Adviesrapport ROB Wisselwerking

De steun van de gemeenteraad is de belangrijkste voorwaarde voor effectieve samenwerking en die effectiviteit neemt toe bij meer onderling vertrouwen.

2.3 Van statisch naar dynamisch Een andere houding is nodig De wetenschap dat samenwerking onlosmakelijk is verbonden met het besturen van een gemeente vraagt iets van gemeentebesturen, zowel van het college van B&W als van de gemeenteraad. Zij zullen zich nadrukkelijk moeten richten op deze werkelijkheid en deze een plek moeten geven in hun eigen werkwijze. En tot nu toe gebeurt dat vaak onvoldoende. Met name gemeenteraadsleden mopperen over hun mogelijkheden invloed uit te oefenen op samenwerkingsverbanden, waar wel een steeds groter deel van de gemeentelijke middelen naar toe vloeit. Er wordt afstand gevoeld, wat leidt tot groeiend ongemak. Maar ongemak is nog tot daar aan toe: het gaat dieper dan dit. De praktijk wijst uit dat regionale samenwerkingsverbanden vorm hebben gekregen als gemeenschappelijke regeling, met een eigen algemeen en dagelijks bestuur. De bestuursleden zijn in de praktijk vooral wethouders en burgemeesters, formeel is er sprake van verlengd lokaal bestuur. In de praktijk wordt dit vaak ervaren als ‘verlegd’ lokaal bestuur: besluiten worden genomen op enige afstand van de gemeenteraden. Wat niet wil zeggen dat het geen goede besluiten zijn, maar wel dat ze de democratisch gelegitimeerde gemeenteraden vaak pas na enige tijd, verpakt in een grote hoeveelheid beleid en ook nog eens erg moeilijk veranderbaar, bereiken.

Gemeenteraden zien de consequenties van de besluiten als iets waar ze geen invloed op hebben gehad, maar waar ze wel voor de gevolgen mogen opdraaien. Die zien en voelen dat en willen in toenemende mate de eigen rol terug.

28

“Om democratische legitimiteit te borgen, moeten gemeenteraden bij gemeenschappelijke regelingen ‘aan de voorkant’ inspraak krijgen.” “En achteraf moet de raad kunnen controleren op hoofdlijnen.” Bovenstaande citaten zijn ontleend aan de bijeenkomst die de VNG op 25 maart 2015 organiseerde in Tilburg rondom het thema Gemeente 2020. Zij drukken uit dat gemeenteraden meer betrokken moeten worden bij regionale besluitvorming. Vooral het aantal regionale bijeenkomsten voor gemeenteraadsleden blijkt hier van belang. Naarmate er meer gezamenlijke ontmoetingen zijn waarop raadsleden worden geïnformeerd over of worden betrokken bij regionaal beleid, is er sprake van meer onderling vertrouwen en overeenstemming en zijn de verhoudingen zakelijker. De betrokkenheid van gemeenteraadsleden blijkt een positieve invloed te hebben op de effectiviteit van regionale samenwerking. De spelregels van Etten-Leur Etten-Leur werkt samen met andere gemeenten in allerlei constructies, van afstemming tot het uitvoeren van taken voor andere gemeenten tot deelname aan gemeenschappelijke regelingen. Met samenwerking wil de gemeente kwaliteitsverbetering, krachtenbundeling en kostenbeheersing bereiken. Op strategisch niveau werkt Etten-Leur samen in de gemeenschappelijke regeling Regio West-Brabant (RWB).

Op tactisch niveau wordt samengewerkt op beleidsgebieden als duurzaamheid, economie, wonen, onderwijs, cultuur, sport en recreatie. Er is geen sprake van een juridisch entiteit. Op operationeel niveau werkt Etten-Leur op het gebied van HRM, Juridische zaken, Financiën, VTH- taken (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving), Ruimtelijke Ontwikkeling (met name het opstellen van bestemmingsplannen) en het openbaar gebied samen in de samenstelling van D6: Roosendaal, Rucphen, Zundert, Halderberge, Moerdijk en Etten-Leur. Netwerkregie is het uitgangspunt voor deze samenwerking: “Netwerkregie bestaat uit het inzichtelijk maken van het netwerk, het stimuleren van samenwerking van onderop, het zorgen voor de juiste randvoorwaarden en het weghalen van belemmeringen. Het gaat om een meer flexibele manier van samenwerken, waarbij de kracht ontstaat doordat er een veelheid aan verbindingen groeit.” Ook deze vorm van samenwerking kent geen aparte juridisch entiteit. Dit netwerk kan groeien, zowel qua aantal taken waarop wordt samengewerkt als qua aantal gemeenten binnen D6 dat bij verschillende taken meedoet.

De zes gemeenteraden hebben afgesproken om in de begroting dezelfde zes spelregels op te nemen over: - informatievoorziening, - het afleggen van verantwoording, - integrale sturing (waarbij één bepaalde gemeente per samenwerkingsverband de leiding neemt), - jaarlijkse richtlijnen van de zes gemeenten aan het samenwerkingsverband, - tijdige behandeling van de begroting van het samenwerkingsverband, en - een verplicht vierjaarlijks beleidsplan van het samenwerkingsverband.

29

Etten-Leur is niet de enige gemeente met een gemeenteraad die zich betrokken opstelt. In tal van gemeenten is een proces op gang gekomen waarbij gemeenteraden, ondersteund door griffies, de horizon verbreden als het gaat om regionale samenwerking. Op veel plaatsen is een strategie uitgedacht door het gemeentebestuur met daarin uitgangspunten, doelstellingen, motieven, kansen, belangen. Zo oriënteert Twente zich op vernieuwde samenwerking in de post-Wgrplus fase die kan rekenen op draagvlak bij de veertien gemeenteraden (2014), heeft de gemeente Renkum een besturingsfilosofie vastgesteld hoe om te gaan met intergemeentelijke samenwerking (2014) en heeft Hof van Twente een strategiekaart geïntroduceerd over hoe wordt omgegaan met samenwerkingsverbanden en de invulling van de rol van de gemeenteraad daarbij (2015). In lijn met deze voorbeelden adviseert de Raad dat de houding van gemeenteraden ten opzichte van samenwerking verandert van statisch naar dynamisch. Van een houding waarbij gemeenteraden budgetten bepalen en doelstellingen formuleren en samenwerkingsverbanden uitvoeren en verantwoorden, naar een houding waarbij gemeenteraden samen zich zelfbewust opstellen om gezamenlijk regionale publieke problemen op te lossen.

Van een relatie met een statische kwaliteit (organisatiestructuren, uitvoeren, beheersen, verantwoorden), naar een relatie met een dynamische kwaliteit (anticiperen, leren, gezamenlijk evalueren, ontwikkelen, aanpassen). Statische gemeenteraden zetten formele instrumenten in zoals het budgetrecht, het indienen van moties en het vragenrecht. Dynamische gemeenteraden zoeken de verbinding met andere gemeenteraden en spreken spelregels af over informatievoorziening en verantwoording. Statische gemeenteraden hebben geen goed zicht op de doelen van de samenwerking, stellen zich afhankelijk op, accepteren afwachtend de diensten van de samenwerking en zijn afhoudend ten opzichte van de samenwerking. Dynamische gemeenteraden zetten samenwerking zelfverzekerd in als strategie om bovengemeentelijke doeleinden te bereiken en sturen de samenwerking zelfbewust en actief aan. Griffie(r)s spelen een belangrijke rol De griffier kan van grote toegevoegde waarde zijn in het proces rond regionale samenwerking. De griffier vervult een aantal functies, zoals de functie van adviseur van de gemeenteraad over besluitvorming, de functie van procedurebewaker en de functie van organisator van netwerken, platformen en burgerparticipatie.

Het is dan bijvoorbeeld de rol van de griffier om de gemeenteraad nadrukkelijk te wijzen op de gevolgen van samenwerking, zoals de te kiezen juridische vorm of de delegatie van bevoegdheden aan een samenwerkingsverband. Naar de mening van de Raad zit de grootste toegevoegde waarde van de griffier in zijn rol als procesadviseur. Het gaat om het bevorderen van een transparante, open cultuur. De werklast voor de gemeenteraad kan bijvoorbeeld worden beperkt als tussen gemeenteraden het kritisch volgen van samenwerkingsverbanden wordt verdeeld en de ervaringen tussen gemeenteraden worden gedeeld. Datzelfde geldt voor de aanwending van de energie van de eigen gemeenteraad. Ook daar hoeft niet elk lid afzonderlijk naar elk samenwerkingsverband te kijken, maar zou met de aanwijzing van een rapporteur per samenwerkingsverband al veel gewonnen zijn. Het gaat hier om de rol van de griffier bij de strategische positiebepaling van de gemeenteraad, de bestuurscultuur van de gemeenteraad en de

30

samenwerking met de collega-gemeenteraden. De investering in die rol betaalt zich uit in een goed geïnformeerde gemeenteraad die zelfbewust en goed beslagen ten ijs komt bij het stellen van kaders voor en het controleren van samenwerkingen. Colleges van B&W en besturen van samenwerkingsverbanden stellen gemeenteraden in staat een objectief oordeel te vormen over samenwerking Doordat met name leden van het college van B&W zitting hebben in het bestuur van het samenwerkingsverband, en doordat het zwaartepunt van de besluitvorming binnen de colleges van B&W ligt, is er extra aandacht nodig voor goede informatievoorziening aan de raden van de deelnemende gemeenten. De Gemeentewet regelt dat het college van B&W de gemeenteraad actief informeert, opdat deze zijn kaderstellende en controlerende rol waar kan maken, door alle informatie te verschaffen die de gemeenteraad voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft. Het college moet openheid van zaken geven, zodat de gemeenteraad zijn werk goed kan doen. Dit betekent dat het college de afweging moet maken wat voor de gemeenteraad interessante en noodzakelijke informatie is. En daarbij niet te schromen een raadsdebat uit te lokken over onderwerpen, die hen in het samenwerkingsverband sterk bezig houden. In de praktijk komt er nogal veel verschil voor in de wijze waarop colleges hiermee omgaan.

De algemene teneur onder gemeenteraadsleden is dat de informatie gebrekkig is. Gebrekkige informatievoorziening wil overigens nog niet zeggen dat in regionaal verband sprake is van een gebrekkige uitvoering. Maar ze zorgt wel voor onzekerheid en onduidelijkheid en kan zo object van politiek gewin worden. En een niet goed geïnformeerde gemeenteraad maakt het afleggen van verantwoording door het college aan de gemeenteraad aanmerkelijk ingewikkelder: waar niemand tijdig beschikt over juiste en eenduidige informatie, geldt al snel het gelijk van de vismarkt. Voor het goed functioneren van de raden van de gemeenten die aan samenwerkingsverbanden deelnemen is het van groot belang dat zij tegelijk over dezelfde informatie kunnen beschikken. De andere kant van deze medaille is dat colleges beter in staat zijn verantwoording af te leggen. Ook samenwerkingsverbanden zelf moeten ervoor zorgen dat gemeenteraden actief geïnformeerd worden over plannen, resultaten en afwijkingen in de uitvoering. En er mag op het vlak van democratische legitimering meer van samenwerkingverbanden worden verwacht. Die concentreren zich meestal geheel op hun taak en beschouwen de gemeenteraden als de plek waar formele besluiten worden genomen, de contributie wordt vastgesteld en de jaarcijfers worden besproken. Maar zij moeten de gemeenteraden juist in positie brengen, dat deze zich betrokken kunnen voelen.

Dat vraagt tijd en aandacht van bestuur en staf van samenwerkingsverbanden. De directeur van zo’n samenwerkingsverband moet er een eer in stellen gemeenteraadsleden per gemeente bij te praten, hij of zij moet dus de boer op. Een dagelijks bestuur moet tijd en aandacht besteden aan het ‘erbij houden’ van de gemeenteraden. Hier is sprake van een typische verschuiving van product naar proces. Dat proces loopt nu veel te veel alleen langs de formeel voorgeschreven verantwoordelijkheden, veel te weinig wordt kritiek opgehaald, echte toelichting gegeven, een maatschappelijk debat aangejaagd. Ook bij de selectie van directeur en medewerkers van regionale

31

samenwerkingsverbanden moet veel meer rekening worden gehouden met het feit dat het hun taak is democratische legitimiteit (mee) te organiseren. Dat geldt ook voor het bestuur en met name voor de voorzitter. Als die laatste, vaak een burgemeester of wethouder, ook in de gemeenteraden van de andere gemeenten dan de zijne zou komen, zou dat al helpen. Tussenconclusie De houding van gemeenteraden ten opzichte van samenwerkingsverbanden moet veranderen van statisch naar dynamisch. Dit vraagt om een andere rolinvulling van gemeenteraden, zelfbewuster en assertiever. Gemeenteraden moeten eigenaar worden van regionale besluitvormingsprocessen. Een belangrijke rol is daarin weggelegd voor griffie(r)s als procesadviseur. Colleges van B&W voorzien gemeenteraden tegelijk van dezelfde informatie en maken samenwerkingsvraagstukken op tijd in de gemeenteraad bespreekbaar. Besturen van samenwerkingsverbanden brengen gemeenteraden meer in positie, zodat deze de samenwerking als hun eigen samenwerking gaan beschouwen.

2.4 De wet zit de democratische legitimiteit van samenwerking niet in de weg Samenwerking is en blijft een vorm van verlengd lokaal bestuur Nederland kent een bestuurlijke hoofdstructuur en de nodige hulpstructuren. Verlengd lokaal bestuur is formeel juridisch geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Zolang als de wet bestaat – sinds 1950 – is er discussie over het democratisch gehalte van bestuursorganen die hun grondslag vinden in de Wgr, onlangs in maart 2015 nog weer eens geagendeerd door het (voormalige) Tweede Kamerlid Schouw. Meestal verguisd en nauwelijks geprezen, maar ondanks alle discussie kan het openbaar bestuur in Nederland al 65 jaar niet zonder. Dat zegt wat over de bestendigheid van de Wgr. Alle pleidooien voor een andere organisatie van het openbaar bestuur ten spijt, alle alternatieven die de revue zijn gepasseerd: we doen het ermee. En we moeten wel. Want regionale samenwerkingsverbanden zijn de steunberen voor de gemeenten en provincies. Zij dienen om de hoofdstructuur te versterken en om de druk op de gemeente – decentralisaties, financiële krapte – op te vangen. De wens om te vermijden dat gemeenten bezwijken onder deze druk leidt ertoe dat samenwerking groeit. Dankzij deze steunberen kunnen gemeenten zelfstandig blijven voortbestaan. Toegegeven: de Wgr is geen makkelijk leesbaar document.

Tegelijkertijd: welke wet is dat wel? Heldere wetgeving zou helpen18, maar een nieuwe wet is niet nodig, aldus de Raad. Want de Raad bespeurt dat onder invloed van de decentralisaties en door de aanpassingen in de Wgr per 1 januari 2015 gemeenteraden de mogelijkheden van de wet beter benutten. Zo schrijft de nieuwe wet maatregelen voor die erop gericht zijn de invloed van de gemeenteraden op samenwerkingsverbanden te versterken. Denk aan het vervroegen van termijnen voor het

18 Zo schreef Els Boers, interimgriffier in de gemeente Haaren, het boek De Wet gemeenschappelijke regelingen helder uitgelegd, februari 2015.

32

aanbieden van de kadernota en jaarrekening aan de gemeenteraad en het toezenden van de vastgestelde begroting aan de gemeenteraad. De Raad ziet dat gemeenteraden actiever sturen op deze mogelijkheden om meer grip te krijgen, Etten-Leur is daarvan een goed voorbeeld. Ook verschijnen er handreikingen over de Wgr voor gemeenteraadsleden19 en wordt door het ministerie van BZK, de VNG, de Vereniging van Griffiers en de Nederlandse Vereniging van Raadsleden (Raadslid.Nu) volop geïnvesteerd in de rol en keuzes van gemeenteraden bij de invulling van de democratische kaderstelling en controle. Want de wet laat daarvoor voldoende ruimte. Zo kun je als gemeenteraad kiezen voor een toezichthoudende rol op afstand, bijvoorbeeld op operationeel niveau bij ondersteunende werkzaamheden zoals salarisadministratie, juridische zaken of facilitaire zaken. De nadruk ligt dan meer op controleren achteraf. Aan de andere kant van het spectrum neemt de gemeenteraad op het strategische niveau een zeer betrokken rol in bij het formuleren van beleid en strategie. De nadruk ligt bij deze rolinvulling op het stellen van kaders en het vertegenwoordigen van het volk. Je kunt hier ook een schaal aan hangen van bestuurlijke betrokkenheid.

Is het voor het bereiken van de doelstellingen belangrijk om dicht op het vuur te zitten? Of is een grotere bestuurlijke afstand wenselijk? Een kleine bestuurlijke afstand betekent meer beleidsinvloed en directere sturingsrelaties. Dit is bijvoorbeeld gewenst als het om een kerntaak van de gemeente gaat en de bestuurlijke risico’s hoog zijn. Bij taken die ver afstaan van de publieke taak en een laag risicoprofiel hebben, is een grotere bestuurlijke afstand mogelijk. Hoe strategischer, hoe meer bestuurlijke aandacht er zou moeten zijn. Hoe meer ook de identiteit van de gemeente in het geding is.

Operationeel niveau

Tactisch niveau

Strategisch niveau

Bestuurlijke betrokkenheid Schema: Schaal van bestuurlijke betrokkenheid op drie niveaus van samenwerking

Naast de Wgr wordt ook de privaatrechtelijke weg gevolgd om samenwerking vorm te geven. Gemeenten kiezen veelal voor een privaatrechtelijke variant vanwege de grotere flexibiliteit die dit zou bieden. Ondanks de voordelen en het feit dat privaatrechtelijke vormen in de praktijk vaak voorkomen, is de Raad geen voorstander van privaatrechtelijk vormgegeven samenwerking. Dit vanwege minder sterke democratische waarborgen en de verminderde rechtswaarborgen voor burger (gang naar de rechter). Zo laat de privaatrechtelijke variant niet toe dat er publiekrechtelijke

19 De Greef en Stolk in opdracht van BZK en Vereniging van Griffiers, Grip op regionale samenwerking. handreiking voor gemeenteraadsleden en griffiers, april 2015.

33

bevoegdheden worden overgedragen – dat is een juridisch gegeven – terwijl feitelijk gezien dat in deze variant wel wordt gedaan (en er vervolgens wordt gewezen op de afspraken die privaatrechtelijk zijn gemaakt). Het gegeven dat men gebruik maakt van de privaatrechtelijke weg betekent niet dat men de publiekrechtelijke regels mag doorkruisen.20 Aldus ligt met de privaatrechtelijke weg uitholling van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Algemene wet bestuursrecht voor de hand omdat de publiekrechtelijke waarborgen zoals bepaald in deze wetten niet automatisch van toepassing zijn, wat bij publiekrechtelijke samenwerking wel het geval is.

Experimenteerruimte Eerder sprak het kabinet uit dat het omvangrijke terrein waarop de decentralisaties in het sociale domein betrekking hebben, bij voorkeur “wordt belegd binnen de democratisch gelegitimeerde, bestuurlijke hoofdstructuur, zodat burgers invloed op het beleid kunnen uitoefenen via raadsverkiezingen.”21 Het kabinet koos toen voor een tweesporenbeleid om de uitvoeringskracht van gemeenten te borgen: gemeenten zouden op korte termijn worden gevraagd onder een aantal voorwaarden congruente samenwerkingsverbanden rond de decentralisaties te vormen, en daarnaast zou de opschaling van gemeenten worden bevorderd.22 In samenwerking met de VNG werd gestreefd naar niet-vrijblijvende samenwerkingsverbanden waarbij incongruentie en bestuurlijke drukte zoveel mogelijk wordt voorkomen.23 Gemeenten werden opgeroepen om met omliggende gemeenten in gesprek te gaan en om vóór 31 mei 2013 met voorstellen voor (nieuwe) vormen van samenwerking in het sociale domein te komen. Uit de inventarisatie van de VNG bleek vervolgens dat alle gemeenten per 31 mei 2013 de intentie hebben uitgesproken onderdeel uit te gaan maken of al onderdeel vormen van een samenwerkingsverband met het oog op de decentralisaties jeugdzorg, nieuwe Wmo en participatie.

In de meeste gevallen is er daarbij sprake van overlap tussen de samenwerkingsverbanden voor de verschillende domeinen (congruentie).24 Nu de transitie in het sociale domein nog loopt, is het nog te vroeg om een oordeel te geven over het functioneren van de samenwerkingsverbanden. Maar het is voor de Raad al wel duidelijk dat gemeenteraden de ruimte zoeken om op eigen wijze invulling te geven aan samenwerking. De nieuw gevormde samenwerkingsverbanden zijn niet over één kam te scheren. Wie denkt dat samenwerking uniform is te structureren heeft geen oog voor de praktische realiteit. Blauwdrukken voor verplichte vormen van samenwerking maken inbreuk op de identiteit van gemeenten.

20 In het Burgerlijk Wetboek staat een schakelbepaling (3:14 BW) waarin dit is opgenomen. Letterlijk staat hierin: “Een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht”. 21 Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59, p. 2. 22 Idem, p. 3. 23 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 15 maart 2013 aan de colleges van B&W, bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 28 750, nr. 52. 24 Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 VII, nr. 81.

34

De Wgr biedt het formeel juridische kader van lichte en zware varianten om samenwerking vorm te geven. Maar veel belangrijker dan wettelijke regels is het onderlinge vertrouwen bij samenwerking. Wettelijke procedureafspraken bieden het juridische fundament voor samenwerking. Niet-wettelijke procesafspraken bieden het fundament voor vertrouwen in samenwerking. Om daaraan vorm te geven moet ruimte zijn voor gemeenten om te experimenteren met processen zoals het gezamenlijk optrekken van gemeenteraden. In de Agenda Lokale Democratie25 kondigde de minister van BZK ruimte aan voor experimenten voor het geval regelgeving onvoldoende ruimte biedt voor innovatieve werkwijzen en waar knelpunten worden ervaren tussen wet- en regelgeving enerzijds, en de uitvoeringspraktijk anderzijds. De Raad adviseert om de experimenteerruimte te benutten om maatwerk in samenwerking tot stand te brengen. Want waar niemand bij gemeenten op zit te wachten is een structuurdiscussie over regionale samenwerking. Het perspectief op de langere termijn is volgens de Raad dat gemeenten eerst zelf hun weg vinden in werkwijzen bij het samenwerken. BZK volgt deze ontwikkelingen en bekijkt op termijn of de Wgr aanpassing behoeft aan de praktijk.

Rolvastheid en rolverantwoordelijkheid zijn nodig Gemeenten en gemeenteraden hebben de tijd nodig om hun relaties en de verhoudingen met samenwerkingsverbanden te laten werken. De Raad acht het van belang dat daarbij alle partijen hun eigen rol vasthouden en niet in het domein van andere partijen gaan opereren (rolverantwoordelijkheid). De rolvastheid zit er onder meer ook in om eerlijk te zijn als gemeenteraad en college van B&W naar burgers en naar elkaar: indien een bevoegdheid is overgedragen of besluiten aan anderen worden overgelaten, dan heb je de gevolgen daarvan te accepteren. Wil je dat niet, dan moet je ook vooraf als gemeentebestuur een voorbehoud maken. Rolverantwoordelijkheid is ook dat het Rijk afstand bewaart en geen nieuwe (verplichte) samenwerking oplegt, tenzij een uitdrukkelijke uitzondering daartoe noopt. De provincie is samenwerkingspartner van de verschillende regio’s en kan op die manier stimulerend werken. De provincie hoedt in algemene zin voor de kwaliteit van bestuur in de regio en ziet nader toe op de financiën van samenwerkingsverbanden. Vanuit de rol als bewaker van de kwaliteit van het openbaar bestuur zou de provincie bijzondere aandacht voor de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden moeten hebben.

Kwaliteit openbaar bestuur De Raad ziet voor de provincie onder meer de volgende rol weggelegd: - De provincie stimuleert dat samenwerkingsverbanden aansluiten bij de maatschappelijke opgaven.

25 Brief van 5 januari 2015, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 000 VII, nr. 36 met bijlage Vitale lokale democratie: Richting en ruimte voor verandering, p. 6-7.

35

-

De provincie voorkomt dat er bestuurlijke ‘muurbloempjes’ overblijven. Soms kan een (tijdelijke) financiële prikkel nodig zijn om samenwerking te bevorderen.

Formeel wettelijk is er weinig geregeld op het vlak van de kwaliteitsrol van de provincie. Dat neemt niet weg dat de provincie informeel de dialoog kan aangaan met gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden voor een goed openbaar bestuur bij samenwerking. Financieel toezicht De primaire doelstelling van het provinciaal financieel toezicht is het voorkómen dat een gemeente een structureel tekort op de begroting heeft en als gevolg daarvan een beroep moet doen op aanvullende uitkering uit het gemeentefonds. Bij het toezicht gaat het erom tijdig financiële problemen te onderkennen en gemeenten te stimuleren maatregelen te nemen om ontsporing tegen te gaan. Met de decentralisaties jeugdzorg (circa 3,65 miljard euro), AWBZ (circa 3,9 miljard euro) en het participatiebudget (circa 2,9 miljard euro) is in 2015 een budget van nagenoeg 10,5 miljard euro gemoeid. De totale omvang van de ingeboekte bezuinigingen loopt op tot ongeveer 2,4 miljard euro in 2017.26 Kortom: gemeenten krijgen meer geld om te begroten, maar minder budget om de gedecentraliseerde taken uit te voeren. Daaraan kleven financiële (en maatschappelijke) risico’s waarvan we nu nog niet goed kunnen inschatten hoe groot deze zijn.

Maar dat ze er zijn is zeker en dat rechtvaardigt dat van de toezichthouder op de financiën van de gemeente, te weten de provincie, mag worden verwacht dat hij gemeenten wijst op de mogelijke risico’s en het belang van een realistisch toekomstbeeld. Dit betekent dat provincies er op letten of de verplichtingen van de samenwerkingsverbanden waar de gemeente aan deelneemt door de gemeenten in hun begrotingen zijn vertaald. Uitgaven aan het samenwerkingsverband gelden voor gemeenten immers als verplichte uitgaven. Een gemeente kan in financiële problemen komen omdat de verplichting om bij te dragen aan de (verliezen) van het samenwerkingsverband te zwaar drukken. Dat de provincie toezicht op de gemeentelijke financiën houdt, is algemeen bekend. Dat de provincie ook de taak heeft om financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen te houden is minder algemeen bekend. In de praktijk leidt dit bij de meeste provincies een slapend bestaan. Voor dit toezicht gelden in principe dezelfde regels als voor het toezicht op de gemeenten. Begrijpelijkerwijs lag tot nu toe de prioriteit van het provinciaal financieel toezicht bij gemeenten.

Maar gezien de omvang van de middelen en de daarmee gepaard gaande risico’s die op regionaal niveau aan de taken voor de uitvoering van de decentralisaties worden besteed, is de Raad er een voorstander van dat het financieel toezicht van de provincie op samenwerkingsverbanden meer aandacht krijgt.27

26 G.A. van Nijendaal, Drie decentralisaties in het sociale domein, in: Jaarboek overheidsfinanciën 2014, p. 88. 27 Vergelijk Randstedelijke Rekenkamer, Financieel toezicht gemeenschappelijke regelingen, 21 september 2015.

36

Daarnaast pleit de Raad voor een ruime opvatting van het provinciaal toezicht door dit in dienst te stellen van het horizontaal toezicht door de gemeenteraad.28 Samenwerkingsverbanden zelf werken aan legitimiteit We hebben gezien dat samenwerkingsverbanden verschillend zijn in structuur, organisatie, juridische grondslag en de mate van afstand tot de gekozen volksvertegenwoordiging. Hoe verschillend ook, één ding hebben alle samenwerkingsverbanden met elkaar gemeen en dat is dat zij alle werkzaam zijn in de publieke dienstverlening. Dienstverlening door overheden aan burgers, bedrijven en instellingen staat continu onder invloed van klantgedrag en staat garant voor politieke aandacht. Vraag het maar aan de Sociale verzekeringsbank: jarenlang geprezen voor goede publieke dienstverlening, maar alle krediet zó verspeeld door de problemen bij de uitbetaling van persoonsgebonden budgetten begin 2015. De klant eist van de overheid dienstverlening die voldoet aan de kernbegrippen snel, toegankelijk, goed en goedkoop en verwacht een vriendelijke bejegening. Krijgt-ie dat niet, dan is in het huidige mediatijdperk de weg naar de politiek snel gevonden en volgen Kamervragen vanzelf. Legitimering in de horizontale samenleving.

Samenwerkingsverbanden kunnen zelf legitimiteit in de horizontale samenleving verdienen door zichtbaarheid, openheid en het betrekken van verwachtingen van de samenleving. Transparantie, participatie en verantwoording maken deel uit van de intrinsieke waarde als publieke dienstverlener. De Raad adviseert dat samenwerkingsverbanden het handelingskader van het Handvest Publiek Verantwoorden29 adopteren. Het handvest gaat uit van de volgende principes. Publieke dienstverleners opereren in een complexe en dynamische omgeving op het snijvlak van bestuur en samenleving. De taakuitoefening van samenwerkingsverbanden maakt hen actoren in de horizontale maatschappij. Wie daarin goed wil functioneren, moet investeren in de kwaliteit van de verbindingen met de samenleving. Niet omdat wet of voorschrift daarom vraagt, maar omdat de maatschappelijke positie van samenwerkingsverbanden dat eist. Dat houdt in dat samenwerkingsverbanden betrouwbaar en responsief zijn tegenover hun opdrachtgevers, het openbaar bestuur. En tegenover het publiek. Maak die relaties zichtbaar en handel naar de normen en waarden van de maatschappelijke omgeving. Bij de financieringsarrangementen van regionale samenwerking is het adagium: betalen volgt bepalen Bij democratische legitimiteit is de zeggenschap over hoe het geld van de gemeente aangewend wordt, van cruciaal belang.

Als anderen kunnen winkelen met je eigen portemonnee, zal het snel

28 Conform de herziening van het interbestuurlijk toezicht is de eerste lijn die van horizontale verantwoording. De gemeenteraad houdt in algemene zin toezicht door beoordelen van de verantwoording en financiën, de provincie en/of het Rijk houdt hierop tweedelijns toezicht. 29 Zie ook www.publiekverantwoorden.nl.

37

afgelopen zijn met de solidariteit en samenwerking. Daarom moet het vanaf het begin duidelijk zijn in de samenwerking wie waarvoor betaalt en hoeveel dan. Verder moet degene die bepaalde wensen heeft die boven de afgesproken ‘basis’ uitgaan, daar in beginsel zelf de financiële consequenties voor dragen. Alleen zo kan de gemeenteraad een goede afweging maken hoe eigen middelen ingezet gaan worden, en voor welk ander beleid dan geen geld is. De integrale afweging tussen verschillende belangen kan alleen in de gemeente, niet in de (sectoraal georganiseerde) regio. Voor het maken van integrale afwegingen is het essentieel dat de gemeenteraad periodiek het overzicht heeft over de verschillende samenwerkingen en de sturingsmogelijkheden die daarbij passen. Het is daarvoor belangrijk dat een gemeente haar beleidshuis op orde heeft: een overzicht van het gemeentelijk beleid, wat de verbanden met elkaar zijn, hoe de geldstromen lopen, in hoeverre het beleid verplicht is en waar de ‘knoppen’ zitten om aan te draaien. Een gemeente weet dan op elk beleidsterrein wat zij wil bereiken en haar eigen belang te verwoorden. Op veel terreinen waar gemeenten vrijwillig samenwerken gaat het om bedrijfsmatige activiteiten op operationeel niveau. Denk aan belastinginning, vuilverwerking, shared services personeelsbeleid, uitvoering sociale dienst en dergelijke.

Deze zijn beleidsmatig en financieel minder kwetsbaar dan de tactische en strategische samenwerking. De Raad constateert dat er vele verschillende samenwerkingen zijn, met verschillende mate van vrijblijvendheid, verwevenheid, verdeling van zeggenschap en financiering. Voor elk type geldt dat het verband tussen bepalen en betalen er anders uitziet. Om het adagium ‘betalen volgt bepalen’ concreet te maken, geeft de Raad de volgende voorbeelden. Veiligheidsregio’s: volledige bekostiging door het Rijk is aan de orde Dit is het klassieke voorbeeld, waar de Raad voor het openbaar bestuur samen met de Raad voor de financiële verhoudingen een aantal adviezen over heeft uitgebracht.30 Wat blijkt? Gemeenten betalen het grootste deel (bijna 90%), maar de veiligheidsregio’s en Rijk bepalen de besteding (ook voor bijna 90%). Omdat niet duidelijk is wat gemeentelijke en strikt regionale taken zijn – die laatste vaak verplicht door het Rijk –, werkt deze ongelijke balans tussen bepalen en betalen storend. Het Rijk heeft veel sturingsmogelijkheden om te bepalen hoe het budget van de veiligheidsregio’s wordt besteed. Verder zijn de regionale wensen en eisen steeds zwaarder gaan wegen ten opzichte van de strikt gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden.

De Raden hebben er al eerder op gewezen dat er zo de facto sprake is van een nieuwe bestuurslaag, maar bepalen en betalen zijn uit evenwicht. Daarom is volgens de Raden volledige financiering door het Rijk van de veiligheidsregio’s het meest aangewezen.

30 Rob, Advies Wetsvoorstel veiligheidsregio’s, 17 december 2007; Rfv, Advies financiële gevolgen Wet veiligheidsregio’s. 15 april 2010; Rfv, Advies bekostigingswijze veiligheidsregio, 31 oktober 2006, Rfv, advies Groot onderhoud gemeentefonds, 1 mei 2015.

38

Werk Voor de Werkpleinen, sociale werkvoorziening en nu de arbeidsmarktregio’s werken gemeenten samen (in een aantal gevallen verplicht). Schaalvoordelen zijn daarvoor een belangrijke aanleiding. In deze samenwerkingen werden kleine gemeenten nogal eens weggedrukt door de centrumgemeente: zij bepaalde grotendeels de inrichting en mate van dienstverlening van de samenwerking. Als gevolg van de decentralisatie worden gemeenten echter weer veel meer zelf verantwoordelijk en werken bijvoorbeeld de tekorten op het SW-bedrijf rechtstreeks door op de gemeentebegrotingen. Gemeenten worden nu nadrukkelijker zelf verantwoordelijk voor de wijze waarop zij werk en participatie vormgeven (denk aan het verband tussen beschut werken en dagbesteding). De Raad voor het openbaar bestuur zal samen met de Raad voor de financiële verhoudingen blijven volgen hoe dit verband tussen bepalen en betalen zich vertaalt, en wat de invoering van arbeidsmarktregio’s betekent voor het stelsel van financiële verhoudingen. Centrumgemeenten Voor Beschermd Wonen is een curieuze constructie gekozen: alle gemeenten zijn verantwoordelijk voor deze voorziening, maar de middelen worden exclusief toegekend aan ruim 30 centrumgemeenten; dit geld mag van de wetgever echter niet beschouwd worden als ‘van de centrumgemeente’.

Dit is dus in feite een spiegelbeeld van de veiligheidsregio’s: alle gemeenten mogen bepalen, maar het budget voor de regio wordt aan de centrumgemeente in de regio uitgekeerd. Omdat het om een veld gaat met veel kwetsbare mensen en met grote tekorten op het budget voor sommige regio’s, zijn zo de ideale voorwaarden voor politiek dynamiet geschapen. De voorwaarden voor een goede regionale samenwerking in onderling vertrouwen zijn dus a priori al niet aanwezig. De centrumgemeente loopt het risico bij financiële tekorten en niet de regio. Ook bij de Maatschappelijke opvang en de Vrouwenopvang ontvangen de centrumgemeenten het budget op basis van regionale criteria. Ook hier geldt dat de centrumgemeente bij tekorten vaak als enige uit eigen middelen bijdraagt aan de regionale voorziening. Een ander voorbeeld van de centrumgemeenteconstructie bestaat bij krimpregio’s. Binnen krimpregio’s ontvangt ook de centrumgemeente het budget voor een regionale aanpak van de krimpproblematiek. Gemeenten moeten wel onderling tot overeenstemming zien te komen. De voorbeelden overziend pleit de Raad ervoor dat bepalen en betalen zoveel als mogelijk hand in hand moeten gaan. Want wanneer gemeenten wel betalen maar geen of beperkt zeggenschap hebben over de besteding van de middelen, dan wordt de legitimiteit van de samenwerking aangetast.

Uit bovenstaande korte verkenning blijkt dat het bestuurlijk uitgangspunt ‘betalen volgt bepalen’ niet meer voor alle typen samenwerkingsverbanden tussen gemeenten opgaat. We constateren dat de financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen bij regionale samenwerking niet altijd volgen, terwijl dit in theorie wel een belangrijk uitgangspunt is. Voor de Raad voor de financiële verhoudingen is dit aanleiding om de financiering van regionale samenwerking in zijn algemeenheid te onderzoeken. De aard en financiële omvang van taken die gemeenten in samenwerking met

39

elkaar zullen uitvoeren, neemt met de decentralisaties alleen maar toe. De Raad voor de financiële verhoudingen wil op basis hiervan aanbevelingen formuleren om de financiële verhoudingen weer aan te laten sluiten bij de bestuurlijke werkelijkheid. Tussenconclusie Samenwerking is en blijft een vorm van verlengd lokaal bestuur, dankzij samenwerkingsverbanden kunnen gemeenten zelfstandig blijven voortbestaan. De Wgr biedt voldoende ruimte voor een krachtige invulling van de legitimerende rol van gemeenteraden en hoeft dus niet op de schop of te worden afgeschaft. Niet-wettelijke procesafspraken bieden het fundament voor vertrouwen in samenwerking. Om daaraan vorm te geven moet ruimte zijn voor gemeenten om te experimenteren met processen. Daarbij is het van belang dat de bestuurslagen rolvast zijn. Gemeenten krijgen de tijd en ruimte de nieuwe verhoudingen met de regio te bestendigen, de provincie stimuleert omwille van het belang van kwaliteit van het openbaar bestuur en houdt bestuurlijk en financieel toezicht, het Rijk bewaart afstand en legt geen nieuwe (verplichte) samenwerking op. Samenwerkingsverbanden zelf werken aan legitimiteit door zichtbaarheid, openheid en het betrekken van verwachtingen van de samenleving. De financiering van regionale samenwerking volgt de belangenafweging van de gemeenteraad: wie bepaalt, betaalt.

Bij door het Rijk opgelegde taken voor regionale voorzieningen aan centrumgemeenten draagt de centrumgemeente vaak ook de financiële risico’s, en niet de regiogemeenten.

40

3.

Aanbevelingen: aandacht voor de wisselwerking vergroot de democratische legitimiteit van samenwerking

Gemeenteraden ervaren een afstand tot regionale samenwerkingsverbanden. Terecht of niet, het gevoel dat ze zich pas mogen uitspreken als de regionale besluitvorming al is voortgeschreden, heeft een remmende invloed op samenwerking. De afstand van gemeenteraden tot de regionale besluitvorming wringt des te meer nu er op regionaal niveau over belangrijke strategische vraagstukken wordt beslist en politiek gevoelige taken op het gebied van sociaal beleid op regionaal niveau worden uitgevoerd. Kernaanbeveling Met meer aandacht van gemeenteraden voor een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en bovengemeentelijke samenwerking wordt de democratische legitimiteit versterkt. De Raad werkt de kernaanbeveling uit in de richting van de verschillende actoren binnen het openbaar bestuur die van doen hebben met het vraagstuk van democratische legitimiteit van samenwerken: gemeenteraden, raadsgriffiers, colleges van B&W, besturen van samenwerkingsverbanden, de provincie, de minister van BZK, regering en parlement 1. Gemeenteraden a) Geef aandacht aan het vertalen van vragen en problemen van de samenleving in bestuurlijke oplossingen. Gemeenteraden ontwikkelen schakelkracht, het vermogen om lokale belangen én regionale belangen te behartigen. Hoe dan? Weet wat er speelt. De gemeenteraad als vertaalbureau.

Gemeenteraden vervullen hun rol als vertegenwoordiger van de samenleving door wat leeft in de buurt, de wijk, de gemeente te vertalen naar het bestuur van de gemeente en in regionaal verband. Zo geef je richting aan de vragen en problemen die in de samenleving spelen, zo stuur je een college en een regionaal samenwerkingsverband aan. b) Verdeel de aandacht goed en bepaal de strategische positie. Gemeenteraden sturen actief op beleidskeuzes die regionaal spelen en wachten niet (meer) af tot colleges

41

gemeenteraden informeren over de ontwikkelingen die bij samenwerking spelen. Samen met de andere deelnemers aan samenwerkingsverbanden nemen gemeenteraden ten aanzien van regionale samenwerking een houding aan van anticiperen, leren, gezamenlijk evalueren, ontwikkelen en waar nodig aanpassen. Hoe dan? Gemeenteraden stellen zich actief op en laten keuzes over samenwerking niet als noodlot over zich heen komen. Inventariseer waar op regionaal niveau de politieke component zwaar weegt. Ga deze confrontatie niet uit de weg! Benoem de politieke risico’s van samenwerking, omdat er tussen deelnemende gemeenten beleidsmatige verschillen van inzicht zijn, omdat er grote financiële belangen spelen of omdat het in het verleden mis is gegaan. Anticipeer daarop en prioriteer de samenwerkingsverbanden waarvan de politiek vindt dat de maatschappelijke belangen het grootst zijn. Richt daar de aandacht op van de gemeenteraad. Zorg ervoor dat de informatie over de beleidsmatige verschillen, financiële belangen of missers en incidenten op peil is. Organiseer desnoods zelf als deelnemende gemeenteraden de informatiepositie door gezamenlijke informatiesessies te beleggen, door besturen van samenwerkingsverbanden uit te nodigen om toelichting te geven over wat ze doen en hoe ze het doen, of door rekenkamers te vragen onderzoek te doen naar de resultaten van beleid.

Spreek een agenda af waarin deze opbrengsten worden gegoten in politieke besluitvorming. Zorg daarbij voor ondersteuning door de raadsgriffier (zie ook hierna). Sommige samenwerkingsverbanden zijn niet politiek gevoelig, presteren redelijk tot goed en zijn gezien de financiële omvang van minder groot belang. Deelnemers kunnen onderling afspreken om de aandacht voor deze samenwerkingsverbanden te verdelen, bijvoorbeeld door overeen te komen dat één van de deelnemende gemeenteraden het laaggeprofileerde samenwerkingsverband in de gaten houdt. Pas als er een probleem is dat grotere politieke aandacht vraagt kan worden ‘opgeschaald’ naar de andere gemeenteraden.31 c) Heb aandacht voor de regels van het spel. Gemeenteraden spreken met elkaar in regionaal verband spelregels af over informatievoorziening en vergaderagenda’s van alle gemeenteraden en het regiobestuur, zodanig dat de deelnemende gemeenteraden op hetzelfde moment over dezelfde informatie beschikken. Hoe dan? Stem de lokale vergadersystematiek van de deelnemende gemeenteraden in het regionale samenwerkingsverband op elkaar af, bijvoorbeeld door een regionale agendacommissie en een regionale termijnagenda in te stellen, die ervoor zorgen dat regionale beslisstukken op het juiste moment in de juiste vorm bij gemeenten terecht komen.

31 Zie ook de suggestie van Rob de Greef in Gemeente.Nu, 25 september 2015: http://www.gemeente.nu/ Bestuurszaken/Opinie/2015/9/Samenwerking-wordt-raadsleden-teveel-2693333W/

42

d) Heb aandacht voor de vorm. Gemeenteraden kiezen voor de juiste juridische vorm voor het samenwerkingsverband. Hoe dan? Samenwerken doen gemeenten vanuit een bepaald belang en met een bepaald doel voor ogen en daarbij is het zoeken naar de juiste vorm. Gemeenten kiezen soms voor een privaatrechtelijke variant, vanwege de grotere flexibiliteit die dit zou bieden. Bij het aangaan van samenwerkingsverbanden kiezen gemeenteraden voor publiekrechtelijke samenwerking boven privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden, omdat de democratische legitimiteit beter is verzekerd langs de publiekrechtelijke weg van de Wgr. Binnen de Wgr zijn verschillende opties mogelijk om de samenwerking vorm te geven, beschouw ze als een soort ‘huwelijkse voorwaarden’. Met afspraken over stemverhoudingen en kosten. En over het beëindigen van het huwelijk, het uittreden uit de gemeenschappelijke regeling. Maak die afspraken, anders is samenwerking als Hotel California: je kunt uitchecken wanneer je wilt, maar je kunt de regeling niet verlaten!32 2. Raadsgriffiers Neem de rol aan van procesadviseur. Raadsgriffiers treden op als procesadviseur door de gemeenteraad te ondersteunen bij de bepaling van zijn strategische positie. Hoe dan? Raadsgriffiers bevorderen de bestuurscultuur van de gemeenteraad en de samenwerking met andere gemeenteraden.

Samenwerken is vooral ook een kwestie van culturen op elkaar afstemmen. Raadsgriffiers treden op als oliemannetjes, die zorgen voor een klimaat van aanspreekbaarheid en verantwoording en die zorgen voor een transparante, open cultuur. De persoonlijkheid van de raadsgriffier speelt hierin een belangrijke rol. Niet politiek verdacht, goed geïnformeerd, mensenmens, weet de verbinding te leggen tussen oppositie en coalitie en binnen gepolariseerde verhoudingen. Gemeenteraden aanvaarden zo’n type. Ook zorgen raadsgriffiers ervoor dat het kennisniveau van de gemeenteraad op peil is. Uit het onderzoek van Lisanne de Blok voor dit advies blijkt dat na de gemeenteraadsverkiezingen kennis weglekt. Om dit tegen te gaan organiseren raadsgriffiers binnen een jaar na de verkiezing van de nieuwe gemeenteraad informatiebijeenkomsten over samenwerking.

32 Vrij naar Hotel California van The Eagles (1976): You can check-out any time you like. But you can never leave!

43

3. Colleges van B&W Wees open en transparant. Hoe dan? Colleges stellen gemeenteraden in staat tegelijk over dezelfde informatie te beschikken over het presterend vermogen van regionale samenwerkingsverbanden. Het college legt uit eigen beweging verantwoording af. In het belang van goed bestuur, maar ook uit welbegrepen eigenbelang, want een niet goed geïnformeerde gemeenteraad maakt het afleggen van verantwoording door het college aan de gemeenteraad aanmerkelijk ingewikkelder. Open en transparant doet ook recht aan één van de grootste grieven die uit het onderzoek voor de Raad naar voren is gekomen: dat het besluitvormingsproces en de verantwoordingsstructuur van gemeentelijke taken die op regionaal niveau worden uitgevoerd ondoorzichtig is. 4. Besturen van samenwerkingsverbanden Wees responsief. Hoe dan? Besturen van samenwerkingsverbanden informeren gemeenteraden actief over plannen, resultaten en afwijkingen in de uitvoering. Besturen van samenwerkingsverbanden adopteren het handelingskader van het Handvest Publiek Verantwoorden. Besturen van samenwerkingsverbanden verdienen zelf legitimiteit door zichtbaarheid, openheid en het betrekken van verwachtingen van de samenleving. Dit heet met een mooi woord responsief.

Responsiviteit niet in de zin van ‘men vraagt en wij draaien’, maar van intelligent (netwerk-)bestuur met open oog en oor voor politieke en maatschappelijke ontwikkelingen, voor politieke en maatschappelijke sensitiviteit, en met een open instelling voor een betekenisvolle dialoog en participatie. Op die manier kan een vruchtbare verbinding tussen het politieke bestuur en samenwerkingsverbanden ontstaan.33 Wie goed wil functioneren in het bestuur van een samenwerkingsverband moet investeren in de kwaliteit van de verbindingen met de samenleving en het politieke bestuur. Beschouw het als een eer om alle gemeenteraden goed te bedienen. Dat gaat om meer dan de formele besluitvorming alleen; maak gemeenteraden deelgenoot van de afwegingen waarvoor het samenwerkingsverband staat. Organiseer daarover het zinvolle gesprek op een zinvol moment. Op die vaardigheid tot wisselwerking en verbinding mag best worden geselecteerd als een kandidaat-bestuurder zich meldt of een nieuwe directeur wordt gezocht.

33 Zie ook Raad voor het openbaar bestuur, Sturen en verbinden, september 2015.

44

5. Provincie Wees belangstellend. Hoe dan? Provincies hebben oog voor goed openbaar bestuur en breiden het financieel toezicht uit door meer aandacht te geven aan samenwerkingsverbanden. Dit is geen pleidooi voor meer formeel toezicht door de provincie, maar voor de rol als bewaker van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Stel jaarlijks een beeld op van de staat van regionale samenwerking in de provincie en voer daarover het gesprek met gemeenten en regio’s. Andere meer informele instrumenten, waarmee de provincie – wanneer nodig – invulling kan geven aan haar rol als kwaliteitsbewaker, zijn bijvoorbeeld de bilaterale contacten van de Commissaris van de Koning als portefeuillehouder kwaliteit openbaar bestuur en de ambtsbezoeken vanuit zijn functie als rijksorgaan. Het provinciaal financieel toezicht dient in dienst te worden gesteld van het horizontaal toezicht door de gemeenteraden. Ga het gesprek aan met het gemeentebestuur en zorg er voor dat toezichtsbrief van Gedeputeerde Staten de nodige aandacht krijgt van de gemeenteraad, bijvoorbeeld door te vragen naar een reactie hoe de toezichtbrief in de gemeenteraad is behandeld 6. Minister van BZK Wees terughoudend, maar investeer wel in scholing en opleiding.

Hoe dan? De minister van BZK bevordert in het kabinet dat wetgeving geen nieuwe verplichte vormen van samenwerking in het leven roept, tenzij een uitdrukkelijke uitzondering daartoe noopt. Van bovenaf opgelegde samenwerking wordt doorgaans niet als ‘eigen’ beschouwd, met alle negatieve gevolgen en gevoelens van dien. De minister zorgt dat gemeenten tijd en ruimte krijgen om vorm te geven aan samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. De minister volgt deze ontwikkelingen en bekijkt op termijn of de Wgr aanpassing behoeft aan de praktijk. En de minister laat herindeling in beginsel over aan gemeenten. Kennis en kunde over samenwerking is belangrijk. Door in scholing en opleiding van gemeenteraadsleden, griffiers, besturen en directie van samenwerkingsverbanden te investeren maakt de minister duidelijk dat het democratisch gehalte van samenwerking een extra inspanning vereist, waar hij financieel ruimte voor maakt. De minister zorgt ook voor naleving van het adagium dat financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen volgen. Bij door het Rijk verplicht opgelegde regionale taken vindt de toedeling van middelen naar de regio plaats. Daar waar er sprake is van zuiver verlengd lokaal bestuur dient de toedeling van middelen plaats te vinden aan de individuele gemeenten.

45

7. Regering en parlement Doordenk de taak en schaal van het openbaar bestuur. Hoe dan? De vraag naar de democratische legitimiteit van samenwerkingsbanden in het sociale domein gaat in de kern over de gevolgen van grote decentralisaties voor de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur. Daar wordt te weinig over nagedacht. De Raad wil het denken hierover door regering en parlement stimuleren. Vooral omdat normen van de wetgever en praktijken in gemeenten elkaar soms in de weg zitten. Lokaal weet men hier meestal pragmatisch mee om te gaan, maar landelijk worden echte keuzes vaak uit de weg gegaan. Hoe lokaal is lokaal bestuur als een substantieel deel van lokale bevoegdheden (en budgetten) naar regionale samenwerkingsverbanden zijn overgeheveld? Zonder meteen structuurdiscussies te bepleiten is het volgens de Raad wel nodig dat we opnieuw nadenken over de taak en schaal van het lokaal bestuur. Neem daarbij nog eens het advies ter harte dat de Raad eerder uitbracht over deze thematiek34 en hou daarbij rekening met een terughoudende rol voor de nationale politiek. Want decentraliseren betekent eerst en vooral: loslaten! De Raad beveelt regering en parlement aan een keer per jaar in de Tweede Kamer een debat te voeren over de Staat van de Lokale en Regionale Democratie, een kabinetsnota over het kabinetsbeleid voor wat betreft lokale en regionale onderwerpen.

Dan bespreken het kabinet, de Tweede Kamer én de Nederlandse gemeenten de lokale en regionale agenda voor het lopende jaar.

34 Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, april 2010.

46

4.

Epiloog: democratische legitimiteit, nog één keer

Nog één keer terug naar theoretisch kader van het begrippencomplex ‘democratische legitimiteit van samenwerking’. We zagen al dat verlengd lokaal bestuur niet voldoet en ook niet zal voldoen aan de klassieke eis van algemeen kiesrecht. Enquêtes wijzen erop dat gemeenteraadsleden afstand ervaren tot samenwerkingsverbanden. Daarover adviseert de Raad: kom in beweging, of – om met Van Zanen te spreken – : kom uit het ‘schuttersputje’. Het eerder aangehaalde onderzoek van Lisanne de Blok laat zien waar voor gemeenteraden winst is te halen op het vraagstuk van democratische legitimiteit bij regionale samenwerking. Gemeenteraden focussen zich op de volgende kenmerken van democratische legitimiteit: representatie, politiek primaat en verantwoording. Democratische legitimiteit Inputlegitimiteit

Throughputlegitimiteit

Participatie Politiek primaat Representatie

Controle en

kaderstelling

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Effectiviteit en efficiëntie

Verantwoording

Responsiviteit

Terugkoppeling

De Raad biedt op deze kenmerken de volgende perspectieven: Representatie Gemeenteraden zoeken naar de schakelkracht om dat wat er leeft in de buurt, de wijk en de gemeente te vertalen naar het besturen op regionale schaal. Politiek primaat Hier ligt de opdracht voor de gemeenteraden om assertief te zijn, om de moeilijke keuzes over samenwerken tenminste deels zelf te maken en niet als noodlot over je heen te laten komen. Verantwoording De verantwoordingsstructuur van regionale samenwerking is niet erg transparant. Colleges van B&W en de samenwerkingsverbanden zelf kunnen veel doen aan het inzichtelijk maken van genomen besluiten en de uitvoering daarvan, zodanig dat de aanvaardbaarheid van en het vertrouwen in samenwerking toeneemt.

47

48

Nawoord Bij de voorbereiding van dit advies heeft de Raad voor het openbaar bestuur met tientallen deskundigen en betrokkenen gesproken. U treft een lijst met gesprekspartners aan in bijlage 2. Ook heeft de Raad analyses en ideeën uit dit advies getoetst en besproken op het VNG-congres 2015. De Raad dankt allen, genoemd en ongenoemd, die een bijdrage hebben geleverd aan het denkproces in de Raad. Uiteraard is alleen de Raad zelf verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op de tekst van dit advies. Dit advies is voorbereid door een werkgroep van leden van de Raad. De werkgroep werd voorgezeten door Milo Schoenmaker, burgemeester van Gouda, en bestond verder uit Marcel Boogers, bijzonder hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur aan de Universiteit Twente en senior adviseur bij BMC, en Remco Nehmelman, hoogleraar Publiek Organisatierecht aan de Universiteit Utrecht. Vanuit de staf werd de werkgroep ondersteund door Michael Mekel. Ook hebben de stafleden Erie Tanja, Bart Leurs en Gerber van Nijendaal met hun deskundigheid aan dit advies bijgedragen. Bijzondere dank gaat uit naar Lisanne de Blok voor haar onderzoek, de Raad heeft er goed gebruik van kunnen maken.

Dr. Kees Breed Secretaris van de Raad voor het openbaar bestuur

49

50

Bijlage 1 | Motie Bergkamp en adviesaanvraag minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

51

52

53

54

Bijlage 2 | Geraadpleegde personen Harry van den Bergh Don Bijl John Bijl Ank Bijleveld Jelte Bloemzaad Lisanne de Blok Jenny Boer Arjen van den Broek Hans Brokers Peter Castenmiller Clemens Cornielje Ron Dujardin Michel Eggermont Ankie Erwich Victor Everhardt Bart Evers Gert Jan Fokkema Jan Fraanje Jos Geboers Rob de Greef Paul Guldemond Jan van Hal Michiel Herweijer Fimke Hijlkema Rob Huitema Paulus Jansen Jan de Jong Arjen Klep Joost van der Kolk Paul Kouijzer José Manshanden Cees Martens Romkje Mathkor-van Bennekom Pablo Meegdes

Raadslid PvdA gemeente Amstelveen / Stadsregio Amsterdam Burgemeester gemeente Purmerend / Stadsregio Amsterdam Periclesinstituut Commissaris van de Koning provincie Overijssel BINNO / gemeente Renkum Universiteit van Amsterdam Raadslid Algemeen Plaatselijk Belang gemeente Etten-Leur Gemeente Etten-Leur Griffier gemeente Oldenzaal PBLQ / Zenc Commissaris van de Koning provincie Gelderland Wethouder gemeente Etten-Leur Raadslid SP gemeente Utrecht Algemene Rekenkamer Wethouder gemeente Utrecht Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Griffier gemeente Meppel Gemeentesecretaris gemeente Boxtel / Vereniging van Gemeentesecretarissen Gemeente Etten-Leur PROOF Adviseurs / Vrije Universiteit Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Wethouder gemeente Etten-Leur Radboud Universiteit Nijmegen Griffier gemeente Littenseradiel Griffier gemeente Dinkelland Wethouder gemeente Utrecht Griffier gemeente Tynaarlo Gemeente Etten-Leur Twynstra Gudde Gemeente Utrecht Gemeente Utrecht Gemeente Etten-Leur Raadslid GroenLinks gemeente Zaanstad / Stadsregio Amsterdam Raadslid D66 gemeente Haarlemmermeer / Stadsregio Amsterdam

55

Nicole Mulder Arjen Oudbier Helma Pol Angela van der Putten Gerard Ram Heleen van Rijnbach-de Groot Sasker de Roos Erik Scholten Wine Schultze Mariette Sedee-Schuitemaker Barbara Silvis Saskia de Smet Ad Smits Bertine Steenbergen Joep Timmermans Annemieke Traag Mathijs Triou Rob Uijterlinde Björn Vaarwerk Marieke Vennertloo Bart Vink Jouke Vis Erik Vissers Bram van Vliet Wim Voeten Wijnand de Vries Frank Vrolijk Sander van Waveren Hans Wierema Kees Wit

56

Fractievoorzitter GroenLinks gemeente Haarlemmermeer / Stadsregio Amsterdam Griffier gemeente Apeldoorn Provincie Overijssel Gemeente Utrecht Fractievoorzitter VVD gemeente Zaanstad / Stadsregio Amsterdam Burgemeester gemeente Etten-Leur BINNO Gemeente Utrecht BINNO / gemeente Renkum Fractievoorzitter CDA gemeente Haarlemmermeer / Stadsregio Amsterdam Gemeentesecretaris gemeente Etten-Leur Gemeente Etten-Leur (Oud-)griffier gemeente Utrecht ABD / Metropoolregio Rotterdam Den Haag Griffier gemeente Gilze en Rijen (Oud-)gedeputeerde provincie Gelderland Stadsregio Amsterdam Unie van Waterschappen Raadslid Ons Etten-Leur gemeente Etten-Leur Algemene Rekenkamer Raadslid D66 gemeente Amsterdam / Stadsregio Amsterdam Griffier gemeente Sittard-Geleen Fractievoorzitter D66 gemeente Etten-Leur Twynstra Gudde Griffier gemeente Etten-Leur Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Raadslid VVD gemeente Etten-Leur Fractievoorzitter CDA gemeente Utrecht Raadslid PvdA gemeente Etten-Leur Gemeente Etten-Leur

Bijlage 3 | De Wet gemeenschappelijke regelingen, het vervolg In het eerste deel van zijn advies over democratische legitimiteit van samenwerking (januari 2015) besteedde de Raad de nodige aandacht aan de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), de wet die de grondslag biedt voor gemeenten, provincies en waterschappen om samen te werken in publiekrechtelijke constructies. Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijke overeenkomst tussen bestuursorganen. De gemeenschappelijke regeling is zelf geen rechtsvorm. In de praktijk wordt vaak echter gesproken over de gemeenschappelijke regeling in de betekenis van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Dat is echter niet juist. De gemeenschappelijke regeling is te vergelijken met de statuten bij een privaatrechtelijke rechtspersoon of een privaatrechtelijke overeenkomst. De gemeenschappelijke regeling zelf doet niets, het is een juridisch document. Vanaf 1 januari 2015 kent de Wgr vijf vormen van samenwerking: met de recente wetswijziging is de bedrijfsvoeringsorganisatie aan de bestaande mogelijkheden toegevoegd. De samenwerkingsvormen zijn: - Gemeenschappelijk openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr en art. 135 Grondwet) - Gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr) - Centrumconstructie (art. 8 lid 4 Wgr) - Regeling zonder meer (art. 8 jo. art. 1 Wgr) - Vanaf 1 januari 2015: de bedrijfsvoeringsorganisatie (art.

8 lid 3 Wgr) De wet is bovendien aangepast vanwege benodigde (technische) wijzigingen vanwege de invoering van de dualisering, die niet voor de Wgr geldt, en verbetering van de planning- en controlcyclus. Op 16 maart 2015 heeft het (toenmalige) Tweede Kamerlid Schouw het initiatief genomen tot Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met democratisering van de gemeenschappelijke regelingen en overige samenwerkingsverbanden.35 Citeertitel: democratisering gemeenschappelijke regelingen. De woordkeuze verraadt dat verlengd lokaal bestuur democratischer moet. De memorie van toelichting schetst dat regionale besluitvorming buiten de hoofdstructuur om plaatsvindt, dat de afstand tot de besluitende bestuurslaag toeneemt, en navenant de democratische legitimering af. Er is geen kiesrecht voor het algemeen bestuur en de volksvertegenwoordigers kunnen maar in beperkte mate de koers bijsturen. En gemeenteraden zouden niet in staat zijn het uitvoerende orgaan van zo’n samenwerkingsverband effectief ter

35 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 177, nr. 1.

57

verantwoording te roepen. Schouw vraagt zich af: “In hoeverre blijkt de samenwerking bestuurbaar en in hoeverre is het een onbeheersbaar moloch?”36 De oplossing wordt gezocht in het versterken van het democratisch primaat van volksvertegenwoordigende organen. Het voorstel bepleit de volgende maatregelen: - Het afschaffen van de bedrijfsvoeringsorganisatie - Het beperken van uittreedsommen - Het democratiseren van de besluitvorming over het instellen en het behoud van een gemeenschappelijke regeling - Wettelijke waarborgen voor transparantie en inspraak - Een nieuwe verplichting voor een provincie om de mogelijkheid tot een herindelingsprocedure te onderzoeken wanneer een gemeente in overwegende mate haar begroting aanwendt ten behoeve van gemeenschappelijke regelingen Ten slotte wordt aandacht besteed aan de bijzondere situatie in Caribisch Nederland.