Adviesrapport ROB Wisselwerking

36 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 177, nr. 3 p. 2.

58

Bijlage 4 | Raad voor het openbaar bestuur, briefadvies Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, 19 januari 2015 > Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties De heer dr. R.H.A. Plasterk Postbus 20011 2500 EA Den Haag

Raad voor het openbaar bestuur Korte Voorhout 7 2511 CW Den Haag Postbus 20011 2500 EA Den Haag www.rob-rfv.nl Contactpersoon drs. M.M.S. Mekel T 06-1179 4392 michael.mekel@rob-rfv.nl

Datum

19 januari 2015

Betreft

Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden

Kenmerk 2015-0000015018 Uw kenmerk 2014-0000328711

Geachte heer Plasterk, Op initiatief van de Tweede Kamer der Staten-Generaal1 hebt u in uw brief van 27 juni 2014 de Raad voor het openbaar bestuur gevraagd te adviseren over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden. Graag biedt de Raad u het eerste deel aan van het gevraagde advies, een probleemverkenning. Hierin verkent de Raad wat wordt verstaan onder democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de democratische legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen. De Raad wil de komende maanden de gesignaleerde knelpunten toetsen aan de bestuurlijke praktijk. In de zomer van 2015 verwacht de Raad met het tweede deel van het advies te komen waarin conclusies en aanbevelingen worden gedaan over de borging van de democratische legitimiteit. De Tweede Kamer is vandaag op gelijke wijze geïnformeerd. Met vriendelijke groet,

Prof. drs. Jacques Wallage, voorzitter Raad voor het openbaar bestuur

1

Dr. Kees Breed, secretaris Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie).

Pagina 1 van 39

59

Ten geleide Het lokaal bestuur staat bol van ontwikkelingen. In het oog springen de drie decentralisaties in het sociaal domein. Gemeenten kregen er per 1 januari 2015 belangrijke taken bij, bestaande taken zijn uitgebreid en de aard van de taken is anders: rechten zijn ingeruild voor voorzieningen. Het gaat onder andere om zorg voor langdurig zieken of ouderen, jeugdzorg en om hulp bij het vinden van werk. Het lokale niveau wint daarmee als ‘eerste overheid’ aan belang ten opzichte van het nationale.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Er is meer aan de hand. Niet alleen het takenpakket verandert, ook de omgeving is in beweging. De verhouding tussen overheid, markt en samenleving blijft in beweging. Pleidooien voor, en voorbeelden van burgers die meer verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak vinden gretig aftrek. Ook groeit het besef dat maatschappelijke vraagstukken te ingewikkeld zijn om alleen aan de overheid over te laten. Dat leidt tot het steeds luider klinkende geluid dat politiek en bestuur de mensen en hun verbanden in staat moeten stellen zelf het heft in handen te nemen. Zij zijn vaak beter dan de overheid in staat om maatschappelijke problematiek op te lossen. Dit speelt niet alleen in het sociale domein. Deze ontwikkeling doet zich ook voor in het onderwijs, de culturele sector, bij wonen en in het fysieke domein. Niet zelden wordt deze tendens van ‘vermaatschappelijking’ ingegeven door het gegeven dat de financiële rek er bij de (lokale) overheid uit is. Financieel kregen gemeenten de afgelopen jaren veel voor de kiezen. Zo hebben zij miljarden aan verliezen moeten nemen op grondposities2 en stegen de uitgaven aan bijstandsuitkeringen. Daarnaast is er op de budgetten van de recent gedecentraliseerde taken stevig gekort. Er zijn meer ontwikkelingen in maatschappij en bestuur die van grote betekenis zijn voor het lokaal bestuur dan de decentralisaties en vermaatschappelijking.

Geconstateerd kan worden dat steeds ’het lokale’ als sleutel tot de oplossing van veel problemen wordt gezien. Tegelijkertijd wordt de vraag gesteld of het lokaal bestuur wel toegerust is voor alle opgaven. Zo worden gemeenten gelegd langs de lat van bestuurskracht, zijn er zorgen over de kracht van de lokale democratie, en herleeft de discussie over opschaling. Naast deze probleemverkenning, onderdeel van het advies over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, bereidt de Raad voor het openbaar bestuur samen met de Raad voor de financiële verhoudingen een aantal adviezen voor die lokaal bestuur tot onderwerp hebben. Dit betreft de toekomst van de lokale democratie, leerervaringen van decentralisaties, de stad als broedplaats van democratische innovatie en nieuwe profielen en competenties van bestuurders. In deze probleemverkenning verkent de Raad wat wordt verstaan onder democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de democratische legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen. De Raad toetst de komende maanden de gesignaleerde knelpunten aan de bestuurlijke praktijk. In de zomer van 2015 publiceert de Raad met het tweede deel van dit advies, waarin conclusies en aanbevelingen worden gedaan over de borging van de democratische legitimiteit.

2 Bron: http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/12/20/grondposities-gemeenten-nogonder-druk.html.

60

Pagina 2 van 39

Inleiding De Tweede Kamer nam op 24 april 2014 de motie3 van het lid Bergkamp aan over de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden. In de motie wordt de regering verzocht in overleg te treden met de Raad voor het openbaar bestuur, om onderzoek te verrichten naar de vraag hoe democratische legitimiteit van de regionale samenwerkingsverbanden kan worden geborgd. Gemeenten moeten immers onderdeel daarvan uitmaken voor de uitvoering van de decentralisaties in het sociaal domein. Zorgpunt van de Kamer is dat op lokaal niveau de borging van de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden onvoldoende is, terwijl belangrijke taken voor de burger door deze samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd. Wordt de afstand tot gemeenteraden voor de aansturing niet te groot? Op 27 juni 2014 verzocht de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Raad advies uit te brengen over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Eerder sprak het Kabinet uit dat het omvangrijke terrein waarop de decentralisaties in het sociale domein betrekking hebben, bij voorkeur ‘wordt belegd binnen de democratisch gelegitimeerde, bestuurlijke hoofdstructuur, zodat burgers invloed op het beleid kunnen uitoefenen via raadsverkiezingen.’ 4 Het Kabinet koos voor een tweesporenbeleid om de uitvoeringskracht van gemeenten te borgen: gemeenten werd op korte termijn gevraagd onder een aantal voorwaarden congruente samenwerkingsverbanden rond de decentralisaties te vormen. Daarnaast zou de opschaling van gemeenten worden bevorderd.5 In samenwerking met de VNG werd gestreefd naar niet-vrijblijvende samenwerkingsverbanden waarbij incongruentie en bestuurlijke drukte zoveel mogelijk wordt voorkomen.6 Gemeenten werden opgeroepen om vóór 31 mei 2013 met voorstellen voor (nieuwe) vormen van samenwerking in het sociale domein te komen. Uit de inventarisatie van de VNG bleek vervolgens dat alle gemeenten per 31 mei 2013 de intentie uitspraken onderdeel uit te gaan maken van samenwerkingsverbanden in het kader van de decentralisaties jeugdzorg, nieuwe Wmo en participatie.

In de meeste gevallen bestaat overlap tussen de samenwerkingsverbanden voor de verschillende domeinen (congruentie).7 Adviesverzoek De minister signaleert in zijn verzoek dat gemeenteraadsleden het moeilijk vinden het overzicht te bewaren over samenwerkingsverbanden en dat zij het lastig vinden te sturen op taken die op afstand worden uitgevoerd. Ook benoemt de minister het spanningsveld tussen meer kwaliteit door samenwerking tegenover verlies van autonomie. Tevens vraagt hij zich af wat het effect is van een groter aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties, op het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol waar te maken. De Raad wordt gevraagd uiteen te zetten wat onder democratische legitimiteit van samenwerking wordt verstaan en welke factoren het vermeende gebrek aan democratische legitimiteit beïnvloeden. De minister vraagt de Raad breder te kijken dan het sociale domein. Afbakening In de motie-Bergkamp wordt gesproken over regionale samenwerkingsverbanden in het sociale domein. In zijn adviesvraag wijst de minister erop dat het vraagstuk van democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden speelt in 3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie), bijlage 1. Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59, p. 2. Idem, p. 3. 6 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 15 maart 2013 aan de colleges van B&W, bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 28 750, nr. 52. 7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 81. 4 5

Pagina 3 van 39

61

meerdere beleidsdomeinen en het ook een rol speelt in discussies over opschaling en bestuurskracht. De Raad heeft oog voor de bredere context die de minister schetst; naar het oordeel van de Raad zijn de principes van democratische legitimiteit niet per se gebonden zijn aan een bepaald type domein. In het advies zal, voor zover relevant, ook aandacht besteed worden aan andere domeinen. Het accent ligt echter op het sociale domein.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Naast intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking, vormen van samenwerking die al decennia voorkomen, zoeken gemeenten naar maatschappelijke samenwerking. Met maatschappelijke organisaties en (groepen van) inwoners streeft men naar co-creatie van beleid en uitvoering. Gelet op de focus van de adviesvraag concentreert dit advies zich op samenwerking tussen gemeenten in samenwerkingsverbanden in formele publiekrechtelijke zin. In deze probleemverkenning en het daaropvolgende advies ligt de nadruk verder op de knelpunten in de bestuurlijke praktijk van het verlengd lokaal bestuur. De Raad bereidt een advies voor over de toekomst van de lokale democratie. Daarbij verdiept hij zich verder in het doordenken van meer principiële aspecten van de lokale democratie en de aanwezigheid van verschillende vormen van democratie op lokaal niveau. Het gaat dan onder meer om de relatie tussen de representatieve democratie, de directe democratie, de participatieve democratie, de deliberatieve democratie en de ‘doe-democratie’. De decentralisaties in het sociale domein gaan gepaard met de overdracht van omvangrijke geldstromen van het Rijk naar gemeenten. De financiële aspecten van samenwerking komen aan de orde voor zover zij van invloed zijn op democratische legitimiteit. Analyse en aanbevelingen komen tot stand in nauwe afstemming met de Raad voor de financiële verhoudingen.

Probleemstelling Samenwerking tussen gemeenten behoort tot de essentie van het lokaal bestuur en gaat terug tot de Gemeentewet van 1851. De praktijk werd vanaf 1922 in de Grondwet werd erkend. Het democratische gehalte van intergemeentelijke samenwerking is al decennia onderwerp van discussie. Er zijn veel bestuurskundige en juridische beschouwingen aan gewijd en ook de wetgever heeft ermee geworsteld. Met de drie decentralisaties ontstaat er (opnieuw) urgentie om de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden tegen het licht te houden. Gemeenten deden de afgelopen jaren veel praktijkervaring op met de vraagstukken rond democratische legitimiteit van hun samenwerking. De Raad wil graag gebruik maken van deze ervaringen bij het beantwoorden van de vragen van de minister. Maar voordat de Raad dat doet, brengt hij eerst het speelveld in kaart: wat zijn de bestaande wettelijke kaders voor (publiekrechtelijke) samenwerking? Daar gaat een belangrijke vraag aan vooraf: wat moet worden verstaan onder democratische legitimiteit? Deze probleemverkenning is om die reden in de eerste plaats een ordening van het vraagstuk van de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, maar ook van de bestuurlijke problematiek die hiermee samenhangt. Deze ordening mondt uit in een inventarisatie van knelpunten die zich voordoen bij samenwerking.

De Raad zal in het tweede deel van dit adviestraject deze inzichten toetsen aan de bestuurlijke praktijk, waarna conclusies en aanbevelingen volgen. De aard van de adviesvraag heeft de Raad doen besluiten zich te concentreren op aanbevelingen die concreet toepasbaar zijn in de bestuurlijke praktijk.

Pagina 4 van 39

62

De Raad hanteert voor dit adviestraject de volgende probleemstelling: 1. 2. 3.

Wat wordt verstaan onder democratische legitimiteit van samenwerking en welke factoren beïnvloeden de democratische legitimiteit? Welke knelpunten doen zich daarbij voor? Welke pragmatische handelingsperspectieven kunnen bijdragen aan het borgen van de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden?

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Beoogde doorwerking De Raad adviseert weliswaar op initiatief van de Tweede Kamer en op verzoek van de minister van BZK, maar het advies beoogt ook en vooral het lokaal bestuur concrete handelingsperspectieven te bieden. De rol van het Rijk is belangrijk als wetgever en systeemverantwoordelijke, maar het zijn de gemeenten die met samenwerking in regionaal verband uitvoering geven aan de decentralisaties in het sociale domein. De Raad ziet dan ook de besturen van de gemeenten, in het bijzonder de gemeenteraden, als belangrijke adressanten van dit advies. Leeswijzer Dit traject valt uiteen in twee delen. Dit eerste deel van het adviestraject, de probleemverkenning, bakent de adviesvraag af en ordent de problematiek. Hoofdstuk 1 bevat op hoofdlijnen een verkenning van de begrippen ‘regionale samenwerkingsverbanden’ en ‘democratische legitimiteit’. Een uitgebreidere analyse van deze begrippen inclusief de (wettelijke) kaders voor publiekrechtelijke samenwerking is opgenomen in de toelichting bij dit advies. Het geeft daarmee antwoord op de eerste vraag in het adviesverzoek van de minister en deelvraag 1 van de probleemstelling. In hoofdstuk 2 identificeert de Raad de knelpunten die hij in deze verkennende fase heeft waargenomen (deelvraag 2 van de probleemstelling). Hoofdstuk 3 sluit af met een aantal eerste constateringen.

De constateringen en de knelpuntenanalyse vormen het vertrekpunt voor het tweede deel van het adviestraject. Dit tweede deel bestaat uit de toetsing van de constateringen en knelpunten aan de bestuurlijke praktijk. Daarna volgen conclusies en aanbevelingen in antwoord op deelvraag 3 van de probleemstelling.

Pagina 5 van 39

63

1. Waar hebben we het over? Regionale samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit lijken eenduidige begrippen, maar zijn dat niet. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen verkend wat de Raad onder deze begrippen verstaat. De toelichting bevat een nadere verdieping.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

1.1 Regionale samenwerkingsverbanden Regionale samenwerkingsverbanden staan op afstand van het gemeentebestuur, maar zijn wel onderdeel van dit bestuur: het wordt daarom verlengd lokaal bestuur genoemd. Vanuit het perspectief van democratische legitimiteit is bij samenwerking de afstand tussen bestuur en taakuitvoering groter dan in het geval dat een gemeente een bepaalde taak zelf uitvoert, maar kleiner dan bij uitbesteding. Afstand tot het gemeentebestuur impliceert het deels afstaan van zeggenschap en sturing. Er is grote variatie tussen regionale samenwerkingsverbanden, zowel wat de taken als het aantal deelnemers betreft. Dit leidt tot een gevarieerde wijze van aansturing. De mate waarin sprake is van een publiek belang speelt een rol, maar ook welke partijen taken uitvoeren. Volstaat sturing op hoofdlijnen of is meer gedetailleerde bemoeienis gewenst? Wat zijn de wettelijke uitgangspunten voor uitvoering door derden? Hoe is de zeggenschap door de gemeente vorm te geven? In wezen gaat het hierbij om twee fundamentele vragen: 1. Is het gemeentebestuur (burgemeester, college van B&W en gemeenteraad) naar eigen inzicht voldoende in staat om het samenwerkingsverband aan te sturen en daarvoor verantwoording af te leggen?; 2.

Zijn burgers in staat om zich over het samenwerkingsverband een oordeel te vormen? In principe kan een gemeente op elk terrein waarop zij taken uitvoert samenwerken met anderen. Het betreft dan beleidsuitvoering of bedrijfsvoering. Ook worden beleidsbepalende taken en bevoegdheden overgedragen. Doorgaans worden drie vormen van samenwerking onderscheiden: afstemming, samenwerking in een netwerkconstructie en de oprichting van een zelfstandige organisatie.8 Samenwerken kan zowel op grond van het privaatrecht als op grond van het publiekrecht. Omwille van democratische waarborgen zoals openbaarheid en politieke verantwoordelijkheid heeft de wetgever steeds een voorkeur voor publiekrechtelijke samenwerking boven privaatrechtelijke vormen van samenwerking. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) regelt publiekrechtelijke samenwerking. Samenwerking is al sinds de 19e eeuw een vaste component van het lokaal bestuur. Het aantal gemeenten is kleiner dan destijds als gevolg van opschaling, maar samenwerking is gebleven. Gemiddeld neemt een gemeente deel aan acht gemeenschappelijke regelingen en negen privaatrechtelijk vormgegeven samenwerkingsverbanden.9 Meestal worden samenwerkingsverbanden vrijwillig aangegaan, soms is samenwerking wettelijk verplicht zoals bij de veiligheidsregio’s, regionale uitvoeringsdiensten of op het terrein van jeugdbescherming en jeugdreclassering.

Samenwerkingsverbanden worden niet alleen door gemeenten bestuurd, ze worden ook door hen bekostigd. Het deel van de gemeentebegroting dat wordt besteed aan samenwerkingsverbanden is tussen 2005 en 2012 bijna verdrievoudigd van 6 naar 17,4%.10 Door de decentralisaties in het sociale domein 8 9

Zie ook: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013. Zie ook hierna in de Toelichting onder 8. Cijfers. Cijfers via CBS Statline.

10

64

Pagina 6 van 39

zal dit percentage verder stijgen. Bij de bekostiging van taken die door het samenwerkingsverband worden uitgevoerd spelen behalve vragen van kostentoedeling en risicoverevening tussen deelnemende gemeenten, ook vraagstukken op het gebied van de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten over de toedeling van rijksgelden.11

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

De verhouding tussen Rijk en gemeenten speelt ook bij toezicht. De gemeenteraad houdt in eerste instantie toezicht op een samenwerkingsverband, de provincie en/of het Rijk volgen. Verticaal toezicht betreft veelal kwaliteitstoezicht, met alle kenmerken van handhavingstoezicht en toezien op de naleving van de wettelijke voorschriften. 1.2 Democratische legitimiteit Democratische legitimiteit is een begrip dat vele aspecten kent. In de kern bestaat het beginsel democratische legitimiteit uit drie delen12: 1. de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht: burgers moeten invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende lichamen. 2. de eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen moeten richting kunnen geven aan het overheidsoptreden. 3. de eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende lichamen moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen. Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het bestuur controleren. Het principe van verlengd lokaal bestuur beperkt de invulling van het democratieconcept: er is wel sprake van sturing van het overheidsoptreden, en van verantwoording en controle, maar er vinden géén algemene rechtstreekse verkiezingen plaats.

Tussen verschillende soorten van democratische legitimiteit kan onderscheid worden gemaakt in input-, troughput-, output-13 en feedbacklegitimiteit. Bij inputlegitimiteit zijn politieke keuzes legitiem als de wil van het volk wordt weerspiegeld. In het geval van troughputlegitimiteit gaat het om proceslegitimiteit: transparantie, kenbaarheid en voorspelbaarheid van het politieke besluitvormingsproces verlenen legitimiteit aan de gemaakte keuzes. Vanuit het outputperspectief zijn politieke keuzes legitiem wanneer deze effectief het algemeen belang bevorderen. Feedbacklegitimiteit bestaat uit verantwoording en terugkoppeling. Aan democratische organen en kiezers wordt over de uitoefening van publieke bevoegdheden en de besteding van publieke middelen rekenschap afgelegd; het overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig bijgestuurd.

11 Zie ook hierna in de Toelichting onder 10. Financiële verhoudingen Rijk-decentrale overheden. 12 Bovens en Scheltema, 1999, p. 141-142. 13 Zie ook Scharpf, 1970.

Pagina 7 van 39

65

Schematisch kan het begrip democratische legitimiteit als volgt worden weergegeven:

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Democratische legitimiteit Inputlegitimiteit

Throughputlegitimiteit

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Participatie

Politiek primaat

Effectiviteit en efficiëntie

Verantwoording

Representatie

Controle en kaderstelling

Responsiviteit

Terugkoppeling

Schema: Democratische legitimiteit

Pagina 8 van 39

66

2. Knelpuntenanalyse Een analyse van de vraag hoe het is gesteld met democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden moet vooraf worden gegaan door de vraag: is er wel een legitimiteitsprobleem? Het antwoord daarop is niet eensluidend. Uit onderzoek in opdracht van het Ministerie van BZK blijkt dat er weinig consensus bestaat over de vraag of er een probleem is met de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.14 Het beeld varieert van ‘nee, want we hebben het opgelost’ via ‘soms wel, soms niet’ tot ‘het is een drama’. Er is wel een algemene consensus dat samenwerking moet, en dan moet democratische legitimiteit ook.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Hoe dan ook, zo luidt ook de conclusie van voornoemd onderzoek, er zijn problemen aanwijsbaar. Voor een analyse daarvan is literatuur bestudeerd en zijn verschillende deskundigen geraadpleegd.15 2.1 Vraagstuk is niet nieuw Het vraagstuk van democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden is niet nieuw. In 1947 rapporteerde de commissieKoelma ‘over de wijze waarop zal moeten worden voorzien in de gemeenschappelijke belangen van grote stedelijke gemeenten en de hun omringende kleine gemeenten’. Om het regionale gat te dichten adviseerde de commissie de instelling van districten. Een stap te ver voor de regering, die in antwoord op de voorgestelde ingrijpende hervorming in 1950 koos voor de Wet gemeenschappelijke regelingen. Eerst de mogelijkheden voor de ‘gewone’ samenwerking tussen gemeenten uitbreiden, zo was de redenering. Het markeert het begin van vele naoorlogse adviezen en rapporten over de bestuurlijke organisatie van Nederland, waarbij een oplossing voor het regionale gat centraal staat.

Varianten passeerden de revue: gemeentelijke schaalvergroting, complementair bestuur, het Openbaar Lichaam Rijnmond met een rechtstreeks gekozen ‘Rijnmondraad’, gewestvorming, regiovorming met ‘doe-provincies’, agglomeratievorming, stadsregio’s, stadsprovincies, WGR-plusgebieden, kaderwetgebieden.16 Een niet-limitatieve opsomming van veel blauwdrukken en concepten, maar de bestuurlijke inrichting van Nederland blijkt zeer veranderbestendig. De bestuurlijke hoofdstructuur – Rijk, provincies en gemeenten – bleef bestaan, inclusief de nodige hulpstructuren, die vervolgens steeds discussie bleven oproepen. In discussies over de bestuurlijke inrichting van Nederland wordt vaak de metafoor van het Huis van Thorbecke gebezigd, een term die werd geïntroduceerd in 1971 en pas sinds de jaren ’90 echt in zwang is.17 Thorbecke zelf was niet erg gecharmeerd van een statisch model voor de inrichting van de staat dat alle tijden en omstandigheden zou moeten doorstaan. Veeleer was hij een organisch denker die zag dat het staatsmodel voortdurend veranderde en permanent in ontwikkeling was, en hij probeerde het bestuurlijk stelsel bij deze voorstelling te laten aansluiten.18 2.2 Decentralisaties in het sociale domein: geen bestuurslaag maar arena Voortdurend in beweging en ontwikkeling is ook de manier waarop de zorg voor elkaar en hulpbehoevenden is georganiseerd.

Van de Donk wijst er in zijn Roblezing 201419 op dat de veelbesproken decentralisaties bepaald complexer zijn dan 14

Steegh, 2010, p. 26-27. Bijlage 2 geeft een overzicht van geraadpleegde personen. Zie voor een overzicht van naoorlogse adviezen en rapporten: Raad voor het openbaar bestuur, 2010. 17 Vergelijk Raijmakers, 2014, p. 13 e.v. 18 Zie ook Van de Donk, 11e ROB lezing, 12 november 2014. 19 Idem. 15 16

Pagina 9 van 39

67

het simpelweg overdragen van geldstromen en bevoegdheden van de ene aan de andere bestuurslaag. Het sociale domein is geen bestuurslaag maar een complexe arena van kwetsbare verhoudingen. Van de Donk stelt dat die arena vraagt om een vorm van democratische besluitvorming en rechtsvorming die ruimte geeft aan een betekenisvolle dialoog met burgers. Gemeenteraden spelen daarin een belangrijke rol om de inhoudelijke discussie aan te jagen, maar zeker niet om die te monopoliseren. Die discussie gaat gepaard met een dynamiek die vraagt om erkenning van zich steeds verder ontwikkelende maatschappelijke vormen van democratie en bestuur. Van de Donk waarschuwt voor centralisatie en bestuurlijke schaalvergroting om decentralisaties te laten slagen, en voor politiek en bestuur als centraal management van de samenleving. Wat is de betekenis van deze en andere inzichten op de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden?

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

2.3 Knelpunten in kaart Door het decentraliseren van taken neemt regionale samenwerking toe in gewicht: in taken en activiteiten, belangen, doelen en financiën. Dit stelt eisen aan de vorm van deze regionale samenwerking, de aansturing en financiering ervan en het toezicht erop.20 Terugkerend vraagstuk bij het democratisch gehalte van samenwerkingsverbanden is of de representatieve democratie (nog) volstaat of dat er (aanvullend) vormen van participatieve democratie nodig zijn.21 In deze paragraaf zijn de belangrijkste knelpunten in kaart gebracht die uit literatuur naar voren komen en door gesprekspartners zijn benoemd. Hiertoe wordt de indeling in vier categorieën gehanteerd (zie ook het schema hiervóór over democratische legitimiteit): 1. 2. 3. 4.

Participatie en representatie Politiek primaat en controle / kaderstelling Effectiviteit / efficiëntie en responsiviteit Verantwoording en terugkoppeling

De indeling is niet absoluut, sommige knelpunten kennen raakvlakken met twee of meer categorieën. Participatie en representatie (inputlegitimiteit) Democratie en bestuur ontwikkelen zich in tegengestelde richtingen: het zwaartepunt van de lokale democratie verschuift naar het sublokale, het niveau van buurt, wijk of dorpskern, terwijl tegelijkertijd het bestuurlijke zwaartepunt steeds meer verschuift naar de regio.22 Verlengd lokaal bestuur is een indirecte vorm van democratische legitimiteit via gemeenteraden. Burgers kiezen gemeenteraadsleden, maar kunnen niet het bestuur van een samenwerkingsverband kiezen. Het bestuur wordt gevormd uit de burgemeesters, wethouders en/of raadsleden van de deelnemende gemeenten. In het bestuur van samenwerkingsverbanden worden belangrijke richtinggevende beslissingen genomen die alle deelnemende gemeenten raken. De 20 Het gaat bij deze bespreking van knelpunten in de eerste plaats om vrijwillige of verplichte samenwerking tussen gemeenten op regionaal niveau. De uitvoering van een regionale voorziening via een centrumgemeente, waarbij deze gemeente tevens het budget ontvangt namens de andere deelnemers (bijvoorbeeld de vrouwenopvang), maar waarover deze geen verantwoording verschuldigd is aan deze gemeenten, is van een andere orde en kent daarom deels andere knelpunten.

21 De Raad bereidt een advies voor over de toekomst van de lokale democratie waarin een overzicht zal worden gegeven van verschillende vormen van democratie (representatieve democratie; directe democratie, participatieve democratie, deliberatieve democratie, ‘doedemocratie’). 22 Boogers, 2014.

68

Pagina 10 van 39

stemverhoudingen binnen het samenwerkingsverband spelen daarin een rol, wat effect heeft op de invloed van gemeenten op de besluitvorming in het samenwerkingsverband. De besluitvorming over maatschappelijke vraagstukken op intergemeentelijk niveau raken burgers direct. De afstand tussen gemeenteraden en samenwerkingsverbanden en daarmee ook de afstand tussen burgers en samenwerkingsverbanden dreigt echter te groot te worden, zo wordt gesteld. De vraag is dan of het bestuur zo nog wel voldoende bij de behoeften van burgers kan aansluiten.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Politiek primaat en controle / kaderstelling (throughputlegitimiteit) Democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden betekent in de dagelijkse bestuurspraktijk een worsteling voor de gemeenteraad vanuit zijn rol als kadersteller en controleur. Uit onderzoek van Raadslid.nu uit begin 2014 blijkt dat zeven van de tien raadsleden het toenemende aantal regionale samenwerkingsverbanden een bedreiging voor de lokale democratie vindt.23 Samenwerkingsverbanden hebben volgens sommigen geleid tot een ondoorzichtige structuur waarin onduidelijk is welke taak binnen welk samenwerkingsverband thuishoort en wie waarvoor verantwoordelijk is.24 Lokale en regionale bestuurders en hun maatschappelijke partners klagen over wat wel genoemd wordt ‘bestuurlijke drukte’: het grote aantal regionale besturen zou de effectiviteit en de democratische controle in de weg staan. Samenwerkingsverbanden zijn vormen van verlengd lokaal bestuur, maar soms lijkt er sprake van verlegd lokaal bestuur.25 Bij verlengd lokaal bestuur zet het gemeentebestuur samenwerking zelfverzekerd in als strategie om gemeentelijke doeleinden te bereiken, maakt het binnen samenwerking zelfstandig keuzes om gemeentelijke doeleinden te bereiken en stuurt het de samenwerking zelfbewust en actief aan.

Bij verlegd lokaal bestuur stelt het gemeentebestuur zich – al dan niet door omstandigheden gedwongen – afhankelijk op en heeft het geen goed zicht op de doelen van de samenwerking, accepteert het afwachtend de diensten van de samenwerking en is het afhoudend ten opzichte van de samenwerking in relatie met de gemeente.26 Ook de financiering van samenwerkingsverbanden wordt als problematisch ervaren. Gemeenteraden merken dat ze, behalve een jaarlijkse bemoeienis met de omvang van het budget, weinig invloed hebben op de begroting van een samenwerkingsverband. De verantwoording en de controle zijn indirect. Het algemene budgetrecht van de raad komt daardoor in de knel. De gemeentelijke uitgaven voor samenwerkingsverbanden zijn immers inflexibel en verplicht en in geval van financiële problemen is de mogelijkheid tot bijsturing door de deelnemers beperkt. Effectiviteit / efficiëntie en responsiviteit (outputlegitimiteit) Uitvoering op afstand door middel van regionale samenwerkingsverbanden wordt vaak gedreven door doelmatigheid. Gezamenlijke inkoop van bijvoorbeeld zorg door een samenwerkingsverband is efficiënter en goedkoper dan individuele inkoop. Maar het proces onttrekt zich aan directe invloed van de diverse

23

Raadslid.nu, 2014. 24 Voor een uitwerking van de structuren, bevoegdheidsverdeling en verantwoordingsrelaties wordt verwezen naar de toelichting bij dit advies. 25 Igno Pröpper heeft de term verlegd lokaal bestuur gemunt en gebruikt in verschillende rekenkameronderzoeken. 26 Vergelijk Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg, oktober 2014.

Pagina 11 van 39

69

gemeenteraden.27 De vraag is hoeveel democratische legitimiteit effectieve en efficiënte uitvoering mag kosten. De verdeling van de financiële bijdrage over deelnemende gemeenten aan een samenwerkingsverband kan tot controverse leiden, net als de besteding van de gelden door het samenwerkingsverband. Op het regionale niveau zijn uitgaven niet altijd in overeenstemming met de lokale behoeften en budgetstromen zijn ondoorzichtig. Het financieel toezicht op samenwerkingsverbanden door een aantal provincies wordt marginaal ingevuld, terwijl eventuele problemen grote gevolgen voor individuele gemeenten kunnen hebben.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Het toegenomen belang van regionale samenwerkingsverbanden is van invloed op de financiële verhoudingen tussen het Rijk en decentrale overheden. Bekostiging via een specifieke uitkering, rechtstreekse toedeling van rijksbijdragen aan regionale samenwerkingsverbanden of aan centrumgemeenten kunnen op gespannen voet staan met de uitgangspunten van de financiële verhoudingen. 28 Het gaat bijvoorbeeld om de vraag of de decentralisaties leiden tot een dusdanige versterking van regionale samenwerkingsverbanden, dat er een regionale bestuurslaag ontstaat, waardoor het Rijk wordt verleid deze rechtstreeks te bekostigen. Deze beweging heeft gevolgen voor de besluitvorming over de middelen voor regionale samenwerkingsverbanden: wie betaalt, bepaalt. Zijn dat de gemeenten of is dat het Rijk? Goed bestuur hoort democratisch gelegitimeerd te zijn. Wanneer democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden gebrekkig is, kan het voorkomen dat de burgers uit de samenwerkende gemeenten de output van het samenwerkingsverband niet langer accepteren. Aanspreekbaar is echter alleen de gemeenteraad die op zijn beurt beperkte sturingsmogelijkheden heeft. Deze situatie heeft ook zijn weerslag op de relatie tussen burger en bestuur.

Verantwoording en terugkoppeling (feedbacklegitimiteit) De bestuurlijke macht wordt in toenemende mate opgedragen aan niveaus die niet samenvallen met het niveau waarop bestuurders voor het grootste deel van hun tijd werkzaam zijn. Dit hangt samen met het probleem dat de minister in zijn adviesvraag signaleert dat het voor gemeenteraadsleden lastig is het overzicht te behouden: ze houden zich de meeste tijd bezig met de gemeente, niet met samenwerkingsverbanden. Als gevolg van de afstand en het feit dat het bestuur van het samenwerkingsverband geen directe verantwoording aflegt aan het volksvertegenwoordigende lichaam, dreigen verantwoordingsprocessen in het gedrang komen. De Wgr schept weliswaar formeel het verantwoordingskader, maar de praktijk lijkt weerbarstiger. Raadsleden zijn niet altijd tevreden over de informatie vanuit de samenwerkingsverbanden. Informatie is te algemeen van aard of biedt geen zicht op de realisatie van lokale doelenstellingen. Daar staat tegenover dat de aandacht van raadsleden niet uitgaat naar samenwerking of dat raadsleden niet altijd voldoende actief zijn bij het formuleren van eisen aan de informatievoorziening. 29 Deze situatie zet niet alleen de adequate politieke controle onder druk maar ook andere vormen van toezicht zoals controle door gemeentelijke rekenkamers.

27 Zie ook: www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/geen-invloed-op-zorginkoop-doordemocratisch-gat.9449509.lynkx. 28 Deze voorkeursvolgorde houdt in dat taken bij voorkeur moeten worden bekostigd uit prijzen, heffingen, belastingen, algemene uitkering en ten slotte uit specifieke uitkeringen. 29 Zie ook Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg, oktober 2014.

70

Pagina 12 van 39

Samenwerkingsverbanden zouden een dubbele verplichting moeten voelen om zich te verantwoorden. Feedbacklegitimiteit komt niet alleen tot stand in de gemeenteraad, de vorm van representatieve democratie zoals we die kennen. Er zou ook rekenschap moeten worden afgelegd aan burgers en instellingen, iets dat nu in de praktijk van samenwerking vrijwel afwezig lijkt.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Pagina 13 van 39

71

3. Eerste constateringen en vervolg In de voorgaande hoofdstukken is ingegaan op de deelvragen wat moet worden verstaan onder democratische legitimiteit van samenwerking, welke factoren de democratische legitimiteit beïnvloeden en welke knelpunten zich daarbij voordoen. Deze probleemverkenning wordt besloten met een aantal constateringen.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

3.1 Eerste constateringen 1. Het vraagstuk van democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden is niet nieuw. Het principe van verlengd lokaal bestuur en de Wgr funderen in formele zin de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden en de wet voorziet in meerdere instrumenten. Gemeenteraadsleden ervaren echter dat zij weinig invloed hebben. Ongeacht de vorm van samenwerking (publiek of privaat) en ongeacht het domein van samenwerking (beleid of uitvoering) is de invloed en controle van de volksvertegenwoordiging op samenwerking een terugkerend punt van zorg. Geconstateerd kan worden dat er een verschil bestaat tussen wet en werkelijkheid: er is een verschil tussen de formele kant van het systeem van samenwerken en het functioneren in de praktijk. 2.

Democratische legitimiteit komt niet alleen tot stand in de gemeenteraadsvergadering of in de vergaderingen van samenwerkingsverbanden. De decentralisaties vragen om een vorm van democratische besluitvorming en rechtsvorming die ruimte geeft aan een betekenisvolle dialoog met burgers. Gemeenteraden moeten die dialoog aanjagen, maar niet monopoliseren.

3.

Als gevolg van decentralisaties in het sociale domein zijn taken en bevoegdheden belegd op gemeentelijk niveau, terwijl dit gepaard gaat met de wettelijke verankering van de overtuiging dat gemeenten de taken niet aankunnen en regio’s moeten vormen.

4.

Regionaal bestuur is inherent aan lokaal bestuur. Gemeentelijke opschaling beperkt samenwerking niet en zal altijd resulteren in afstand tot het gemeentebestuur. Het aantal en de variëteit aan samenwerkingsverbanden illustreren de behoefte aan een vorm van bestuur op verschillende niveaus tussen de drie algemene bestuurslagen in.

5.

Samenwerken is de kunst van het haalbare. Samenwerking gaat goed als het draait om het realiseren van iets positiefs. Gaat het om het verdelen van pijn, dan wordt het een stuk ingewikkelder. Wanneer zich problemen voordoen op het gebied van samenwerking, dan is het niet alleen de vraag of gemeenten in staat zijn adequaat de (financiële) gevolgen van de decentralisaties in regionale samenwerkingsverbanden op te vangen, maar ook of de besturen van gemeenten en van samenwerkingsverbanden hierover adequate verantwoording kunnen afleggen aan gekozen volksvertegenwoordigers én tegenover burgers en instellingen.

6.

Met de decentralisaties neemt de omvang van de middelen die van het Rijk naar gemeenten worden overgeheveld toe. Dat roept vragen op over de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten en de bekostiging van taken: wie beslist over het geld en hoe beïnvloedt dat de legitimiteit?

Pagina 14 van 39

72

3.2 Hoe verder De knelpuntenanalyse en de constateringen leiden tot vier kernvragen die de opmaat vormen voor toetsing aan de bestuurlijke praktijk. In het tweede deel van het adviestraject gaat de Raad na welke concrete handelingsperspectieven in aanmerking komen voor het borgen van de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

De kernvragen worden gegroepeerd overeenkomstig de eerder genoemde vier kenmerken van democratische legitimiteit: I.

II. III. IV.

Wat is ervoor nodig om niet alleen de formele, maar ook de materiële invloed van gemeenteraadsleden op regionale samenwerkingsverbanden te verbeteren, zodanig dat participatie en representatie van belangen zijn geborgd? Hoe kan in de praktijk vorm worden gegeven aan het politieke primaat in de relatie tussen het gemeentebestuur (burgemeester, college van B&W en de gemeenteraad) en samenwerkingsverbanden? Leidt een actieve politieke participatie van gemeenteraadsleden in samenwerkingsverbanden tot meer outputlegitimiteit, of zijn andere mogelijkheden even of meer succesvol? Naast de verantwoording aan de gemeenteraad, welke vormen zijn denkbaar voor het afleggen van rekenschap door samenwerkingsverbanden aan burgers en instellingen?

Pagina 15 van 39

73

Toelichting | Regionale samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit nader beschouwd In hoofdstuk 1 van dit advies is op hoofdlijnen verkend wat onder de begrippen regionale samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit wordt verstaan. Deze toelichting gaat hier uitgebreider op in, en geeft daarmee antwoord op de eerste vraag in het adviesverzoek van de minister en de eerste deelvraag van de probleemstelling: Wat wordt verstaan onder democratische legitimiteit bij samenwerking en welke factoren beïnvloeden de democratische legitimiteit?

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

I. Regionale samenwerkingsverbanden 1. Soorten bestuur: algemeen en functioneel Kenmerkend voor het openbaar bestuur in Nederland is een spreiding van (in politieke termen) macht en (in juridisch opzicht) bevoegdheden, taken en de daarvoor benodigde middelen. Het staatsgezag is niet op één bepaalde plaats, maar op vele plekken aan te treffen. Dit is het kenmerk van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Nederland kent drie niveaus van algemeen, territoriaal bestuur. Deze drie niveaus – Rijk, provincie en gemeente – hebben als gemeenschappelijk kenmerk dat zij functioneren op basis van een stelsel van algemene politieke vertegenwoordiging. Het algemeen bestuur kent waarborgen over de democratische basis van deze algemene politieke vertegenwoordiging (algemeen kiesrecht, evenredige vertegenwoordiging; artikelen 4, 53 en 129 van de Grondwet). Daarnaast kennen we functioneel bestuur, zoals bij waterschappen. Bij territoriaal (decentraal) bestuur is het gebied waarover het bestuur wordt uitgeoefend bepalend voor de bestuurlijke eenheid. Territoriaal bestuur maakt integrale belangenbehartiging voor dit gebied mogelijk. Bij functioneel bestuur gaat het om de adequate behartiging van een doel, domein of functie. Het biedt zo kans voor een gerichte aanpak van maatschappelijke problemen, maar teveel functioneel bestuur kan fragmentatie van overheidszorg betekenen.

Het fundamentele verschil tussen algemene en functionele bestuurslichamen is dat op het eerste type overheden de verplichting rust, intern en extern op politiek en ambtelijk niveau tot een afstemming te komen van verschillende belangen, wat kan leiden tot samenwerking. Bij een lichaam van functioneel bestuur gaat het primair om één opgedragen taak, al is bij de waterschappen een tendens te zien om onderling of met gemeenten samen te werken. Regionale samenwerkingsverbanden voor de uitvoering van de decentralisaties in het sociaal domein zijn te categoriseren als een vorm van functionele decentralisatie op regionaal niveau. De taken zijn weliswaar per 1 januari 2015 aan gemeenten gedecentraliseerd, maar bij het voornemen tot decentralisatie stond aan rijkszijde vast dat vrijwel alle gemeenten – ook de grotere – eigenlijk niet in staat zouden zijn om deze taken zelfstandig uit te voeren en dat hiervoor het regionale niveau passend was. Regionale samenwerkingsverbanden staan op afstand van het gemeentebestuur, maar zijn wel onderdeel van dit bestuur: het wordt daarom verlengd lokaal bestuur genoemd. 2. Smaken voor de uitvoering van taken Gemeenten hebben veel verschillende taken. Gemeentelijke taken zijn bij wet opgedragen (medebewind) of worden door gemeenten zelf aan zich getrokken (autonomie).

Er wordt meestal onderscheid gemaakt in beleidsbepalende taken die vaak zijn vastgelegd in verordeningen die de inwoners direct raken, Pagina 16 van 39

74

uitvoeringstaken op grond van een publiekrechtelijke bevoegdheid (vergunningverlening, handhaving) en bedrijfsvoeringstaken (PIOFACH). Was er al een tendens om beleidsrijkere taken over te dragen aan het regionale niveau zoals bij de veiligheidsregio. Met de deels verplichte samenwerking die voortkomt uit de decentralisaties, wordt ook beleid maken in toenemende mate een regionale taak. Het is de vraag hoe deze taak met een politieker karakter zich regionaal laat beleggen nu de belangenafweging op regionaal niveau tussen samenwerkende gemeenten van een andere orde is dan de brede belangenafweging in een individuele gemeente.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Bij het uitvoeren van taken hebben gemeenten drie smaken: zelf doen, samenwerken of uitbesteden.30 In de eerste variant houden gemeenten zelf de verantwoordelijkheid voor de taakuitvoering. Bij uitbesteden staat de uitvoering op verdere afstand van de gemeenten. Vormen van samenwerking zitten daar tussenin. Steeds meer gemeenten vinden het verstandig om bij het uitvoeren van hun taken samen te werken met andere gemeenten omdat zij streven naar kwaliteitsverbetering, het realiseren van schaalvoordelen, het aanbieden van complexe voorzieningen, het besparen op kosten en het delen van expertise. 3. Activiteiten De terreinen waarop samenwerkingsverbanden actief zijn, zijn zeer divers. Vuilophaal en afvalverwerking, brandweer, veiligheidshuizen, jeugdzorg, welzijn, gebiedsontwikkeling, gemeenschappelijke sociale dienst of belastinginning, recreatieschappen en energiemaatschappijen zijn voorbeelden. Met de (beleidsrijke) terreinen waarop de decentralisaties zich richten – jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen – is het aantal taken in het sociale domein aanzienlijk en ingrijpend uitgebreid, terwijl de aard van die taken van karakter verandert (recht wordt voorziening). 4. Belangen Samenwerken doen gemeenten vanuit een bepaald belang. We noemen een drietal belangen die meespelen bij samenwerken.

Het samenwerkingsbelang is de belangrijkste reden van bestaan van het samenwerkingsverband en wordt door de samenwerkende partners onderschreven, anders beginnen ze er niet aan. Daarnaast blijft ‘gewoon’ het individuele belang van de samenwerkingspartner bestaan. Verder ontstaat er bij een samenwerkingsverband ook het organisatiebelang, het belang van de uitvoerende organisatie zoals dat van een goede uitvoering. Liggen de belangen in elkaars verlengde, dan is samenwerken meestal niet problematisch. Dat wordt anders als de belangen van de deelnemers uiteen gaan lopen, zeker wanneer individuele belangen of het organisatiebelang afbreuk gaan doen aan het samenwerkingsbelang. Idealiter zal op dat moment een belangenafweging moeten plaatsvinden om de samenwerking te kunnen continueren of, als men elkaar niet langer vindt, de samenwerking te beëindigen. Dit wordt vanwege de financiële nadelen weleens nagelaten. Naast deze samenwerkingsbelangen zijn samenwerkingsverbanden een uitdrukking van de netwerkrealiteit waarin markt, overheid en maatschappij met elkaar verweven zijn geraakt: overheden werken samen met private of semipublieke partijen om zo het beste van twee werelden te verenigen ten behoeve van een gedeeld belang. 30

Strikt genomen hebben gemeenten nóg een keuze, namelijk de taak niet uitvoeren.

Pagina 17 van 39

75

5. Doelen Voor wat betreft de doelen van samenwerking kan een onderscheid worden gemaakt tussen strategische, tactische en operationele regionale bestuursvormen. Strategische samenwerking gaat vaak om het bundelen van invloed (en daarmee macht) en is gericht op regionale strategie- en planvorming. Het doel hiervan is de aanpak van gemeenschappelijke maatschappelijke opgaven die op regionaal niveau spelen, zoals demografische en economische ontwikkelingen. Het gaat daarbij ook om economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale) concurrentiepositie van de regio. Strategische samenwerking heeft een territoriaal en integraal karakter.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Tactische samenwerking betreft regionale beleidsontwikkeling en -implementatie. Hiermee wordt beoogd de bestuurs- en uitvoeringskracht te vergroten van gemeentelijke taken die door hun omvang en complexiteit het vermogen van de gemeentelijke organisatie te boven gaan. In veel gevallen gaat het hier om gezamenlijke uitvoering van gedecentraliseerde taken. Ook verplichte samenwerkingsverbanden als veiligheidsregio’s en omgevingsdiensten vallen onder deze categorie. Tactische samenwerking is vooral taakgericht en sectoraal. Operationele samenwerking heeft betrekking op regionale bedrijfsvoering en beheer, met als doel kwaliteits- en kostenvoordelen te bereiken. Daarbij kan worden gedacht aan gezamenlijke inkoop van diensten of inhuur van personeel, de gemeenschappelijke exploitatie van een publieke voorziening of gezamenlijke verzorging van gemeentelijke dienstverlening. Operationele samenwerking heeft een organisatiegericht en beheersmatig karakter. 6. Vormen en besturing Wanneer het gemeentebestuur op grond van een afweging van belangen en doelen kiest voor samenwerking, dan zegt dat nog niets over de samenwerkingsvorm of de rechtsvorm.

De afgelopen jaren zijn door beleidsmakers en wetenschappers verschillende pogingen gedaan om de veelsoortige bestuurlijke praktijk van samenwerkingsverbanden en het bijbehorende juridische kader in samenhang te presenteren.31 Samenwerkingsverbanden komen voor onder verschillende namen, wat in de praktijk maar ook in de discussies over samenwerking tot verwarring kan leiden: verbonden partijen, gemeenschappelijke regelingen, bestuursovereenkomsten, publiek-private samenwerkingsconstructies (PPS) met CV’s (commanditaire vennootschappen), BV’s, NV’s, stichtingen, publieke coöperaties, et cetera. Samenwerking tussen bestuursorganen lijkt dus op eerste oog een bonte verzameling van taken, vormen en verschijningsvarianten. Enerzijds is dit logisch: per taak, bevoegdheid of vraagstuk zou de vorm gekozen moeten worden die (juridisch) het beste past. Anderzijds kan juist die diversiteit opnieuw voor afstemmingsproblematiek zorgen (gebrekkig overzicht bij gemeenten welke taken waar zijn belegd en met wie wordt samengewerkt): niet voor niets benadrukt de regering het belang van congruentie bij de decentralisaties en het vormen van samenwerkingsverbanden in het sociaal domein, onder andere om de integraliteit van de uit te voeren taken te waarborgen.

31 Berenschot 2010, Partners+Pröpper 2005, beide in opdracht BZK; VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013; Korsten, 2006; Van der Laar, 2010; Herwijer en Fraanje, 2011.

76

Pagina 18 van 39

Samenwerkingsvormen zijn in drie hoofdcategorieën in te delen: afstemming, een netwerkconstructie en een zelfstandige organisatie (zie ook het schematisch overzicht van de verschillende rechtsvormen hieronder).32 Bij afstemming doen de betrokken overheden niet meer dan met elkaar om tafel gaan om beleid of bevoegdheidsuitoefening op elkaar af te stemmen. Er wordt in dat geval ook wel gesproken van beleidsmatige integratie. Iedere betrokken gemeente blijft volledig zelf bevoegd om te beslissen en blijft zodoende ook volledig politiek verantwoordelijk voor zijn keuzes. Deze vorm van samenwerking kenmerkt zich door het feit dat er sprake is van ‘besluitvorming’ bij unanimiteit. Er kunnen immers slechts ‘gezamenlijke besluiten’ worden genomen indien alle afzonderlijke betrokken (bestuursorganen van) gemeenten hiermee hebben ingestemd. Bij een afstemmingssamenwerking is geen sprake van opdrachtgeverschap of opdrachtnemerschap, omdat kenmerk van deze vorm van samenwerking is dat er geen taken en/of bevoegdheden van de ene naar de andere deelnemer gaan. Afstemmingssamenwerking is de minst vergaande vorm van samenwerking. Er gaat in beginsel geen zeggenschap verloren.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Een netwerkconstructie33 gaat al verder dan een afstemmingssamenwerking. Bij netwerksamenwerking gaan ook taken en bevoegdheden over naar de centrumentiteit. Er is tevens sprake van een bepaalde mate van organisatorische integratie. Een bekende vorm daarvan is de centrumgemeente of gastheergemeente. Deze vorm van samenwerking kenmerkt zich door het feit dat de uitvoering of bedrijfsvoering gezamenlijk kan gebeuren, maar dat beleid en verordeningen altijd via de deelnemers tot stand komen. Al zal de centrumentiteit mogelijk meer eisen stellen voor harmonisatie omdat de uitvoerings- of bedrijfsvoeringstaken anders niet goed uitvoerbaar zijn. De ‘gasten’ zullen hun eigen individuele belangen moeten inbrengen bij de centrumentiteit. De zwaarste vorm van samenwerking voor wat betreft structuur is die waarbij een zelfstandige organisatie wordt opgericht. Het gaat daarbij om de instelling van een nieuwe rechtspersoon en/of nieuwe bestuursorganen die door de betrokken deelnemers wordt beheerst. Deze organisatie voert taken en/of bevoegdheden uit voor de deelnemers. Er is sprake van bestuurlijke integratie. Deze vorm van samenwerking kenmerkt zicht door de veelvoud aan mogelijkheden. De vorm kan qua taken heel licht worden ingericht.

In dat geval gaan uitsluitend bedrijfsvoerings- of uitvoerende taken over en blijven beleidsbepalingen en de verordenende bevoegdheid verantwoordelijkheden van de deelnemers. Een verdergaande vorm is die waarbij ook beleidsbepalende taken en bevoegdheden, waaronder eventueel zelfs verordenende bevoegdheid, worden overgedragen aan het samenwerkingsverband. De vormgeving van samenwerkingsverbanden zegt met name iets over de bestuurlijke grip die bestaat ten aanzien van de samenwerking. De samenwerkingsvorm heeft naast de juridische vormgeving (privaat- of publiekrechtelijk) ook juridische gevolgen, met name op het gebied van Europees recht, aanbestedingsrecht en fiscaal recht (btw en naar verwachting vanaf 2016 ook de vennootschapsbelasting).

32 Zie ook: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013; Rekenkamer Oost-Nederland, november 2014. 33 De term netwerkconstructie kan voor verwarring zorgen. De suggestie dat wordt samengewerkt in netwerken is namelijk niet alleen van toepassing tussen gemeenten, netwerksamenwerking is óók de benaming voor de samenwerking met veel verschillende partners uit de maatschappij, iets wat gemeenten ook doen, zonder verdere status in de vorm van een gemeenschappelijke regeling of iets dergelijks. Dat soort samenwerking is fundamenteel iets anders dan de centrumconstructie.

Pagina 19 van 39

77

De gekozen samenwerkingsvorm is bepalend voor de inrichting van het bestuur van het samenwerkingsverband. Het maakt voor de besturing van het samenwerkingsverband uit of de grondslag is gelegen in het privaatrecht of het publiekrecht.

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Hoewel publiekrechtelijke samenwerking door velen als het meest wenselijke wordt beschouwd, is algemeen aanvaard dat overheden zich ter uitvoering van hun overheidstaken niet alleen kunnen bedienen van de bevoegdheden die hun krachtens het publiekrecht zijn toegekend, maar ook dat zij – binnen zekere grenzen – privaatrechtelijke instrumenten kunnen aanwenden. Dat is de kern van de tweewegenleer uit het arrest van de Hoge Raad uit 1991 (Windmill).34 Daarin is bepaald dat in bepaalde gevallen het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden een onaanvaardbare doorkruising (van de onderliggende publiekrechtelijke regeling) oplevert. Privaatrechtelijke samenwerking Op de stichting na, hebben alle privaatrechtelijke rechtspersonen in beginsel hetzelfde governancemodel: het zogenoemde verenigingsmodel. Dat betekent dat de betrokken partijen (leden/aandeelhouders) zich verenigen in de algemene vergadering, in de praktijk vaak algemene ledenvergadering of algemene vergadering van aandeelhouders genoemd. De stichting kent een dergelijk orgaan niet, omdat de stichting een ledenverbod heeft. De ‘leden’ van de algemene vergadering hebben stemrecht in die vergadering om hun eigen individuele (gemeentelijke) belang te kunnen dienen.

Voorbeelden van privaatrechtelijke samenwerking zijn: Bestuurs- / beleidsovereenkomst35 Dienstverleningsovereenkomst / overeenkomst tot opdracht Vereniging Naamloze vennootschap/besloten vennootschap Coöperatie Stichting36 Privaatrechtelijke samenwerking betekent dat tussen bestuursorganen wordt samengewerkt op basis van het Burgerlijk Wetboek. Dit kan samenwerking tussen alleen bestuursorganen betreffen of het gebruik van een privaatrechtelijke organisatievorm door slechts één bestuursorgaan. Het gaat bij privaatrechtelijke samenwerking om het doen van privaatrechtelijke handelingen of het aangaan van een privaatrechtelijke rechtsvorm. Ook kan er voor de uitvoering van taken gekozen worden voor een private rechtspersoon. Behalve de privaatrechtelijke samenwerking tussen bestuursorganen, bestaat er echter ook de mogelijkheid van samenwerking van bestuursorganen met private partijen, waarbij het in strikte zin om publiek-privaatrechtelijke samenwerking gaat. Privaatrechtelijke samenwerking of uitvoering van taken in een privaatrechtelijke rechtsvorm komt voor bij (gemeentelijke) taken waarbij het vanwege het karakter daarvan voor de hand ligt deze vorm te kiezen, bijvoorbeeld bij gezamenlijke uitbesteding van afvalinzameling. Gemeenten kiezen soms voor een privaatrechtelijke variant vanwege de grotere flexibiliteit die dit zou bieden.

Ondanks de voordelen en het feit dat privaatrechtelijke vormen in de praktijk vaak voorkomen, is er ook kritiek vanwege minder sterke democratische waarborgen en de verminderde rechtswaarborgen voor burger (gang naar de rechter). De bestuurlijk-juridische waarborgen moeten apart worden geregeld omdat de 34

26 januari 1991, NJ 1991, 393. Afstemming over inzet privaatrechtelijke bevoegdheden. Zie voor uitwerking van deze vormen: VNG en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, oktober 2013. 35 36

78

Pagina 20 van 39

publiekrechtelijke waarborgen (zoals bepaald in Gemeentewet, Provinciewet en Algemene wet bestuursrecht) niet automatisch van toepassing zijn (wat bij publiekrechtelijke samenwerking wel het geval is).37 Publiekrechtelijke samenwerking De Gemeentewet (artikel 160, tweede lid) kent een voorkeur voor een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm: “Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang.” De Gemeentewet kent dus eigenlijk een vorm van ‘pas toe of leg uit’: er wordt gekozen voor publiekrechtelijke varianten voor samenwerking, tenzij het privaatrecht in het bijzonder aangewezen is. Deze voorkeur voor publiekrecht is opgenomen omdat de wetgever vond dat het publiekrecht meer waarborgen kent dan het privaatrecht. De praktijk laat overigens veel privaatrechtelijke samenwerking zien, omdat dit als eenvoudiger wordt beschouwd.38

Datum 19 januari 2015 Kenmerk 2015-0000015018

Uit de parlementaire geschiedenis rond artikel 160 Gemeentewet en zijn voorgangers komt zoals gezegd steeds naar voren dat de publiekrechtelijke weg de voorkeur verdient omdat deze meer waarborgen kent zoals – gelet op het belang van democratische legitimiteit – openbaarheid en (politieke) verantwoordelijkheid. Het beginsel van openbaarheid is een van de basiskenmerken van het democratiebeginsel. Op grond van artikel 110 Grondwet moet de overheid dan ook openbaarheid betrachten bij de uitvoering haar taak. Deze openbaarheid komt in beginsel tot stand via openbaarheid van besluiten, openbaarheid van vergaderingen en openbaarheid van documenten. Dit is even goed bij samenwerkingsverbanden als bij afzonderlijke bestuursorganen van belang. Een ander uitgangspunt van het democratiebeginsel is dat bestuursorganen die niet zelf rechtstreeks gekozen worden politieke verantwoording schuldig zijn aan vertegenwoordigende organen. De vertrouwensregel houdt in dat een bestuurder kan worden ontslagen zodra deze niet langer het vertrouwen geniet van degene die hem heeft aangewezen. De vertrouwensregel wordt in de praktijk vaak gehanteerd als sluitstuk van de politieke verantwoordelijkheid. Wet gemeenschappelijke regelingen Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijke overeenkomst tussen bestuursorganen. De gemeenschappelijke regeling is zelf geen rechtsvorm.