemer van BTP-taken en overige (m.n. adviserende) taken.

Hierdoor zijn de cijfers van OD IJmond niet in alle gepresenteerde cijferopstellingen en grafieken terug te vinden. OD IJmond heeft 6 fte’s voor BOA’s. Dat is ten opzichte van het totale aantal fte’s relatief veel. Opmerking: Uit dit onderzoek kunnen geen conclusies getrokken worden over de effectiviteit en de efficiency van de Omgevingsdiensten. Mogelijk Is nieuw onderzoek noodzakelijk, maar het is waarschijnlijker, dat de OD’s zich door een grote variatie in typen ondernemingen per regio daar niet goed voor lenen. Dan kunnen de prestaties van een OD niet afgeleid worden uit een tabel, maar zal uitgebreid onderzoek ter plaats moeten worden uitgevoerd, waar Twijnstra Gudde voor pleitte en wat nu ook in de nieuwe wetgeving in de vorm van een tweejarig onderzoek door of namens het Rijk in de Omgevingswet is opgenomen.

26 het rijk is dan verantwoordelijk voor het definiëren van de minimaal noodzakelijke middelen ter

uitvoering van de basistaken. 27 financiering op basis van geleverde c.q. te leveren prestaties. 28 Basis Taken Pakket

30

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

4.5 Aansturing Omgevingsdiensten Bij de analyse van de aansturing en controle van de Omgevingsdiensten maken wij gebruik van het “Levers of Control” model van Simons29, waarin onderscheid wordt gemaakt in vier verschillende management tools, te weten “Beliefs systems”, “Boundary systems”, “Interactive control systems” en “diagnostic control” systems. Zie bijlage 3 voor een nadere beschrijving van het model van Simons. Wat betreft de Omgevingsdienst IJmond is de basis voor de “beliefs systems” te vinden de beschrijvingen van missie en visie, die prominent op de website van OD IJmond zijn terug te vinden. Missie: “Wij dragen bij aan het bereiken en in stand houden van een veilige en duurzame fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit binnen ons werkgebied. Daarbinnen inspireren wij burgers en bedrijven tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid. Het resultaat is een landelijk vooruitstrevende en toekomstbestendige voorbeeldorganisatie waar partners met vertrouwen mee samenwerken.” Visie: “Wij werken, als onderdeel van het openbaar bestuur, samen met burgers, bedrijven en overheden aan een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van onze leefomgeving.

Naast vergunningverlening, toezicht en handhaving bij bedrijven, adviseren wij over de verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving en duurzaamheid binnen het ruimtelijke domein.” “In de uitvoering van onze taken vervullen wij een proactieve, regisserende en vooral verbindende rol. Als procesregisseur met kennis van zowel inhoud als uitvoering bevorderen wij een integrale aanpak binnen het ruimtelijk domein en koppelen wij de juiste partijen aan elkaar. Daarbij is kwalitatieve en adequate dienstverlening leidend. “Initiatieven van burgers en bedrijven vragen van ons een open houding, gericht op wederzijds vertrouwen. Als kennisorgaan anticiperen wij hierop en faciliteren met een helder inzicht in het speelveld, binnen de kaders van de wet- en regelgeving. Via deze werkwijze bouwen wij, namens onze gemeenten en provincie, elke dag aan een landelijk vooruitstrevende en toekomstbestendige voorbeeldorganisatie.” Opmerkingen: De beliefs systems dienen uitgedragen en opgevolgd worden binnen de organisatie. De termen “Voorbeeldorganisatie, vertrouwen, samenwerking en verbindend, dienstverlening” e.d. lijken niet zo goed te passen niet bij de hoofdtaken van een omgevingsdienst, te weten: vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Ook de kernwaarden: “respect, vertrouwen, lef, contact en innovatie”, die in het jaarverslag naar voren komen, duiden op een wellicht te toegevende en te weinig kordate houding bij de uitvoering van de VTH-taken. Omgevingsdiensten dienen zonder aanziens des persoons hard op te kunnen treden tegen overtreding van milieuwetten. De boundary controls worden voor een goed deel bepaald door de Omgevingswet, sinds 1 januari 2024 de van toepassing zijnde wetgeving, die de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht vervangt, en de wet Gemeenschappelijke regelingen, die ook richtlijnen geeft voor het bestuur en handelswijze van het openbaar lichaam, dat een gemeenschappelijke regeling uitvoert. Eventueel door raadsleden geconstateerde overschrijdingen van de boundary controls zouden aan de verantwoordelijke wethouder kunnen worden gemeld. De Interactive Control Systems” zijn vooral bedoeld om overleg en ideeënuitwisseling binnen de organisatie tot stand te brengen. Uit de hoge mate van arbeidssatisfactie en het geringe personeelsverloop kan afgeleid worden, dat werkomgeving positief is en een open uitwisseling van ideeën mogelijk maakt. Dat biedt perspectief voor een open en directe communicatie, als basisvoorwaarde voor deze vorm van interne beheersing.

29 ) Robert Simons, Levers of Control: How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic Renewal

31

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

Het algemeen bestuur kan daarbij een inbreng hebben om voeling met de praktijk te houden. De wijzigingen op de Wet Gemeenschappelijke regelingen bieden daarnaast de mogelijkheid een regionale adviescommissie van raadsleden in te stellen, die zeker een toegevoegde waarde kan hebben. De belangrijkste control systems voor de raad blijven waarschijnlijk de diagnostic control systems. De jaarrekening bevat een groot aantal (verplichte) gegevens, waaruit het reilen en zeilen van de OD-IJmond kan worden afgeleid. De betrouwbaarheid van deze gegevens wordt in belangrijke mate gewaarborgd door de (eveneens verplichte) accountantscontrole. Het goed analyseren van de jaarrekening vraagt echter financieel-administratief inzicht en de nodige tijd om je goed in de cijfers in te leven, waar niet ieder raadslid de beschikking over zal hebben. Op dit vlak ligt het voor de hand, dat samenwerking wordt gezocht met de raden van de andere 13 gemeenten, die deelnemen aan de OD IJmond. Een optie zou bijvoorbeeld kunnen zijn, dat iedere raad één (of meer) raadsleden aanwijst, die zich gaan specialiseren op de ODIJmond. De “specialisten” ( of “rapporteurs) zouden daartoe ook regelmatig overleg kunnen plegen. Het gebruikmaken van de mogelijkheid om een regionale adviescommissie van raadsleden in te stellen kan de samenwerking en betrokkenheid van de raad zeker positief beïnvloeden.

De accountant presenteert na zijn controle een zogeheten management letter aan de bestuur van de OD. Daarin staan met name bevindingen ten aanzien administratieve procedures en interne controle. Alleen de leden van het dagelijks bestuur van de OD-IJmond ontvangen de management letter. De leden van het algemeen bestuur ontvangen een samenvatting. Wij pleiten ervoor, dat het algemeen bestuur de gehele management letter ontvangt. Ook de leden van de eventuele adviescommissie van raadsleden zouden hem kunnen ontvangen. Verder zou het mogelijk moeten worden, dat het algemeen bestuur en de regionale adviescommissie inzage krijgen in het wettelijk voorgeschreven door of namens het Rijk uit te voeren 2jaarlijkse onderzoek naar (de kwaliteit van de uitvoering en handhaving.

4.6 Conclusies De OD-IJmond is een relatief kleine omgevingsdienst. De OD-IJmond heeft op 8 (van de 29) Omgevingsdiensten na de laagste personeelsbezetting. De begroting van de OD-IJmond is op 6 na de laagste. Er zijn dus tenminste twee omgevingsdiensten, die een hogere begroting met minder personeel hebben. Dat suggereert een zekere mate van efficiency bij de OD-IJmond. Uit het jaarverslag blijkt, dat er veel aandacht is voor het personeelsbeleid. Er wordt veel geïnvesteerd in opleiding en er wordt gestreefd naar zelfsturende teams. Dit leidt tot een goede werksfeer, die blijkt uit de relatief hoge score, die wordt gehaald op arbeidssatisfactie (84% tegen 68% landelijk). De keerzijde is, dat de opleidingsactiveiten veel geld kosten, dat gedeeltelijk niet wordt terugverdiend, omdat veel personeelsleden na hun opleiding niet lang in dient blijven. Ook de zelfsturende teams hebben een nadeel. De toezichts- en vooral ook- de handhavingsactiviteiten zijn niet de meest aantrekkelijke taken. Er zullen regels en intern toezicht moeten zijn om te waarborgen, dat deze taken goed worden uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer heeft in 2021 vastgesteld, dat bij zwaardere omgevingsdiensten het stelsel van toezicht en handhaving om milieucriminaliteit en dito overtredingen tegen te gaan onvoldoende functioneert.

Nu leidt dat bij grotere bedrijven tot grotere problemen, maar het kan niet worden uitgesloten, dat ook kleinere omgevingsdiensten op dit punt tekort schieten. Om dit probleem te kunnen ondervangen is in de nieuwe Omgevingswet bepaald, dat er door of namens het Rijk 2-jarige inspecties naar de wijze van uitvoering van de toezichts- en handhavingstaken moeten worden uitgevoerd. Verwacht mag worden dat, het algemeen bestuur van de OD in ieder geval inzage krijgt in de resultaten van deze inspecties. Het lijkt voor de raad zinvol om daar ook inzage in te hebben. Een andere mogelijkheid om zicht te krijgen op de prestaties van de OD-IJmond ontbreekt nagenoeg. De Wet gemeenschappelijke regelingen is per 1 juli 2022 gewijzigd. Daarbij is de mogelijkheid geopend, dat er per omgevingsdienst een adviescommissie van raadsleden uit de regio van de omgevingsdienst wordt 32

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

ingesteld. Een dergelijke commissie kan een belangrijke rol spelen om het inzicht in en betrokkenheid bij de omgevingsdienst te verbeteren. Het is teleurstellend, dat een dergelijke commissie in het werkgebied van de OG IJmond nog niet tot stand is gekomen.

33

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

5. Aanbevelingen aan de raad en het college De Rekenkamer adviseert de raad en het college van de gemeente Landsmeer het volgende te overwegen. Onder de tabel worden de aanbevelingen nader toegelicht. Aanbevelingen aan de raad Voor elk van de drie onderzochte gemeenschappelijke regelingen één of meer raadsleden aanwijzen, die zich laten specialiseren op de betreffende regeling, gevolgd door het plannen van periodiek overleg voor deze “specialisten” of “rapporteurs”.

Aanbevelingen aan het college Veiligheidsregio - Te vragen aan de Veiligheidsregio waar de vijfjaarlijkse visitatie van 2023 blijft en om de gemeenteraad te informeer over de stand van zaken en over het visitatierapport als deze is uitgebracht. (volgens artikel 56 Wet Veiligheidsregio’s verplichte 5-jaarlijke visitaties tijdig worden uitgevoerd30.) - Te vragen aan de Veiligheidsregio naar de planning van de verplichte driejarige kostenvergelijking van alle veiligheidsregio’s en zorg ervoor dat deze tijdig worden uitgevoerd en worden gedeeld met de gemeenteraad. Let hierbij op de aanbeveling van de Rekenkamer, zoals hieronder is omschreven.

Onderzoeken of deze GR-specialisten gezamenlijke commissies kunnen vormen met de andere specialisten in de gemeenteraden van ZaanstreekWaterland

(zie artikel 56 van de Wet Veiligheidsregio’s) GGD - Te vragen aan de GGD of de 2-jarige Benchmark GGD-GHOR weer opgesteld en gepubliceerd kan worden voor de gemeenteraad. Mocht er een negatief antwoord van de GGD komen, dan verzoekt het college om een gemotiveerd antwoord om richting de raad te kunnen sturen. Let hierbij op de aanbeveling van de Rekenkamer, zoals hieronder is omschreven. - Te vragen aan de GGD om de groepering van de medewerkers in het jaarverslag duidelijker weer te geven, zodat er meer inzicht kan worden verkregen in aantallen en gemiddelde salariskosten van directe en indirecte medewerkers. En de gemeenteraad van de voortgang op de hoogte te brengen.

30 Er had in 2023 een visitatie uitgevoerd moeten worden. Hierover is niets gepubliceerd

34

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

Te streven naar meer en gestandaardiseerde informatie over de prestaties en kosten van de gemeenschappelijke regelingen.

Omgevingsdienst IJMOND - De raad inzage te geven in de rapportages over de 2-jarige inspecties naar de wijze van uitvoering van de toezichts- en handhavingstaken, die volgens de nieuwe Omgevingswet door of namens het rijk moeten worden uitgevoerd. - Te pleiten voor het opnemen van meer kengetallen en prestatie-indicatoren in de jaarverslagen.

Te letten op en het bevorderen van het gebruik van kengetallen en prestatie-indicatoren in de jaarverslagen. Maak hierbij gebruik van de tabel van bijlage 5.

Algemeen Te letten op en het bevorderen van het gebruik van kengetallen en prestatie-indicatoren in de jaarverslagen. Maak hierbij gebruik van de tabel van bijlage 5.

De aanbevelingen nader toegelicht. 1. Te streven naar meer samenwerking tussen de raden van de gemeente in Zaanstreek(voor wat betreft de GGD en de Veiligheidsregio) en de regio IJmond (voor wat betreft de Omgevingsdienst). De gemeenten in deze regio’s hebben dezelfde belangen bij de aansturing en controle op de gemeenschappelijke regelingen. Samenwerking maakt de uitwisseling van kennis en ervaringen en verstrekt de positie van de gemeenteraden ten opzichte van de gemeenschappelijke regeling. Deze nadere samenwerking zou het volgende kunnen omvatten: Voor elk van de drie onderzochte gemeenschappelijke regelingen één of meer raadsleden zich laten specialiseren op de betreffende regeling, gevolgd door het plannen van periodiek overleg voor deze “specialisten” of “rapporteurs”. Uiteindelijk zou een degelijke samenwerking kunnen uitmonden in het instellen van een adviescommissie van raadsleden uit de regio, zoals mogelijk is gemaakt door de recente wijzigingen op de Wet gemeenschappelijke regelingen. Op die manier krijgen de raadsleden meer invloed op het beleid van de gemeenschappelijke regeling en worden zij onderdeel van een “interactive control system”, zoals Simons31 dat noemt.

Zij kunnen dan meepraten over de strategie en het beleid van de gemeenschappelijke regeling, krijgen meer inzicht in het functioneren van de gemeenschappelijke regeling en kunnen op een eenvoudige manier gesignaleerde problemen en kansen bespreekbaar maken. 2. Te streven naar meer en gestandaardiseerde informatie over de prestaties en kosten van de gemeenschappelijke regelingen. 2.1. Voor wat betreft de Veiligheidsregio ZW bevelen wij aan het college te vragen goed in de gaten te houden of de volgens artikel 56 Wet Veiligheidsregio’s verplichte 5-jaarlijke visitaties tijdig worden uitgevoerd32. Het is wenselijk, dat de raad inzage krijgt in de rapportage betreffende de visitatie. Tevens bevelen wij aan het college te vragen er goed op te letten dat de eveneens volgens artikel 56 van de Wet Veiligheidsregio’s verplichte driejarige kostenvergelijking van alle veiligheidsregio’s tijdig worden uitgevoerd en gepubliceerd. Deze kostenvergelijking zou naar onze mening verder moeten gaan dan de globale vergelijking, die in 2022 door het bureau Cebeon is uitgevoerd. In bijlage 4 geven wij een overzicht van mogelijk te publiceren kengetallen en prestatie-indicatoren per onderzochte gemeenschappelijke regeling.

31 Robert Simons, Levers of Control: How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic Renewal 32 Er had in 2023 een visitatie uitgevoerd moeten worden. Hierover is niets gepubliceerd

35

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

2.2 Voor wat betreft de GGD ZW bevelen wij aan het college te vragen na te gaan of de 2-jarige Benchmark GGD-GHOR weer opgesteld en gepubliceerd kan worden. Deze benchmark geeft een overzicht van de prestaties en kosten van de verschillende GGD-regio’s. De benchmark is voor het eerst opgesteld in 2012, was vanaf 2018 openbaar en is in 2021 voor het laatst verschenen. De benchmark zou eventueel aangevuld kunnen worden met door ons in bijlage 4 gesuggereerde aanvullende kengetallen en prestatie-indicatoren. Verder bevelen wij aan, aan het college te vragen om te bewerkstelligen dat de groepering van de medewerkers in het jaarverslag duidelijker kan worden, opdat meer inzicht kan worden verkregen aantallen en gemiddelde salariskosten van directe en indirecte medewerkers. 2.3 Voor wat betreft de Omgevingsdienst IJmond bevelen wij aan het college te vragen of de raad inzage kan krijgen in de rapportages over de 2-jarige inspecties naar de wijze van uitvoering van de toezichts- en handhavingstaken, die volgens de nieuwe Omgevingswet door of namens het rijk moeten worden uitgevoerd. Een andere mogelijkheid om zicht te krijgen op de prestaties van de omgevingsdienst IJmond ontbreekt nagenoeg. Tevens adviseren het college te vragen om te bepleiten, dat in het jaarverslag van de omgevingsdienst meer kengetallen en prestatie-indicatoren worden opgenomen.

Aan de hand daarvan is een betere vergelijking tussen de verschillende omgevingsdiensten mogelijk en tevens een beoordeling van de ontwikkelingen van de Omgevingsdienst IJmond in de tijd. 2.4 In zijn algemeenheid hebben wij geconstateerd dat de huidige informatieverstrekking door de onderzocht gemeenschappelijke regelingen te weinig gestructureerd en gekwantificeerd is. Teneinde de prestaties en de daarvoor gemaakte kosten van de gemeenschappelijke regelingen beter te kunnen beoordelen is het wenselijk, dat er in de jaarverslagen meer kengetallen en prestatie-indicatoren worden opgenomen. Niet alleen worden daardoor de kosten en prestaties van de verschillende regio’s beter vergelijkbaar, maar ook wordt het verloop in de tijd van de prestaties van één regio beter inzichtelijk. In bijlage 4 doen wij daartoe een aantal suggesties. Wij adviseren de raad het college te vragen het gebruik van dergelijke kengetallen prestatie-indicatoren in de jaarverslagen te stimuleren. 3. In het jaarverslag 2022 van de GGD Zaanstreek-Waterland zijn tabellen opgenomen met prestatiedoeleinden en bijbehorende realisaties van een aantal activiteiten. Een dergelijke tabel geeft een goed inzicht in realisatie van de doeleinden, die de organisatie zich heeft gesteld.

De tabel in § “1.1.4 Programma 4 Toezicht houden” met aantallen inspecties per organisatietype hebben wij verder bewerkt met analytische gegevens om de oorzaak van verschillen tussen doeleinden en realisaties nader te kunnen duiden. Zie bijlage 5. Wij adviseren de raad aan het college te vragen gebruik van de dergelijke tabellen in de jaarverslagen van de gemeenschappelijke regelingen verder te bevorderen.

36

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

Bijlage 1, Onderzoeksopzet Rekenkamer gemeente Landsmeer, 08-03-2023 Opzet onderzoek naar de samenwerkingsverbanden van de gemeente Landsmeer 1. Aanleiding en achtergronden onderzoeksvraag De gemeente Landsmeer kent diverse gemeenschappelijke regelingen met andere gemeenten. Voorbeelden zijn: de GGD Zaanstreek-Waterland, de Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland, de Omgevingsdienst IJmond, Recreatieschap Twiske-Waterland e.d. Daarnaast zijn er andere samenwerkingsverbanden, zoals de Metropoolregio Amsterdam, Sociale Recherche Gooi- en Vechtstreek, Intergemeentelijk samenwerkingsorgaan Waterland e.d. Deze samenwerkingsverbanden brengen een schaalvoordeel met zich mee, waardoor meer specialisatie kan plaatsvinden en mogelijk ook een efficiencyvoordeel ontstaat. Het nadeel van deze vorm van samenwerking is, dat er een grotere afstand tussen de raad en het uitvoeringsorgaan ontstaat. Hierdoor dreigt de kaderstellende en controlerende functie van de raad ten aanzien van de voor de gemeente Landsmeer uitgevoerde taken in het gedrang te komen. Vooral wanneer het gaat om gemeenschappelijke regelingen in de vorm van een zelfstandig orgaan, kan de democratische controle op de activiteiten te kort schieten. Dat wordt een des te groter probleem naarmate een steeds groter deel van het budget van de gemeente via deze samenwerkingsverbanden wordt gespendeerd.

Ook de wetgever heeft dit probleem onderkend. Op 1 juli 2022 zijn wijzigingen op de Wet gemeenschappelijke regelingen van kracht geworden, die gemeenteraden (en ook gemeentelijke rekenkamers) meer bevoegdheden geeft om hun kaderstellende en controlerende functie goed te kunnen uitvoeren. Het onderzoek zal er tevens op gericht zijn na te gaan hoe de raad met deze nieuwe bevoegdheden kan omgaan om meer greep te krijgen op gemeenschappelijke regelingen. 2. Doel van het onderzoek Het onderzoek heeft drie belangrijke doelstellingen: -

meer zicht te krijgen op de samenwerkingsverbanden van de gemeente Landsmeer vooral ten aanzien van die verbanden met een groot financieel belang; duidelijk te maken welke wettelijke regelingen gelden voor de samenwerkingsverbanden; in kaart te brengen hoe de kaderstellende en controlerende functie van de raad – met name bij de belangrijkste samenwerkingsverbanden – optimaal kan worden ingevuld.

37

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

3. Centrale vraagstelling en deelvragen De centrale vraagstelling voor het onderzoek kan als volgt worden geformuleerd: In hoeverre heeft de raad van de gemeente Landsmeer greep op de (belangrijkste) samenwerkingsverbanden en hoe zou die - waar nodig – verbeterd kunnen worden? Deelvragen zijn: - Welke samenwerkingsverbanden kent de gemeente Landsmeer? - Wat is het financiële belang van de verschillende samenwerkingsverbanden? - Welke wettelijke regelingen gelden ten aanzien van deze samenwerkingsverbanden? - In hoeverre heeft de raad greep op deze samenwerkingsverbanden? - Op welke wijze kan het toezicht van de raad op deze samenwerkingsverbanden waar nodig worden verbeterd? 4. Omschrijving normenkader Normenkaders voor dit onderzoek bestaan ten eerste uit de wettelijke voorschriften, waarbij met name de Wet gemeenschappelijke regelingen van belang is. Daarnaast kan geput worden uit verschillende publicaties, waaronder: het “Position paper van de VNG: Over de wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen“; - het artikel in VNG Magazine nr 20 “Grip op de gemeenschappelijke regeling”; - het artikel in Binnenlands bestuur september 2022, ” Scepsis over grip op gemeenschappelijke regelingen”; - de publicatie “Grip op Regionale samenwerking” van de vereniging van griffiers; - diverse rapporten van andere gemeentelijke rekenkamers.

Tevens zal gebruik gemaakt worden van de wetenschappelijke theorie op het gebied van management control, waaronder het “levers of control” model van Simons33, waarin onderscheid wordt gemaakt in beliefs systems, boundary systems, interactive control systems en diagnostic control sytems. Voor elk van deze beheersingsmechanismen zal worden nagegaan hoe die bij de relevante samenwerkingsverbanden zo goed mogelijk kunnen worden ingevuld. Deze control systems sluiten aan op de door Merchant onderscheiden control typen34. Eventueel kan ook nog gebruik gemaakt worden van het groeimodel ten aanzien van control van Greiner. Globale onderzoeksopzet: keuze onderzoeksinstrumenten Het onderzoek zal starten met het in kaart brengen van de samenwerkingsverbanden van de gemeente Landsmeer, waarbij gebruik gemaakt kan worden van het register gemeenschappelijke regelingen, de samenwerkingskaart voor Landsmeer in de Regio-atlas, de begroting en jaarrekening en mondelinge informatie van de ambtelijke staf. Vervolgens worden voor de geïnventariseerde samenwerkingsverbanden het financiële belang vastgesteld aan de hand van de begroting/jaarrekening en - waar nodig - aanvullende informatie van de ambtelijke staf.

Voor de – qua omvang – belangrijkste samenwerkingsverbanden zullen de wettelijke eisen vastgesteld worden en zal nagegaan worden (eventueel in overleg met de verantwoordelijke wethouder, ambtelijke staf en/of raadsleden) hoe de raad zijn kaderstellende en controlerende functie ten aanzien van het betreffende samenwerkingsverband kan waarmaken. De geraadpleegde literatuur zal daarbij als toetssteen dienen.

33 ) Robert Simons, Levers of Control: How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic

Renewal 34 ) Merchant den Van der Stede, Management Control Systems

38

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

6. Organisatie: tijdpad, inhuur externe expertise en kosten Het project zal worden opgestart in het voorjaar 2023, zal een doorlooptijd van enkele maanden hebben en zal uiterlijk in het najaar 2023 worden afgerond. Voor dit project zal gebruik gemaakt worden van de binnen de rekenkamer aanwezige kennis en expertise. Er zal dus in principe geen inhuur van externe expertise plaatsvinden. Het onderzoek zal in onderlinge taakverdeling worden uitgevoerd door W.F. (Fred) de Koning, en V.L. (Victor) Eiff , beiden lid van de rekenkamer van de gemeente Landsmeer. Het tijdsbeslag wordt als volgt ingeschat: - vooronderzoek: - opstarten onderzoek: - doornemen literatuur en wetgeving - in kaart brengen samenwerkingsverbanden - bepalen financieel belang (incl. interviews) doornemen control mogelijkheden (incl. interviews) - samenstellen rapport - presentatie onderzoeksresultaten/rapport:

10 uur 5 uur 15 uur 10 uur 10 uur 30 uur 40 uur 10 uur 130 uur De kosten van het onderzoek zullen op basis van deze urenbegroting circa € 9750,- bedragen (incl. reiskostenvergoeding, excl. BTW). Deze kosten komen ten laste van het budget 2023 van de RKL. 7. Presentatie en communicatie Het onderzoek zal gepresenteerd worden in de vorm van een rapport, waarin verslag wordt gedaan van het uitgevoerde onderzoek en waarin de bevindingen, conclusies en aanbevelingen worden opgenomen. Dit rapport zal na ambtelijke en bestuurlijke toetsing worden aangeboden aan de raad. Bij voorkeur wordt dit rapport besproken in een commissievergadering, waarna besluitvorming in de raad kan plaatsvinden. Het definitieve rapport zal gepubliceerd worden op de website van de rekenkamer.

39

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

Bijlage 2, Geïnventariseerde verbonden partijen Naam samenwerkingsverband

Categorie

Politiek belang

Jaarlijkse kosten

risico

Ontleend aan

Waterlands Archief

Gemeenschappelijke regeling

+++

€ 85.000,-

***

Begroting 2023

Veiligheidsregio Zaanstreek/Waterland

Gemeenschappelijke regeling

+++++

€ 834.000,-

**

Begroting 2023

Recreatieschap ‘t Twiske

Gemeenschappelijke regeling

+++

€44.000,-

*

Begroting 2023

GGD Zaanstreek/Waterland

Gemeenschappelijke regeling

+++++

€ 524.000,-

**

Begroting 2023

Ombudsman Metropoolregio

Gemeenschappelijke regeling

++

€ 18.000,-

*

Begroting 2023

Alliander N.V

Vennootschap

+++

dividend

**

Begroting 2023

BNG Bank

Vennootschap

+++

- € 61,132,-

*

Begroting 2023 +pers

Metropoolregio Amsterdam

Overige verbonden partij

+++

€ 26.000,-

*

Begroting 2023

Vervoerregio Amsterdam

Overige verbonden partij

+++

-

*

Begroting 2023

Omgevingsdienst IJmond

Overige verbonden partij

++++

€ 333.000,-

***

Begroting 2023

SPOOR-raad

Overige gem. regelingen

++

?

*

Register overheidsorganisaties

Zonder Meer

Overige gem. regelingen

?

?

?

Register overheidsorganisaties

St. Administratiekantoor DataLand

Overige samenwerkingsverb.

?

?

?

Regio-atlas

Amsterdam Economic Board

Overige samenwerkingsverb.

?

?

?

Regio-atlas

Vereniging Dimpact

Overige samenwerkingsverb.

?

?

?

Regio-atlas

Intergemeentelijk. Samenwerkingsorganisatie

Overige samenwerkingsverb.

?

?

?

Regio-atlas

Stichting Regio aanpak Veilig Thuis

Overige samenwerkingsverb.

?

?

?

Regio-atlas

Regionale samenwerking Decentralisaties Sociale Domein

Overige samenwerkingsverbanden.

?

?

?

Regio-atlas

Regionale Samenwerking waterketen Zaanstad-Waterland

Overige samenwerkingsverbanden.

+++

?

?

Regio-atlas

Sociale Recherche Gooi- en Vechtstreek

Overige samenwerkingsverb.

?

?

?

Regio-atlas

Stichting A&O fonds

Overige samenwerkingsverb.

?

?

?

Regio-atlas

Stichting RIONED

Overige samenwerkingsverb.

+

?

?

Regio-atlas

Stichting Stimuleringsfonds Volkshuisvesting

Overige samenwerkingsverbanden

+

?

?

Regio-atlas

Veiligheidshuis ZaanstreekWaterland

Overige samenwerkingsverb.

+

?

?

Regio-atlas

Vereniging Stadswerk Nederland

Overige samenwerkingsverb.

?

?

?

Regio-atlas

Omgevingsraad Schiphol

Maatschappelijke Organisatie

++

ROM in West

Vennootschappen

++

Begroting ?

?

Begroting

Tabel 7, Geïnventariseerde verbonden partijen

40

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

Bijlage 3, Het “Levers of control” model van Simons Bij de analyse van de aansturing en controle van de veiligheidsregio’s maken wij gebruik van het “Levers of Control” model van Simons , waarin onderscheid wordt gemaakt in vier verschillende management tools, te weten “Beliefs systems”, “Boundary systems”, “Interactive control systems” en “Diagnostic control” systems. De Beliefs systems zijn erop gericht de visie, doelstellingen en waarden van de organisatie duidelijk te maken aan de medewerkers en andere betrokkenen. Vaak staan missie, visie en kernwaarden in velerelei uitingen van de organisatie beschreven. Het gaat er echter om, dat deze doelstellingen en normen ook gaan leven in de organisatie, d.w.z. zij moeten ook worden gedragen door het management en worden overgedragen. Bovendien moeten zij gehandhaafd worden. De Boundary systems geven de grenzen van het toelaatbare aan. Daarbij moet duidelijk gemaakt worden welke doelen niet zullen worden nagestreefd en welke gedrag van de medewerkers niet wordt getolereerd. Ook hier is het belangrijk, dat niet alleen de waarden schriftelijk tot uitdrukking worden gebracht, maar ook dat zij consequent gehandhaafd worden. De Interactive control systems zijn bedoeld om organisatie breed ideeën uit te wisselen over kansen en bedreigingen.

Zeker in een tijd van grote veranderingen is overleg tussen de leidinggevenden en uitvoerenden van groot belang om wijzigingen in de bedrijfsvoering te kunnen aanbrengen, waarmee beter op gewijzigde omstandigheden kan worden ingespeeld. Uitvoerenden weten vaak beter wat er onder cliënten leeft dan het hogere management en kunnen daardoor in veel gevallen een zinvolle bijdrage leveren aan hert overleg over kansen en bedreigingen. De Diagnostic control systems zijn de managementrapportages, die gebruikt worden om de resultaten van de inspanningen te kunnen meten en toetsen aan de doelstellingen. Het gaat daarbij onder meer om toetsing aan Kritische Succes Factoren en andere performance indicatoren. Het is van belang, dat de daartoe strekkende rapportages regelmatig en tijdig worden uitgebracht, zodat eventueel benodigde bijsturing tijdig kan worden opgestart.

41

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

Bijlage 4, Suggesties voor kengetallen en prestatie-indicatoren Mogelijke kengetallen ter beoordeling van kostenniveaus Algemeen: Aantal personeelsleden (vast en tijdelijk personeel) Aantal personeelsleden en opzichte van inwoners van de regio Percentage direct personeel en percentage indirect personeel Gemiddelde salarislasten (per jaar) van vast en tijdelijk personeel Huisvestingskosten ten opzichte van aantal personeelsleden Gemiddelde opleidingskosten per personeelslid Percentage ziekteverzuim Percentages personeelsverloop Percentage vacatures Specifiek voor Veiligheidsregio: Aantal vaste brandweermedewerkers Aantal vrijwillige brandweerlieden Verhouding vast/vrijwillig Gemiddelde salariskosten vaste brandweerlieden Vergoedingen vrijwillige brandweerlieden Aantal brandweerposten Aantal brandweerposten ten opzichte van inwoners regio Aantal brandweerwagens Gemiddelde kosten per brandweerauto Aantal medewerkers meldkamer Kosten meldkamer ten opzichte van aantal medewerkers Aantal medewerkers ambulancediensten Aantal ziekenauto’s Gemiddelde kosten per ziekenauto Mogelijke kengetallen ter beoordeling prestaties Specifiek voor Veiligheidsregio Aantal meldingen van brand (naar categorie) Gemiddelde responsetijd brandmelding Gemiddelde responsetijd ziekenauto’s (naar categorie) Afgehandelde meldingen meldkamer (naar categorie)

42

Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen

April 2024

Bestede mensuren aan trainingen (per groep) Specifiek voor GGD35 Aantal bevraagde personen gezondheidsmonitor Responsepercentage gezondheidsmonitor Uitgevoerde vaccinaties (naar soort) Uitgevoerde Mantouxtesten Gemaakte röntgenfoto’s Aantal contactmomenten Jeugdgezondheidszorg Aantal meldingen onverzekerden Aantal vroegsignaleringen Aantal suïcidemeldingen Aantal uitgevoerde inspecties (naar soort) Omgevingsdienst36 Aantal uitgevoerde inspecties (naar soort) Aantal opgelegde boetes (met gemiddelde bedrag) Behandelde aanvragen omgevingsvergunning Aantal milieuklachten Aantal meldingen asbest Aantal meldingen Wet bodembescherming Aantal evenementen bezoeken