Greep op de gemeenschappelijke regelingen - juni 2024
Tekst van het document
Greep op de gemeenschappelijke regelingen
Rekenkamerrapport Juni 2024
Rekenkamer gemeente Landsmeer
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
Inhoud 1. Inleiding .......................................................................................................................................................3 2. Bevindingen Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland .................................................................................4 2.1 Algemeen ..............................................................................................................................................4 2.2 Wet Veiligheidsregio’s ...........................................................................................................................6 2.3 Gemeten prestaties ...............................................................................................................................8 2.4 Financiering veiligheidsregio’s ..............................................................................................................8 2.5 Kosten veiligheidsregio’s .......................................................................................................................9 2.6 Commissie Mulder ..............................................................................................................................10 2.7 Rechtspositie brandweervrijwilligers ..................................................................................................11 2.8 Wijziging Wet gemeenschappelijke
regelingen...................................................................................11 2.9 Toezicht veiligheidsregio door de raad ...............................................................................................12 2.10 Aansturing veiligheidsregio’s ............................................................................................................12 2.11 Conclusies..........................................................................................................................................14 3. Bevindingen GGD Zaanstreek-Waterland .................................................................................................16 3.1 Wet Publieke Gezondheid ...................................................................................................................16 3.2 Kenmerken GGD Zaanstreek-Waterland .............................................................................................16 3.3 Informatievoorziening naar de raad toe .............................................................................................18 3.4 Publieke informatie .............................................................................................................................19 3.5 Aansturing GGD’s
................................................................................................................................21 3.6 Conclusies............................................................................................................................................23 4. Bevindingen Omgevingsdienst IJmond .....................................................................................................24 4.1 Algemeen ............................................................................................................................................24 4.2 Wettelijke bepalingen .........................................................................................................................26 4.3 Verantwoordingsdocumenten ............................................................................................................28 4.4 Relevante rapporten over omgevingsdiensten ...................................................................................29 4.5 Aansturing Omgevingsdiensten ..........................................................................................................31 4.6 Conclusies............................................................................................................................................32 5.
Aanbevelingen aan de raad en het college ...............................................................................................34 Bijlage 1, Onderzoeksopzet ...........................................................................................................................37 Bijlage 2, Geïnventariseerde verbonden partijen .........................................................................................40 Bijlage 3, Het “Levers of control” model van Simons ....................................................................................41 Bijlage 4, Suggesties voor kengetallen en prestatie-indicatoren ..................................................................42 Bijlage 5, Voorbeeld van presentatie geleverde prestaties ..........................................................................44 1
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
Bijlage 6, Ambtelijke reactie op deelrapport Veiligheidsregio ......................................................................45 Bijlage 7, Ambtelijke reactie op deelrapport GGD ........................................................................................45 Bijlage 8, Ambtelijke reactie op deelrapport Omgevingsdienst ....................................................................47 Bijlage 9, Bestuurlijke reactie op concept eindrapport .................................................................................48
2
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
1. Inleiding In het najaar van 2022 heeft de rekenkamer van de gemeente Landsmeer - na overleg met de raad van de gemeente Landsmeer - besloten een onderzoek in te stellen naar het toezicht, dat de raadsleden zouden kunnen uitoefenen op de samenwerkingsverbanden van de gemeente. Dat heeft geleid tot een onderzoeksvoorstel, dat ter kennisname aan de raad is voorgelegd (zie bijlage 1). In het onderzoeksvoorstel is aangegeven, dat de belangrijkste doelstellingen van het onderzoek waren: • Meer zicht te krijgen op de samenwerkingsverbanden van de gemeente Landsmeer, vooral ten aanzien van die verbanden met een groot financieel belang. • Duidelijk te maken welke wettelijke regelingen gelden voor de samenwerkingsverbanden. • In kaart te brengen hoe de kaderstellende en controlerende functie van de raad - met name bij de belangrijkste samenwerkingsverbanden - optimaal kan worden ingevuld.
Als leidende onderzoeksvraag is in het voorstel het volgende gedefinieerd: In hoeverre heeft de raad van de gemeente Landsmeer greep op de (belangrijkste) samenwerkingsverbanden en hoe zou die - waar nodig - verbeterd kunnen worden? De eerste stap in het onderzoek was een inventarisatie van alle samenwerkingsverbanden, waarbij aan iedere verbonden partij kwalificaties zijn toegekend wat betreft politiek belang (voor de raad), financieel belang (voor de gemeente), de aan het samenwerkingsverband verbonden risico’s (financieel en politiek) en de invloed, die de gemeente op het betreffende samenwerkingsverband zou kunnen uitoefenen (zie bijlage 2). Uit de tabel kan afgeleid worden, dat er drie verbonden partijen zijn, die eruit springen wat betreft politiek en financieel belang. Dat zijn de GGD Zaanstreek-Waterland, de Veiligheidsregio ZaanstreekWaterland en de Omgevingsdienst IJmond. Deze drie samenwerkingsverbanden hebben allen de rechtsvorm van een gemeenschappelijke regeling. Het verdere onderzoek heeft zich omwille van het benodigde tijdsbeslag toegespitst op deze drie gemeenschappelijke regelingen. Teneinde de invloed van de gemeente op de gemeenschappelijke regelingen te kunnen toetsen is gebruik gemaakt van het raamwerk voor management control van Herbert Simons1, genaamd “Levers of Control”. Dit raamwerk wordt nader uiteengezet in bijlage 3.
Bij het onderzoek is gebruik gemaakt van publiekelijk beschikbare informatie, waaronder de Wet Veiligheidsregio’s, de Wet Publieke Gezondheid, de Omgevingswet, de Wet gemeenschappelijke regelingen, de websites van de drie onderzochte gemeenschappelijke regelingen, jaarverslagen, visitatierapporten, commissieverslagen, kostenvergelijkingen, CBS Statline, de VNG site ”Waar staat je gemeente” en dergelijke. Ter toetsing van onze bevindingen hebben gesprekken plaatsgevonden met raadsleden en leden van de algemene besturen van de drie gemeenschappelijke regelingen namens Landsmeer, te weten de burgemeester (voor de veiligheidsregio) en twee wethouders voor de andere onderzochte gemeenschappelijke regelingen. Bij deze gesprekken zijn ook betrokken medewerkers van gemeente aanwezig geweest. Op basis van de uitgevoerde desk research en de interviews zijn voor ieder van de drie gemeenschappelijke regelingen rapporten van bevindingen samengesteld (in dit rapport opgenomen als hoofdstuk 2, 3 en 4), die ter toetsing zijn voorgelegd aan de betrokken medewerkers uit de ambtelijke organisatie van de gemeente Landsmeer. De reacties van de ambtelijke organisatie op de drie deelrapporten zijn opgenomen in bijlage 4, 5 en 6. Waar nodig zijn de bevindingen op basis van deze reacties aangepast.
Het gehele onderzoeksverslag is ter bestuurlijke toetsing voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders. De reactie van het college is opgenomen als bijlage 7.
1
3
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
2. Bevindingen Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland 2.1 Algemeen Officiële naam: Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland Website: www.veiligheidsregiozaanstreekwaterland.nl Vestigingsplaats: Zaandam Wettelijk kader: De veiligheidsregio’s zijn ingesteld bij de Wet Veiligheidsregio’s. Zie blz. 5 Belang voor de gemeente Landsmeer Het politieke belang is groot. De Veiligheidsregio Zaanstad/Waterland (Vr ZW) voert voor de gemeente Landsmeer belangrijke taken uit op het gebied van veiligheid en rampenbestrijding, waarvoor betreffende het jaar 2024 een bedrag van € 1.041.000,- is begroot tegenover een realisatie van € 804.062,- in 2022. Het risico verbonden aan de uitbestede taken is voor de gemeente Landsmeer beperkt, zij het dat het slecht functioneren van de veiligheidsregio zijn weerslag kan hebben op de gemeente. De invloed van de gemeente op beleid en uitvoering is beperkt. Landsmeer speelt een ondergeschikte rol in Vr ZW, is weliswaar door de burgemeester vertegenwoordigd in het algemeen bestuur, maar niet in het dagelijks bestuur. Voor de raad staat de Vr ZW op een behoorlijke afstand. Bestuur Het algemeen bestuur bestaat uit de burgemeesters van de zeven gemeenten in de regio (Zaanstad, Purmerend, Edam-Volendam, Waterland, Wormerland, Oostzaan en Landsmeer).
Zij kiezen uit hun midden een dagelijks bestuur, momenteel bestaande uit de burgemeester Zaanstad (voorzitter), de burgemeester Purmerend (portefeuillehouder Financiën) en de burgermeester Wormerland (portefeuillehouder Personeel & Organisatie). De directeur van de Vr ZW, mevrouw Van den Broek, is zowel secretaris van het algemeen bestuur als van het dagelijks bestuur. Het bestuur van een veiligheidsregio is verantwoordelijk voor het instellen en in stand houden van de brandweer, de GHOR2, de voorbereiding op brandbestrijding en het organiseren van de rampenbestrijding en crisesbeheersing. Veiligheidsdirectie Naast het bestuur is er een Veiligheidsdirectie, bestaande uit de Directeur veiligheidsregio /Commandant van de brandweer (voorzitter), het Sectorhoofd van politie, de Directeur Publieke gezondheid (DPG) en de Coördinerend gemeentesecretaris. De Veiligheidsdirectie is verantwoordelijk voor: - besluitvorming over de uitvoering van multidisciplinaire onderwerpen; - besluitvorming over voortgangsrapportages van multidisciplinaire onderwerpen; - advisering van het dagelijks en algemeen bestuur van de veiligheidsregio. - Voorbereiding op mogelijke risico’s, rampen en crises.
Het beleidsplan Vr ZW 2021-2024 bevat een omschrijving van de missie en de visie van de Veiligheidsregio Zaanstreek/Waterland Missie “Kracht van samen, samen voor veilig” Door risico’s te beperken, adequaat op te treden en de effecten van incidenten, rampen en crises te heersen, zorgt de veiligheidsregio met (crisis-) partners, inwoners, instellingen en bedrijven voor een veilige
2 Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de regio
4
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
Zaanstreek-Waterland en waarborgen we samen de continuïteit van de samenleving. Visie Vr ZW is een organisatie in ontwikkeling en wil zich de komende jaren verder richten op diverse maatschappelijke opgaven, te weten: “• We investeren in toekomstbestendige netwerkrelaties en contacten om effectief samen te werken voor de reguliere incidentbestrijding, hulpverlening en (moderne) risico- en crisisbeheersing. We vervullen daar wisselende rollen in (regisseur, adviseur, uitvoerder, facilitator etc.). • We willen een divers samengestelde en duurzame organisatie zijn waarin iedereen zich herkent en waar iedereen zich thuis en uitgedaagd voelt. Met deskundige, vitale medewerkers, die snel kunnen schakelen (flexibel) en in staat zijn om te anticiperen op veranderingen (wendbaar). We hanteren daarbij een dragende leiderschapsstijl. • We versterken het veiligheidsbewustzijn bij inwoners, instellingen en bedrijven in Zaanstreek-Waterland, zodat zij weten wat ze moeten doen bij noodsituaties en maatschappelijke ontwrichting. • We werken planmatig, integraal, efficiënt en effectief, zowel intern als in samenwerking met onze partners en bestuurders. Dit doen we onder andere door slim gebruik te maken van data en ons netwerk.” Kengetallen De Vr Zaanstreek/Waterland is qua inwoneraantal de op één na kleinste veiligheidsregio in Nederland.
Er werken ruim 225 mensen in loondienst en 500 vrijwillige brandweerlieden. De gerealiseerde baten bedroegen (voorlopige cijfers 2023): € 53,14 miljoen en de lasten 55,56 miljoen, resulterend in een nadelig saldo van ruim € 400.000,-. De ratio weerstandvermogen bedroeg 1, d.w.z. nipt voldoende. Het ziekteverzuim bedroeg over 2022 4,65% bij een landelijke gemiddelde voor gemeenten van 5,8%. De ziekteverzuimfrequentie bedroeg 0,83 bij een landelijk gemiddelde van < 0,7. Er is dus relatief veel kort verzuim. Dit wordt geweten aan covid en griep. Volgens de Wet Veiligheidsregio’s dient eens in de 5 jaar een visitatie door een visitatiecommissie plaats te vinden. Dat zou betekenen, dat in 2023 weer een visitatie had moeten plaatsvinden. Dat is - voor zover ons bekend - niet gebeurd.
5
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
2.2 Wet Veiligheidsregio’s Relevante artikelen (onderstrepingen door rekenkamer): § 3. De veiligheidsregio Artikel 8 Het Nederlandse grondgebied is verdeeld in regio’s, overeenkomstig de bij deze wet behorende bijlage, die kan worden gewijzigd bij algemene maatregel van bestuur. Artikel 9 De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in artikel 8, treffen een gemeenschappelijke regeling, waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld met de aanduiding: veiligheidsregio. Artikel 10 Bij de regeling, bedoeld in artikel 9, worden aan het bestuur van de veiligheidsregio de volgende taken en bevoegdheden overgedragen: •
a. het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises;
•
b. het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald;
•
c. het adviseren van het college van burgemeester en wethouders over de taak, bedoeld in artikel 3, eerste lid;
•
d. het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing;
•
e. het instellen en in stand houden van een brandweer;
•
f. het instellen en in stand houden van een GHOR3;
•
g. het voorzien in de meldkamerfunctie;
•
h. het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel;
•
i. het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die betrokken zijn bij de onder d, e, f, en g genoemde taken.
•
2 De voorzitter van de veiligheidsregio nodigt andere functionarissen wier aanwezigheid in verband met de te behandelen onderwerpen van belang is, uit deel te nemen aan de vergaderingen van het bestuur van de veiligheidsregio.
Artikel 14 •
1 Het bestuur van de veiligheidsregio stelt ten minste eenmaal in de vier jaar een beleidsplan vast, waarin het beleid is vastgelegd ten aanzien van de taken van de veiligheidsregio.
•
2 Het beleidsplan omvat in ieder geval: o
a. een beschrijving van de beoogde operationele prestaties van de diensten en organisaties van de veiligheidsregio, en van de politie, alsmede van de gemeenten in het kader van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing;
3 Geneeskundige Hulpverlenings Organisatie (o.m. ambulancediensten)
6
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
o
b. een uitwerking, met inachtneming van de omstandigheden in de betrokken veiligheidsregio, van door Onze Minister vastgestelde landelijke doelstellingen als bedoeld in artikel 37;
o
c. een informatieparagraaf waarin een beschrijving wordt gegeven van de informatievoorziening binnen en tussen de onder a bedoelde diensten en organisaties;
o
d. een oefenbeleidsplan;
o
e. een beschrijving van de niet-wettelijke adviesfunctie, bedoeld in artikel 10, onder b;
o
f. de voor de brandweer geldende opkomsttijden en een beschrijving van de aanwezigheid van brandweerposten in de gemeenten alsmede de overige voorzieningen en maatregelen, noodzakelijk voor de brandweer om daaraan te voldoen.
•
2a Voorafgaand aan de vaststelling van het beleidsplan overlegt de burgemeester van een gemeente in het gebied van de veiligheidsregio met de gemeenteraad over het ontwerpbeleidsplan.
•
3 Het bestuur stemt het beleidsplan af met de beleidsplannen van de aangrenzende veiligheidsregio’s en van de betrokken waterschappen, en met het beleidsplan, bedoeld in artikel 39 van de Politiewet 2012, van de betrokken regionale eenheid van de politie.
Artikel 15 •
1 Het beleidsplan, bedoeld in artikel 14, is mede gebaseerd op een door het bestuur van de veiligheidsregio vastgesteld risicoprofiel.
•
2 Het risicoprofiel bestaat uit: o
a. een overzicht van de risicovolle situaties binnen de veiligheidsregio die tot een brand, ramp of crisis kunnen leiden,
o
b. een overzicht van de soorten branden, rampen en crises die zich in de veiligheidsregio kunnen voordoen, en
o
c. een analyse waarin de weging en inschatting van de gevolgen van de soorten branden, rampen en crises zijn opgenomen.
•
3 Het bestuur van de veiligheidsregio stelt het risicoprofiel vast na overleg met de raden van de deelnemende gemeenten, waarbij het bestuur de raden tevens verzoekt hun wensen kenbaar te maken omtrent het in het beleidsplan op te nemen beleid.
•
4 Het bestuur van de veiligheidsregio nodigt voor de vaststelling van het risicoprofiel in ieder geval de door de korpschef daartoe aangewezen ambtenaren van politie, de hoofdofficier van justitie, bedoeld in artikel 12, eerste lid, de besturen van de betrokken waterschappen en door Onze andere Ministers daartoe aangewezen functionarissen uit hun zienswijze ter zake kenbaar te maken.
•
5 Het bestuur van de veiligheidsregio nodigt ten minste eenmaal per jaar de bij mogelijke rampen en crises in de regio betrokken partijen uit voor een gezamenlijk overleg over de risico’s in de regio.
Artikel 56 •
1 Het bestuur van de veiligheidsregio draagt er zorg voor dat: o
a. eenmaal in de drie jaar een kostenevaluatie wordt verricht, en
o
b. eenmaal in de vijf jaar een visitatie door een visitatiecommissie wordt verricht. 7
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
•
2 Bij de kostenevaluatie wordt in ieder geval een vergelijking gemaakt met de gegevens betreffende de kosten van andere veiligheidsregio’s.
•
3 Het bestuur van de veiligheidsregio zendt aan Onze Minister het rapport van de visitatiecommissie, samen met het standpunt van het bestuur van de veiligheidsregio daarover. Het bestuur van de veiligheidsregio maakt het rapport en zijn standpunt openbaar.
•
4 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld ten behoeve van de onderlinge vergelijkbaarheid van de evaluaties en visitaties van de verschillende veiligheidsregio’s.
2.3 Gemeten prestaties De VNG-site “Waar staat je gemeente?” verstrekt geen informatie over de veiligheidsregio’s. Het CBS vermeldt in Statline4 weinig gegevens rond de veiligheidsregio’s. De hieronder getoonde gegevens over responsetijden van de brandweer zijn van 2019. Vr Zaanstreek-Waterland
Geheel Nederland
Gemiddelde starttijd
0,9 minuten
0,7 minuten
Gemiddelde alarmeringstijd
0,5 minuten
0,9 minuten
Gemiddelde uitruktijd
3,3 minuten
2,8 minuten
Gemiddelde rijtijd
3,8 minuten
4,1 minuten
Gemiddelde responsetijd
7,9 minuten
7,8 minuten
Tabel 1, responsetijden brandweer (2019) Staline CBS
Met enige variatie zit de Vr Zaanstreek-Waterland nagenoeg op het landelijk gemiddelde. De Inspectie Justitie en Veiligheid heeft in 2018 verdiepend onderzoek gedaan naar de onderwerpen operationele prestaties, vakbekwaamheid van crisisfunctionarissen, samenwerking en kwaliteitszorg. De resultaten van dit onderzoek zijn meegenomen in een in 2019 uitgebracht rapport (“Beeld”) over de operationele prestaties van de Vr ZW. Van de 5 beoordeelde processen in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing (leiding en coördinatie, crisis management, informatiemanagement, melding en alarmering, en overdracht nafase) waren de eerste drie “op orde”, de laatste twee “voor verbetering vatbaar”, waarbij moet worden aangetekend, dat de situatie rond melding en alarmering inmiddels wel verbeterd is door de concentratie van meldkamers in Kennemerland.
2.4 Financiering veiligheidsregio’s De veiligheidsregio’s worden grotendeels (voor circa 85%) gefinancierd uit het Gemeentefonds door middel van de gemeenten. De veiligheidsregio’s krijgen daarnaast rechtstreeks geld van de Rijksoverheid om hun taken uit te voeren. In 2019 was de bijdrage van de Rijksoverheid in de vorm van de “Brede Doeluitkering Rampen en Crisisbeheersing” (BDUR) ongeveer € 181 miljoen. Dit is zo’n 15% van het geld dat de veiligheidsregio’s ontvangen. Gemeentelijke bijdrage Landsmeer: € 1.041.000,- (begroting 2024)
4 Geraadpleegd 09-02-2024
8
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
2.5 Kosten veiligheidsregio’s De jaarrekening 2023 is op het moment van schrijven van dit rapport nog niet beschikbaar. De jaarrekening 2022 is wel beschikbaar en bevat een overzicht van de kosten. Het is echter moeilijk deze kosten te duiden. Vergelijkingsmateriaal ontbreekt. Het bureau Cebeon heeft een vergelijking van de kosten per veiligheidsregio uitgevoerd op basis van de begrotingen 2022. Deze vergelijking bevat alleen het totaal van de (begrote) kosten per regio en leent zich derhalve niet voor een diepgaander analyse. Uit de vergelijking is wel gebleken, dat de Vr ZW op twee na de duurste (in kosten per inwoner) veiligheidsregio van Nederland was. Als verklaring daarvoor wordt gegeven, dat de Vr ZW relatief veel brandweerposten heeft. Echter, uit cijfers van de NIVP (2022) blijkt, dat Vr ZW 2 beroepsposten heeft en 21 posten voor de vrijwillige brandweer (die niet permanent bemand zijn). Gemiddeld heeft een veiligheidsregio 4,24 beroepsposten, vier hebben er slechts 1, zes hebben er 2 en de overige veiligheidsregio’s hebben er meer dan 2. Gemiddeld heeft een veiligheidsregio 33,72 posten voor vrijwillige brandweer. Er zijn vijf regio’s met minder niet-permanent bemande posten en 19 posten met meer van deze posten. De Vr ZW blijft dus duidelijk onder de gemiddelden. Zie tabel 2 op de volgende pagina voor de onderbouwing van deze cijfers.
Het lijkt er eerder op, dat het aantal inwoners per dienstverband een oorzaak is voor de hogere kosten. Deelt men het aantal inwoners van een regio (>16 jaar, 2019) op het aantal dienstverbanden per regio (bron: NIPV, 2022), dan is het gemiddelde 546 inwoners per dienstverband, voor de Vr ZW is dat 372, d.w.z. op vijf regio’s na het laagste aantal inwoners per dienstverband. 19 regio’s hebben een hoger aantal en hebben dus relatief minder personeel. Zie tabel 2. Verder wordt erop gewezen, dat de kleinere veiligheidsregio’s relatief meer kosten maken, omdat zij ook alle specialisaties van de grote veiligheidsregio’s in huis moeten hebben, waarvoor zij economies of scale missen. De kosten per inwoner bedroegen volgens het onderzoek van Cebeon (2022) gemiddeld : € 70,-. Vr ZW kwam op de 3e plaats (€ 81,-) na Haaglanden (€ 82,-) en Zuid-Holland Zuid (€ 83,-). Dat is = ±16% boven het gemiddelde. Van de 5 kleinste regio’s (wat betreft inwoneraantal) is alleen Zuid-Holland Zuid duurder per inwoner. De (wettelijk verplichte) kostenevaluatie (eenmaal in de 3 jaar) met een vergelijking van de kosten met die van andere regio’s is niet aangetroffen. Als het rapport van Cebeon als een kostenevaluatie kan worden beschouwd, dan zou in 2025 weer een kostenevaluatie moeten plaatsvinden. Die evaluatie zou dan toch wel uitgebreider moeten zijn dan die van het vorige rapport.
Meerdere kostensoorten zouden met elkaar vergeleken moeten worden. Aangenomen mag worden, dat het algemeen bestuur inzage krijgt in die evaluatie. Bij voorkeur zou ook een (eventuele) adviescommissie van raadsleden inzage daarin moeten hebben. De kostenvergelijking kan gebruikt worden om eventuele efficiencyverbeteringen te kunnen realiseren.
9
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
Vergelijking veiligheidsregio's
Inwoners dienst> 16jaar rank inwoners per rank beroepsvrije kazerne Veiligheidsregio Personeel verbanden 2019 dienstverband kazerne door 25 door 25 Groningen 806 806 498.290 15 618 17 2 37 Friesland 1190 1602 539.920 12 337 4 1 64 Drenthe 781 858 413.250 20 482 9 1 35 Ijsselland 817 907 432.610 19 477 8 3 32 Twente 778 1041 524.040 13 503 11 4 25 Noord en Oost Gelderland 1316 1770 689.760 6 390 7 3 53 Gelderland midden 900 966 574.310 9 595 16 3 38 Gelderland zuid 770 815 469380 16 576 15 2 34 Utrecht 1747 2195 1104980 1 503 12 6 65 Noord-Holland noord 1185 1732 551.750 11 319 2 2 50 Zaanstreek-Waterland 505 756 281.030 24 372 6 2 21 Kennemerland 526 570 452.620 17 794 20 5 14 Amsterdam_Amstelland 757 783 900.290 5 1150 24 13 5 Gooi en Vechtstreek 315 336 210.420 25 626 21 1 11 Haaglanden 830 951 918.340 4 966 19 13 10 Hollands Midden 1099 1253 668.760 7 534 13 4 41 Rotterdam-Rijnmond 1207 1386 1093270 2 483 10 14 26 Zuid-Holland zuid 739 786 376.540 21 1391 25 3 28 Zeeland 1117 1596 321.540 23 236 1 1 63 Midden en West Brabant 1449 1608 939040 3 344 5 5 63 Brabant noord 924 1002 553.660 10 321 3 2 37 Brabant zuidoost 837 895 654.640 9 731 21 3 33 Limburg noord 838 937 520.650 14 556 14 2 28 Zuid-Limburg 411 426 443.340 18 1041 23 7 19 Flevoland 429 522 337.390 22 646 18 4 11 Totaal 22273 26499 14469820 546 106 4,24 843 33,72 totaal 949
Tabel 2, Personeel en kazernes veiligheidsregio’s, ontleend aan NIPV, Kerncijfers Veiligheidsregio’s 2022
2.6 Commissie Mulder De commissie Muller heeft in 2020 de Wet Veiligheidsregio’s geëvalueerd en is tot de conclusie gekomen, dat het vernieuwen van deze wet noodzakelijk is. De veiligheidsregio’s functioneren goed bij regionale branden, incidenten en crises. Maar omdat crises ingewikkelder worden en regionale grenzen overschrijden, is meer samenwerking nodig tussen veiligheidsregio’s, maar ook met crisispartners en met het Rijk. Niet de regio, maar de aard en omvang van een crisis moeten leidend zijn voor de organisatie van de crisisbeheersing. De regering heeft de conclusies van de commissie Muller omarmd en is in 2022 met een contourennota gekomen voor nieuwe wetgeving. De contourennota gaat in op versterking van de crisisbeheersing en aanpassing van de brandweerzorg met een regierol voor de minister van justitie en veiligheid. De veranderingen zullen uiteraard ook financiële consequenties hebben. Wat dat voor gevolgen heeft voor de financiën van de gemeente is nog niet te overzien, mede omdat het kabinet voornemens was de financieringssystematiek in relatie tot de veiligheidsregio’s en bijbehorende toezicht op het stelsel opnieuw te bezien.
10
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
2.7 Rechtspositie brandweervrijwilligers In 2018 signaleerde de landsadvocaat Pels Rijcken het risico is dat de rechtspositie van brandweervrijwilligers in strijd is met de Europese en internationale wet- en regelgeving. Vrijwilligers doen nu immers vaak hetzelfde werk als beroepsbrandweermensen en zouden dan dezelfde rechtspositie moeten hebben. Het Veiligheidsberaad wil dit probleem oplossen door een duidelijker onderscheid te maken tussen vrijwilligers en beroepsmedewerkers. Het verplichtende karakter van door vrijwilligers uit te voeren taken zou dan moeten verdwijnen, met andere worden kazernering en consignatie zouden niet meer toegepast mogen worden bij vrijwilligers. (https://www.veiligheidsberaad.nl/ d.d. 25-01-2023). Een definitieve oplossing laat nog op zich wachten. Het is daarom nog onduidelijk of en, zo ja, welke financiële consequenties dat heeft voor de veiligheidsregio’s.
2.8 Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen Op 1 juli 2022 is een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in werking getreden. Daarmee krijgen gemeenteraadsleden meer invloed op de besluitvorming van deze samenwerkingsvormen en betere controlemogelijkheden. De wet biedt de volgende faciliteiten: - De raden van de deelnemende gemeenten kunnen een zienswijze naar voren brengen voorafgaand aan het nemen van een besluit door het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. - Er moeten afspraken gemaakt worden – voor zover dat al niet het geval was – over een periodieke evaluatie van de gemeenschappelijke regeling. - Het college moet de raad actief informeren over alles wat in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling gebeurt, voor zover het college dit van belang acht voor de raad. - Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling dient de raad alle inlichtingen te verstrekken, die zij nodig hebben voor de uitoefening van hun taken. - Er kan - op voorstel van de raden van de deelnemende gemeenten (in de regio) gezamenlijk een adviescommissie worden ingesteld, die het algemeen bestuur van advies kan voorzien, de besluitvorming van de raden van de deelnemende gemeenten met betrekking tot de regeling kan voorbereiden of de raden van advies kan voorzien. Vooral de laatst genoemde mogelijkheid biedt perspectief.
Hierdoor kunnen raadsleden meer inzicht krijgen in het functioneren van de veiligheidsregio en wordt hun betrokkenheid versterkt. Voor zover ons bekend hebben raadsleden in de regio Zaanstreek-Waterland nog geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheden.
11
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
2.9 Toezicht veiligheidsregio door de raad Na iedere bestuursvergadering van de Vr ZW ontvangt de raad een raadsinformatiebrief. De directeur heeft een bezoek aan raad gebracht. Op 12 januari 2024 heeft er een werkbezoek van raadsleden aan de Vr ZW plaatsgevonden om geïnformeerd te worden over de toekomstbestendige brandweerzorg. In voorkomende gevallen sluit de Vr ZW aan bij commissievergaderingen om presentaties te geven en technische vragen te beantwoorden. Verder ontvangt en bespreekt de raad het jaarverslag. De Nederlandse Vereniging van Raadslieden publiceerde op 14 december 2021 het volgende over de controle van raadslieden op gemeenschappelijke regelingen. “Een forse meerderheid van de raadsleden (60 %) vindt gemeenschappelijke regelingen een bedreiging voor de lokale democratie. Raadsleden zien zichzelf vooral (71 %) als controleur van gemeenschappelijke regelingen. Bovendien is het overgrote deel (55 %) ontevreden over de mogelijkheden om regionale besluitvorming te beïnvloeden. Raadsleden vinden dat de invloed van de gemeenteraad wordt uitgehold.” En op 12 november 2021: “Raadsleden vinden dat ze te weinig invloed hebben op het veiligheidsbeleid. Er is slechts een minderheid die vindt, dat raadsleden voldoende invloed kunnen uitoefenen op het veiligheidsbeleid.
Eén van de oorzaken is, dat de meeste raadsleden denken dat de regie van het veiligheidsbeleid bij de Veiligheidsregio ligt. Dit blijkt uit het onderzoek dat door het CCV is uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.” Het Instituut Fysieke Veiligheid schreef in 2020: “Raadsrapporteurs in (Veiligheidsregio) Utrecht: Om meer grip te krijgen op de specifieke gemeenschappelijke regelingen hebben enkele gemeenteraden in het werkgebied van Veiligheidsregio Utrecht zogenaamde raadsrapporteurs geïntroduceerd. Deze raadsrapporteurs halen kennis op over hun aandachtsgebied (zoals de veiligheidsregio) en koppelen deze vervolgens terug aan de raad. Vaak sluiten raadsrapporteurs hiervoor aan bij regionale bijeenkomsten die Veiligheidsregio Utrecht organiseert, of wordt een vergadering van het algemeen bestuur bijgewoond. Hoewel Veiligheidsregio Utrecht een gemeenschappelijke regeling van colleges is, worden deze raadsrapporteurs gezien als ambassadeurs binnen hun eigen raad. Het staat buiten kijf dat complexe maatschappelijke uitdagingen vragen om sterke interbestuurlijke samenwerking. Tegelijkertijd is het goed om scherp te blijven op het functioneren en de prijs daarvan. In dat licht houdt het onderzoek van Investico, De Groene Amsterdammer, Trouw en de Gelderlander naar de kosten van gemeentelijke samenwerking een belangrijke spiegel voor.
De belangrijkste conclusie van het onderzoek: gemeentelijke samenwerkingen gaan structureel over hun budget. In het onderzoek, gepubliceerd in maart 2022, is gekeken naar de jaren 2018, 2019 en 2020. In die jaren slokten de samenwerkingen honderden miljoenen aan onverwachte uitgaven op. De gemiddelde overschrijding van het budget ligt net boven de elf procent.”
2.10 Aansturing veiligheidsregio’s Een uitgangspunt voor de management control wordt volgens Simons gevormd door de Beliefs Systems. Wat betreft de veiligheidsregio’s is de basis voor de Beliefs systems te vinden het Beleidsplan 2019-2024, dat onder meer gebaseerd is op het Regionaal Risicoprofiel en het Regionaal Crisisplan van Zaanstreek/Waterland. Het gaat daarbij in belangrijke mate om de vraag welke grootschalige veiligheidsrisico’s relevant zijn in de regio en welke mogelijkheden er zijn om die risico’s te verminderen en beheersbaar te maken. De aard van crises in duur, omvang en complexiteit verandert, waardoor de Vr ZW continu gericht wil zijn op het in standhouden en intensiveren van bestaande netwerken. De Vr ZW wil een divers samengestelde en duurzame organisatie zijn, waarin iedereen zich herkent en waar iedereen zich thuis en uitgedaagd voelt. Met deskundige, vitale medewerkers, die snel kunnen schakelen (flexibel) en in staat zijn om te anticiperen op veranderingen (wendbaar). De leiderschapsstijl moet 12
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
dragend zijn. Overigens ligt een belangrijk deel van de missie van de veiligheidsregio’s vast in de Wet Veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio’s zijn strak gereguleerd en worden onder meer door de Inspectie Justitie en Veiligheid sterk gecontroleerd. Dat beperkt – zeker op beleidsniveau - de ruimte voor eigen initiatieven. De wijzigingen die in 2002 zijn aangebracht in de Wet Gemeenschappelijke regelingen bieden de mogelijkheid dat er een regionale adviescommissie van raadsleden kan worden ingesteld, die regelmatig met het algemeen bestuur overlegt. Een dergelijke commissie kan het kanaal zijn, waardoor vragen over het beleid gesteld kunnen worden of signalen kunnen doorgegeven, wanneer in het veld geconstateerd wordt, dat het beleid niet tot uitdrukking komt. Vooralsnog kunnen vragen doorgegeven worden aan de burgemeester, die lid is van het algemeen bestuur. Een vraag zou bijvoorbeeld kunnen zijn wat er precies gedaan is om het veiligheidsbewustzijn bij inwoners van Landsmeer te versterken met als doel dat zij weten wat te doen bij noodsituaties en maatschappelijke ontwrichting. Ook zou uit de praktijk kunnen blijken, dat de visie en missie niet altijd worden nageleefd. Dat zou de raad eveneens aan de burgemeester kunnen voorleggen. De Boundary controls worden voor een goed deel bepaald door de Wet Gemeenschappelijke regelingen en de Wet Veiligheidsregio’s.
De Wet gemeenschappelijke regelingen bevat ook richtlijnen voor het bestuur en handelswijze van het openbaar lichaam, dat een gemeenschappelijke regeling uitvoert. Eventueel door raadsleden geconstateerde overschrijdingen van de Boundary controls kunnen aan de burgemeester worden gemeld. De Interactive control Systems zijn vooral bedoeld om overleg en ideeënuitwisseling binnen de organisatie tot stand te brengen. Daartoe moet een open communicatie van hoog tot laag in de organisatie mogelijk zijn. In grote (overheids-)organisaties bestaat al gauw de neiging tot bureaucratie, die daarvoor een belemmering zou kunnen zijn. Mochten raadsleden langs informele of formele weg signalen opvangen van een autoritaire of bureaucratische sfeer in de organisatie, dan zouden zij dat ook bij de burgemeester in zijn functie als lid van het algemeen bestuur aan kunnen kaarten. Het verzuimpercentage zou ook een indicatie kunnen zijn van een minder goede sfeer in de organisatie. Momenteel valt dat percentage overigens binnen de normen. Het instellen van een adviescommissie van raadsleden, zoals mogelijk gemaakt door de wijzigingen op de wet gemeenschappelijke regelingen kan de betrokkenheid van de raad bij de veiligheidsregio sterk verbeteren.
Op deze wijze kunnen raadsleden ook deel gaan uitmaken van het Interactive control system, waardoor het management van de veiligheidsregio sneller signalen uit het veld (i.c. de regio) kan oppikken. De belangrijkste control systems voor de raad blijven waarschijnlijk de Diagnostic control systems. De jaarrekening bevat een groot aantal (verplichte) gegevens, waaruit het reilen en zeilen van de veiligheidsregio kan worden afgeleid. De betrouwbaarheid van deze gegevens wordt in belangrijke mate gewaarborgd door de (eveneens verplichte) accountantscontrole. Het goed analyseren van de jaarrekening vraagt echter financieel-administratief inzicht en de nodige tijd om je goed in de cijfers in te leven, waar niet ieder raadslid toe in staat zal zijn. Op dit vlak ligt het voor de hand, dat samenwerking wordt gezocht met de raden van de andere 6 gemeenten, die deelnemen aan de Vr ZW . Een optie zou bijvoorbeeld kunnen zijn, dat iedere raad één (of meer) raadsleden aanwijst, die zich gaan specialiseren op de veiligheidsregio’s. De “specialisten” (of “rapporteurs”) zouden daartoe ook regelmatig overleg kunnen plegen. Ten aanzien van de beoordeling van de prestaties van een veiligheidsregio kunnen mogelijk performance indicatoren geformuleerd kunnen worden, met name ten aanzien van de geleverde prestaties. Aan de hand daarvan kunnen de ontwikkelingen in de tijd beter gevolgd worden.
Het maakt de regio’s ook beter vergelijkbaar met elkaar.
13
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
De jaarrekening dient te worden gecontroleerd door een accountant, die daarover een verklaring afgeeft. Het is gebruikelijk, dat de accountant na zijn controle tevens een voor de directie bestemde ”management letter” uitbrengt, waarin zijn opmerkingen ten aanzien van het fungeren van de administratieve maateregelen en interne controle zijn verwoord. Het is wenselijk, dat het algemeen bestuur van de Vr ZW inzage heeft in deze management letter. Wellicht is het zinvol dat ook (al dan niet geselecteerde) raadsleden de management letter kunnen inzien. Een belangrijke bron van informatie over het reilen en zeilen van de veiligheidsregio zou gevormd kunnen worden door visitatierapporten en kostenvergelijkingen. Artikel 56 van de Wet Veiligheidsregio’s bepaalt daartoe, dat het bestuur van de veiligheidsregio er zorg voor draagt dat eenmaal in de drie jaar een kostenevaluatie wordt verricht en eenmaal in de vijf jaar een visitatie door een visitatiecommissie. Bij de kostenevaluatie een vergelijking gemaakt moeten worden met de gemaakte kosten door andere veiligheidsregio’s. Het rapport over de visitatie is in ieder geval openbaar. Er had in 2023 een visitatie moeten plaats vinden. Daarover is echter niets bekend.
2.11 Conclusies De veiligheidsregio’s zijn op basis van de Wet op de Veiligheidsregio’s en de wet op de gemeenschappelijke regelingen strak georganiseerd en worden door de inspectie Justitie en Veiligheid scherp gecontroleerd. Desondanks is het zinvol, dat de raad aandacht besteedt aan de Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland. De informatievertrekking door de Vr ZW is de afgelopen tijd sterk verbeterd. De betrokkenheid van de raad zou nog meer verbeterd kunnen worden door het instellen van een regionale adviescommissie van raadsleden, waar Landsmeer met één of twee raadsleden aan deel zou kunnen nemen. Vooralsnog blijkt er in de regio echter geen animo te bestaan om voor de Vr ZW een dergelijke adviescommissie in het leven te roepen. Om te kunnen vaststellen of de Vr ZW in voldoende mate haar doelstellingen realiseert worden door of namens het rijk eenmaal in de vijf jaar visitaties uitgevoerd. De rapporten naar aanleiding van de visitaties zijn openbaar. De laatste visitatie heeft in 2018 plaats gevonden. Er had dus in 2023 weer een visitatie moeten plaats vinden. Daarover is echter niets bekend. Het CBS geeft wat betreft de veiligheidsregio’s alleen vergelijkende cijfers over reactietijden bij brand meldingen. De Vr ZW wijkt op dat punt niet noemenswaardig af van de gemiddelden in het land.
De door of namens het rijk uit te voeren visitaties (die dus in 2023 hadden moeten plaatsvinden) hadden waarschijnlijk een beter beeld geven van de prestaties. Bij de visitatie van 2018 werd gesteld dat de processen: “melding en alarmering” en “overdracht nafase” voor verbetering in aanmerking kwamen. Voor de beoordeling van de kosten van Vr ZW kan de raad gebruik maken van de jaarrekening van de Vr ZW. De kosten kunnen vergeleken worden met de begroting en met de kosten van het voorgaand jaar. Andere normen ontbreken. Volgens art. 56 van de Wet Veiligheidsregio’s zijn de veiligheidsregio’s gehouden ieder 3 jaar een kostenvergelijking tussen de regio’s uit te voeren. In 2022 heeft het bureau Cebeon een vergelijking van de totale kosten uitgevoerd. Daaruit bleek, dat de Vr ZW één van de duurste veiligheidsregio’s. Kleine veiligheidsregio’s missen economies of scale, waardoor zij duurder uit kunnen vallen. Echter, van de 5 kleinste regio’s (wat betreft inwoneraantal) is alleen Zuid-Holland Zuid duurder per inwoner. Daarnaast is als mogelijke oorzaak van het hoge kostenniveau genoemd dat de Vr ZW relatief veel brandweerposten heeft, wat kostenverhogend is. Nadere analyse wijst echter uit, dat de Vr ZW onder het gemiddelde zit wat betreft het aantal brandweerposten. Het aantal dienstverbanden in relatie tot het aantal inwoners van de Vr ZW lijkt een betere verklaring.
De volgende (wettelijk verplichte) kostenanalyse van de veiligheidsregio’s, die in 2025 zou moeten plaatsvinden kan wellicht een sluitende verklaring voor het kostenverschil geven. Wat betreft de toekomstige ontwikkelingen mag verwacht worden dat de resultaten van de Commissie Mulder zullen leiden tot aanpassing van de Wet Veiligheidsregio’s. De voortdurende discussie over de 14
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
rechtspositie van vrijwillige brandweerlieden zal waarschijnlijk leiden tot afschaffing van kazernering en consignering voor vrijwilligers. Het is nog niet duidelijk welke financiële consequenties deze ontwikkelingen met zich mee zullen brengen.
15
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
3. Bevindingen GGD Zaanstreek-Waterland GGD Zaanstreek- Waterland (gemeenschappelijke regeling) Vestigingsplaats: Zaandam Website: www.ggdzw.nl Deelnemende gemeenten: Zaandam, Purmerend, Edam-Volendam, Waterland, Oostzaan, Landsmeer, d.w.z. de regio Zaanstreek-Waterland
3.1 Wet Publieke Gezondheid Art. 2.1: Het college van burgemeester en wethouders bevordert de totstandkoming en de continuïteit van en de samenhang binnen de publieke gezondheidszorg en de afstemming ervan met de curatieve gezondheidszorg en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. Art. 5.1: Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg5. Art.5a.1: Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor de uitvoering van de ouderengezondheidszorg. Art. 6.1: Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor de uitvoering van de algemene infectieziektebestrijding (…) Art.14.1: Ter uitvoering van bij of krachtens deze wet opgedragen taken dragen de colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in de Wet veiligheidsregio’s, via het treffen van een gemeenschappelijke regeling zorg voor de instelling en instandhouding van een regionale gezondheidsdienst in die regio. Art.14.2: Bij de regeling, bedoeld in het eerste lid, wordt een openbaar lichaam ingesteld met de aanduiding: gemeentelijke gezondheidsdienst. Art.15.1: Het college van burgemeester en wethouders draagt er zorg voor dat de gemeentelijke gezondheidsdienst beschikt over deskundigen op de volgende terreinen: a. Sociale geneeskunde, b. Epidemiologie, c. Sociale verpleegkunde, d.
Gezondheidsbevordering en e. Gedragswetenschappen.
3.2 Kenmerken GGD Zaanstreek-Waterland Bestuur Het algemeen bestuur van de GGD Zaanstreek-Waterland (GGD ZW) bestaat uit 7 wethouders (doorgaans de portefeuillehouder volksgezondheid), waaronder de heer B. ten Have voor de gemeente Landsmeer. Het dagelijks bestuur bestaat uit 3 leden van het algemeen bestuur en een ambtelijk secretaris. Landsmeer is niet vertegenwoordigd in het dagelijks bestuur. De grotere gemeenten in de regio hebben hier de leiding.
5 Opmerking: de gemeente Landsmeer beschikt als enige gemeente in de regio Zaanstreek-Waterland niet over een school
met een vignet “Gezonde School”. Ter vergelijking: Oostzaan en Waterland hebben er ieder drie. De Gezonde Schoolaanpak helpt scholen structureel te werken aan een gezonde leefstijl van leerlingen.
16
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
Regionale visie op gezondheid Zaanstreek - Waterland6 (onderstrepingen, Rekenkamer) “We willen als gemeenten binnen de regio samenwerken vanuit een gedeelde visie en wederzijdse solidariteit, met oog voor de eigenheid van de verschillende gemeenten. Onze inwoners zijn het uitgangspunt in onze aanpak in wat wij doen in de dorpen en steden in de regio Zaanstreek-Waterland. Onderwerpen die contextrijk zijn, willen we zo dicht mogelijk bij onze inwoners organiseren. (……) Vragen en kansen zijn het uitgangspunt, niet de interne ordening, regels of procedures. Onze inwoners zijn het uitgangspunt in onze aanpak. We organiseren hulp dichtbij, vanuit de vragen en kansen, op maat.” “We benaderen gezondheid niet alleen vanuit medische invalshoek maar vanuit een brede kijk op hoe inwoners zijn, leven en zich voelen. De Gemeentelijke Gezondheidsdienst Zaanstreek-Waterland (GGD ZW) is op het gebied van publieke gezondheid de belangrijkste uitvoerende organisatie in onze regio. De GGD heeft in de afgelopen jaren meerdere taken in uitvoering gekregen, zowel wettelijke taken (bijvoorbeeld aanpak COVID) als niet-wettelijke taken, maar ook Veilig Thuis en Jeugdgezondheidszorg. (…) GGD ZW ontwikkelt zich nu van een autonome zorgorganisatie naar een uitvoeringsorganisatie aangestuurd door de gemeenten.” Omvang Op 31-12-2022 werkten bij de GGD ZW 497 mensen (excl. 308 externen).
De baten in 2022 bedroegen € 26.879.620,- (excl. € 25.390.425,- voor corona gerelateerde activiteiten, die geheel door de rijksoverheid werden vergoed). De regio Zaanstreek-Waterland telde op 01-01-2022 340.777 inwoners, Landsmeer 11.560. Opmerking: recentere cijfers waren op de website van de GGD ZW niet beschikbaar. In de begroting 2024 van de GGD is een bedrag van € 612.000,- als te ontvangen bijdrage van de gemeente Landsmeer opgenomen. In de begroting van Landsmeer zelf komen wij overigens een bedrag van € 622.000,- tegen. Specialisaties: 105 medewerkers houden zich bezig met strategie en ontwikkeling7) 81 medewerkers met bedrijfsvoering 8 medewerkers met toezicht 243 medewerkers met preventie en zorg 223 externen met corona (en 453 externen) 85 externen zijn belast met GGD-diensten Politiek belang Bestuurlijk belang: Jaarlijkse bijdrage en gemeentelijke vertegenwoordiging in het algemeen bestuur in het kader van primaire ziektepreventie, jeugd en ouderenzorg en infectieziekten. Openbaar belang: Uitvoering van de gemeentelijke taken op het gebied van primaire ziektepreventie, jeugd- en ouderenzorg en infectieziekten alsmede het leveren van een bijdrage aan de publieke gezondheidszorg. Ontwikkelingen: De GGD gaat meer met de gemeentes samenwerken om invulling te geven aan hun taken.
Risico's: Als zich in de regio calamiteiten voordoen, die een bedreiging vormen voor de volksgezondheid (bijvoorbeeld uitbraak infectieziekte) of in het kader van de rampenbestrijding inzet vragen van de GGD, zullen hieruit extra kosten voortvloeien.
6 Vastgesteld door het algemeen bestuur op 19 januari 2023 7 Vraag: Zouden er geen kostenbesparingen op strategie, ontwikkeling en bedrijfsvoering mogelijk zijn, wanneer GGD’s
meer gaan samenwerken?
17
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
3.3 Informatievoorziening naar de raad toe Er is een verandering opgetreden in de manier waarop de GGD ZW de raad informeert. Zo is de directeur aanwezig geweest bij de raad om het nieuwe beleid uiteen te zetten en wordt de raad momenteel frequenter geïnformeerd over actuele zaken. Uit de interviews met raadsleden is het de rekenkamer ook gebleken, dat dit gewaardeerd wordt. De nieuwe wetgeving over gemeenschappelijke regelingen zorgt ook voor betere betrokkenheid van de raad bij deze organisaties. De raad is nog niet gepositioneerd in een adviescommissie van raadsleden, waartoe de wijzigingen op de Wet op de Gemeenschappelijke regelingen de mogelijkheid biedt. Purmerend en Zaanstad zijn dominant in de GR. Verder ontvangt de raad de jaarrekening en eenmaal per 4 jaar het visiedocument van de GGD ZW. De begroting van de GGD ZW komt in de raad aan de orde; hierop kan de raad een zienswijze indienen. Jaarverslag GGD Zaanstreek-Waterland Het laatst verschenen jaarverslag is van 2022. Het jaarverslag over 2023 was ten tijde van het schrijven van dit rapport nog niet beschikbaar. Het jaarverslag is in principe openbaar. Op de site van de GGD-ZW wordt echter alleen een “Publieksjaarverslag” gepresenteerd, dat slechts summiere financiële informatie biedt. De gemeentelijke bijdragen voor 2022 waren als volgt: Programma’s
Kosten Landsmeer
Totaal regio
% Landsmeer
Kostenverdeling
Programma 1 MSA8
38.383
1.132.960
3,4%
Naar rato aantal inwoners
Programma 2 AGZ9
47.033
1.388.279
3,4%
Naar rato aantal inwoners
Programma 2 MGZ10
26.706
1.196.446
2,2%
Naar rato aantal meldingen
JGZ11
380.709
10.599.017
3,6%
Naar rato aantal jongeren
Totale bijdrage
492.831
14.316.702
3,4%
Tabel 3, Gemeentelijke bijdragen aan GGD ZW. Bron Jaarverslag GGD ZW 2022
Het blijkt dus, dat Landsmeer relatief iets meer jongeren heeft dan de rest van de regio. Er zijn relatief minder meldingen Maatschappelijke gezondheidszorg gedaan dan in de rest van de regio. Deze opstelling omvat niet de kosten van coronazorg. Die bedroegen in 2022 circa € 25,4 miljoen en zijn geheel gefinancierd door het rijk. Duidelijk is te zien, dat van de normale GGD-taken de Jeugdgezondheidszorg de meeste middelen vraagt. Dat omvat de volgende basistaken: - Jeugd Basisonderwijs - Jeugd Voortgezet Onderwijs - Rijksvaccinatieprogramma - Zorgcoördinatie kindgericht - Speciaal Onderwijs - Opvoedingsondersteuning en groepsvoorlichting - Inloopspreekuren en telefonische bereikbaarheid - Calamiteiten op school Er zin - Prenatale en postnatale zorg - Opvoedspreekuur en ondersteuning - Coördinatie netwerk Integrale Vroeghulp
8 Monitoren, Signaleren en Adviseren 9 Algemene Gezondheidszorg
10 Maatschappelijke gezondheidszorg 11 Jeugd gezondheidszorg
18
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
De jaarrekening wordt gecontroleerd door een (toegelaten) accountant. Naast het certificeren van de jaarrekening brengt de accountant ook een zogenaamde “management letter” uit, waarin hij opmerkingen maakt over de administratieve organisatie en interne controle. Daar staan vaak voor een toezichthouder interessante opmerkingen in. Het algemeen bestuur heeft echter geen inzage in de management letter. Dat is wel wenselijk12. Ook (een selectie van ) raadsleden zouden er inzage in moeten hebben. Dat kan bij de eventuele instelling van een regionale adviescommissie van raadsleden, waartoe de wijzigingen van de Wet Gemeenschappelijke regelingen mogelijkheden biedt wellicht gerealiseerd worden.
3.4 Publieke informatie Gezondheidsmonitor CBS 2022 Landsmeer
Zaanstreek/Waterland
Nederland
Ervaren gezondheid (goed/zeer goed)
76,4%
68,0%
70,0%
Idem senioren (>65 jaar)
66,3%
58,4%
60,9%
Eén of meer langdurige aandoeningen
33,4%
33,0%
33,0%
Idem senioren
46,9%
47,3%
47,0%
Overgewicht
35,8%
36,7%
34,6%
Idem senioren
41,4%
42,1%
40,3%
Ernstig overgewicht (obesitas)
12,1%
17,1%
13,7%
Idem senioren
18,4%
18,8%
17,2%
Voldoet aan bewegingsrichtlijn
45,0%
45,5%
47,5%
Idem senioren
41,5%
37,7%
38,9%
Rokers
15,4%
16,1%
16,6%
Idem senioren
7,9%
9,2%
9,3%
Voldoet aan alcoholrichtlijn
36,0%
42,5%
42,5%
Idem senioren
43,7%
49,6%
52,0%
Tabel 4, Gezondheid inwoners Landsmeer t.o.v. regio en geheel Nederland. Bron CBS 2022
Conclusie: de bewoners van de regio Zaanstreek-Waterland scoren slechter dan geheel Nederland op: ervaren gezondheid, overgewicht, obesitas en het voldoen aan de bewegingsrichtlijn. Landsmeer scoort daarentegen duidelijk beter dan heel Nederland op ervaren gezondheid. Vooral de senioren scoren beter dan geheel Nederland op obesitas. Zij scoren ook relatief goed op de bewegingsrichtlijnen en hebben relatief weinig rokers. De samenstelling van de bevolking qua leeftijd en sociaal/culturele achtergrond zal ongetwijfeld zijn invloed hebben.
12 Blijkens de ambtelijke reactie is dit reeds het geval
19
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
Waar staat je gemeente? Landsmeer
Amsterdam
Nederland
Gebruik huisartsenzorg
80,6%
77,7%
76,3%
Gebruik wijkverpleging
2,4%
2,8%
3,4%
Levensverwachting
83,0 jaar
81,9 jaar
81,8 jaar
Gebruik mantelzorg
17,0%
12,1%
13,5%
Voldoende beweging
48,5%
53,8%
50,4%
Overgewicht
47,6%
45,3%
49,4%
Probleemschulden
6,1%
8,2%
7,9%
Tabel 5, gezondheid beïnvloedende factoren inwoners Landsmeer, Amsterdam en geheel Nederland, bron VNG 2020/2021
Conclusies: Inwoners van Landsmeer maken relatief meer gebruik van huisartsenzorg dan de inwoners van Amsterdam én de inwoners van geheel Nederland. Zij maken minder gebruik van wijkverpleging, maar meer van mantelzorg. Zij hebben minder beweging, maar scoren beter qua levensverwachting. Wat betreft overgewicht scoren zij beter dan geheel Nederland, maar minder dan Amsterdam. Probleemschulden (een mogelijke oorzaak van een slechte gezondheid) komen duidelijk minder voor in Landsmeer. Op basis van deze (beknopte) analyse zou verwacht mogen worden, dat de door de GGD ZW (dan wel de betrokken gemeentes) relatief veel aandacht wordt besteed aan bestrijding overgewicht. Voor Landsmeer lijkt vooral het ontmoedigen van alcoholmisbruik relevant. Benchmark GGD’s 202113 gemiddeld
Zaanstreek-Waterland
Bijdrage GGD per inwoner
€ 27,70
€38,36
Vacatures (werkelijke fte’s<-> begrote formatie)
gering
-146,3614
Ziekteverzuim
5,4%
4,4%
Fte’s epidemiologie (per 100.000 inwoners)
0,6
0,7
Fte’s THZ15 (per 100.000 inwoners)
0,2
0,1
Fte’s medische milieukunde (per 100.000)
0,44
0,42
Fte’s gezondheidsbevordering (per 100.000)
0,55-3,24
1,06
Fte’s JGZ16 (per 100.000 jeugdigen)
99,5617
105,66
Aantal TBC-gevallen
3204
5602
Jaarlijkse oefeningen crisisteam
3
0
Betrokkenheid bij dementieprogramma’s
0-100%
0
Meldingen huiselijk geweld (per 100.000 inwoners)
0-11,79
11,79
13 Dit is de laatst gepubliceerde benchmark. 14 ) dit moet wel een foutje zijn. 15 ) Technische Hygiëne Zorg 16 ) Jeugdgezondheidszorg
17 ) hier ligt dus wel een belangrijke nadruk op.
20
Rekenkamer Landsmeer, Greep op gemeenschappelijke regelingen
April 2024
Zuigelingen in Rijksvaccinatieprogramma
91,5%
93,8%
Aantal lijkschouwingen
0-150
0
Sectoren waar THZ wordt aangeboden
3-8
3
Onderzoeken THZ bij kinderopvang
> 100
77,54
Tabel 6 Benchmark GGD’s. Bron: GGD GHOR Nederland, 2021
De benchmarks van GGD DHOR Nederland zouden om de twee jaar gepubliceerd worden. De laatste dateert echter van 2021, dat wil zeggen dat 2023 is overgeslagen. In 2025 zou weer een benchmark moeten verschijnen. Uit de benchmark van 2021 zijn de volgende conclusies te trekken: De GGD ZW is een relatief dure GGD (5e in rangorde). Dat is niet duidelijk terug te vinden in de bezetting en de geregistreerde activiteiten. Een oorzaak zou eventueel kunnen liggen in het negatieve aantal vacatures ten opzichte van de begrote formatie, maar het is niet duidelijk hoe dit gegeven is ontstaan. Qua fte’s per 100.000 inwoners zit de GGD ZW fors hoger bij JGZ en iets hoger bij epidemiologie. Bij THZ, gezondheidsbevordering is de bezetting lager dan gemiddeld. Qua activiteiten valt op, dat de GGD ZW minder dan gemiddeld scoort bij oefeningen crisisteam, betrokkenheid bij dementieprogramma’s , aantal lijkschouwingen, sectoren waar THZ wordt aangeboden en onderzoeken THZ bij kinderopvang. Het aantal gevonden TBC-gevallen en de meldingen huiselijk geweld liggen duidelijk boven het gemiddelde. Eén en ander vraagt om nader onderzoek. De regio Zaanstreek – Waterland is relatief klein en moet toch alle specialisaties in huis hebben. Daardoor missen sommige specialisaties “economies of scale”. Het verwijt valt, dat de raad zich vaak te veel op de kosten focust en te weinig op de prestaties van de GGD.
Probleem is evenwel , dat de prestaties niet goed te meten zijn, terwijl “de markt” als sturend instrument hier ook geen rol speelt.
3.5 Aansturing GGD’s Bij de analyse van de aansturing en controle van de GGD’s maken wij gebruik van het “Levers of Control” model van Simons18, waarin onderscheid wordt gemaakt in vier verschillende management tools, te weten “Beliefs systems”, “Boundary systems”, “Interactive control systems” en “Diagnostic control systems”. Zie bijlage 3 voor een nadere beschrijving van het model van Simons. Wat betreft de GGD’s is de basis voor de “beliefs systems” te vinden de beschrijvingen van missie en visie, die prominent op de websites van de GGD’s zijn terug te vinden, en in de kernwaarden: “Wij werken altijd samenwerkend, pro-actief, deskundig en ondernemend”. Het is zaak, dat de missie en visie ook binnen de hele organisatie gaan leven en dat ernaar gehandeld wordt. De gemeente Landsmeer is door de wethouder met de portefeuille volksgezondheid vertegenwoordigd in het algemeen bestuur van de GGD ZW. De gemeenteraad kan deze wethouder erop aanspreken, wanneer er kritiek is op de visie, missie of kernwaarden. Een vraag zou bijvoorbeeld kunnen zijn of het wel wenselijk is, dat de GGD “ondernemend” is. Wellicht is “dienstverlenend” een meer voor de hand liggende kernwaarde. De wethouder is degene, die dergelijke suggesties in het overleg met het dagelijkse bestuur en directie van de GGD ZaanstreekWaterland ter sprake kan brengen.
Ook zou uit de praktijk kunnen blijken, dat de visie, missie en kernwaarden niet altijd worden nageleefd. Ook dat zou de raad aan de verantwoordelijke wethouder kunnen voorleggen. Overigens ligt een belangrijk deel van de missie van de GGD’s vast in de Wet Publieke Gezondheid. De “boundary controls” worden voor een goed deel bepaald door de Wet Gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast gelden voor medici gedragscodes, zoals KNMG-Gedragscode voor artsen, en richtlijnen, zoals de NHG-richtlijnen voor huisartsen en de Richtlijnendatabase voor specialisten. Bij afwijking van gedragscodes en richtlijnen kan zo nodig tegen medici en verpleegkundigen een 18 ) Robert Simons, Levers of Control: How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic Renewal