02. Eindrapport &Van de Laar WOL - Krachtig en Robuust

worden Bovendien, door de krapte aan personeel en financiële middelen blijven veel

passende woningen, toegankelijke zorg via de Wmo en jeugdhulp, en meer

inwonersinitiatieven, die niet tot de verplichte taken behoren, buiten beeld en

gemeentelijke dienstverlening. De te verwachte toename in vraag op deze

worden ze niet opgepakt

onderdelen staat niet in verhouding tot de beschikbare financiële middelen, wat risico’s met zich meebrengt voor de dienstverlening.

34 |

• Inwonersinitiatieven kunnen door gebrek aan capaciteit steeds minder opgepakt

3c. Sterke maatschappelijke verbinding, maar… Complexiteit van dienstverlening neemt sterk toe •

De gemeenten streven ernaar hun dienstverlening te verbeteren door beter in te spelen op de behoeften van inwoners. Dit moet niet alleen de kwaliteit van de ondersteuning vergroten, maar ook de betrokkenheid van inwoners versterken. Daarnaast is er een sterke ambitie om mensen langer thuis te laten wonen, wat vraagt om passende voorzieningen en ondersteuning.

•

Tegelijkertijd zorgen demografische verschuivingen voor een toenemende druk

op de gemeentelijke dienstverlening. Er wordt bijvoorbeeld steeds vaker een beroep gedaan op mantelzorgondersteuning, de Wmo en kinderopvang. Bovendien worden de problemen van inwoners complexer, wat veel vraagt in het kader van passende dienstverlening. •

Hierdoor ontstaat spanning op de vraag of het verbeteren van dienstverlening wel een passende ambitie is. Gezien de trends in de maatschappij zoals hier benoemd, lijkt het op peil houden van de huidige dienstverlening al een forse uitdaging

35 |

3d. Spanningsveld rondom economische ontwikkeling Ambitie om werkgelegenheid te behouden: dilemma in de woonopgave

Lokaal vestigingsklimaat als ambitie, maar velen werken in omliggende steden

• Het is voor de gemeenten belangrijk om lokale werkgelegenheid voor hun inwoners

•

De drie gemeenten richten zich op het behouden en creëren van een lokaal

te kunnen bieden. Dit draagt bij aan een lokaal vestigingsklimaat en voorkomt dat

werkklimaat, waarbij inwoners zoveel mogelijk binnen de gemeentegrenzen

inwoners voor werk afhankelijk zijn van andere steden of gemeenten in omgeving.

kunnen en willen werken. Dit vereist echter aanzienlijke investeringen in de

Bedrijventerreinen aan de randen van de gemeenten spelen hierin een cruciale rol,

verbetering van de bedrijventerreinen, die gemoderniseerd en verduurzaamd

en de drie gemeenten vinden het dan ook belangrijk deze bedrijventerreinen te

moeten worden. Daarbij moet er bijzondere aandacht komen voor 'gevoelige

behouden. Echter, dit zorgt voor een spanning in relatie tot de woonopgave waar de

functies’ van het bedrijventerrein die overlast (kunnen) veroorzaken, zoals geur-

drie gemeenten voor staan: sommige van deze terreinen herbergen 'gevoelige

en geluidshinder. Bij het verbeteren van het bedrijventerrein moet ingezet worden

functies' die overlast kunnen veroorzaken voor woningen, bijvoorbeeld door geur-

om dit soort overlast te minimaliseren.

en geluidshinder. Daarnaast moet door het gebrek aan fysieke ruimte een keuze gemaakt worden tussen ofwel bedrijventerreinen, ofwel ruimte voor woningbouw.

•

Tegenover de ambitie van de drie gemeenten om een lokaal werkklimaat te behouden, blijkt uit de realiteit dat, met name in Oostzaan en Landsmeer, veel

• In Landsmeer neemt de omvang van de bedrijventerreinen af, aangezien deze ruimte

36 |

inwoners werkzaam zijn in de MRA en dus buiten de eigen gemeentegrenzen

wordt herbestemd voor woningbouw. Dit draagt bij aan de woningopgave, maar

werken. Dit maakt het behouden dan wel terugkrijgen van een lokaal werkklimaat

gaat ten koste aan het werkgelegenheidspotentieel. Ook in Wormerland en

uitdagend. Vanuit inwoners komt de wens naar voren om niet het lokale

Oostzaan is de spanning op dit thema aanwezig. Hier is nog geen dominante

werkklimaat maar juist de infrastructuur tussen de kleinere gemeenten en grote

strategie gekozen in hoe om te gaan met het dilemma omtrent het bieden van

steden zoals Amsterdam te verbeteren, zodat de verbindingen voor woon-

voldoende woonruimte en het behouden van werkgelegenheid in de regio.

werkverkeer worden versterkt en de afstanden verkort.

3e. Behoud lokale identiteit vormt speerpunt Behoud van groene identiteit en nabijheid van bestuur als randvoorwaarden • Een belangrijke ambitie van de drie gemeenten is het behoud van hun groene identiteit en dorpse karakter. Dit maakt hen een aantrekkelijke ‘tegenpool’ van de

stad en zorgt ervoor dat inwoners graag in de gemeenten blijven wonen. De nabijheid van het bestuur en de toegankelijkheid van gemeentelijke dienstverlening spelen hierin een cruciale rol. Inwoners hechten waarde aan korte lijnen met de gemeente, wat bijdraagt aan een betrokken gemeenschap en maatwerk in beleid en voorzieningen. De gemeenten delen hiermee soortgelijke opgaven en ambities, en werken aan het versterken van hun dorpse karakter als speerpunt voor hun ruimtelijke en sociale ontwikkelingen. • Tegelijkertijd brengen deze kwaliteiten ook uitdagingen met zich mee. De groene en dorpse uitstraling maakt de gemeenten aantrekkelijk voor beleggers en forenzen, wat de vraag naar woningen verder aanwakkert en de druk op de krappe woningmarkt verhoogt. Daarnaast is zichtbaar dat inwoners zich steeds meer buiten de eigen gemeente oriënteren, bijvoorbeeld richting Amsterdam voor Landsmeer en

richting Zaanstad voor Oostzaan. Dit benadrukt de noodzaak om het lokale vestigingsklimaat te versterken en tegelijkertijd de eigen identiteit te behouden.

37 |

4. & Onze bevindingen: een diagnose van de bestuurskracht

38 |

4a. Uitvoeringskracht organisaties zwaar onder druk De gemeenten staan politiek-bestuurlijk én ambtelijk voor majeure uitdagingen • De drie gemeenten worden geconfronteerd met grote en complexe thema’s,

arbeidsmarktpositie. Door de zware arbeidsmarktpositie waarin de drie gemeenten

ondanks hun beperkte schaalgrootte. Onderwerpen zoals de Wet maatschappelijke

zich bevinden, met een relatief beperkt loongebouw ten opzichte van grote

ondersteuning (Wmo), jeugdhulp, woningbouw en energietransitie leggen een zware

aangrenzende gemeenten als Zaanstad, Purmerend en Amsterdam is het lastig om

last op de gemeentelijke organisatie. Daarnaast kampen de gemeenten met

vakspecialisten te vinden én behouden, zo wordt aangegeven in gesprekken. Dit

uitdagingen bij het sluitend krijgen van de begroting. Dit dwingt het bestuur tot

blijkt nadrukkelijk ook uit de personele cijfers.

ingrijpende politieke keuzes, zoals het verhogen van de inkomsten of het verlagen van de uitgaven, wat directe gevolgen heeft voor de samenleving. • Wij constateren dat de beide ambtelijke organisaties gesteld staan voor wezenlijke uitdagingen. Het bemensen van zowel de kerntaken als de bredere opgaven en ambities wordt steeds moeilijker. De OVER-gemeenten als ambtelijke fusie organisatie en de organisatie van Landsmeer zijn ieder voor zich zoekende in de balans tussen opgaven en ambities én beschikbare capaciteit.

39 |

• Dit heeft ook te maken met de huidige krappe arbeidsmarkt én de zware

4a. Uitvoeringskracht organisaties zwaar onder druk 2022

2023

2024

OVER-gemeenten

6,6

7,5

7,5

Landsmeer

7,9

7,9

7,9

Referentiegroep < 20.000 inw.

6,8

7,4

Niet bekend

Referentiegroep 20.000 - 50.000 inw.

6,8

7,3

Niet bekend

Personele situaties OVER-gemeenten en Landsmeer beperken uitvoeringskracht • In onderstaande tabel wordt de bezetting in fte per 1.000 inwoners weergegeven voor de gemeenten Landsmeer en OVER- gemeenten. Deze bezetting wordt

vergeleken met gegevens van het A&O-fonds voor gemeenten met een vergelijkbare omvang (<20.000 inwoners) en gemeenten met een inwoneraantal tussen de 20.000 en 50.000. • Op het eerste gezicht lijken de cijfers vergelijkbaar. Echter, veel gemeenten met ongeveer 20.000 inwoners besteden een groot deel van hun taken uit en zijn of ontwikkelen zich richting een regiegemeente. In tegenstelling hiermee voeren de OVER- gemeenten en Landsmeer het merendeel van hun taken zelfstandig uit op ambtelijk niveau. Ook is er geen sterke samenwerkingscultuur binnen de regio Zaanstreek-Waterland, wat de mogelijkheden voor gedeelde oplossingen en efficiëntieverbetering beperkt.

40 |

4a. Uitvoeringskracht organisaties zwaar onder druk In- en uitstroom sterk volatiel, cijfers dalen in beide organisaties

40,00

• Naast een krappe bezetting in beide organisaties, blijkt dat de in- en uitstroom van

35,00

medewerkers binnen deze ambtelijke organisaties opvallend hoog is, en daarmee de

uitvoeringskracht beperken.

30,00

25,00 20,00 15,00

• Hoge in- en uitstroom cijfers leggen een grote werkdruk op het zittende personeel,

10,00

dat moet inspelen op wisselingen in het personeelsbestand. De gemeenten slagen

5,00

erin nieuwe medewerkers aan te trekken, maar dit geeft geen structurele versterking

2022

van de organisaties. Nieuwe medewerkers worden snel ingewerkt, maar maken ook snel een overstap naar andere organisaties waar zij betere carrièrekansen zien. • Uit de cijfers blijkt dat Landsmeer steeds beter in staat is om medewerkers aan zich te binden. Dit beeld wordt bevestigd in gesprekken: • In 2022 lag de uitstroom veel hoger dan de instroom

2023

2024

Instroom Landsmeer

Instroom OVER- organisatie

Referentiegroep <20.000

Referentiegroep 20.000-50.000

30,00 25,00 20,00

• In 2023 zijn er veel medewerkers aangenomen; veelal net afgestudeerd.

15,00

• In 2024 zijn de uitstroom en instroom nagenoeg gelijk.

10,00 5,00

• Uit de cijfers blijkt dat de instroom daalt tussen 2022 en 2024 terwijl de uitstroom een piek kent in 2023 van 24% (referentie rond 10%). In gesprekken wordt bevestigd dat er in deze periode veel personeelswisselingen waren.

41 |

2022

2023

2024

Uitstroom Landsmeer

Uitstroom OVER- organisatie

Referentiegroep <20.000

Referentiegroep 20.000-50.000

4a. Uitvoeringskracht organisaties zwaar onder druk OVER-gemeenten en Landsmeer kennen een hoog ziekteverzuim

OVER-gemeenten en Landsmeer maken in hoge mate gebruik van externe inhuur

• In vergelijkend opzicht is het ziekteverzuimpercentage in de OVER- organisatie hoog

• Uit onderstaande weergave blijkt dat de inhuur in vergelijking met de

in vergelijking met het gemiddelde van de referentiegroepen in 2022 en 2023. In

referentiegroepen van gemeenten tot 20.000 inwoners en gemeenten van 20.000 tot

Landsmeer is dit percentage in 2023 hoger dan in 2022, en daarmee ook hoger dan

50.000 hoger ligt in beide organisaties. ​Dit maakt de gemeenten kwetsbaar, zowel in

het gemiddelde.

de uitvoering van taken als in de ontwikkeling en borging van kennis binnen de organisatie.

• Een hoog ziekteverzuim kan wijzen op een hoge werkdruk, waardoor medewerkers overbelast raken en vaker ziek worden. Tegelijkertijd heeft een hoog ziekteverzuim

• In 2023 lag het percentage in OVER- gemeenten boven 22% (referentiegroepen rond

impact op de taakuitvoering: in een kleine organisatie met veel éénpitters kan het

de 19%). Uit gesprekken blijkt dat de externe inhuur in de jaren daarna is

werk stil komen te liggen, neemt de werkdruk bij collega’s toe of groeit de

afgeschaald, hetgeen terug te zien is in de cijfers over 2024.

afhankelijkheid van externe inhuur.

42 |

Ziekteverzuim

2022

2023

2024

Landsmeer

6,6

7,2

7,9

OVER- gemeenten

9,4

11,5

10,2

Referentiegroep <20.000 inw.

6,7

6,3

Referentiegroep 20.000 – 50.000 inw.

6,5

6,3

Externe inhuur als % van de loonsom

2022

2023

2024

Landsmeer

12,4

21,3

21

OVER-gemeenten

17,8

22,1

18,7

Niet bekend

Referentiegroepen <20.000 inw.

18,8

19,1

Niet bekend

Referentiegroep 20.000 - 50.000 inw.

17,6

18,8

Niet bekend

Niet bekend

4b. Financiële situatie vraagt om stevige keuzes Financiële situaties in één oogopslag •

•

Uit de tabel blijkt dat de financiële positie verschilt per gemeente, maar dat in alle

In onderstaand overzicht is de financiële positie van de drie gemeenten

drie de gemeenten reden is tot zorg. Enkele elementen die dit onderstrepen zijn:

weergegeven aan de hand van verschillende kengetallen op basis van de

-

begroting 2025.

Het kengetal solvabiliteitsratio geeft aan welk deel van het gemeentelijke bezit is afbetaald en vrij van schulden is. De VNG beschouwt een solvabiliteitsratio van meer dan 20% als voldoende, terwijl de gemiddelde

Wormerland

Oostzaan

Landsmeer

Begrotingsomvang in lasten (*1.000EUR)

52.936

30.011

35.190

Uitkering gemeentefonds (*1.000EUR)

31.961

Netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen

52%

94%

76%

Solvabiliteitsratio

34%

21%

10%

Structurele exploitatieruimte

-3%

-0,7%

1%

Grondexploitatie

0%

0,1%

3%

Belastingcapaciteit

n.b.

141%

127%

solvabiliteitsratio bij vergelijkbare gemeenten volgens BDO (2025) op 40% ligt in 2023. ›

Landsmeer heeft een solvabiliteitsratio van 10%, wat ver onder zowel de VNG-norm als het landelijk gemiddelde ligt.

17.372

21.138

›

Oostzaan zit met 20% net op de VNG-norm, maar nog steeds ruim onder het gemiddelde van vergelijkbare gemeenten.

›

Wormerland scoort met 34% beter, maar blijft onder het landelijke gemiddelde.

-

Voor Landsmeer heeft dit een extra nadeel: de gemeente komt niet in aanmerking voor de nieuwe surplus-regeling mocht zij dat willen. Deze regeling stelt gemeenten met een solvabiliteitsratio boven de 20% in staat om maximaal 10% van hun reserves in te zetten voor het dekken van structurele lasten. Dit betekent dat Landsmeer geen extra financiële ruimte kan creëren via deze maatregel, wat de financiële kwetsbaarheid van de Landsmeer verder vergroot.

43 |

4b. Financiële situatie vraagt om stevige keuzes •

2025

2026

2027

2028

Wormerland

0

-1691

-1970

-1748

Oostzaan

0

-1018

-1219

-513

Landsmeer

-170

-1660

-1299

-1586

Alle drie de gemeenten genereren relatief weinig inkomsten uit grondexploitatie (GREX), wat betekent dat zij nauwelijks financiële opbrengsten uit grondontwikkelingen hebben. Uit de vergelijking van BDO (2025) blijkt dat bij gemeenten tot 25.000 inwoners de gemiddelde GREX-ratio in 2024 op 5,6% lag en naar verwachting in 2025 zal stijgen naar 6,5%. De WOL-gemeenten blijven hiermee duidelijk achter bij vergelijkbare gemeenten.

•

Ondanks deze sluitende begrotingen, is het structurele financiële beeld zorgwekkend. Voor alle drie de gemeenten laten de structurele saldi namelijk

•

Uit de benchmark van BDO (2025) blijkt dat gemeenten van vergelijkbare omvang

forse tekorten zien, wat betekent dat de begrotingen niet duurzaam in evenwicht

een begrote netto schuldquote van 56% hebben in 2025, een aanzienlijke stijging

zijn. Dit blijkt uit onderstaande tabel.

ten opzichte van 27,7% in 2023. Wormerland bevindt zich met 52% net onder dit

2025

2026

2027

2028

Wormerland

81

-1856

-2098

-1509

Oostzaan

410

-700

-888

-302

Landsmeer

239

-1386

-1226

-1523

gemiddelde, maar Oostzaan (94%) en Landsmeer (76%) liggen daar fors boven. Dit wijst op een aanzienlijk hogere schuldenlast bij deze twee gemeenten, wat hun financiële kwetsbaarheid vergroot. In alle drie de gemeenten is sprake van forse financiële (structurele) tekorten •

Om de structurele saldi in 2025 sluitend te maken, hebben de verschillende

De financiële situatie van Wormerland, Oostzaan en Landsmeer staat zowel nu als

gemeenten al maatregelen genomen. In Wormerland is bijvoorbeeld een deel van

in de toekomst onder druk. Hoewel het reguliere saldo van Wormerland en

de reserves ingezet om de structurele lasten te dekken. Dit is echter een

Oostzaan voor 2025 op €0 is begroot – wat betekent dat de begroting technisch

boekhoudkundige maatregel en geen financieel gezonde oplossing. Wormerland

sluitend is – blijven de financiële marges uiterst beperkt. In Landsmeer is er in

geeft aan dat dit noodzakelijk was om de begroting sluitend te maken en toezicht

2025 sprake van een begrotingstekort van 170.000 euro, dat wordt gedekt uit de

van de provincie te voorkomen.

reserves.

44 |

•

4b. Financiële situatie vraagt om stevige keuzes •

De huidige (financiële) situatie is uiterst kwetsbaar, omdat de begroting structureel

•

Het door BDO toegekende rapportcijfer over 2023 bevestigt de zorgwekkende

niet in evenwicht is. Het is belangrijk te benadrukken dat dit voor veel gemeenten

financiële positie van de drie gemeenten – ook in meerjarig perspectief. Binnen de

geldt en deels samenhangt met het zogeheten ‘ravijnjaar’ 2026: het jaar waarin de

groep van 113 Nederlandse gemeenten met minder dan 25.000 inwoners is

herverdeling van gemeentelijke middelen door het Rijk leidt tot een forse daling

Landsmeer gerangschikt op plek 111 – waarbij plek 113 de financieel zwakste

van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Veel gemeenten, waaronder

gemeente is – en ontvangt het een rapportcijfer één. Wormerland staat op plaats

Wormerland, Oostzaan en Landsmeer, komen voor grote financiële uitdagingen te

107 met een rapportcijfer twee, terwijl Oostzaan net daarboven op plek 106 eindigt

staan, om met minder middelen de gemeentelijke dienstverlening te blijven

met een rapportcijfer drie. Deze lage scores onderstrepen de structurele financiële

realiseren.

kwetsbaarheid van de drie gemeenten en maken de urgentie van structurele maatregelen om de financiële positie te verbeteren des te duidelijker.

•

Het verschil is echter dat veel gemeenten een tijdelijke dip ervaren in het ravijnjaar en de begroting daarna verbetert. Dit herstel blijft bij deze drie gemeenten uit. De zorgwekkende situatie wordt bovendien bevestigd door de resultaten uit de jaarlijkse financiële benchmark van BDO (2025) die een vergelijkbaar beeld laten

zien. Uit deze benchmark blijkt dat de financiële positie van Landsmeer, Wormerland en Oostzaan tot de zwakste van Nederland behoort. In vergelijking met gemeenten van vergelijkbare omvang staat Landsmeer zelfs in de top drie van financieel minst gezonde gemeenten.

45 |

4c. Positie in Zaanstreek-Waterland en MRA beperkt Drie gemeenten beperkte positie in regio Zaanstreek-Waterland en MRA

•

Hoewel Wormerland, Oostzaan en Landsmeer vertegenwoordigd zijn in de MRA

• De regio Zaanstreek-Waterland - waartoe onder meer de Veiligheidsregio, de GGD

Raadtafel, is hun invloed beperkt. Door hun kleinere schaal en bestuurlijke positie

en het Regionaal Archief behoren - bestaat uit zeven gemeenten: Wormerland,

wegen hun stemmen minder zwaar in regionale besluitvorming, wat het moeilijk

Oostzaan, Landsmeer, Edam-Volendam, Purmerend, Waterland en Zaanstad. Binnen

maakt om lokale belangen te behartigen.

dit samenwerkingsverband zijn de gemeenten Purmerend en Zaanstad aanzienlijk groter dan de andere gemeenten. Daardoor zijn zij in hoge mate bepalend voor

•

In zowel de regio Zaanstreek-Waterland als de Metropoolregio Amsterdam

regionale keuzes, bijvoorbeeld op het gebied van mobiliteit, bereikbaarheid en

worden de discussies en besluitvormingsprocessen gedomineerd door de grotere

veiligheid.

gemeenten. Zij hebben meer gespecialiseerde ambtenaren en kunnen hun bestuurders beter voorbereiden, wat hen een strategisch voordeel geeft.

• Voor Wormerland, Oostzaan en Landsmeer, de kleinere en groene gemeenten in de regio, betekent dit een relatief bescheiden positie binnen het regionale samenspel.

•

Wormerland, Oostzaan en Landsmeer hebben een beperkte positie binnen deze

Bovendien is de bestuurlijke afstemming tussen deze ‘groene long-gemeenten’

samenwerkingsverbanden. Door minder ambtelijke capaciteit en specialistische

onderling momenteel beperkt, waardoor zij minder slagkracht hebben in de

kennis kunnen zij kansen op financiële middelen en ruimtelijke ontwikkelingen

regionale overleggen.

niet altijd optimaal benutten, wat hun invloed in de regionale besluitvorming beperkt.

• Ook binnen de MRA is dit het geval. De MRA is een samenwerkingsverband tussen

de provincies Noord-Holland en Flevoland, 30 gemeenten en de Vervoerregio Amsterdam. Binnen dit netwerk worden belangrijke besluiten genomen over ruimtelijke ordening, mobiliteit en economische ontwikkeling in de regio.

46 |

4d. Bestuurskracht gemeenten ernstig onder druk Drie gemeenten staan voor grote bestuurlijke uitdagingen •

op regionale besluitvorming gering is. Dit heeft gevolgen voor thema’s zoals

De drie gemeenten – Wormerland, Oostzaan en Landsmeer – hebben

mobiliteit, woningbouw, energietransitie en economische ontwikkeling, waarbij

omvangrijke kerntaken, maatschappelijke opgaven en bestuurlijke ambities.

de stem van deze gemeenten niet altijd voldoende wordt gehoord.

Echter, de uitvoeringskracht staat zwaar onder druk. De combinatie van een beperkte ambtelijke capaciteit en een krappe arbeidsmarkt maakt het steeds

•

De optelsom van deze factoren leidt tot de conclusie dat de bestuurskracht van

lastiger om deze taken effectief en duurzaam uit te voeren. Vacatures blijven

de drie gemeenten ernstig onder druk staat. De urgentie om tot structurele

langer openstaan, specialisten zijn moeilijk te vinden en de werkdruk op

oplossingen te komen is hoog, zeker gezien de krappe arbeidsmarkt, de

zittende medewerkers neemt toe.

beperkte positie binnen de regio en de zorgwekkende financiële vooruitzichten. Zonder ingrijpen dreigt de bestuurlijke en ambtelijke slagkracht verder af te

•

Daarnaast dwingt de precaire financiële situatie de gemeenten tot ingrijpende

nemen, met alle gevolgen van dien voor inwoners, ondernemers en

keuzes. Structurele tekorten zorgen voor onzekerheid over de toekomst, wat

maatschappelijke organisaties.

directe gevolgen heeft voor de kwaliteit en beschikbaarheid van gemeentelijke voorzieningen en diensten. Het tekort aan middelen beperkt de mogelijkheid om te investeren in innovatie, duurzaamheid en sociale voorzieningen, waardoor de leefbaarheid op de lange termijn onder druk komt te staan. •

Ook binnen de regio’s Zaanstreek-Waterland en de MRA is de positie van Wormerland, Oostzaan en Landsmeer kwetsbaar. Grotere gemeenten bepalen in hoge mate de koers, waardoor de invloed van deze drie kleinere gemeenten

47 |

5. & De confrontatie van ambtelijke fusie met toetsingscriteria

48 |

5a. Ambtelijke fusies: van eindmodel tot einde model • In dit hoofdstuk staan we stil bij de impact van een ambtelijke fusie WOL op de huidige situaties van de drie gemeenten en de uitdagingen waar deze gemeenten

Ambtelijke fusie steeds vaker ‘einde model’ in plaats van ‘eindmodel’ •

Het hoogtepunt van deze ontwikkeling lag in 2017, toen er 24 ambtelijke

voor aan de lat staan. Om dit goed te beoordelen, bespreken we eerst kort wat een

fusieorganisaties in Nederland bestonden die in totaal 59 gemeenten bedienden,

ambtelijke fusie inhoudt en hoe het landelijk verloop van ambtelijke fusies eruit ziet.

goed voor 1,8 miljoen inwoners. Sindsdien is het aantal gedaald: anno 2024 zijn er

Vervolgens gaan we in op de mate waarin een ambtelijke fusie passend is voor WOL

nog 13 ambtelijke fusieorganisaties, waarin 32 gemeenten met samen 0,9 miljoen

aan de hand van enkele toetsingscriteria.

inwoners zijn ondergebracht. De afname is grotendeels te verklaren door gemeentelijke herindelingen, maar ook door het uiteenvallen van enkele

Context als aanleiding voor de komst van ambtelijke fusies •

fusieorganisaties. Eind 2024 zijn er geen initiatieven bekend tot de vorming van

De eerste ambtelijke fusie vond plaats in 2007 tussen de gemeenten Groningen en

nieuwe ambtelijke fusieorganisaties.

Ten Boer, gevolgd door de BEL Combinatie (Blaricum, Eemnes en Laren) in 2009. Tussen 2010 en 2015 groeide het aantal ambtelijke fusies sterk, mede door de

Dilemma’s en uitdagingen in de praktijk van ambtelijke fusies

context van dat moment:

•

• •

•

Bij de start van een ambtelijke fusie hebben gemeenten vaak uiteenlopende

Het streven naar gemeenten met 100.000+ inwoners onder Minister

verwachtingen en einddoelen. Sommige gemeenten zien de fusie als een definitief

Plasterk.

samenwerkingsmodel, terwijl andere het beschouwen als een tussenstap op weg

De decentralisaties in het sociaal domein, die zorgden voor een grotere

naar een bestuurlijke herindeling. Dit verschil in visie kan leiden tot frustratie en

uitvoeringslast bij gemeenten.

onduidelijkheid over de richting van de samenwerking. Evenzo kunnen de

De financiële crisis, waardoor kostenbesparing en schaalvergroting

prioriteiten uiteenlopen: de ene gemeente richt zich vooral op kostenbesparing,

urgent werden.

terwijl een ander belang hecht aan kwaliteitsverbetering en het versterken van de dienstverlening.

49 |

5a. Ambtelijke fusies: van eindmodel tot einde model • Een ander spanningsveld ontstaat tussen de behoefte aan lokale autonomie en

De ervaringen uit het verleden met ambtelijke fusies bieden waardevolle inzichten

maatwerk per gemeente, enerzijds, en de noodzaak tot efficiëntie en

bij het beoordelen van de vraag of een dergelijke fusie een geschikte oplossing is

beleidsharmonisatie, anderzijds. Gemeenten willen vaak hun eigen werkwijze

voor de WOL-gemeenten. In het volgende deel gaan we dieper in op de specifieke

behouden, maar tegelijkertijd is er druk om processen en beleid op elkaar af te

situatie van deze drie gemeenten en onderzoeken we of dit model passend is voor

stemmen, wat kan leiden tot frustratie. Dit wordt vaak versterkt door de verdeling

hun uitdagingen.

van middelen en capaciteit. Er kan het gevoel ontstaan dat de ene gemeente disproportioneel profiteert van de gezamenlijke organisatie, wat de samenwerking bemoeilijkt. • Daarnaast kan een gebrek aan bestuurlijke verbinding tussen de deelnemende gemeenten de ambtelijke fusie in de weg staan. Zonder voldoende afstemming tussen de lokale politieke bestuurders kan de samenwerking moeizaam verlopen, met als risico dat de fusie niet het gewenste resultaat oplevert. Politieke dynamiek speelt hierbij ook een rol: wisselingen van wethouders, raadsleden of gemeentesecretarissen kunnen ertoe leiden dat de oorspronkelijke doelstellingen van de fusie verwateren. Dit maakt de ambtelijke organisatie kwetsbaar voor

politieke invloeden, waardoor het risico ontstaat dat de samenwerking meer een speelbal van de politiek wordt dan een effectief bestuursmodel.

50 |

•

5b. Eén organisatie, drie autonome gemeentebesturen Een ambtelijke fusie van WOL op hoofdlijnen

Technische schetst van een ambtelijke fusie WOL

• In de variant van een ambtelijke fusie tussen Wormerland, Oostzaan en Landsmeer

•

gemeenschappelijke regeling OVER-gemeenten. Een bredere ambtelijke fusie met

(WOL) ontstaat één gezamenlijke ambtelijke organisatie die in dienst staat van drie

Landsmeer zou leiden tot een nieuwe organisatie, waarin de drie gemeenten

autonome gemeentebesturen. Dit betekent dat de gemeenten hun bestuurlijke

gezamenlijk eigenaar zijn, maar afzonderlijk als opdrachtgever optreden.

zelfstandigheid behouden, terwijl de uitvoering van beleid en dienstverlening wordt ondergebracht in één geïntegreerde organisatie. •

OVER-gemeenten en het oprichten van een nieuwe juridische entiteit op basis

van diensten waarmee de kerntaken, maatschappelijke opgaven en bestuurlijke

van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr.), waarin alle drie de gemeenten

ambities van de drie gemeenten worden gerealiseerd. Dit betreft zowel de directe

als deelnemer toetreden. De tweede is het uitbreiden van OVER-gemeenten met

dienstverlening aan inwoners en ondernemers als de ondersteuning van

Landsmeer als derde deelnemer. In beide gevallen ontstaat er één geïntegreerde

maatschappelijke instellingen binnen de gemeenten.

ambtelijke organisatie.

• De dienstverlening van de ambtelijke organisatie aan de drie gemeenten wordt kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening expliciet gekoppeld aan een financiële bijdrage per gemeente. Dit zorgt voor transparantie in de afspraken en biedt de gemeenten grip op de mate waarin de ambtelijke organisatie hun beleidsdoelen ondersteunt.

51 |

Technisch-juridisch gezien zijn er twee mogelijkheden om een fusie vorm te geven. De eerste is het opheffen van de bestaande gemeenschappelijke regeling

• De gezamenlijke ambtelijke organisatie zal verantwoordelijk zijn voor het verlenen

vastgelegd in een (dienstverlenings)overeenkomst. Hierin wordt de te leveren

Oostzaan en Wormerland werken sinds 2010 samen binnen de

•

De geschatte formatieve omvang van een gezamenlijke ambtelijke organisatie op basis van de formaties van de bestaande organisaties bedraagt circa 290

formatieplaatsen. Een fusieorganisatie is hiermee groot genoeg om schaalvoordelen te behalen, en tegelijkertijd klein genoeg om een directe en toegankelijke dienstverlening aan de drie gemeenten te waarborgen.

5c. Impact op dienstverlening, beleidsvrijheid en grip Kansen van een ambtelijke fusie gaan tegelijkertijd gepaard met grote uitdagingen

•

Een zakelijk partnerschap vraagt om duidelijke afspraken over de kwaliteit en

• Een ambtelijke fusie kan een positieve impact hebben op de dienstverlening, doordat

kwantiteit van de dienstverlening, zonder dat dit leidt tot een bureaucratisch

een robuustere organisatie ontstaat met bredere expertise en grotere capaciteit. Dit

‘uurtje-factuurtje’-model. Mogelijkheden zoals een basis- en pluspakket met

zorgt in principe voor een stabielere en professionelere uitvoering van taken.

doorbelasting moeten worden verkend, net als een verdeelsleutel voor de kosten

Tegelijkertijd bestaat het risico dat prioriteiten worden bepaald door wie het meeste

en de stemverhoudingen binnen de nieuwe organisatie. Daarbij rijst ook de vraag

betaalt of het hardste roept. Dit kan spanningen veroorzaken bij de verdeling van

hoe de organisatie wordt aangestuurd: door gemeentesecretarissen, een directeur

middelen en aandacht tussen de drie gemeenten. Een belangrijke uitdaging is dan ook

of een combinatie hiervan? Aangezien samenwerking tussen twee gemeenten al

om duidelijke afspraken te maken over prioritering en te voorkomen dat gemeenten

complex is, zal de toevoeging van een derde partner deze dynamiek verder

elkaars lasten dragen.

beïnvloeden.

• Hoewel de gemeenten zelfstandig blijven en hun autonomie behouden, is volledige

•

Een ambtelijke fusie mag echter geen oplossing zijn voor een bestuurlijk

beleidsvrijheid zonder enige harmonisatie niet realistisch. Om efficiënt te werken,

probleem. Het gemeentebestuur blijft in deze variant op lokaal niveau intact,

moeten processen en systemen op elkaar worden afgestemd. De vraag is echter of

evenals de directe nabijheid van dienstverlening aan inwoners en ondernemers.

harmonisatie verder moet gaan dan alleen technische en procesmatige integratie, en

Dit behoud van bestuurlijke nabijheid heeft zowel voordelen als nadelen. Aan de

ook het beleid zelf moet omvatten. Dit vereist heldere afspraken over wat gezamenlijk

ene kant blijft de binding met de lokale gemeenschap gewaarborgd, maar aan de

wordt opgepakt en wat binnen elke gemeente afzonderlijk blijft.

andere kant kan dit leiden tot een ‘gelijke monniken, gelijke kappen’-benadering,

waarbij maatwerk voor afzonderlijke gemeenten moeilijker wordt.

52 |

5c. Impact op dienstverlening, beleidsvrijheid en grip Beperkte invloed op regionale positie • Op regionaal niveau blijven de verhoudingen binnen de regio Zaanstreek-Waterland in principe ongewijzigd. Een ambtelijke fusie zal op zichzelf nauwelijks een positieve

impuls geven aan de bestuurlijke positionering van de WOL-gemeenten binnen zowel de regio Zaanstreek-Waterland als de MRA. Dit is relevant, omdat het Rijk steeds vaker inzet op regionale samenwerking als uitgangspunt voor beleid en financiering, bijvoorbeeld via Regio Deals en het programma Elke Regio Telt. • Wil de ambtelijke fusie ook leiden tot een sterkere positie in de regio, dan is het essentieel dat de drie gemeentebesturen zich actief verbinden. Dit vraagt om een gezamenlijke vertegenwoordiging met een sterk ‘WOL-geluid’ aan regionale overlegtafels. Alleen door als één blok op te treden in de regio, kunnen de gemeenten daadwerkelijk invloed uitoefenen op inhoud, geldstromen en beleidskeuzes op bovenlokaal niveau.

53 |

5d. Robuustheid neemt toe: kansen en beperkingen • Met de vorming van een gezamenlijke ambtelijke organisatie voor de WOL-

• Daarnaast is het de vraag in hoeverre de gezamenlijke organisatie beter kan

gemeenten ontstaat een organisatie van ongeveer 290 formatieplaatsen. Dit biedt

concurreren op de arbeidsmarkt binnen de regio Zaanstreek-Waterland en de

kansen, zoals een bredere expertise, meer continuïteit in de dienstverlening en een

Metropoolregio Amsterdam. De schaalvergroting maakt de organisatie niet

robuustere ambtelijke structuur. Echter, er zijn ook duidelijke beperkingen en

automatisch een sterkere speler in de strijd om talent, gezien de concurrentie van

aandachtspunten die de effectiviteit en aantrekkelijkheid van deze fusie kunnen

grotere gemeenten en andere overheidsinstanties in de regio.

beïnvloeden. • Tot slot roept de ambtelijke fusie serieuze vragen op over de toekomstbestendigheid • Een van de structurele beperkingen is het salarisplafond binnen de ambtelijke organisatie. In een ambtelijke fusie wordt het loongebouw bepaald door de grootste

met zich meebrengt, blijft de vraag of deze variant op de lange termijn een

deelnemende gemeente, in dit geval Wormerland met 16.500 inwoners. Dit betekent

duurzame en robuuste oplossing biedt voor de uitdagingen waar de gemeenten

dat doorgroeimogelijkheden voor medewerkers begrensd blijven, wat de

voor staan.

aantrekkelijkheid van de organisatie als werkgever, bijvoorbeeld in een regio grenzend aan de MRA, kan verminderen. • Een bijkomende uitdaging die &Van de Laar hier signaleert is dat hoewel de schaalvergroting kansen biedt voor professionele ontwikkeling, dit model ook

negatieve associaties kan oproepen bij de huidige medewerkers die gewend zijn aan hun bestaande werkcultuur en groeiperspectieven. Waar alle drie de gemeente al moeite hebben met het behouden van personeel, kan een verandering als deze grote impact hebben.

54 |

en haalbaarheid van deze oplossing. Hoewel schaalvergroting in theorie voordelen

5e. Organisatielasten stijgen, geen extra bijdragen Hogere organisatiekosten zonder extra financiële bijdragen

Extra financiële lasten zonder compensatie

• Een ambtelijke fusieorganisatie brengt onvermijdelijk een toename van

• Een structurele financiële impuls in de organisatie is noodzakelijk om daadwerkelijk

organisatielasten met zich mee. Het bedienen van drie autonome gemeenten vraagt

een meerwaarde te realiseren. Alleen een optelsom van de drie huidige organisaties

om extra coördinatie en een bredere bestuurlijke en ambtelijke structuur. Dit

biedt onvoldoende schaalvoordelen of extra strategisch vermogen. Zonder

betekent onder andere een uitgebreide toplaag, waarbij drie gemeentesecretarissen

aanvullende investeringen in specialistische kennis en strategische capaciteit blijft de

of een directieteam nodig zijn om de afzonderlijke gemeenten goed te kunnen

impact van de fusie beperkt.

ondersteunen. Daarnaast blijven de drie gemeenten elk hun eigen planning-encontrolcyclus (P&C-cyclus) hanteren, terwijl de ambtelijke fusieorganisatie

• Daarnaast brengt de oprichting van een nieuwe ambtelijke organisatie aanzienlijke

daarbovenop een eigen P&C-cyclus moet voeren. Dit verhoogt de administratieve

incidentele kosten met zich mee. Denk hierbij aan project- en frictiekosten, kosten

lasten en vraagt om constante afstemming om een evenwicht te behouden tussen

voor personele integratie en sociaal plan, afschrijvingen van bestaande ICT-systemen

prestaties en kosten.

en contractbreuken. Deze kosten lopen naar verwachting in de miljoenen euro’s en moeten volledig door de gemeenten zelf worden gedragen. Er zijn geen financiële

• Bovendien brengt de samenwerking een intensieve afstemming tussen bestuurders

compensaties vanuit de provincie of het Rijk voor ambtelijke samenwerking of fusies.

en ambtenaren met zich mee, zowel inhoudelijk als organisatorisch. Dit vereist veel overleg en coördinatie, waarbij tijd en capaciteit worden besteed aan bestuurlijke en

• Ook op lange termijn biedt een ambtelijke fusie geen structurele financiële

ambtelijke afstemming in plaats van directe uitvoering van beleidsdoelen. Ook

voordelen voor de gemeentelijke begrotingen. De samenwerking heeft enkel invloed

praktische zaken, zoals reisuren tussen verschillende locaties, kunnen ten koste gaan

op de bedrijfsvoeringslasten en leidt niet tot een hogere Algemene Uitkering uit het

van productieve uren.

gemeentefonds. Dit betekent dat gemeenten geen extra structurele inkomsten ontvangen, terwijl de organisatiekosten wel toenemen.

55 |

5f. Veranderproces impactvol voor medewerkers Grote impact op medewerkers en organisatieontwikkeling

• Daarna zal de nieuwe organisatie nog enkele jaren nodig hebben om zich te

• De vorming van een ambtelijke fusieorganisatie is een ingrijpend

stabiliseren en een werkbare relatie op te bouwen met de drie autonome

reorganisatieproces, waarbij medewerkers te maken krijgen met onzekerheden en

gemeentebesturen. Deze overgangsperiode brengt een risico met zich mee: de

veranderingen in hun functie, werkstructuur en werkomgeving. Dit proces gaat

onzekerheid rondom de fusie kan leiden tot een verhoogde uitstroom van

gepaard met personele waarborgen, zoals een sociaal plan, maar brengt

medewerkers en een verminderde instroom van nieuw talent. Dit is extra zorgelijk,

onvermijdelijk ook onzekerheden met zich mee. In de praktijk leidt dit vaak tot een

gezien de huidige krapte op de arbeidsmarkt en de al bestaande personele

periode van interne gerichtheid, waarin er minder aandacht is voor de externe

uitdagingen binnen de gemeenten

opgaven en ambities van de gemeenten. Vrijwillig proces zonder externe sturing • Op basis van eerdere ervaringen met ambtelijke fusies verloopt dit proces meestal in

56 |

•

Een ambtelijke fusie is een volledig vrijwillig proces, dat door de betrokken

twee fasen. Eerst is er een jaar nodig voor besluitvorming door de colleges van B&W,

gemeenten zelf wordt geïnitieerd en vormgegeven. Er is geen formele of

waarbij ook de gemeenteraden toestemming moeten geven voor de oprichting van

wettelijke betrokkenheid van andere overheden, zoals regiogemeenten, de

een gemeenschappelijke regeling (GR) en de bijbehorende begrotingsvrijval.

provincie, het Rijk of waterschappen. Dit betekent dat de gemeenten zelf de regie

Vervolgens volgt een jaar waarin de organisatie daadwerkelijk wordt gevormd en

voeren over de manier waarop en het tempo waarin het fusieproces verloopt.

opgebouwd. Dit betekent dat er vanaf het eerste besluit tot de daadwerkelijke

Hoewel dit flexibiliteit biedt, brengt het ook de verantwoordelijkheid met zich

startdatum (die vaak op 1 januari wordt gezet vanwege de planning- en

mee om het proces zorgvuldig en doordacht in te richten, zonder externe druk of

controlcyclus) ongeveer twee jaar verstrijkt.

ondersteuning.

6. & De confrontatie van bestuurlijke fusie met toetsingscriteria

57 |

6a. Bestuurlijke fusie: trend van alle tijden • In dit hoofdstuk duiden we de impact van een bestuurlijke fusie WOL in relatie tot de

• Lichte samenvoeging (kleinere gemeente(n) integreren bij een grotere gemeente):

huidige situaties en uitdagingen van de drie gemeenten. We duiden wat een

alleen de kleinere gemeenten worden opgeheven en voegen in bij een grotere

bestuurlijke fusie inhoudt en hoe deze trend zich landelijk ontwikkelt. Voorts toetsen

gemeente, waarvan de naam behouden blijft. Er komt een nieuwe gemeenteraad en

we de impact voor Wormerland, Oostzaan en Landsmeer aan de hand van de

college, maar de burgemeester, gemeentesecretaris en griffier van de grootste

criteria.

gemeente blijven aan. Alleen de kleinere gemeenten staan onder preventief toezicht vanaf besluit op het herindelingsontwerp. Het beleid van de grootste gemeente

Verschillende vormen van bestuurlijk fuseren

vormt het uitgangspunt.

• Bij een bestuurlijke fusie worden meerdere gemeenten opgeheven en samengevoegd tot één nieuwe gemeente, of wordt een (onderdeel van) een gemeente geïntegreerd bij een gemeente. De wet biedt formeel drie vormen van

buurgemeente. Indien het inwoneraantal van geen van de betrokken gemeenten

bestuurlijke fusie:

met 10% of meer zal toe- of afnemen, is er sprake van een grenscorrectie.

• Reguliere samenvoeging (ongeveer gelijkwaardige gemeenten): alle fuserende gemeenten worden opgeheven en vormen samen één nieuwe gemeente met een nieuwe naam, gemeenteraad, college van B&W, burgemeester, gemeentesecretaris en griffier. Tijdens het proces staan alle gemeenten onder preventief financieel

toezicht, vanaf moment van besluit op herindelingsontwerp. De nieuwe gemeente ontwikkelt gezamenlijk nieuw beleid.

58 |

• Grenscorrectie: delen van een gemeente worden overgeheveld naar een

6a. Bestuurlijke fusie: trend van alle tijden Bestuurlijke fusies in Nederland: een voortdurende trend •

Het aantal gemeenten in Nederland is sinds de jaren ’90 sterk afgenomen door herindelingen. Waar er in die periode nog ongeveer 650 gemeenten waren, zijn

dat er per 2024 nog 342. Sinds 2005 is het aantal gemeenten met 27% gedaald, en per 1 januari 2027 zal dit verder afnemen tot 341 gemeenten. De gemiddelde

Aantal gemeenten x tijd (jaren)

omvang van een gemeente is dan circa 53.000 inwoners. •

Oostzaan en Landsmeer behoren met respectievelijk ongeveer 10.000 en 11.000 inwoners tot de kleinste gemeenten van Nederland. De meeste gemeenten onder de 20.000 inwoners zijn óf een eilandgemeente, óf maken al deel uit van een ambtelijke fusie, óf oriënteren zich actief op hun bestuurlijke toekomst.

•

Opvallend is dat steeds meer gemeenten met een grotere bevolkingsomvang, zoals Renkum en Best (beide ruim 30.000 inwoners), hun bestuurlijke toekomst ter discussie stellen. Daarnaast zien we dat kleinere gemeenten steeds vaker een fusie met een grotere stad als kans in plaats van een bedreiging beschouwen,

zoals recent gebeurde bij Weesp-Amsterdam en Wijdemeren-Hilversum, per 1 januari 2027.

59 |

6a. Bestuurlijke fusie: trend van alle tijden Voordelen van en dilemma’s bij een bestuurlijke fusie

•

Tegelijkertijd roept een bestuurlijke fusie ook vragen en zorgen op. Een belangrijk risico is het mogelijke verlies van lokale identiteit, vooral voor kleinere kernen en

• Een bestuurlijke fusie kan aanzienlijke voordelen bieden, maar brengt ook

dorpen binnen de nieuwe gemeente. Daarnaast kan de afstand tussen inwoners

uitdagingen met zich mee. We duiden ze hieronder nader:

en het bestuur groter worden, waardoor directe zeggenschap over de • Door het samenvoegen van gemeenten ontstaat een grotere organisatie met meer

leefomgeving afneemt. Financieel gezien kunnen de woonlasten stijgen,

expertise, wat de bestuurskracht versterkt. Daarnaast kan een grotere gemeente een

afhankelijk van hoe de harmonisatie van tarieven en belastingen wordt

sterkere positie innemen in regionale, landelijke en Europese

vormgegeven. Ook het gelijktrekken van beleid tussen de voormalige gemeenten

samenwerkingsverbanden, waardoor de toegang tot subsidies en andere financiële

kan leiden tot spanningen en weerstand, vooral wanneer gemeentelijke culturen

middelen verbetert. Ook kan de dienstverlening aan inwoners en ondernemers

en belangen uiteenlopen. Bovendien vraagt een fusie om een intensief

efficiënter worden ingericht, doordat schaalvoordelen leiden tot een betere

reorganisatieproces, dat tijd en energie kost en op korte termijn kan leiden tot

benutting van middelen en expertise. Bovendien sluit een fusie vaak beter aan bij

een dip in de realisatiekracht. Tot slot is schaalvergroting geen garantie voor

bestaande samenwerkingspatronen tussen inwoners, ondernemers en

succes: niet elke fusie levert automatisch de verwachte voordelen op.

maatschappelijke instellingen. Financieel kan een fusie bijdragen aan een robuustere begroting, terwijl een grotere organisatie aantrekkelijker wordt voor gekwalificeerd personeel en zo haar werkgeverschap versterkt.

•

De vraag blijft dan ook of een bestuurlijke fusie de beste oplossing is voor de uitdagingen van de WOL-gemeenten. In de verdere analyse onderzoeken we in hoeverre een samenvoeging daadwerkelijk passend is voor deze specifieke

situatie.

60 |

6b. Eén organisatie, één gemeentebestuur Bestuurlijke fusie WOL: één gemeente, één organisatie • In het geval van een bestuurlijke fusie van de WOL-gemeenten zou de variant van reguliere samenvoeging gelden: er ontstaat dan één nieuwe gemeente, waar een

nieuwe naam, gemeenteraad, college, van B&W, burgemeester, gemeentesecretaris en griffier moet worden benoemd. Er moet daarnaast één nieuwe ambtelijke organisatie opgetuigd worden met één gezamenlijk beleidsplan. • De huidige gemeentelijke entiteiten van Landsmeer, Oostzaan en Wormerland worden bij wet opgeheven, en een nieuw gemeentebestuur wordt gevormd. Dit gebeurt op basis van een reguliere samenvoeging, zoals vastgelegd in de Wet algemene regels herindeling (arhi). Ook de gemeenschappelijke regeling OVERgemeenten wordt opgeheven. Onder de vlag van de nieuwe gemeente wordt een ambtelijke organisatie opgebouwd, bestaande uit de medewerkers en het management van zowel OVER-gemeenten als de ambtelijke organisatie van Landsmeer.

• Op basis van de bestaande formatiegroottes schatten we dat de ambtelijke organisatie van de nieuwe gemeente WOL ongeveer 290 formatieplaatsen telt.

61 |

6c. Impact op dienstverlening, beleidsvrijheid en grip Dienstverlening en nabijheid

•

• In een bestuurlijke fusie zal de wijze waarop lokale dienstverlening wordt

Hoewel het bestuur dichterbij de inwoners komt door de fusie, zal de afstand tussen bestuur en inwoners in zekere mate toenemen. De nieuwe gemeente zal

vormgegeven een belangrijk aandachtspunt zijn. Hoewel de ambtelijke organisatie

meerdere dorpen, gehuchten en buurtschappen omvatten, met ongeveer 38.000

vanaf het begin efficiënt en robuust kan opereren, moeten in een latere fase nog

inwoners. Dit biedt voordelen, zoals meer uniforme besluitvorming en het

specifieke afspraken worden gemaakt over de nabijheid van de dienstverlening.

principe van 'gelijke monniken, gelijke kappen'. Echter, de grotere schaal kan

Hierbij gaat het om de vraag hoe de lokale dienstverlening wordt georganiseerd,

leiden tot een vermindering van de directe betrokkenheid van inwoners bij het

zodat deze aansluit bij de behoeften van de inwoners in de verschillende dorpen,

gemeentebestuur.

gehuchten en buurtschappen. De impact op de dienstverlening zal overwegend positief zijn door de grotere robuustheid van de nieuwe gemeentelijke organisatie,

Bestuurlijke grip en positie in de regio

maar het zal ook nodig zijn om afspraken te maken over de rol van dorpsraden en

•

hun bevoegdheden, budgetten en de manier van dienstverlening.

De regio Zaanstreek-Waterland blijft in tact, maar door de bestuurlijke fusie zal WOL een sterkere speler worden binnen deze regio. Dit biedt nieuwe kansen voor de drie gemeenten, vooral in hun invloed op de bredere regio en de relatie met

• Het nieuwe gemeentebestuur, dat na de fusie ontstaat, zal de prioriteiten bepalen voor de komende jaren. Dit betekent dat er een samenspel moet plaatsvinden tussen

en financiële ondersteuning, bijvoorbeeld via Regio Deals en initiatieven zoals

de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie. Er is hierbij

'Elke Regio Telt'. De bestuurlijke positie van de nieuwe WOL-gemeente kan

ruimte voor zelfstandigheid van de voormalige gemeenten, maar tegelijkertijd is het

daardoor sterk verbeteren, met meer mogelijkheden om inhoudelijk invloed uit te

noodzakelijk om binnen twee jaar na de fusie een beleidsharmonisatie door te

oefenen en toegang te krijgen tot financiële middelen die ten goede komen aan

voeren. Dit houdt in dat niet alleen processen en systemen op elkaar afgestemd

de regio.

moeten worden, maar ook het beleid en de woonlasten van de drie voormalige gemeenten.

62 |

de MRA. Het Rijk kiest steeds vaker de regio als ingang voor beleidsontwikkeling

6d. Robuustheid neemt toe: kansen en beperkingen • Een bestuurlijke fusie resulteert in een grotere organisatie van ongeveer 290

•

De positionering van de nieuwe gemeente op de arbeidsmarkt zal ook iets

formatieplaatsen, wat de robuustheid van de ambtelijke organisatie vergroot. Deze

krachtiger zijn, vooral binnen de regio Zaanstreek-Waterland en de

grotere omvang biedt zowel kansen als beperkingen voor de betrokken gemeenten.

Metropoolregio Amsterdam. Door de grotere omvang en invloed zal de

gemeente beter in staat zijn om talent aan te trekken, wat een belangrijk voordeel • De nieuwe ambtelijke organisatie heeft een aantrekkelijker loongebouw, wat het

is in een concurrerende arbeidsmarkt.

mogelijk maakt om competitieve salarissen aan te bieden. Dit is gekoppeld aan de inschaling van de burgemeester van de nieuwe gemeente, die zo'n 38.000 inwoners

•

Hoewel de toekomstbestendigheid van de oplossing over meerdere

zal bedienen. Dit kan bijdragen aan het aantrekken van talentvolle medewerkers en

bestuursperioden heen enige beperkingen kent, biedt de bestuurlijke fusie wel

het behouden van ervaren personeel, wat een belangrijke factor is voor de duurzame

kansen voor de nieuwe gemeente om effectiever samen te werken met andere

werking van de nieuwe organisatie.

mede-overheden. Deze ambtelijke samenwerking kan de gemeente beter positioneren om gezamenlijke opgaven aan te pakken en voordelen te behalen

• Wat betreft de ontwikkel- en doorgroeikansen voor medewerkers, biedt de bestuurlijke fusie meer mogelijkheden dan een ambtelijke fusie. De opbouw van functiehuizen en het loongebouw in de nieuwe gemeente zorgt voor meer ruimte voor persoonlijke en professionele groei binnen de organisatie. Dit draagt bij aan een sterker en gemotiveerder personeelsbestand, wat essentieel is voor het succes

op de lange termijn.

63 |

uit samenwerkingsverbanden op regionaal en nationaal niveau.

6e. Organisatielasten stijgen, incidentele Rijksbijdragen • Bij een bestuurlijke fusie nemen de organisatielasten toe, wat zowel kansen als uitdagingen met zich meebrengt. Door de grotere omvang van de nieuwe gemeente

Balans tussen baten en lasten moet opnieuw bepaald worden •

De herindeling heeft ook invloed op de algemene uitkering uit het

wordt het loongebouw opgetrokken, wat het mogelijk maakt om hogere salarissen

gemeentefonds. De vaste voet voor het ‘zijn van een gemeente’ vervalt, wat

en betere arbeidsvoorwaarden te bieden. Dit kan bijdragen aan het aantrekken van

resulteert in een structurele vermindering van ongeveer 2,7 miljoen euro per jaar

specialismen en het versterken van het strategisch vermogen van de organisatie.

in het geval van een WOL-fusie. Een herindelingsscan kan de exacte impact op de

Echter, dit brengt ook een opdrijvend effect op de loonkosten met zich mee, wat

totale algemene uitkering duidelijk maken, zodra het herindelingsontwerp wordt

impact kan hebben op de financiële situatie van de nieuwe gemeente.

opgesteld.

Incidentele lasten en vergoedingen

•

De bestuurskosten zullen dalen door het kleinere aantal raden en colleges,

• Bij een herindeling treden incidentele kosten op die verband houden met het

aangezien er maar één gemeenteraad en college overblijven. Er kan ook enige

samenvoegen van drie ambtelijke organisaties. Dit zijn project-, frictie- en

efficiëntie worden behaald in het management, maar de besparingen zullen

desintegratiekosten, die het gevolg zijn van het integreren van de structuren en

waarschijnlijk worden ingezet om het effect van het opdrijvende loongebouw en

processen van de deelnemende gemeenten. Deze kosten worden gedeeltelijk

de versterking van de strategische capaciteit van de organisatie te ondersteunen.

vergoed door een eenmalige uitkering van het Rijk, de zogenaamde arhi-gelden, die als een 'lumpsum’ vergoeding wordt verstrekt. De verwachte hoogte van deze

•

Bij een bestuurlijke fusie moeten de woonlasten worden geharmoniseerd. De

uitkering is ongeveer 7,5 miljoen euro voor de vorming van de WOL-gemeente. Deze

nieuwe gemeenteraad bepaalt welk niveau van woonlasten er gehanteerd wordt:

betaling wordt in vijf tranches uitgekeerd: één deel voorafgaand aan de herindeling

het hoogste van de drie gemeenten, het laagste, het gemiddelde, of ergens

en de overige delen in de vier jaren na de fusie.

tussenin. Het uitgangspunt is dat geen enkele inwoner er financieel op achteruitgaat door de fusie. De baten van de fusie moeten opnieuw worden vastgesteld, waarbij de lasten in overeenstemming worden gebracht met het

64 |

beleid van de nieuwe gemeente.

6f. Veranderproces impactvol voor alle betrokkenen • Een bestuurlijke fusie ofwel een herindeling heeft verstrekkende gevolgen voor alle betrokkenen: raadsleden, griffiers, burgemeesters en wethouders,

• De wettelijke stappen bij een bestuurlijke fusie (in de vorm van een reguliere samenvoeging) zetten we hieronder puntsgewijs op een rij:

gemeentesecretarissen, management en medewerkers. Het is een proces dat niet

1.

Vaststellen herindelingsontwerp in de betrokken gemeenteraden.

alleen de structuur van de gemeenten verandert, maar ook de functies en

2.

Na de besluiten wordt elke deelnemende gemeente onder preventief financieel

verantwoordelijkheden van de betrokkenen ingrijpend beïnvloedt.

toezicht geplaatst. 3.

Wettelijke stappen in het herindelingsproces • Herindeling is een wettelijk proces (bijlage D) dat van kracht wordt zodra het

zienswijzen. 4.

herindelingsontwerp door de gemeenteraden is vastgesteld. Dit proces omvat meerdere wettelijke stappen en termijnen. De ervaring leert dat, in een voortvarend

5.

Het herindelingsadvies wordt door de betrokken gemeenteraden definitief vastgesteld, waarmee de herindeling lokaal politiek onomkeerbaar wordt.

6. • Naast de bestuurlijke fusie, moet er ook één ambtelijke organisatie worden gevormd.

Het herindelingsadvies wordt vervolgens getoetst door Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland, met een zienswijze van de Provinciale Staten.

7.

personele waarborgen in de vorm van een sociaal plan. Gedurende deze periode is er vaak sprake van meer interne gerichtheid, met minder aandacht voor de externe

Het herindelingsontwerp, inclusief een reactienota op de zienswijzen, wordt omgezet in een herindelingsadvies.

proces, het doorlopen van dit proces ruim twee jaar tijd in beslag neemt.

Dit is een reorganisatieproces met bijbehorende onzekerheden, wat vraagt om

Het herindelingsontwerp wordt vervolgens acht weken ter inzage gelegd voor

Gedeputeerde Staten biedt het herindelingsadvies aan bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

8.

opgaven en ambities.

Het wetsontwerp wordt voorgelegd aan de Raad van State, waarna de

besluitvorming in zowel de Tweede als Eerste Kamer volgt. 9.

Herindelingsverkiezingen vinden plaats in november van het jaar voorafgaand aan herindelingsdatum.

10.

65 |

De nieuwe gemeente start op 1 januari van enig jaar.

& Bijlagen

66 |

Bijlage A: onze onderzoeksaanpak

Oktober

November- December

December- Januari

Januari

START EN INVENTARISATIE

VERDIEPING

ANALYSE EN SPIEGELSESSIES

EINDRAPPORTAGE

1. Startgesprek werkgroep WOL

5. Verdiepende gespreksrondes met:

7. Expertmatige analyse

10. Eindrapportage

7 oktober 2024

• Burgemeester van alle drie de gemeenten • Gemeentesecretaris van alle drie de

2 en 3: Documentanalyse en eerste uitwerking opgavenprofiel

gemeenten

de gemeenten • Voltallige college van alle drie de gemeenten 6. Verdiepende sessie gemeenteraden

67 |

en advies

• Griffier van alle drie de gemeenten • Fractievoorzitters/ presidia van alle drie

4. Informatiebijeenkomst raden

8. Opstellen denklijnen voor bevindingen

9. Spiegelsessies • Werkgroep WOL • Gemeenteraden

Bijlage B: geraadpleegde documenten Categorieën

Documenten

Algemene beleidsdocumenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer

Beleidsdocumenten van Wormerland, Oostzaan en Landsmeer die inzicht bieden in de opgaven en ambities van de gemeente en de context waarin de gemeente opereert. Denk hierbij aan algemene beleidskaders, coalitieakkoord 2022- 2026, collegebesluiten of rapportages van informatieve raadsbijeenkomsten gerelateerd aan beleidsuitvoering.

Financiële rapportages van Wormerland, Oostzaan en Lansmeer

Algemene financiële documenten die onderdeel zijn van de P&C- cyclus met name jaarrekeningen, begroting en periodieke rapportages die inzicht geven in de budgetoverhevelingen en geplande investeringen.

Recente onderzoeken

Recente onderzoeken van de drie gemeenten naar de bestuurskracht en toekomstbestendigheid van de gemeentelijke organisaties.

Formatie en verzuimrapportages over de jaren 2022, 2023 en 2024 van de drie gemeenten.

Aangeleverde cijfers van de drie gemeenten over de periode 2022 t/m 2024 over formatie, bezetting vacatureruimte, inhuur, verzuim, in- en uitstroom.

Visiedocumenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer

Richtinggevende documenten van Wormerland, Oostzaan en Landsmeer waarin (deel)ambities omschreven zijn, zoals de toekomstvisies van de drie Gemeenten, de omgevingsvisies, en de deelvisies zoals economische visie, woonvisie, sociale visie, etc.

68 |

Bijlage C: herindelingen sinds 2019 in Nederland

69 |

Jaar

Oorspronkelijke gemeenten

Inwoneraantal voor fusie

Nieuwe gemeentenaam

Inwoneraantal nieuw

2027

Gemeente Wijdemeren Gemeente Hilversum

24.500 94.500

Gemeente Hilversum

120.000

2022

Gemeente Uden Gemeente Landerd

42.266 15.896

Gemeente Maashorst

60.000

2022

Gemeente Heerhugowaard Gemeente Langedijk

59.102 28.593

Dijk en Waard

90.000

2022

Gemeente Purmerend Gemeente Beemster

81.538 10.703

Gemeente Purmerend

95.000

2022

Gemeente Weesp Gemeente Amsterdam

20.766 882.633

Gemeente Amsterdam

2022

Gemeente Cuijk Gemeente Boxmeer Gemeente Sint Anthonis Gemeente Grave Gemeente Mill en Sint Hubert

25.677 29.721 11.790 12.462 11.057

Gemeente Land van Cuijk

92.000

2021

Gemeente Appingedam Gemeente Delfzijl Gemeente Loppersum

11.496 24.596 9.495

Gemeente Eemsdelta

45.000

2021

Gemeente Haaren (14.000)

2019

Gemeente Bedum Gemeente Eemsmond Gemeente De Marne Gemeente Winsum

10.493 15.411 10.037 11.947

Gemeente Het Hogeland

48.000

2019

Gemeente Ten Boer Gemeente Haren Gemeente Groningen

7.289 20.191 203.819

Gemeente Groningen

240.000

Opsplitsing

Bijlage C: herindelingen sinds 2019 in Nederland

70 |

Jaar

Oorspronkelijke gemeenten

Inwoneraantal voor fusie

Nieuwe gemeentenaam

Inwoneraantal nieuw

2019

Gemeente Grootegast Gemeente Leek Gemeente Marum Gemeente Zuidhorn

12.191 19.732 10.484 19.066

Gemeente Westerkwartier

65.000

2019

Gemeente Dongeradeel Gemeente Kollumerland/ Nieuwkruisland Gemeente Ferweradiel

23.845 12.761 8.575

Gemeente Noardeast-Fryslân

65.000

2019

Gemeente Geldermalsen Gemeente Neerijnen Gemeente Lingewaal

27.036 12.468 11.193

Gemeente West-Betuwe

53.000

2019

Gemeente Leerdam Gemeente Vianen Gemeente Zederik

21.248 20.444 14.020

Gemeente Vijfheerenlanden

61.000

2019

Gemeente Oud- Beijerland Gemeente Binnenmaas Gemeente Korendijk Gemeente Cromenstrijen Gemeente Strijen

24.403 29.292 11.269 12.916 8.776

Gemeente Hoeksche Waard

90.000

2019

Gemeente Giessenlanden Gemeente Molenwaard

14.540 29.318

Gemeente Molenlanden

45.000

2019

Gemeente Aalburg Gemeente Werkendam Gemeente Woudrichem

13.321 27.295 14.770

Gemeente Altena

58.000

2019

Gemeente Onderbanken Gemeente Nuth Gemeente Schinnen

7.782 15.187 12.758

Gemeente Beekdaelen

36.000

2019

Gemeente Noordwijk Gemeente Noordwijkerhout

26.174 16.685

Gemeente Noordwijk

46.000

2019

Gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude Gemeente Haarlemmermeer

6.167 148.068

Gemeente Haarlemmermeer

163.000

Bijlage D: ambtelijke fusie: wat is het (niet)? slide uit presentatie gehouden voor gemeenteraden WOL-gemeenten

GR Ambtelijke werkorganisatie

•

Kwaliteit, Kwetsbaarheid, Kosten, Kansen medewerkers (en Kracht in regio)

Dir-secr.

•

Gemeenten blijven politiek-bestuurlijk zelfstandig: eigen raad, eigen griffie, eigen college, eigen gemeentesecretaris

•

Ambtelijke krachtenbundeling in GR

•

AFO met rechtspersoonlijkheid

•

AFO heeft eigen bestuur (uit colleges)

•

Directie van GS-en en/ of aparte directie

•

Eventueel klein regieteam ‘achterhouden’ voor bestuurlijk comfort

•

Programmagelden lokaal, bedrijfsvoeringsmiddelen gebundeld

Bestuur

Regieteam X

Griffie

71 |

Regieteam Y GS

GS

College X

College Y

Raad X

Raad Y

Griffie

Bijlage D: ambtelijke fusie ‘vrij in te richten’ slide uit presentatie gehouden voor gemeenteraden WOL-gemeenten

•

Ambtelijke fusie geheel van onderop

•

Vormvrij qua proces (tijdpad) en inhoud (afspraken)

•

Geen incidentele middelen vanuit provincie of Rijk

•

Geen structurele effecten op Rijksmiddelen (Algemene Uitkering) of lasten inwoners

•

Ofwel: bedrijfsvoering! …vooral des colleges

72 |

Bijlage D: route richting ambtelijke fusie slide uit presentatie gehouden voor gemeenteraden WOL-gemeenten Richten

Inrichten

Verrichten

•Wenkend perspectief (visie op AFO)

• (Ver)bouwen nieuwe organisatie

• Implementatie inrichtingsplan

•Dienstverleningsconcept

• Verbouwen terwijl de winkel openblijft

• Knelpunten vanuit inrichtingsfase inventariseren (bijv. ‘vergeten functies’, processen, etc.)

•Sturingsfilosofie •Juridisch construct •Mogelijkheden onderzoeken tot harmonisatie

• Besluitvorming op inrichtingsplan (collegebesluit) met advies OR •Start nieuwe AFO

•Financiële afspraken

•Besluitvorming colleges op bedrijfsplan en GR (met toestemming raden)

Ca. één jaar besluitvorming, één jaar inrichten: start 1/1 van enig jaar 73 |

Bijlage D: bestuurlijke fusie: wat is het (niet)? slide uit presentatie gehouden voor gemeenteraden WOL-gemeenten

•

•

•

74 |

Reguliere samenvoeging (ongeveer gelijkwaardig) -

Alle fuserende gemeenten opheffen en nieuwe gemeente vormen