Adviesrapport ROB Wisselwerking

Rob R

Raad voor het openbaar bestuur

Wisselwerking Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. December 2015

Rob

Profiel De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) is een adviesraad van de regering en het parlement. De Rob is ingesteld bij Wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623).

Taak De wettelijke taak van de Raad is de regering en het parlement gevraagd en ongevraagd adviseren over de inrichting en het functioneren van de overheid. Daarbij geeft de Raad in het bijzonder aandacht aan de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat.

Samenstelling Tien onafhankelijke deskundigen op het terrein van het openbaar bestuur, politiek en wetenschap vormen samen de Raad voor het openbaar bestuur. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kunnen afhankelijk van het onderwerp tijdelijke leden de Raad versterken. De leden van de Raad worden bij Koninklijk Besluit benoemd.

Werkwijze De Raad kan zowel gevraagd als ongevraagd advies uitbrengen. Adviesaanvragen kunnen van alle ministeries en van de Staten-Generaal afkomstig zijn. Bij het voorbereiden van zijn adviezen betrekt de Raad vaak mensen en organisaties die veel met het openbaar bestuur te maken hebben of die over relevante inhoudelijke expertise beschikken. Ook via andere activiteiten (publicaties, onderzoek, bijeenkomsten) levert de Raad een bijdrage aan het politiek-bestuurlijke en maatschappelijke debat. De komende jaren stelt de Raad het begrip ‘vertrouwen’ centraal. Het gaat daarbij om het vertrouwen tussen burgers en bestuur, maar ook om het vertrouwen van de verschillende overheden in elkaar.

Secretariaat Een secretariaat ondersteunt de Raad voor het openbaar bestuur (en de Raad voor de financiële verhoudingen). De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. Het jaarlijkse Werkprogramma geeft sturing aan de werkzaamheden.

Adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E rob-rfv@rob-rfv.nl www.rob-rfv.nl Alle adviezen en andere publicaties zijn te vinden op www.rob-rfv.nl ISBN 978-90-5991-093-5 NUR 823 Vormgeving: Zijlstra Drukwerk Drukker: Zijlstra Drukwerk

Wisselwerking Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. December 2015 “Wil je in de toekomst als raadslid goed functioneren, dan zul je over je eigen gemeentegrenzen heen moeten kijken. (...) Ga niet in een schuttersputje zitten omdat je het beter weet of het wel alleen kunt.”1

Rob Dit advies is een vervolg op de eerder uitgebrachte verkenning Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden (Rob, januari 2015)

1

Jan van Zanen, burgemeester van Utrecht en voorzitter van de VNG in VNG Magazine, 5 juni 2015.

2

Voorwoord Leden van de gemeenteraden worden door de grote decentralisaties voor grote vragen geplaatst. Om de nieuwe taken verantwoord uit te voeren is een zekere schaal nodig. Maar gemeentelijke herindelingen zijn niet populair. Het alternatief heet: bovengemeentelijke samenwerking. Dat leidt tot effectieve vormen van gemeenschappelijk beheer, bundeling van deskundigheid en risicoverevening, die met name voor kleine gemeenten van groot belang zijn. Maar dat bovengemeentelijk samenwerken kent ook nadelen. Veel gemeenteraadsleden hebben het gevoel de greep te verliezen op de taken die samen met andere gemeenten worden uitgeoefend. Ze missen vaak het overzicht van wat er op dat bovengemeentelijke niveau gebeurt. Weliswaar is de gang van zaken meestal formeel wel in orde, de gemeentelijke bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling wordt wel vastgesteld, maar van een wezenlijke inhoudelijke betrokkenheid van gemeenteraadsleden bij het werk van de gemeenschappelijke regeling is vaak onvoldoende sprake. Gemeenteraadsleden maken zich daarover ongerust. Want als steeds meer taken bovengemeentelijk worden georganiseerd, maar de vertegenwoordigende democratie blijft beperkt tot het gemeentelijk grondvlak, ontstaat vroeger of later een democratisch tekort. Om advies gevraagd heeft de Raad voor het openbaar bestuur allereerst overwogen dat de grote decentralisaties een gegeven zijn.

En dat vanuit die realiteit de risico’s van een democratisch tekort snel moeten worden onderkend en van een antwoord worden voorzien. Na een grondige verkenning is de Raad tot de conclusie gekomen dat de wisselwerking tussen gemeenteraden en gemeenschappelijke regelingen voor verbetering vatbaar is, dat die verbetering nodig is en – dat is het goede nieuws – ook mogelijk is. Het vraagt van alle betrokkenen wel een extra inspanning. Vanzelf zal het niet gaan. Vandaar dat in dit advies niet alleen gemeenteraden, colleges van burgemeesters en wethouders en raadsgriffiers worden aangesproken, maar ook bestuur en directies van samenwerkingsverbanden, de provincie en zeker ook de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Nu, met brede steun, is gekozen voor vergaande decentralisatie van rijkstaken wordt het lokale openbaar bestuur belast als nooit te voren. Waar naar het oordeel van de Raad terecht is gekozen de aard van de schaalvergroting (herindeling of bovengemeentelijke samenwerking) primair aan de gemeenten over te laten, kan de forse groei van bovengemeentelijke samenwerking voor de kwaliteit van de democratische besluitvorming grote consequenties hebben. Langs de in dit advies beschreven lijnen kunnen die gevolgen beheersbaar blijven.

Maar het vraagt in werkwijze, bestuurlijke verhoudingen en inzet een duidelijke keuze voor een betere wisselwerking tussen het grondvlak en de bovengemeentelijke samenwerking. De Raad voor het openbaar bestuur hoopt daaraan met dit advies een bijdrage leveren.

Jacques Wallage Voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur

3

4

Samenvatting Regionale samenwerking is al ruim 150 jaar oud, net zoals de discussie daarover. Gemeenteraadsleden vinden het lastig om te sturen op afstand en de bekostiging wordt als schimmig ervaren. Met de decentralisaties gaat het in één klap om veel meer geld en om taken die burgers sterk raken. Op verzoek van de Tweede Kamer2 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het zicht van deze decentralisaties aan de Raad voor het openbaar bestuur gevraagd wat gemeenteraadsleden nodig hebben om hun democratische taak bij regionale samenwerkingen te vervullen. De Raad heeft eerder3 de vraag van de minister beantwoord wat onder democratische legitimiteit van samenwerking wordt verstaan en welke factoren het vermeende gebrek aan democratische legitimiteit beïnvloeden. Dit tweede deel van het advies geeft antwoord op de vraag naar het effect van een groter aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties op het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol waar te maken. Met dit advies wil de Raad pragmatische handelingsperspectieven bieden die kunnen bijdragen aan het versterken van de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden. Wat is het probleem? Gemeenteraden ervaren afstand! Samenwerking betekent dat je een deel van je zeggenschap opgeeft voor een gezamenlijk doel dat via samenwerking wordt bereikt.

Dit kan spanning opleveren met de wens van gemeenteraden om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt. Toch is samenwerking onlosmakelijk verbonden met het besturen van een gemeente en dus is democratische legitimiteit van samenwerking belangrijk. Maar veel van wat er in samenwerking gebeurt wordt beschouwd als minder democratisch gelegitimeerd. De bovengemeentelijke samenwerking wordt dan teveel een wereld op zichzelf, zingt zich feitelijk los van het werk van de gemeenteraden. Kan het beter? Advies: betrokkenheid van gemeenteraden cruciaal voor democratische legitimiteit van samenwerking Gemeentelijke samenwerking is nodig en (zonder gemeentelijke herindeling) zelfs noodzakelijk. Voor de democratische legitimiteit van die samenwerking is actieve betrokkenheid van gemeenteraden essentieel. Zonder die betrokkenheid zal het steeds moeilijker worden om in het stelsel van representatieve democratie over belangrijke thema’s besluiten te nemen. Dus: gegeven dat samenwerking blijft en steeds belangrijker wordt, zullen gemeenteraden zich zelfbewust moeten bemoeien met samenwerkingsverbanden. En de samenwerkingsverbanden zullen er tijd en energie in moeten stoppen om de gemeenteraden meer invloed te geven op hun werkzaamheden.

2 Motie van het lid Bergkamp, Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie). Zie ook bijlage 1. 3 Raad voor het openbaar bestuur, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, januari 2015.

5

De grotere betrokkenheid van gemeenteraden betekent niet dat de één op de stoel van de ander gaat zitten, maar dat de houding ten opzichte van elkaar wezenlijk verandert. De Raad adviseert dat die houding van gemeenteraden ten opzichte van samenwerking verandert van statisch naar dynamisch. Van een houding waarbij gemeenteraden budgetten bepalen en doelstellingen formuleren en samenwerkingsverbanden uitvoeren en verantwoorden, naar een houding waarbij gemeenteraden samen zich zelfbewust opstellen om gezamenlijk regionale publieke problemen op te lossen. Van een relatie met een statische kwaliteit (organisatiestructuren, uitvoeren, beheersen, verantwoorden), naar een relatie met een dynamische kwaliteit (anticiperen, leren, gezamenlijk evalueren, ontwikkelen, aanpassen). De wezenlijk veranderende houding van gemeenteraden heeft gevolgen voor de bestuurlijke en ambtelijke leiding van samenwerkingsverbanden. Namelijk dat zij het ook als hun taak zien dat in de gemeenteraden op een relevant moment wezenlijke afwegingen kunnen worden gemaakt. De formele toezending van stukken als de gemeentelijke financiële bijdrage aan het samenwerkingsverband moet worden vastgesteld, is ten enenmale onvoldoende. Het hoort bij de nieuwe professionaliteit van samenwerkingsverbanden dat zij gemeenteraden proactief betrekken bij belangrijke beleidsbeslissingen.

De Raad denkt dat de wet – de veelbesproken Wet gemeenschappelijke regelingen – de noodzakelijke cultuurverandering niet in de weg zit. Wel kan het helpen als gemeenten tijd en ruimte krijgen om goede verhoudingen met samenwerkingsverbanden te ontwikkelen. Mocht in de praktijk blijken dat de wet knelt, dan kan de minister de wet op termijn aanpassen. Aanbevelingen: aandacht voor de wisselwerking vergroot de democratische legitimiteit van samenwerking De Raad doet op grond van zijn conclusies een aantal aanbevelingen. Gemeenteraden: meer aandacht voor samenwerking De eerste aanbeveling is gericht aan gemeenteraden. De Raad adviseert dat gemeenteraden zich concentreren op het vertalen van vragen en problemen van de samenleving in bestuurlijke oplossingen. Daarvoor is het nodig om schakelkracht te ontwikkelen: het vermogen om lokale belangen én regionale belangen te behartigen. En een andere houding: van statisch naar dynamisch. Ook moeten gemeenteraden hun aandacht goed verdelen, anders is het niet te behappen. De Raad beveelt aan dat de aandacht is gericht op de samenwerkingsverbanden waarvan de politiek vindt dat de maatschappelijke belangen het grootst zijn. Dat wil zeggen waar beleidsmatige verschillen van inzicht zijn, waar grote financiële belangen spelen of waar het in het verleden mis is gegaan.

Er kan worden afgesproken om de aandacht voor deze samenwerkingsverbanden te verdelen, bijvoorbeeld dat één van de deelnemende gemeenteraden een laaggeprofileerd samenwerkingsverband in de gaten houdt en daarover rapporteert aan de collega-gemeenteraden. Verder denkt de Raad dat gemeenteraden effectiever kunnen opereren als ze met elkaar goede spelregels afspreken over informatievoorziening en vergaderagenda’s. En ten slotte moet er volgens de Raad aandacht zijn voor de vorm van samenwerking waarbij de vormen van publiekrechtelijke samenwerking volgens de Raad beter democratisch zijn gelegitimeerd dan privaatrechtelijke varianten.

6

Raadsgriffiers: olie voor bestuurscultuur De Raad ziet een belangrijke rol weggelegd voor raadsgriffiers. Zij kunnen als procesadviseur de gemeenteraad ondersteunen bij het bepalen van de strategische positie bij samenwerking. Samenwerken is vooral ook een kwestie van culturen op elkaar afstemmen. Raadsgriffiers kunnen zorgen voor een klimaat van aanspreekbaarheid, verantwoording, en daarmee voor een transparante, open cultuur. Door binnen de gemeenteraad werkzaamheden te verdelen kan de werklast van bovengemeentelijke samenwerking voor de gemeenteraad worden beperkt. Enkele gemeenteraadsleden zouden rapporteur kunnen zijn over een samenwerkingsverband en op deze wijze een zinvol raadsdebat op het goede moment kunnen uitlokken. Griffiers hebben bij het opzetten van zo’n werkwijze een cruciale rol. Colleges van B&W: informatie op orde Eén van de grootste grieven die uit onderzoek onder gemeenteraadsleden naar voren komt is dat het besluitvormingsproces en de verantwoordingsstructuur van gemeentelijke taken die op regionaal niveau worden uitgevoerd ondoorzichtig zijn. Colleges van B&W kunnen hier iets aan doen, namelijk door gemeenteraden tegelijk te laten beschikken over dezelfde informatie wat betreft de prestaties van regionale samenwerkingsverbanden. En niet te schromen een raadsdebat uit te lokken over onderwerpen, die hen in het samenwerkinsgverband sterk bezig houden.

Besturen van samenwerkingsverbanden: ga de boer op Wat voor Colleges van B&W geldt, geldt ook voor besturen van samenwerkingsverbanden. Maar van hen wordt meer verlangd. Wie goed wil functioneren in het bestuur van een samenwerkingsverband moet investeren in de kwaliteit van de verbindingen met de samenleving en het politieke bestuur. Beschouw het als een kerntaak om alle gemeenteraden goed te bedienen. Niet alleen in formele zin (jaarcijfers op tijd naar de gemeenteraden) maar ook in materiële zin: door inhoudelijke vraagstukken toegankelijk te presenteren nog voor daarover in het samenwerkingsverband besluiten zijn genomen. Gemeenteraden zijn geen stempelmachines voor besluiten van samenwerkingsverbanden, hun actieve betrokkenheid is een eis van democratie. Daar mag best op worden geselecteerd als zich voor een samenwerkingsverband een kandidaat-bestuurder meldt of als een nieuwe directeur moet worden aangetrokken. Provincie: meer aandacht voor regionale samenwerking De Raad denkt dat het goed is als de provincie meer aandacht besteedt aan samenwerkingsverbanden. Door de rol op zich te nemen van bewaker van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Geen uitbreiding van formeel wettelijke bevoegdheden, maar benut informele instrumenten en gezag om het gesprek over kwalitatief goed bestuur aan te gaan met gemeenten en regio’s.

Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: passende afstand, maar investeren in scholing en opleiding. De minister van BZK zou er voor moeten zorgen dat het Rijk passende afstand in acht neemt tot

7

gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden. Dus geen nieuwe verplichte vormen van samenwerking, tenzij een uitdrukkelijke uitzondering daartoe noopt. Van bovenaf opgelegde samenwerking wordt doorgaans niet als ‘eigen’ beschouwd, met alle negatieve gevolgen en gevoelens van dien. De minister biedt gemeenten tijd en ruimte om vorm te geven aan samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. De minister volgt deze ontwikkelingen en bekijkt op termijn of de Wgr aanpassing behoeft aan de praktijk. En de minister laat herindeling in beginsel over aan gemeenten. Passende afstand betekent niet dat de minister niets moet doen. Door in scholing en opleiding van gemeenteraadsleden, griffiers, besturen en directie van samenwerkingsverbanden te investeren maakt de minister duidelijk dat het democratisch gehalte van samenwerking een extra inspanning vereist, waar hij financieel ruimte voor maakt. Ten slotte heeft de minister er oog voor dat het adagium dat financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen volgen wordt nageleefd. Regering en parlement: doordenk de gevolgen Over de gevolgen van grote decentralisaties voor de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur wordt volgens de Raad te weinig nagedacht.

Met dit advies wil de Raad het denken hierover door regering en parlement stimuleren, vooral omdat normen van de wetgever en praktijken in gemeenten elkaar soms in de weg zitten: de Haagse politieke werkelijkheid past niet altijd op de gemeentelijke praktijk. De gedachtevorming kan handen en voeten krijgen door een keer per jaar in de Tweede Kamer een debat te voeren over de Staat van de Lokale en Regionale Democratie, een kabinetsnota over het kabinetsbeleid voor wat betreft lokale en regionale onderwerpen. Daarbij gaat het er ook om nationaal te toetsen of de besturingsfilosofie van de decentralisaties wel haar doorwerking heeft in het bestuurlijke en politieke gedrag van ‘Den Haag’. De Raad voor het openbaar bestuur zal graag aan een dergelijke kwaliteitsdiscussie ook de komende jaren een bijdrage leveren (zie het werkprogramma 2015 en volgende jaren van de Raad). Conclusie: wisselwerking kan sterk verbeteren, maar vanzelf gaat dat niet. Niet alles is koek en ei met het regionaal bestuur in Nederland. Maar als het zelfbewustzijn bij gemeenteraden over regionale samenwerking groeit, dan is de Raad voorzichtig optimistisch dat met de grotere betrokkenheid van gemeenteraden bij regionale samenwerking op termijn – nadat het stof van de decentralisaties is neergedaald – de democratische legitimiteit van samenwerking tot wasdom komt.

Het vraagt wel van alle betrokkenen een forse inzet.

8

Inhoud Voorwoord

3

Samenvatting

5

1. 1.1 1.2 1.3 1.4

11 11 12 12 15

Inleiding: waarom dit advies? Aanleiding: democratische legitimiteit opnieuw tegen het licht Adviesvraag: gemeenteraden en samenwerkingsverbanden Aanpak: advies in twee delen Leeswijzer

Intermezzo: democratische legitimiteit gestructureerd Advies: betrokkenheid van gemeenteraden cruciaal voor democratische legitimiteit van samenwerking 2.1 Samenwerking groeit 2.2 Betrokkenheid gemeenteraad is democratisch gezien nodig 2.3 Van statisch naar dynamisch 2.4 De wet zit democratische legitimiteit van samenwerking niet in de weg

17

2.

19 21 25 28 32

3.

Aanbevelingen: aandacht voor de wisselwerking vergroot de democratische legitimiteit van samenwerking 41

4.

Epiloog: democratische legitimiteit, nog één keer

47

Nawoord

49

Bijlage 1 Motie Bergkamp en adviesaanvraag minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

51

Bijlage 2 Geraadpleegde personen

55

Bijlage 3 De Wet gemeenschappelijke regelingen, het vervolg

57

Bijlage 4 Raad voor het openbaar bestuur, briefadvies Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, 19 januari 2015

59

Bijlage 5 Samenstelling Raad voor het openbaar bestuur

99

9

10

1.

Inleiding: waarom dit advies?

1.1 Aanleiding: democratische legitimiteit van samenwerking opnieuw tegen het licht Gemeenten kregen er per 1 januari 2015 belangrijke taken bij als gevolg van decentralisaties in het sociaal domein. Het gaat onder andere om zorg voor langdurig zieken of ouderen, jeugdzorg en om hulp bij het vinden van werk. Bovendien werden bestaande taken uitgebreid en is de aard van de taken veranderd. De lokale overheid wint daarmee als ‘eerste overheid’ aan belang ten opzichte van het nationale niveau. Om de taken goed uit te voeren werken gemeenten regionaal samen, waardoor een steeds groter deel van het lokaal bestuur in samenwerking met andere gemeenten gebeurt. En niet alleen steeds meer bestuurlijke aandacht gaat naar ‘de regio’, ook financieel neemt het deel van de begroting dat via de regio loopt, toe. Nu is samenwerking tussen gemeenten op zich niet nieuw. Samenwerking behoort tot de essentie van het lokaal bestuur en gaat terug tot de Gemeentewet van 1851. Tegelijkertijd is het democratische gehalte van intergemeentelijke samenwerking al decennia onderwerp van discussie. Het gaat daarbij om de vraag in hoeverre het democratisch systeem (nog) werkt op regionaal niveau. Dat systeem gaat ervan uit dat inwoners invloed kunnen uitoefenen via volksvertegenwoordigende lichamen. Die moeten op hun beurt richting kunnen geven aan overheidsoptreden.

En over het optreden moet rekenschap worden afgelegd. Democratische legitimiteit moet dus voldoen aan eisen van algemeen kiesrecht, democratische sturing en democratische verantwoording.4 Aan de eis van algemeen kiesrecht wordt bij regionale samenwerking niet voldaan: burgers kiezen gemeenteraadsleden, niet het bestuur van een samenwerkingsverband. Op hun beurt ervaren gemeenteraden een afstand tot samenwerkingsverbanden: minder invloed, transparantie, controle, vertegenwoordiging en participatie.5 Kortom, er is kortsluiting tussen regionale samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit. Daarbij komt dat geldstromen en bekostigingssystematiek als schimmig worden ervaren. Met het oog hierop ontstaat er met de drie decentralisaties (opnieuw) urgentie om de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden tegen het licht te houden.

4

In het eerste deel van het advies over democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden (januari 2015) haalde de Raad Bovens en Scheltema aan die drie eisen van democratische legitimiteit formuleerden: algemeen kiesrecht, sturing en verantwoording.

5

Vergelijk het onderzoek van Lisanne de Blok voor de Raad voor het openbaar bestuur naar de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden zoals ervaren door gemeenteraadsleden. De resultaten van het onderzoek zijn als webbijlage bij dit advies raadpleegbaar via www.rob-rfv.nl.

11

1.2 Adviesvraag: gemeenteraden en samenwerkingsverbanden Op initiatief van het Tweede Kamerlid Bergkamp6 verzocht de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de Raad voor het openbaar bestuur advies uit te brengen over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.7 De minister signaleert in zijn verzoek dat gemeenteraadsleden het moeilijk vinden het overzicht te bewaren over samenwerkingsverbanden en dat zij het lastig vinden te sturen op taken die op afstand worden uitgevoerd. Ook benoemt de minister het spanningsveld tussen meer kwaliteit door samenwerking tegenover verlies van autonomie. Tevens vraagt hij zich af wat het effect is van een groter aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties, op het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol waar te maken. De Raad wordt gevraagd uiteen te zetten wat onder democratische legitimiteit van samenwerking wordt verstaan en welke factoren het vermeende gebrek aan democratische legitimiteit beïnvloeden. De minister vraagt de Raad breder te kijken dan het sociale domein.

1.3 Aanpak: advies in twee delen Het advies van de Raad valt uiteen in twee delen. Het eerste deel van het advies bracht de Raad op 15 januari 2015 uit aan de minister. Eerste deel van het advies In het eerste deel van het advies gaf de Raad antwoord op de vraag wat onder democratische legitimiteit van samenwerking wordt verstaan en welke factoren het vermeende gebrek aan democratische legitimiteit beïnvloeden. In het eerste deel van zijn advies constateerde de Raad dat democratische legitimiteit niet alleen tot stand komt in de gemeenteraadsvergadering of in de vergaderingen van samenwerkingsverbanden. De decentralisaties vragen om een vorm van democratische besluitvorming die ruimte geeft aan een betekenisvolle dialoog met burgers. Dit constaterende vraagt de Raad zich af of participatie en representatie (input) bij samenwerking anders kunnen.8 Uit onderzoek van de Raad is gebleken dat gemeenteraadsleden legitimiteit in belangrijke mate vertalen in transparantie en controle van het politieke besluitvormingsproces (troughput). Hoe komen besluiten tot stand, wat zijn de afwegingen die daarbij een rol spelen, hoe zit het met stemgewicht? Het gegeven dat er dit soort vragen leven maakt dat dit aspect van samenwerking beter moet.

6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie).

7

Brief van 27 juni 2014, bijlage 1.

8

In het eerste deel van het advies over democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden (januari 2015) onderscheidde de Raad vier vormen van democratische legitimiteit: input-, throughput-, output- en feedbacklegitimiteit.

12

Het is nog te vroeg om te kunnen beoordelen of decentralisaties het beoogde maatschappelijke effect zullen hebben. Hoe dan ook zal het belang voor volksvertegenwoordigers toenemen om na te gaan of samenwerkingsverbanden doen wat ze moeten doen en of via samenwerking ook gebeurt wat kiezers is beloofd. De bedoelde output van samenwerking moet zijn gezekerd. Dan ten slotte het pad terug naar de burger voor wie het samenwerkingsverband in het leven is geroepen. Rekenschap over en door samenwerkingsverbanden – is het aan burgers uit te leggen? – moet zijn geborgd (feedback). Spanningen in beeld In het eerste deel van zijn advies bracht de Raad een aantal spanningen in beeld die met samenwerking samenhangen. We herhalen er hier vier. - Veel gemeenten vinden het verstandig om bij het uitvoeren van hun taken samen te werken met andere gemeenten en zien dat daaraan voordelen zijn verbonden, bijvoorbeeld het behalen van kwaliteitsverbetering, het realiseren van schaalvoordelen, het kunnen aanbieden van complexe voorzieningen voor weinig gebruikers, het besparen van kosten en het delen van expertise. Samenwerking betekent dat je een deel van je zeggenschap opgeeft voor een gezamenlijk doel dat via samenwerking wordt bereikt. Dit kan spanning opleveren met de wens van gemeenteraden om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt.

- Gemeenteraadsleden vertegenwoordigen het volk, stellen kaders en controleren het bestuur. De invulling van deze rollen is in de gemeentelijke praktijk al niet makkelijk, een rolzuivere invulling ten opzichte van regionale samenwerking is vaak nog lastiger. Het betekent dat gemeenteraden met verschillende bestuursculturen met elkaar moeten optrekken en een gedeelde rolinvulling op regionaal niveau moeten vinden. Het verschil in speelveld en schaalniveau vraagt van gemeenteraadsleden het vermogen om te schakelen tussen belangen (lokaal en regionaal), maar ook het schakelen tussen inhoud en proces. - De belangen tussen wat lokaal speelt en regionaal wordt besloten lopen lang niet altijd synchroon. - Er is sprake van een informatie-asymetrie. Het samenwerkingsverband weet meer over het beleidsterrein dan de deelnemende gemeente; de wethouder in het samenwerkingsbestuur weet meer dan gemeenteraadsleden. Tweede deel van het advies In dit tweede deel van het advies geeft de Raad antwoord op de vraag van de minister hoe de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden kan worden geborgd. Daartoe verkent de Raad het effect van een groter aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties op het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol waar te maken.

Met dit advies wil de Raad pragmatische handelingsperspectieven bieden die kunnen bijdragen aan het versterken van de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden.

13

Voor dit advies heeft de Raad zijn bevindingen uit het eerste deel getoetst aan de praktijk aan de hand van een aantal vragen die zijn terug te brengen tot de volgende essentie: Is het gemeentelijke politieke bestuur in staat is om bij samenwerking richting te geven en te controleren dat wat het wil ook echt gebeurt? Door Lisanne de Blok is in de periode november 2014 – februari 2015 voor de Raad onderzoek gedaan naar de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden zoals ervaren door gemeenteraadsleden. Onderzoeksresultaten in het kort9 Tekort aan kennis en expertise Een groot deel van de gemeenteraadsleden is ten tijde van het onderzoek pas één jaar lid, wat waarschijnlijk consequenties heeft op de kennis van het gemiddelde gemeenteraadslid van de complexiteit van de decentralisaties en de samenwerkingsverbanden. Of, zoals één raadslid opmerkte: “Als nieuw raadslid van onze gemeente ben ik ( ) niet in staat om deze [enquête] naar behoren in te vullen. U zult van mij dan ook geen formulier ingevuld krijgen. Minder invloed Over het algemeen vindt men dat de gemeenteraad minder invloed heeft op het stellen van kaders, de besluitvorming, de uitkomsten en de geldstromen (maar niet veel minder invloed) in vergelijking met taken die gemeenten zelf uitvoeren.

Als het gaat om de ruimte van de gemeenteraad om aan de wensen van burgers tegemoet te komen en de burgers te laten participeren, vindt een kleine meerderheid dat men minder ruimte heeft (maar niet veel minder ruimte), zo’n 40%. Overigens vindt 32% dat ze nog evenveel ruimte hebben. Verschillen in beleidsterreinen Er lijkt geen verschil te zijn tussen de ervaren democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden op het sociale domein (jeugd, zorg) en het fysieke domein (ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer economie, bouwen en wonen). Verschillen tussen opleidingsniveaus Uit de verschillende analyses kan worden vastgesteld dat over het algemeen opleidingsniveau de sterkste relatie heeft met de ervaren democratische legitimiteit: een gemeenteraadslid met een hbo en/of wo diploma is eerder geneigd om te zeggen dat de gemeenteraad minder invloed en minder ruimte heeft bij een samenwerkingsverband op aspecten zoals kaderstelling,

9 Het volledige onderzoek is als webbijlage bij dit advies raadpleegbaar via www.rob-rfv.nl.

14

besluitvorming, en/of responsiviteit. Daarnaast speelt bij de persoonlijke kenmerken van een gemeenteraadslid leeftijd ook een rol: des te ouder het gemeenteraadslid, des te hoger hij of zij de invloed van de gemeenteraad schat bij een samenwerkingsverband. Noodzakelijkheid en democratische legitimiteit Hebben de ervaren noodzakelijkheid van een samenwerkingsverband en de ervaren democratische legitimiteit iets met elkaar te maken? Er blijkt een sterke (negatieve) relatie te zijn tussen deze twee variabelen: des te noodzakelijker intergemeentelijke samenwerking geacht wordt, des te positiever men is over de invloed van de gemeenteraad bij zo’n samenwerkingsverband. Verantwoordingstructuur minder transparant Het onderzoek toont aan dat gemeenteraadsleden vinden dat democratische legitimiteit vooral draait om transparantie, controle, vertegenwoordiging en participatie. Bijna de helft van alle respondenten vindt wel dat de verantwoordingsstructuur weinig transparant is (46,9%).

Verder zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van gemeenten en met mensen uit de praktijk van regionale samenwerkingsverbanden. Ook heeft de Raad gesproken met wetenschappers, met gemeentebestuurders (burgemeesters, wethouders en raadsleden) en met (top)ambtenaren. Daarnaast is er kennis gedeeld met VNG, VGS, IPO, Vereniging van griffiers en Raadslid.nu. Ten slotte is ervaring uit de praktijk besproken tijdens een workshop op het VNGjaarcongres op 2 juni 2015.

1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 vormt de kern van het advies van de Raad over democratische legitimiteit van samenwerking. In hoofdstuk 3 doet de Raad aanbevelingen om de democratische legitimiteit van samenwerking naar een hoger niveau te brengen. Hoofdstuk 4 bevat een epiloog op het vraagstuk van democratische legitimiteit van samenwerking.

15

16

Intermezzo: democratische legitimiteit gestructureerd In het eerste deel van zijn advies over democratische legitimiteit van samenwerking (januari 2015) bracht de Raad het concept van democratische legitimiteit schematisch als volgt in beeld: Democratische legitimiteit Inputlegitimiteit

Throughputlegitimiteit

Participatie Politiek primaat Representatie

Controle en

kaderstelling

Output-legitimiteit

Feedback-legitimiteit

Effectiviteit en efficiëntie

Verantwoording

Responsiviteit

Terugkoppeling

Schema: Democratische legitimiteit

Democratische legitimiteit wordt verdiend aan de voorkant als de wil van het volk wordt weerspiegeld (input). Transparantie, kenbaarheid en voorspelbaarheid van het politieke besluitvormingsproces verlenen legitimiteit aan de gemaakte keuzes (throughput). Politieke keuzes zijn legitiem wanneer deze effectief het algemeen belang bevorderen (output). Aan democratische organen en kiezers wordt over de uitoefening van publieke bevoegdheden en de besteding van publieke middelen rekenschap afgelegd; het overheidsoptreden kan worden beoordeeld en zo nodig bijgestuurd (feedback). Uit de reacties op het briefadvies constateert de Raad dat deze schets structuur brengt in het denken over democratische legitimiteit. Daarbij helpt het dat de termen input, throughput, output en feedback gepaard gaan aan waarden zoals deelname aan de democratie, behoorlijke politiek-bestuurlijke besluitvorming, goede uitvoering en rekenschap over publiek geld. Respondenten geven aan dat zij hierdoor meer inzichtelijk kunnen maken op welk aspect van democratische legitimiteit zij de nadruk willen leggen. Daar past volgens de Raad wel de volgende kanttekening bij. Het kan een wens zijn om ‘meer democratische legitimiteit’ te willen, maar het wordt lastig om álle waarden die daarmee samengaan te honoreren. Zo is, als voorbeeld, misschien niet alles wat het volk wil in efficiënte uitvoering te gieten.

Andere voorbeelden: publieke verantwoording krijgt wel eens minder aandacht dan gewenst, een overdaad aan politieke controle schaadt soms politiek vertrouwen. Wanneer waarden van goed bestuur met elkaar strijden, is het zaak te zoeken naar de juiste balans.

17

18

2.

Advies: betrokkenheid van gemeenteraden cruciaal voor democratische legitimiteit van samenwerking

In antwoord op de hoofdvraag van de minister van BZK naar het effect van een groter aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties op het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol waar te maken adviseert de Raad als volgt. Hoofdboodschap De hoofdboodschap van dit advies is dat het cruciaal is dat er een betere wisselwerking ontstaat tussen gemeenteraden en de regionale samenwerking. Alle betrokkenen hebben daarbij een rol te vervullen. De samenwerking dient een prominente plaats te krijgen op de agenda van gemeenteraden. Gemeenteraden dienen hier weloverwogen, zelfbewust en in vertrouwen aan te werken. Hiertoe heeft de Raad de volgende argumenten: 1. Het is onontkoombaar: samenwerking wordt steeds belangrijker Het eerste argument is dat regionale samenwerking groeit. Steeds meer bestuur, beleid en geld verschuift naar samenwerkingsverbanden. Daarvoor is schakelkracht nodig: gemeentebesturen schakelen en verbinden op verschillende speelvelden en schaalniveaus. Het is van belang dat met name gemeenteraden die schakelkracht ook op regionaal niveau vinden. Dit argument is uitgewerkt in paragraaf 2.1. 2. Het is democratisch gezien nodig Voor de democratische legitimiteit is het niet alleen cruciaal dat gemeenteraden betrokken zijn, maar ook dat ze daadwerkelijk kaders uitzetten waarbinnen de samenwerking plaats moet vinden.

Als dit niet gebeurt, voorspelt de Raad een groeiend onbehagen over regionale samenwerkingsverbanden, waardoor besluitvorming over belangrijke thema’s steeds lastiger zal blijken te zijn. Bovendien is het vanuit democratisch oogpunt moeilijk verteerbaar dat over zaken die van belang zijn voor afzonderlijke gemeenten wordt besloten op regionaal niveau, zonder dat kaderstelling en verantwoording goed zijn geregeld. Het is urgent om hier iets aan te doen en de gemeenteraadsleden, democratisch gelegitimeerd, weer op de bok van de regionale samenwerking te zetten, in plaats van in de afgesloten koets. De Raad ziet hierbij nadrukkelijk ook een rol voor de samenwerkingsorganen. Dit wordt uitgewerkt in paragraaf 2.2.

19

3. Gemeenteraden dienen samenwerking actief te benaderen Wat moet en zal gaan veranderen is de houding van gemeenteraden. De Raad bepleit hiertoe een verandering van ‘statisch’ naar ‘dynamisch’. Gemeenteraden moeten eigenaar worden van regionale besluitvormingsprocessen. Een belangrijke rol is weggelegd voor griffies. Colleges van B&W en besturen van samenwerkingsverbanden stellen gemeenteraden in staat een object oordeel te vormen over samenwerking. Dit argument wordt uitgewerkt in paragraaf 2.3. 4. Rolvastheid en rolverantwoordelijkheid zijn belangrijk, wijziging van de Wgr nu niet nodig De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) laat voldoende ruimte voor een krachtige invulling van de legitimerende rol van gemeenteraden en hoeft dus nu niet grootschalig op de schop of te worden afgeschaft. Wel is experimenteerruimte gewenst om invulling te geven aan vormen van samenwerking die in praktijk hun nut hebben bewezen of nog zullen bewijzen. Van belang is vooral dat alle betrokkenen, waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen het Rijk, de provincie, de regionale samenwerking zelf, de colleges van B&W en de gemeenteraden, hun rol goed invullen. Het Rijk dient enige afstand te bewaren en geen nieuwe verplichte samenwerking op te leggen. De provincie kan een samenwerkingspartner zijn van de regionale samenwerkende gemeenten en op die manier stimulerend werken.

Samenwerkingsverbanden zelf moeten werken aan legitimiteit door zichtbaarheid, openheid en het betrekken van verwachtingen van de samenleving. Meer hierover in paragraaf 2.4 met daarin ook aandacht voor de bekostiging van taken op regionaal niveau: het is kiezen of delen, óf rechtstreekse bekostiging door het Rijk, óf bekostiging door gemeenten. Conclusie: voorzichtig optimisme als in wisselwerking wordt geïnvesteerd Op grond van de vele gesprekken in dit adviestraject komt de Raad tot de conclusie dat het zelfbewustzijn bij gemeenteraden over dit onderwerp groeit. De Raad is dan ook voorzichtig optimistisch dat met de grotere betrokkenheid van gemeenteraden bij regionale samenwerking op termijn de democratische legitimiteit van samenwerking tot wasdom komt. De wisselwerking kan groeien, maar vanzelf zal dat niet gaan. Het voorzichtig optimisme van de Raad moet niet worden verward met wensdenken dat alles koek en ei is met het regionaal bestuur in Nederland. De Raad realiseert zich terdege dat samenwerkingsverbanden alsmaar in belang toenemen en dat een toenemend aandeel van het budget van gemeentelijke begrotingen via ‘de regio’ loopt. Ook negeert de Raad niet dat het de dagelijkse bestuurders zijn die binnen samenwerkingsverbanden de dienst uitmaken en dat de rol van gemeenteraadsleden beperkt is.

Tegelijkertijd is het antwoord op de vraag is er wel een legitimiteitsprobleem? niet eensluidend. Het beeld varieert van ‘nee, want we hebben het opgelost’ via ‘soms wel, soms niet’ tot ‘het is een drama’. Er is wel een algemene consensus dat samenwerking moet, en dat democratische legitimiteit dus van groot belang is. De Raad adviseert in dit geval in termen van vertrouwen, schakelkracht, niet statisch maar dynamisch, zelfbewust en assertief. De Raad adviseert dus in termen van cultuur, niet structuur.

20

Samenwerking is een gegeven en daarbinnen moet goede legitimiteit worden gevonden. Structuurdiscussies verlopen moeizaam en geven ook geen antwoord op de vraag die nu aan de orde is. Bij structuurdiscussies worden de ‘oplossingen’ vaak gezocht in de formele spelregels. Maar er is veel te winnen als de cultuur zich aan de realiteit gaat aanpassen. Aan zijn advies koppelt de Raad aanbevelingen aan gemeenteraden, colleges van B&W, griffiers, besturen van samenwerkingsverbanden, de provincie en het Rijk. Dat zijn geen extra procesregels, maar adviezen om tot een bestuurscultuur te komen die leidt tot een hoger niveau van democratische legitimiteit van samenwerken, met ruimte voor eigen inkleuring in de regio. Want regionale samenwerking hoeft volgens de Raad geen stap in de technocratische richting te zijn, regionale samenwerking kan een bijdrage leveren aan een transparant publiek debat op een wat grotere schaal. Maar dan moeten het gemeentebestuur, de leiding van het samenwerkingsverband en de ambtelijke ondersteuning daar wel voor kiezen. Want duidelijk is: in wezen is er na de drie decentralisaties geen weg terug en is samenwerking het enige alternatief voor fusies van gemeenten. Wie herindeling afwijst, kiest voor samenwerking en moet de culturele consequenties daarvan aanvaarden. Als die weg wordt gekozen, dan is die niet vrijblijvend.

Dan moet er ook de wil zijn om tijd, energie en geld te investeren in de kwaliteit van het proces. Regionale samenwerking is daarmee geen ‘Haags’ probleem, maar een onvermijdelijke consequentie van de weerstand tegen herindeling. Voor gemeenteraden zijn dat soms lastige keuzes, maar het is beter ze tenminste deels zelf te maken en niet als noodlot over je heen te laten komen.

2.1 Samenwerking groeit Steeds meer bestuur, beleid en geld verschuift naar samenwerkingsverbanden Zowel in het domein van ruimtelijke ordening en milieu (RUD’s), veiligheid (veiligheidsregio’s) en sinds kort op het sociale domein (zorg, jeugd, participatie) is een ontwikkeling te zien naar verdere regionalisering. Als dat gepaard gaat met specialisering op regionaal niveau (kennis, kwaliteit), dan neemt ook het beleidsmatige karakter van regionaal bestuur toe. Zeker wanneer er sprake is van het uitvoeren van nationale regelgeving in een verplichte vorm van samenwerking zoals bij de veiligheidsregio. Als daarnaast een steeds groter deel van het gemeentelijk budget wordt besteed aan uitvoering op regionaal niveau, zoals op het sociale domein, dan neemt het bestuurlijk belang van regionale samenwerking dus onmiskenbaar toe. In de loop der jaren is dan ook een grote hoeveelheid samenwerkingsverbanden ontstaan. Zonder overdrijving kan gesteld worden dat samenwerking anno 2015 onlosmakelijk verbonden is met het besturen van een gemeente. Het effectief en efficiënt besturen van een gemeente kan niet meer zonder enige vorm van samenwerking. Het belang van samenwerking zal de komende jaren bovendien nog verder toenemen. De ingezette decentralisaties binnen het sociaal domein maken duidelijk dat de schaal van het bestuur op steeds meer terreinen groter is dan de grens van de gemeente.

Het Centraal Planbureau (CPB) onderzocht wat gemeenten beweegt om zoveel samen te werken. En misschien nog wel belangrijker: wat zorgt ervoor dat zelfstandige gemeenten bewust kiezen om deze

21

stap niet te zetten?10 Het voornaamste voordeel van deelname aan samenwerkingsverbanden is volgens gemeenten in de eerste plaats kostenbesparing. Omdat er schaalvoordelen te behalen zijn bij uitvoerende taken en omdat gezamenlijk inkoop kortingen met zich meebrengt. Als samenwerken geen besparingen oplevert, levert het mogelijk wel een kwaliteitsimpuls. Kleine gemeenten hebben nog een ander motief: zij geven aan het ‘niet alleen te kunnen’, er is te weinig ‘knowhow’ of men is te kwetsbaar om effectief alleen te functioneren. Kwetsbaarheid ontstaat als alles op één of twee personeelsleden aankomt. Als deze wegvallen, is er vaak niemand om het gat op te vullen. De meest genoemde reden tot terughoudendheid om samen te werken is dat men meer afhankelijk wordt. Samenwerken is een proces waarbij de ‘eigen identiteit’ in het geding komt, en dat kan schuren met het verwachte effecten van kostenbesparing en kwaliteitsbevordering. Een bijkomend probleem is beperkte controle en de moeilijkheid om de prestaties te volgen en bij te sturen. Op dat vlak kan samenwerken juist tot ondoelmatigheid leiden. Herindeling? Nu zou een eenvoudig antwoord kunnen zijn: maak dan de schaal van de gemeenten groter en kom tot grootschalige herindeling. Feit is echter dat ook gemeenten van meer dan 100.000 inwoners deelnemers zijn aan regionale samenwerkingsverbanden.

Herindeling heft de noodzaak tot samenwerking niet op, samenwerking zal op alle schaalniveaus noodzaak blijven. De grootte van een gemeente is niet de enige bepalende factor, het gaat vooral om het vermogen te schakelen en te verbinden. Volgens het CPB zijn de voor- en nadelen van fuseren min of meer hetzelfde als voor samenwerkingsverbanden, zij het in een permanente en minder flexibele vorm. Een fusie verhelpt wel de strijdige eigenbelangen die samenwerkingsverbanden met zich meebrengen. Maar in de voorbereidingsfase van de fusie is er mogelijk een extra probleem. Zo zeggen sommige gemeenten extra te gaan investeren in diensten als er een fusie gaat plaatsvinden. Op deze manier claimt men de eigen reserves die anders in de gezamenlijke pot terecht zouden komen. Wel is te verwachten dat het met name kleinere gemeenten steeds meer moeite zal kosten om bij te dragen aan regionale samenwerkingsverbanden. De reden daarvan is dat de kwetsbaarheid van het ambtelijke apparaat, ook door de aanwezigheid van eenpersoonsfuncties, erg groot is geworden als gevolg van financiële problemen en bezuinigingsdoelstellingen.11 Met andere woorden: samenwerking vraagt om een bepaalde inbreng die kleinere gemeenten vaak niet kunnen leveren.

10 Centraal Planbureau, Hoe gemeenten in de praktijk met hun geld omgaan: inzichten uit een reeks interviews, CPB Notitie 27 augustus 2015. 11 De Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland constateert in zijn advies Verbinden, vernieuwen, versterken (mei 2015, p. 8) dat de grenzen van wat gemeentelijke organisaties nog verder aankunnen wel zijn bereikt, vooral in kleine en middelgrote gemeenten.

22

Samenwerking vraagt om schakelkracht Bij samenwerking wordt een deel van het eigen belang en de eigen autonomie van de gemeente opgegeven voor het belang om door samenwerking gemeenschappelijke doelen te bereiken. Gemeentebesturen moeten het vermogen hebben om op verschillende speelvelden en op verschillende schaalniveaus te schakelen en te verbinden. De Raad noemt dat schakelkracht.12 Soms moet er worden geacteerd op het niveau van buurt, dorpskern of wijk, dan weer op het niveau van de regio. Met name voor gemeenteraadsleden is schakelkracht in toenemende mate van belang. Én het behartigen van lokale belangen, én aandacht voor regionale belangen. Waarbij vooral de aandacht uitgaat naar de lokale component van het regionale belang. Hier nekt zich dat het behoud van individuele posities vaak belangrijker is dan het bereiken van gezamenlijke ambities. Discussies over macht, invloed en zeggenschap staan voorop, het ontwikkelen van een krachtige regionale aanpak van maatschappelijke opgaven krijgt veel minder aandacht. Met als gevolg dat als het erop aankomt lokale belangen boven het regionale belang gaan. Toch zijn lokale en regionale belangen vaak sterk met elkaar verweven, anders werk je niet samen. Maar dit inzicht moet verder doordringen.

Verlengd en verlegd lokaal bestuur, democratische aanvulling of uitholling? In het eerste deel van het advies (januari 2015) maakte de Raad een onderscheid in de problematiek rond regionale samenwerking tussen verlengd en verlegd lokaal bestuur. Het eerste is een hulpmiddel om de wensen van de gemeenteraad te kunnen realiseren, het tweede ontneemt gemeenteraden ruimte om wensen naar voren te brengen. In een recente Noorse studie wordt dit onderscheid aangeduid als filling in en hollowing out: regionaal bestuur kan de besluitvorming in de gemeenteraad aanvullen en/of uithollen.13 In het eerste geval is er sprake van verlengd lokaal bestuur, in het tweede geval kan beter worden gesproken van verlegd lokaal bestuur. Zijn samenwerkingsverbanden ingesteld om gemeenten beter in staat te stellen om hun beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, dan spreken we van democratische aanvulling. In dat geval vullen zij de besluitvorming in de gemeenteraad aan: regionaal bestuur maakt het mogelijk dat de democratische besluiten die in de gemeenteraad worden genomen ook tot uitvoering worden gebracht. Regionaal bestuur is hier verlengd lokaal bestuur. Hiertegenover staat dat regionale samenwerking er ook toe kan leiden dat belangrijke politieke beslissingen niet meer door de gemeenteraad maar door het regionaal bestuursorgaan worden genomen.

We spreken dan van democratische uitholling: het regionaal bestuur holt de lokale besluitvorming uit, waarmee de gemeenteraad haar directe invloed verliest. Regionaal bestuur is hier verlegd lokaal bestuur geworden.

12 De Raad ontleent deze term aan de provincie Noord-Brabant, vergelijk Leiderschap en dienstbaarheid: Samen op weg naar een (Veer)Krachtig Bestuur voor Brabant, september 2014. 13 Boogers, M., P.J. Klok, B. Denters, Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten: de democratische kwaliteit en effectiviteit van regionaal bestuur. Enschede, Universiteit Twente, te verschijnen 2016.

23

De mate waarin regionaal bestuur de lokale besluitvorming aanvult dan wel uitholt, stelt eisen aan de wijze waarop de democratische besluitvorming moet zijn ingericht om te kunnen voldoen aan democratische kwaliteitscriteria. Als er sprake is van een zuiver verlengd lokaal bestuur zou indirecte controle en vertegenwoordiging via lokale vertegenwoordigers in het regiobestuur volstaan; bij een zuiver verlegd bestuur past dit model van democratische controle minder goed en liggen alternatieve modellen meer in de rede. In de praktijk is er echter sprake van mengvormen van verlengd en verlegd lokaal bestuur: -

-

-

-

Lokaal-regionaal samenspel: In dit type regiobesturen worden lokale beleidsdoelstellingen door het regionaal bestuur gerealiseerd terwijl tegelijkertijd belangrijke vraagstukken aan het lokaal bestuur worden onttrokken. Er is hier sprake van een dynamisch samenspel tussen lokale en regionale besluitvormingsprocessen. Regionale aanvulling: Het tweede type regiobesturen realiseert lokale doelstellingen zonder vraagstukken aan het lokaal bestuur te onttrekken. Dit regiobestuur kan worden gekarakteriseerd als een zuiver verlengd lokaal bestuur. Regionale uitholling: In de derde vorm van regiobesturen worden belangrijke politieke vraagstukken aan het regiobestuur onttrokken zonder dat hier de realisatie van lokale beleidsdoelstellingen tegenover staat. Hier is sprake van een zuiver verlegd lokaal bestuur Irrelevantie: Het laatste type is er geen sprake van aanvulling of uitholling. Lokale beleidsdoelstellingen worden niet door het regiobestuur gerealiseerd, terwijl er ook geen sprake is van een overdracht van belangrijke politieke bevoegdheden. Dit bestuur is voor gemeenten in democratisch opzicht irrelevant.

Schematisch zien de mengvormen er als volgt uit: Uithollen

sterk

zwak

Aanvullen sterk zwak

lokaal-regionaal samenspel

regionale aanvulling

regionale uitholling

irrelevantie

Schema: Relatie tussen regionaal en lokaal bestuur; mate van aanvulling en uitholling lokale besluitvorming

Tussenconclusie Het is onontkoombaar, samenwerking wordt steeds belangrijker. Op steeds meer terreinen is de schaal van het bestuur groter dan de grens van de gemeente. Herindeling heft de noodzaak tot samenwerking niet op, samenwerking zal op alle schaalniveaus noodzaak blijven. Gemeentebesturen moeten het vermogen hebben om op verschillende speelvelden en op verschillende schaalniveaus te schakelen en te verbinden, samenwerken vraagt om schakelkracht. Om te voorkomen dat de kracht van de gemeenteraad wordt uitgehold, is het nodig dat gemeenteraden bij de invulling van hun rol bij regionale samenstelling kiezen voor het type regionale

24

aanvulling en deze rolinvulling combineren met de keuze op het sturen op strategisch, tactisch of operationeel niveau. Over dit laatste meer in paragraaf 2.2.

2.2 Betrokkenheid gemeenteraad is democratisch gezien nodig De gemeenteraad is (nog altijd) de plek waar de politieke besluiten worden genomen Nederland is een indirecte, representatieve democratie. Het volk kiest zijn eigen vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen en het bestuur controleren. Representatieve democratie is dus een manier van besluitvorming, namelijk via afgevaardigden die periodiek met behulp van verkiezingen worden verkozen. Het Verwey-Jonker Instituut bracht een essay uit over de gemeenteraad in een nieuwe rol.14 Daarin wordt de vraag aan de orde gesteld hoe de (lokale) representatieve democratie zich verhoudt tot vormen van participatieve democratie met vernieuwende vormen van directe invloed van burgers op het publieke domein, van het G1000-initiatief tot burgerbegrotingen en dorps- en wijkraden. De schrijvers constateren beperkingen, met name dat er geen integrale afweging plaatsvindt van belangen (‘zwembad tegen thuiszorg’) en dat in praktijk niet iedereen ‘toegang’ heeft tot het participeren. Niettemin zijn deze vormen van participatieve democratie een welkome aanvulling op de bestaande representatieve democratie. Als besluitvormingsmodel blijft, zo vindt de Raad, de formele representatieve democratie, ondanks haar beperkingen, nog altijd borg staan voor het legitimeren van politieke besluiten.

De representatieve democratie is geen actor die handelingen kan verrichten. De gemeenteraad is wél een actor die kan handelen. De gemeenteraad is een politiek instituut met wettelijke bevoegdheden en taken. In zekere zin is er dus sprake van ‘de’ gemeenteraad. Maar zodra in de praktijk invulling wordt gegeven aan taken en bevoegdheden van de gemeenteraad, dan overheersen partijstandpunten en is er geen sprake meer van ‘de’ gemeenteraad. Dat betekent dat bij de meeste handelingen van de gemeenteraad het eerder gaat om fracties en individuele raadsleden dan om de gemeenteraad als geheel. Op de representatieve partijendemocratie die zorgt voor de bemensing van de (lokale) vertegenwoordigende organen, de gemeenteraden, valt het nodige aan te merken. De Raad signaleert dat de lokale representatieve partijendemocratie slecht functioneert onder invloed van nationalisering van de lokale verkiezingen, volatiliteit, partijfragmentatie, afkeer en wantrouwen van burgers van en tegenover ‘de’ politiek.15 Veel burgers zijn best wel betrokken bij politieke vraagstukken – wat speelt er in mijn wijk, hoe kunnen we de wijk of gemeente verbeteren? Maar de meeste burgers zijn niet betrokken of begaan met de partijpolitiek.

14 Verwey-Jonker Instituut, De gemeenteraad in een nieuwe rol. Over democratische legitimiteit in het sociale domein, juni 2015. 15 Met als kanttekening dat de afkeer zich voornamelijk richt op de ‘nationale’ politiek. De tevredenheid van burgers met het bestuur van hun gemeenten (72%) is veel groter dan met de politiek in Den Haag (46%). Bron: Centraal Planbureau, Continu Onderzoek Burgerperspectieven, 2015/3, p. 28.

25

Dus, hoewel de representatieve democratie beperkingen kent en de representatieve partijen democratie niet optimaal functioneert, is de gemeenteraad nog altijd de plek waar de politieke besluiten worden genomen. Daarom is vanuit democratisch oogpunt gezien de betrokkenheid van de gemeenteraad bij regionale samenwerking onmisbaar. En hoewel er bij regionale samenwerking sprake is van verlengd lokaal bestuur en daarmee niet wordt en ook niet zal worden voldaan aan de klassieke eis van algemeen kiesrecht, is deze bestuursvorm vanuit legitimiteitsoogpunt gezien het beste wat we hebben. Steun van gemeenteraad belangrijkste voorwaarde voor effectief samenwerken Bij samenwerking wordt onderscheid gemaakt in drie niveaus van samenwerking.16 - Op het gebied van bedrijfsvoering en beheer worden kwaliteits- en kostenvoordelen bereikt door samenwerking op operationeel niveau: gezamenlijke inkoop van diensten of inhuur van personeel, gemeenschappelijke exploitatie van een publieke voorziening of gezamenlijke verzorging van gemeentelijke dienstverlening. - Voor gemeentelijke taken die door hun omvang en complexiteit het vermogen van de gemeentelijke organisatie te boven gaan werken gemeenten op tactisch niveau samen aan gezamenlijke beleidsontwikkeling en implementatie.

Denk daarbij aan gezamenlijke uitvoering van gedecentraliseerde taken en verplichte samenwerkingsverbanden zoals veiligheidsregio’s en omgevingsdiensten. - Demografische en economische ontwikkelingen en ontwikkelingen op het gebied van ruimtelijke ordening zijn opgaven die op regionaal niveau spelen en die vragen om strategische samenwerking gericht op regionale strategie- en planvorming. Schematisch zien de drie niveaus van samenwerking er als volgt uit:

Operationeel niveau

Tactisch niveau

Strategisch niveau

Schema: Drie niveaus van samenwerking

De indeling in niveaus van samenwerking lijkt op het eerste gezicht helder, maar leidt door verschillende interpretaties toch tot de nodige discussie in de praktijk. Met name in de afbakening tussen college en raad: beleidsuitvoerende en beleidsondersteunende taken vallen volgens colleges van B&W nogal snel onder de verantwoordelijkheid van het college, terwijl gemeenteraadsleden zich afvragen of de beleidsvorming wel al volledig is afgerond.

16 Vergelijk Boogers e.a. Effecten van regionaal bestuur. Quick scan van de effectiviteit en democratische kwaliteit van regionaal bestuur, Universiteit Twente, april 2015.

26

De Universiteit Twente onderzocht de mate waarin samenwerking effectief is en bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen.17 Uit de analyses blijkt dat de effectiviteit van samenwerking positief wordt gewaardeerd als het gaat om strategische samenwerking. Bij beleidsontwikkeling en bedrijfsvoering is de ervaren effectiviteit van samenwerking niet groter of kleiner. Verder blijkt dat er sprake lijkt te zijn van mindere democratische kwaliteit bij complex bestuur. Als het gemiddelde aantal samenwerkingspartners groter wordt, leidt dat tot een minder positief oordeel over de democratische kwaliteit. Het onderzoek concludeert verder dat samenwerking op het gebied van beleidsontwikkeling (tactisch niveau) democratisch beter te controleren lijkt dan samenwerking op strategisch of operationeel niveau. Ten slotte concluderen de onderzoekers dat steun van de gemeenteraden de belangrijkste voorwaarde is voor effectieve samenwerking. Effectiviteit neemt toe, met name als er onderling vertrouwen is Naast structuurkenmerken die invloed hebben op de effectiviteit van samenwerking is in het onderzoek gekeken naar cultuuraspecten: de consensus, het vertrouwen en de ervaren zakelijkheid. Het blijkt dat met name het onderlinge vertrouwen van belang is.

Naarmate er tussen de partners meer vertrouwen bestaat, is het oordeel over de effectiviteit van de samenwerking positiever. En: als dezelfde gemeenten in meer samenwerkingsverbanden samenwerken, neemt het onderling vertrouwen toe. Vertrouwen vang je niet in regels of structuren Op het VNG-congres 2015 verzorgde de Raad een deel van het congresprogramma. Met ongeveer honderd bestuurders (burgemeesters, wethouders, gemeentesecretarissen, griffiers en gemeenteraadsleden) besprak de Raad onder meer het thema van democratische legitimiteit van samenwerking. De deelnemers brachten de volgende inzichten naar voren. Om te beginnen een bescheiden relativering van de omvang van het vraagstuk, is er nou echt een groot probleem? Democratische legitimiteit is voor de bestuurders een belangrijk onderwerp. Maar, zo vertelde een wethouder: “Ik ben nu een jaar wethouder en werkte daarvoor als bestuurder in de zorg. Toen hadden we het nooit over de democratische legitimiteit van zorgverzekeraars of zorgverleners.” En: “Ervaren burgers een probleem met de legitimiteit, of is het iets waar alleen het openbaar bestuur van wakker ligt?” Waar veel van de deelnemers op wezen was dat de aanpassingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen een verbetering zijn voor de grip van het lokale bestuur op samenwerkingsverbanden.

17 Boogers e.a., Effecten van regionaal bestuur. Quick scan van de effectiviteit en democratische kwaliteit van regionaal bestuur, Universiteit Twente, april 2015. Het onderzoek werd uitgevoerd onder gemeentesecretarissen en griffiers.

27

Maar veel belangrijker dan wettelijke regels is het onderlinge vertrouwen bij samenwerking. Tussen gemeenteraad en college, tussen samenwerkingsverbanden en gemeentebestuur. Tussen gemeentebesturen onderling die samen ‘eigenaar’ zijn van bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling. Of, zoals een deelnemer het verwoordde: “Vertrouwen vang je niet in regels of structuren.” Ook veel gehoord was het pleidooi dat gemeenteraden veel meer elkaar moeten opzoeken als de discussie gaat over regionale samenwerking. Niet alleen langs partijlijnen, maar ook bijeenkomsten van leden van verschillende gemeenteraden. Griffie(r)s kunnen dat proces activeren en stimuleren. Sowieso was bijna iedereen het erover eens dat het proces van samenwerken veel belangrijker is dan de vorm waarin dat gebeurt. Wat vervolgens bijdraagt aan de uitkomst of het product van de samenwerking. Tussenconclusie Samenwerking met andere gemeenten krijgt zo ongeveer in iedere gemeente en bij ieder beleidsonderdeel een andere uitwerking. En daarmee dus ook een andere betekenis voor een gemeenteraad. Ondanks tekortkomingen is het besluitvormingsmodel van de representatieve democratie het beste dat we hebben en is de gemeenteraad nog altijd de plek waar politieke besluitvorming plaatsvindt. Democratisch gezien is bij regionale samenwerking de betrokkenheid nodig van de gemeenteraad.