02. Eindrapport &Van de Laar WOL - Krachtig en Robuust
Tekst van het document
EINDRAPPORT
Krachtig & Robuust Onderzoek en advies betreffende een toekomstbestendige samenwerkingsvorm tussen de gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer.
& Van de Laar Versie: definitief eindrapport 12 februari 2025
Inhoud 1.
& Een introductie
4.
& Onze bevindingen: een diagnose van de bestuurskracht
a.
WOL-gemeenten zoekende naar passende schaal
a.
Uitvoeringskracht zwaar onder druk
b.
Uw vraagstelling
b.
Financiële situatie vraagt om stevige keuzes
c.
Leeswijzer
c.
Positie in Zaanstreek-Waterland en MRA beperkt
d.
Bestuurskracht gemeenten sterk onder druk
2.
& Onze analyse, conclusies en advies a.
WOL: vergelijkbaar profiel en zeer forse opgaven
b.
Tussenconclusie: andere schaalomvang vereist
a.
Ambtelijke fusie: van eindmodel tot einde model
c.
Ambtelijke fusie WOL-gemeenten onwenselijk
b.
Eén organisatie, drie autonome gemeentebesturen
d.
Bestuurlijke fusie WOL-gemeenten onvoldoende krachtig, robuust en beperkt toekomstbestendig
c.
Impact op dienstverlening, beleidsvrijheid en grip
e.
Tussenconclusie: WOL biedt geen toekomstbestendige samenwerkingsvorm
d.
Robuustheid neemt toe: kansen en beperkingen
f.
Bestuurlijke fusie WOL+ of WOL++ biedt kracht, robuustheid en toekomstbestendigheid
e.
Organisatielasten stijgen, geen extra bijdragen
g.
Maar, bestuurlijke fusie WOL+ of WOL++ vraagt mogelijk (te veel) tijd
f.
Veranderproces impactvol voor medewerkers
h.
Bestuurlijke fusie WOL-gemeenten/ -kernen met ‘de stad’ is krachtig alternatief
i.
Samenvattend en een handelingsperspectief
3.
& Onze bevindingen: het opgavenprofiel
5.
& De confrontatie van ambtelijke fusie WOL met toetsingscriteria
6.
& De confrontatie van bestuurlijke fusie WOL met toetsingscriteria a.
Bestuurlijke fusie: trend van alle tijden
b.
Eén organisatie, één gemeentebestuur
a.
Drie kleine gemeenten: grijze en groene druk
c.
Impact op dienstverlening, beleidsvrijheid en grip
b.
Forse opgaven in het fysieke leefomgeving
d.
Robuustheid neemt toe: kansen en beperkingen
c.
Sterke maatschappelijke verbinding, maar…
e.
Organisatielasten stijgen, incidentele Rijksbijdragen
d.
Spanningsveld rondom economische ontwikkeling
f.
Veranderproces impactvol voor alle betrokkenen
e.
Behoud van lokale identiteit
& Bijlagen
2|
1. & Een introductie
3|
1a. WOL-gemeenten zoekende naar passende schaal •
De gemeenten Wormerland (circa 16.500 inwoners), Oostzaan (circa 10.000
•
Het toenemend en complexer wordend takenpakket voor gemeenten vraagt om
inwoners) en Landsmeer (circa 11.500 inwoners) zijn drie gemeenten in de regio
een robuuste gemeentelijke organisatie, met slagkracht op lokale en regionale
Zaanstreek-Waterland, als onderdeel van de grotere Metropoolregio Amsterdam
schaal, een krachtige positie als werkgever en om stabiele en
(MRA) en onderdeel uitmakend van de provincie Noord-Holland. Gezamenlijk
toekomstbestendige gemeentefinanciën. De ligging van de gemeenten
tellen de drie gemeenten circa 38.000 inwoners.
Wormerland, Oostzaan en Landsmeer - tussen grote steden als Zaanstad, Purmerend en Amsterdam en in een regio die geldt als een van de krachtigste
•
De gemeenten Oostzaan en Wormerland werken om hun uitvoeringskracht te
economische motoren van Nederland - maakt de uitdaging voor deze relatief
versterken sinds 2010 intensief samen in de ambtelijke fusieorganisatie OVER-
kleine groene gemeenten extra stevig.
gemeenten. Deze beide gemeenten hebben gezamenlijk en los van elkaar processen doorlopen ter versterking van de bestaande samenwerking en
•
De gemeenteraden van de drie gemeenten hebben vanuit dit besef medio 2024
onderzoeken uitgevoerd naar hun bestuurlijke toekomst. Ook de gemeente
gezamenlijk het initiatief genomen tot een onafhankelijk onderzoek, om inzicht te
Landsmeer heeft de voorbije jaren diverse onderzoeken uitgevoerd naar haar
krijgen in de voor- en nadelen en de kansen en risico’s van een ambtelijke fusie
bestuurskracht en toekomstige bestuurlijke samenwerkingskansen.
en van een bestuurlijke fusie tussen de gemeenten Wormerland, Oostzaan en
Landsmeer, hierna: WOL-gemeenten. Op basis van de uitkomsten van dit •
Alle drie de gemeenten oriënteren zich dus al langere tijd op hun bestuurlijke
onderzoek willen de gemeenteraden aan het einde van het eerste kwartaal van
toekomst en de organisatievorm die hier het best bij past. Dit vanuit het politiek-
2025 bepalen óf en zo ja welke vervolgstappen genomen kunnen worden, in de
bestuurlijke besef dat de kerntaken, maatschappelijke opgaven en bestuurlijke
keuze over hun bestuurlijke toekomst.
ambities zich steeds lastiger verhouden tot de bestuurs- en realisatiekracht die deze gemeenten daar ieder voor zich tegenover kunnen stellen.
4|
1b. Uw vraagstelling • Aan bureau & Van de Laar (hierna: &VDL) is gegeven de aanleiding, zoals geduid op de vorige pagina, de volgende onderzoeksvraag meegegeven:
Hoe kunnen Wormerland, Oostzaan en Landsmeer komen tot een toekomstbestendige vorm van samenwerking? •
Daarbij is gevraagd om twee samenwerkingsvormen als hoofdvormen in het onderzoek te betrekken, namelijk:
•
•
ambtelijke fusie;
•
bestuurlijke fusie.
Indien beide samenwerkingsvormen gedurende het onderzoek niet kansrijk blijken, is de vraag aan &VDL om inzicht te bieden in wat er nodig is om tot
een toekomstbestendige vorm van samenwerking te komen tussen (een deel van) deze gemeenten en/ of eventuele andere partnergemeenten.
5|
1c. Leeswijzer •
Voorliggend eindrapport bevat de beantwoording van de door de gemeenteraden
•
In hoofdstuk 3 is het opgavenprofiel van de drie gemeenten in kaart gebracht. De
van de WOL-gemeenten meegegeven vraagstelling. De door ons gevolgde
overeenkomsten en de verschillen tussen de drie gemeenten qua context,
aanpak om tot beantwoording van de onderzoeksvraag te komen is opgenomen
opgaven en ambities zijn daarin geduid en ook in regionaal perspectief geplaatst.
in bijlage A. • •
In hoofdstuk 4 is een bondige diagnose gesteld van de bestuurs- en
Voorliggend rapport stelt de gemeenteraden in staat om ieder voor zich een
realisatiekracht van de drie gemeenten. Op basis van feitelijke gegevens is inzicht
principebesluit te nemen over een voorkeursvariant ten aanzien van de
geboden in de sterke en zwakke punten van de drie gemeentelijke organisaties.
toekomstige samenwerkingsvorm en -partners. Afhankelijk van deze voorkeursvariant vraagt het principebesluit om een verdiepend proces, alvorens
•
tot definitieve besluitvorming te komen.
De hoofdstukken 5 en 6 bevatten ieder een analyse van de impact op de huidige bestuurs- en realisatiekracht van twee onderzochte samenwerkingsvormen: ambtelijke fusie (hoofdstuk 5) en bestuurlijke fusie (hoofdstuk 6).
•
Dit rapport is opgebouwd uit zes hoofdstukken en vangt in hoofdstuk 2 (na dit inleidende hoofdstuk 1) direct aan met de analyse, (tussen)conclusies en advieslijn
van &VDL. Daarbij zijn handelingsperspectieven geboden voor de drie gemeenten richting de nabije toekomst. •
De hoofdstukken 3 tot en met 6 bevatten vervolgens onderbouwingen - in de vorm van bevindingen - die ten grondslag liggen aan de analyse en advieslijn van &VDL uit hoofdstuk 2.
6|
•
In de bijlagen zijn onderzoeksverantwoordingen en is achtergrondinformatie
opgenomen.
2. & Onze analyse, conclusies en advies
7|
2a. WOL: vergelijkbaar profiel en zeer forse opgaven Unieke én gemeenschappelijke kenmerken van de drie gemeenten •
De gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer hebben zowel unieke als
Grote uitdagingen in het fysieke domein •
Alle drie de gemeenten staan voor aanzienlijke opgaven binnen het fysieke
gemeenschappelijke kenmerken, die hun identiteit karakteriseren. De drie
domein. Deze uitdagingen doen zich met name voor op de volgende thema’s:
gemeenten worden gekenmerkt door karakteristieke dorpen, gehuchten en
-
buurtschappen. Binnen een stedelijke regio onderscheiden zij zich door een groen-landelijk profiel. Dit aangevuld met krachtige sociaal-maatschappelijke
blijven via openbaar vervoer-verbindingen. -
verbindingen, wat zorgt voor een sterke gemeenschapszin binnen de dorpen.
niet ten gevolge van een bestuurlijke schaalvergroting onder druk komen. Maar,
energie. -
-
Klimaatverandering en milieu-uitdagingen zorgen ervoor dat de gemeenten worden geconfronteerd met verminderde biodiversiteit, verzilting en bodemdaling, wat impact heeft op de leefomgeving.
-
De financiële situatie van de gemeenten heeft (nu en op termijn) gevolgen voor de uitstraling van het gebied, de fysieke leefomgeving en het voorzieningenniveau in de dorpen.
8|
Energieneutraliteit: de gemeenten hebben ambitieuze doelen gesteld om energieneutraal te worden, met een streefjaar van 2050 voor Landsmeer en
als zelfstandige gemeenten komt het karakter van de dorpen steeds meer onder druk te staan:
Netcongestie: de beperkte capaciteit van het energienet heeft impact op woningbouw. Er is nog geen strategie voor het opwekken van hernieuwbare
Behoud van karakteristieken drie gemeenten onder druk Randvoorwaardelijk voor de drie gemeenten is dat deze unieke eigenschappen
Woningbouwopgave: er is een grote behoefte aan nieuwe woningen om het woningtekort tegen te gaan.
-
•
Bereikbaarheid en openbaar vervoer: de dorpen moeten goed verbonden
Wormerland en 2040 voor Oostzaan.
-
Kwaliteit en onderhoud openbare ruimte: het beheer en onderhoud van de openbare ruimte vereist continue aandacht.
-
Balans tussen groen, woningbouw en ondernemerschap: er bestaat een spanningsveld tussen de behoefte aan natuurbehoud, het realiseren van woningbouw en ruimte geven aan ondernemers voor vestiging of uitbreiding van hun activiteiten.
2a. WOL: vergelijkbaar profiel en zeer forse opgaven Grote uitdagingen in het sociaal domein •
-
Dienstverlening en inwonersbetrokkenheid: de drie gemeenten streven naar
Ook binnen het sociaal domein zijn de opgaven - ondanks samenwerking op
een verbeterde dienstverlening en willen (nog) beter inspelen op de
regionale schaal - voor de drie gemeenten groot, met name in de relatie tussen
behoeften van inwoners, evenals hun betrokkenheid vergroten.
hulp voor kwetsbare mensen en de daarmee gepaard gaande financiële lasten: -
ondersteuning en uitvoering tot aan beleidsbepaling en strategievorming -
de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) neemt toe, zowel door
is de personele omvang, bezetting en kwaliteit in relatie tot de forse en
vergrijzing als door een groeiende groep jongeren met
complexe opgaven (uiterst) kwetsbaar. -
Arbeidsmarktpositie: de gemeenten bevinden zich in een zeer uitdagende
landelijke ontwikkelingen.
arbeidsmarktpositie tussen de grote steden en bedrijvigheid in Zaanstreek-
Betaalbaarheid van voorzieningen: de stijgende zorgvraag heeft een grote
Waterland en de MRA.
impact op de financiële draagkracht van de drie gemeenten en vereist een -
Kwetsbare bezetting: over nagenoeg alle taakvelden bezien - van
Toenemende vraag naar jeugdhulp en Wmo: de druk op de jeugdhulp en
ondersteuningsbehoeften. Deze trend in de drie gemeenten sluit aan bij de -
-
-
Personele kwetsbaarheid: de afhankelijkheid van éénpitters, hoge
robuuste en duurzame financiële strategie.
inhuurpercentages, personeelsverloop en ziekteverzuim vergroten de
Beheersing van lasten en verhoging van baten: om de financiële stabiliteit te
kwetsbaarheid van de organisaties.
waarborgen, is een doordachte strategie nodig om de kosten te beheersen
-
en/ of de inkomsten te verhogen.
Werkdruk en kennisbehoud: de hoge werkdruk onder zittende medewerkers wordt versterkt door een beperkt historisch besef en beperkte kennis van de context, als gevolg van hoge mate van uitstroom.
Zeer stevige uitdagingen op het terrein van dienstverlening en organisatie •
9|
-
Samenwerking: de drie gemeenten voeren taken grotendeels zelfstandig
Op het terrein van dienstverlening en de organisatorische robuustheid duiden we
uit. Er bestaat geen sterke ambtelijke samenwerkingscultuur binnen de
de uitdagingen als volgt:
regio.
2a. WOL: vergelijkbaar profiel en zeer forse opgaven En forse en urgente uitdagingen ten aanzien van financiële posities •
•
Deze maatregelen moeten in dat geval leiden tot het verhogen van de
Naast forse uitdagingen in het fysieke en sociaal domein én op het terrein van
gemeentelijke inkomsten en/ of het verlagen van de gemeentelijke uitgaven.
dienstverlening en organisatie kennen de gemeenten zeker ook uitdagingen ten
Deze maatregelen zullen impact hebben op de uitstraling van de fysieke
aanzien van hun financiële positie.
leefomgeving, zorg en bijstand, het voorzieningenniveau en mogelijk op de lasten voor inwoners, ondernemers en bezoekers. Dat in een situatie waarin de
•
De begrotingen over de periode 2025 tot en met 2028 laten zien dat de drie
lasten voor inwoners al tot de hoogste van Nederland behoren. Daarbij geldt dat
gemeenten voor 2025 hun begroting structureel sluitend hebben kunnen maken.
de beperkte omvang van de gemeentelijke begrotingen weinig financiële
Dit als gevolg van het realiseren van ombuigingen en in enkele gevallen door het
speelruimte biedt en de maatregelen dus snel merkbaar zullen zijn in de
benutten van reserves ter dekking van structurele lasten, gebruik makend van de
samenleving.
zogenaamde surplus-regeling. •
Voor de jaren 2026 tot en met 2028 zijn de begrotingen van alle drie de gemeenten niet sluitend. Deze financiële vooruitzichten zullen de komende jaren,
bij ongewijzigd landelijk beleid rondom de bekostiging van gemeenten, vragen om ingrijpende politieke keuzes om tot sluitende begrotingen te kunnen komen en daarmee verscherpt preventief toezicht te voorkomen.
10 |
2b. Tussenconclusie: andere schaalomvang vereist Tussenconclusie: breed palet aan uitdagingen vraagt om andere schaalomvang •
-
De ambtelijke uitvoeringskracht van de drie gemeenten staat sterk onder
&VDL constateert dat de ambtelijke uitvoeringskracht, de financiële situatie en
druk. Dit leidt nu en in de toekomst tot discontinuïteit of verminderde
de regionale positionering (en daarmee de bestuurskracht1 als geheel) van alle
kwaliteit en voortvarendheid in de uitvoering van wettelijke taken, het
drie de gemeenten niet in balans is met de kerntaken, maatschappelijke
vervullen van maatschappelijke opgaven en de realisatie van bestuurlijke
opgaven en de bestuurlijke ambities waar deze gemeenten ieder voor zich aan
ambities.
de lat staan.
-
De financiële situatie van alle drie de gemeenten is zorgwekkend, omdat de begroting structureel niet in evenwicht is met ingang van 2026.
•
&VDL komt tot deze impactvolle conclusie op basis van de volgende constateringen: -
-
•
&VDL is van mening dat het palet aan uitdagingen dusdanig breed is (beperkte
De sociaal, ruimtelijke en economische opgaven zijn voor alle drie de
regionale slagkracht, beperkte ambtelijke realisatiekracht en zwakke financiële
gemeenten zeer fors.
positie), dat deze niet langer zelfstandig het hoofd kunnen worden geboden.
De bestuurlijke en ambtelijke slagkracht van alle drie de gemeenten in de
Het treffen van financiële maatregelen, die sowieso een (negatieve) impact
regio Zaanstreek-Waterland en in de MRA, laat staan op provinciaal en
zouden hebben op het lastenniveau voor inwoners en ondernemers en op de
landelijk niveau, is beperkt. Hierdoor worden kansen op inhoud en
uitstraling van de fysieke leefomgeving en/ of de verschraling van het
financiële middelen gemist voor de inwoners en ondernemers.
voorzieningenniveau, is onvoldoende om de uitdagingen het hoofd te bieden. Ook zorgt de positionering van de gemeenten in de stedelijke regio’s Zaanstreek-Waterland en de MRA voor een blijvend zwakke positie op de arbeidsmarkt van deze drie gemeenten. Deze ligging, gecombineerd met de
1. Er zijn meerdere definities van bestuurskracht in omloop. &VDL hanteert als definitie voor
bestuurskracht: de mate van balans tussen enerzijds de kerntaken, maatschappelijke opgaven en bestuurlijke ambities versus anderzijds de politiek-bestuurlijke lokale en regionale slagkracht, de
11 |
ambtelijke uitvoeringskracht, de financiële positie en de kracht van de samenleving.
huidige omvang van de gemeenten, maakt dat de bestuurlijke slagkracht in de regio en richting provincie en Rijk beperkt zal blijven.
2b. Tussenconclusie: andere schaalomvang vereist •
&VDL concludeert daarom op deze plaats dat de politiek-bestuurlijke zelfstandigheid van de gemeenten in de komende bestuursperiode 2026 – 2029 niet langer houdbaar en uitlegbaar is naar inwoners en ondernemers. Dit vraagt vanuit zelfbewustzijn regie over de bestuurlijke toekomst van de drie gemeenten.
12 |
2c. Ambtelijke fusie WOL-gemeenten onwenselijk Ambtelijke fusie geen oplossing voor uitdagingen van de drie gemeenten •
•
Er zal in de beeldvorming meer robuustheid ontstaan op nu kwetsbare functies
&VDL ziet in de samenwerkingsvorm ‘ambtelijke fusie’ geen structurele oplossing
(éénpitters). Echter, de capaciteit en kwaliteiten moeten vervolgens over drie
voor de uitdagingen waar de drie gemeenten voor aan de lat staan. Hoewel een
autonome gemeentebesturen worden verdeeld. Om de ambtelijke
ambtelijke fusie voordelen biedt in (iets) meer robuustheid in de ambtelijke
uitvoeringskracht te versterken in het model van een ambtelijke fusie WOL, zullen
uitvoeringskracht, blijven in deze vorm de uitdagingen rondom het creëren van
forse financiële en daarmee formatieve impulsen nodig zijn in de ambtelijke
financiële stabiliteit en robuustheid en een sterkere regionale positionering
organisatie, met name op het gebied van bedrijfsvoering en strategie. Gezien de
bestaan. De bestuurskracht blijft daarmee in disbalans met de kerntaken,
financiële situaties van de deelnemende gemeenten én de sterk concurrerende
opgaven en ambities. Tevens leidt een ambtelijke fusie van drie gemeenten -
arbeidsmarkt waarin de WOL-gemeenten zich bevinden, lijken deze impulsen op
zeker als deze geen of beperkte politiek-bestuurlijke verbinding kennen, zoals in
voorhand onhaalbaar en onrealistisch.
het geval van de WOL-gemeenten - tot diverse complexe sturings- en verdeelvraagstukken. We duiden deze conclusie hieronder nader.
Geen structurele effecten op begroting, wel forse incidentele lasten •
Geringe versterking van de ambtelijke uitvoeringskracht •
financiële situatie van de drie gemeenten. De bedrijfsvoeringsmiddelen worden in
Een ambtelijke fusie tussen deze drie gemeenten zal een geringe versterking van
deze vorm gebundeld, maar de programmagelden blijven ‘achter’ in de
de ambtelijke uitvoeringskracht tot gevolg hebben. Een gezamenlijke ambtelijke
afzonderlijke gemeentelijke begrotingen. In negatieve zin treden structurele
organisatie voor deze drie gemeenten zal met circa 290 fte vooral een optelsom
coördinatielasten op, als gevolg van registratie- en verdeelvraagstukken om de
zijn van de bestaande kwetsbare ambtelijke organisaties, waarbij geen
capaciteit in passende verhoudingen inzetbaar te houden voor drie gemeenten.
automatische impuls door samenvoeging ontstaat. Ook omdat het loongebouw gekoppeld blijft aan de schaalniveaus van de deelnemende gemeenten.
13 |
Een ambtelijke fusie heeft nauwelijks of geen positieve impact op de structurele
2c. Ambtelijke fusie WOL-gemeenten onwenselijk •
Een ambtelijke fusie WOL leidt tot eenmalige project-, frictie- en
Risico op verhoging complexiteit, in plaats van impuls op kracht en robuustheid
desintegratiekosten (indicatief ruim één miljoen euro), als gevolg van een fors
•
Een ambtelijke fusie brengt met zich mee dat de complexiteit toeneemt in plaats
reorganisatieproces om tot de vorming van één ambtelijke werkorganisatie te
van dat er een impuls wordt gegeven aan de kracht en robuustheid van de drie
komen vanuit de ambtelijke organisaties Landsmeer en OVER-gemeenten.
gemeenten. Het veranderproces dat met de vorming van een ambtelijke fusieorganisatie gepaard gaat is onzeker, met een beperkt aantrekkelijk
•
Bij een ambtelijke fusie is geen sprake van incidentele (frictiekostenvergoeding) of
toekomstperspectief voor medewerkers. Dit verhoogt het risico op verhoogde
structurele (algemene uitkering Gemeentefonds) bijdragen van andere
uitstroom en verminderde instroom, in al kwetsbare organisaties.
overheden, zoals provincie Noord-Holland of het Rijk. •
gemeentebesturen brengt bovendien forse uitdagingen met zich mee, zo blijkt uit
De regionale positie wordt beperkt versterkt •
Werken vanuit één ambtelijke fusieorganisatie voor drie autonome
Een ambtelijke fusie heeft weinig positieve impact op de positie van de drie
de dagelijkse praktijk elders in Nederland waar met dit model wordt gewerkt. Er
gemeenten in de regio Zaanstreek-Waterland en MRA. Er blijven drie autonome
bestaat een reëel risico op voortdurende discussies over verschillende bestuurlijke
gemeentebesturen bestaan, met ieder een eigen (beperkte) stem in deze regio’s.
toekomstperspectieven, waarbij sommige gemeenten de ambtelijke fusie zien als
Daarbij komt dat er op politiek-bestuurlijk niveau tussen de gemeenten
eindmodel en andere het model zien als opmaat tot herindeling. Daarnaast
Wormerland, Oostzaan en Landsmeer historisch bezien en op dit moment weinig
kunnen discussies ontstaan over prioritering van de inzet bij beperkt beschikbare
natuurlijke en inhoudelijke verbindingen bestaan, wat weinig vertrouwen geeft
capaciteit, de mate van harmonisatie van beleid, systemen en processen en de
om naar de toekomst (structureel) met elkaar één (groen-landelijk) geluid af te
hoogte en verdeling van de kosten van de fusieorganisatie.
geven aan regionale overlegtafels. •
Dit alles speelt zich dan af in een context waarin spanning staat op het vraagstuk tussen investeren in de organisatieontwikkeling versus kostenbeheersing, gezien de financiële situaties van de drie gemeenten.
14 |
2d. Bestuurlijke fusie WOL-gemeenten onvoldoende krachtig, robuust en beperkt toekomstbestendig Bestuurlijke fusie WOL-gemeenten onvoldoende robuust en toekomstbestendig •
•
Indien de herindeling niet blijkt te voldoen aan één of meerdere van deze criteria
&VDL ziet in de vorm ‘bestuurlijke fusie tussen drie WOL-gemeenten’ geen
bestaat het risico dat de herindeling vanuit hogere overheden alsnog geen
structurele toekomstbestendige oplossing voor de uitdagingen waar de drie
doorgang mag vinden. Met name op het criterium ‘bestuurskracht’ plaatst &VDL
gemeenten lokaal en regionaal voor aan de lat staan. Hoewel een bestuurlijke fusie
ernstige kanttekeningen bij een bestuurlijke fusie van de WOL-gemeenten. De
voordelen biedt in (iets) meer robuustheid in de ambtelijke uitvoeringskracht, blijven
wetgever veronderstelt namelijk dat bij herindeling sprake moet zijn van een
in deze vorm de uitdagingen rondom het creëren van financiële stabiliteit en
professionele en robuuste ambtelijke organisatie, die in staat is voldoende
robuustheid en een sterkere regionale positionering en daarmee dus een versterkte
gekwalificeerd personeel aan te trekken. Van een organisatie die ook bij
bestuurskracht overwegend bestaan.
verdergaande taakuitbreiding (decentralisaties) duurzaam in staat is haar taken uit te voeren. En van een gemeente die een gezonde financiële huishouding kan voeren.
•
Volgend uit deze conclusie wijst &VDL de gemeentebesturen van de WOL-
Aangezien naar onze mening ook een nieuwe WOL-gemeente geconfronteerd wordt
gemeenten op het risico dat een beoogde bestuurlijke fusie tussen de WOL-
met een beperkte ambtelijke uitvoeringskracht en een kwetsbare financiële situatie,
gemeenten uiteindelijk (ver in het fusieproces) niet blijkt te voldoen aan de
is het twijfelachtig of zij aan het bestuurskracht-criterium kan voldoen.
toetsingscriteria van de provincie Noord-Holland en het beleidskader herindelingen van het Rijk.
•
In het geval van een bestuurlijke fusie WOL bestaat naar mening van &VDL het risico dat de nieuwe gemeente binnen één à twee bestuursperioden – na een intensief
•
15 |
Een zogenaamde reguliere samenvoeging – waarbij drie gemeenten worden
fusieproces van tenminste drie jaren – opnieuw in een herindelingstraject belandt,
opgeheven en één nieuwe gemeente wordt gevormd – wordt namelijk door de
waarin het gehele proces opnieuw moet worden doorlopen. Een zeer onwenselijke
wetgever en uiteindelijk door Eerste en Tweede Kamer getoetst aan de hand van vier
situatie, omwille van de impact hiervan op medewerkers én het feit dat het zorgt
criteria: draagvlak, bestuurskracht, interne samenhang en nabijheid van bestuur én
voor afleiding van de maatschappelijke opgaven en bestuurlijke ambities waar deze
regionale samenhang.
gemeenten en de regio als geheel voor aan de lat staan.
2d. Bestuurlijke fusie WOL-gemeenten onvoldoende krachtig, robuust en beperkt toekomstbestendig •
We duiden de conclusie op voorgaande pagina nader:
•
fusiegemeente én de sterk concurrerende arbeidsmarkt waarin de nieuwe WOL-
Bestuurlijke fusie WOL heeft beperkte positieve impact op uitvoeringskracht •
gemeente zich dan nog steeds bevindt, lijken deze kwantitatieve en kwalitatieve
Een bestuurlijke fusie tussen deze drie gemeenten zal een beperkte versterking
formatieve impulsen op voorhand financieel onhaalbaar en beperkt realistisch.
van de ambtelijke uitvoeringskracht tot gevolg hebben. Een gezamenlijke ambtelijke organisatie voor deze drie gemeenten zal met circa 290 fte vooral een optelsom zijn van de bestaande kwetsbare ambtelijke organisaties, waarbij een
Gezien de te verwachten nog altijd kwetsbare financiële situatie van de
Structureel effect beperkt, wel incidentele vergoeding bij bestuurlijke fusie •
De begroting van een nieuwe WOL-gemeente wordt opgebouwd op basis van de
lichte kwaliteitsimpuls kan ontstaan, omdat het loongebouw gekoppeld wordt
drie huidige begrotingen. Aangezien alle drie de begrotingen op dit moment met
aan de inschaling van de burgemeester van deze nieuwe grotere gemeente. Wat
ingang van 2026 meerjarig niet sluitend zijn, geeft deze optelsom een zorgelijk
overigens impliceert dat het loongebouw duurder zal uitvallen dan in de huidige
structureel financieel beeld.
situatie. • •
Een bestuurlijke fusie heeft een negatief structureel effect op de algemene
Er zal iets meer robuustheid ontstaan door de samenvoeging van nu kwetsbare
uitkering vanuit het Gemeentefonds. De zogenaamde ‘vaste voet’, die gemeenten
functies (éénpitters). Echter, de capaciteit en kwaliteiten moeten vervolgens voor
ontvangen vanuit het Gemeentefonds voor hun bestaan als afzonderlijke
een groter gebied met bijbehorende opgaven en ambities worden benut.
gemeente, vervalt bij een fusie van drie gemeenten twee maal. Dit effect komt indicatief neer op een financieel nadeel van ongeveer 2,7 miljoen euro structureel
•
Om de ambtelijke uitvoeringskracht te versterken in het model van een bestuurlijke fusie WOL, zullen forse financiële en daarmee formatieve impulsen nodig zijn in de ambtelijke organisatie, met name op het gebied van bedrijfsvoering en strategie.
16 |
per jaar.
2d. Bestuurlijke fusie WOL-gemeenten onvoldoende krachtig, robuust en beperkt toekomstbestendig •
De omvang van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds wordt bij een
doorbreken van bestaande samenwerkingsrelaties.
bestuurlijke fusie herberekend voor het nieuwe gemeentelijke gebied. De impact hiervan wordt als nihil ingeschat.
•
De huidige financiële situatie van de drie WOL-gemeenten lijkt nauwelijks ruimte voor de benodigde structurele investeringen in de organisatie te bieden, die nodig
•
De Wet algemene regels herindeling (arhi) voorziet in een eenmalige financiële
zijn om een robuuste en toekomstbestendige nieuwe gemeente te vormen.
vergoeding (frictiekostenvergoeding) vanuit het Rijk bij bestuurlijke fusies. Deze vergoeding wordt geraamd op circa 7,5 miljoen euro, verspreid over vijf
•
Sterker nog, gezien de doorlooptijd voorafgaand aan een mogelijke bestuurlijke
jaarschijven (één schijf in het jaar voorafgaand aan fusiedatum en vier schijven in
fusie, zijn er sowieso nog ingrijpende politiek-bestuurlijke keuzes nodig binnen de
de vier jaren na fusiedatum). Deze vergoeding kan ingezet worden voor project-,
drie gemeentebesturen om de financiële situaties op orde te brengen. De
frictie- en desintegratiekosten, die ontstaan als gevolg van de bestuurlijke fusie.
financiële situaties brengen risico’s met zich mee voor de nieuwe fusiegemeente:
Een eventueel niet benut deel van deze middelen ten bate van het fusieproces kan
-
worden toegevoegd aan de algemene reserves.
De nieuwe gemeente kan worden belast met een zwakke begrotings- en reservepositie, waardoor zij direct met financiële beperkingen wordt geconfronteerd.
•
Ervaring leert dat een bestuurlijke fusie niet leidt tot efficiencyvoordelen. De
Er bestaat een reëel risico dat een herindelingsscan uitwijst dat de nieuwe
bestuurskosten kunnen dalen doordat er nog maar één (groter) gemeentebestuur
gemeente onvoldoende financieel toekomstbestendig is. Indien de financiële
(raad, college en burgemeester) en één griffie is, in plaats van drie. Maar de
basis onvoldoende solide blijkt, kan de provincie of het Rijk besluiten het
organisatielasten nemen naar verwachting toe, door een hoger loongebouw en de
herindelingsadvies niet in procedure te brengen of kan het wetsvoorstel voor
benodigde impulsen om de nieuwe organisatie op te bouwen en te versterken.
de fusie uiteindelijk niet worden aangenomen.
Ook zullen incidentele lasten optreden als gevolg van het uniformeren van processen en systemen, het invullen van huisvestingsvraagstukken en het mogelijk
17 |
-
-
De nieuwe gemeente kan van start moeten met ‘een achterstand’ in de fysieke leefomgeving, zorg en bijstand, voorzieningenniveau en hoge lasten.
2d. Bestuurlijke fusie WOL-gemeenten onvoldoende krachtig, robuust en beperkt toekomstbestendig Enige positieve impact op de positie in de regio •
de kwetsbare vertreksituaties van de drie gemeenten.
Een bestuurlijke fusie heeft enige positieve impact op de positie van de nieuwe gemeente in de regio Zaanstreek-Waterland en de MRA. De nieuwe gemeente
•
Als we de situatie van de WOL-gemeenten in landelijk perspectief plaatsen zien
krijgt met circa 38.000 inwoners – direct naast Edam-Volendam (circa 37.000
we ook breder dat steeds meer gemeenten - zelfs met meer dan 30.000 inwoners
inwoners) een stevigere ‘groen landelijke’ stem in deze regio’s.
- onder druk staan, vooral in stedelijke en economisch sterke regio’s.
Voorbeelden hiervan zijn gemeenten zoals Best (31.000 inwoners, gelegen in de •
Verder maakt de bestuurlijke fusie het speelveld overzichtelijker. Het aantal
Brainportregio) en Renkum (31.000 inwoners, Groene Metropoolregio Arnhem-
‘groene’ gemeenten in de regio neemt af, wat de afstemming en samenwerking
Nijmegen), die momenteel een herindeling overwegen vanwege bestuurlijke,
op deze thema’s vereenvoudigt. Dit kan in enige mate kansen bieden op extra
regionale, personele en/ of financiële uitdagingen.
financiële middelen voor en ruimtelijke investeringen in het gebied. • Minder complexiteit en lichte impuls op kracht en robuustheid •
Daarnaast ligt het gemiddeld inwoneraantal van Nederlandse gemeenten momenteel rond de 52.000 inwoners. De trend bij recente gemeentelijke
Een bestuurlijke fusie WOL vermindert de bestuurlijke en organisatorische
herindelingen bevestigt dat bij schaalvergroting een échte schaalsprong de norm
complexiteit en kwetsbaarheid ten opzichte van de huidige situaties, waarin
is: de laatste 20 herindelingen in Nederland sinds 2019 hebben bijna allemaal
sprake is van drie autonome gemeentebesturen en twee kleine ambtelijke
geleid tot gemeenten met 60.000 tot 90.000 inwoners, zie bijlage C. Ook dit geeft
organisaties.
aan dat een fusiegemeente WOL met circa 38.000 inwoners relatief klein zou zijn, als net opgeschaalde gemeente. Met name door de specifieke context waarin de
•
18 |
Zoals gesteld acht &VDL de WOL-variant onvoldoende robuust en
WOL-gemeenten zich begeven, als onderdeel van een stedelijke en economisch
toekomstbestendig in relatie tot de opgaven en ambities, de regionale context én
krachtige regio met forse uitdagingen en in een lastige arbeidsmarktpositie.
2e. Tussenconclusie: WOL biedt geen toekomstbestendige samenwerkingsvorm •
&VDL ziet geen voldoende kansrijke en toekomstbestendige samenwerkingsvorm tussen enkel de gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer. Zowel niet in de vorm van een ambtelijke fusie, alsook niet in de vorm van een bestuurlijke fusie.
•
De belangrijkste bezwaren van &VDL voor een WOL-variant zijn: -
risico op een niet-duurzame financiële huishouding;
-
een blijvend zwakke ambtelijke uitvoeringsorganisatie;
-
beperkte versterking van de regionale positie;
-
onvoldoende impuls op de bestuurskracht van een nieuwe gemeente.
Deze bezwaren moeten bezien worden in relatie tot de wettelijke taken, maatschappelijke opgaven en bestuurlijke ambities van de drie gemeenten en de regionale context waarin deze gemeenten zich begeven. •
In dat perspectief schat &VDL het risico hoog in dat een eventuele nieuw te vormen WOL-gemeente binnen korte tijd wederom in een proces van herindeling zal belanden, omdat de bestuurskracht alsnog onvoldoende blijkt in relatie tot de kerntaken, opgaven en ambities. Dergelijks processen zijn
ingrijpend voor medewerkers, politici en bestuurders en zorgen voor een (beleidsarmere) periode van interne gerichtheid en extra hoge druk op een toch
19 |
al kwetsbare organisatie.
2f. Bestuurlijke fusie WOL+ of WOL++ biedt kracht, robuustheid en toekomstbestendigheid Tussenconclusie vraagt om denkbare alternatieven
•
•
•
Dit gezegd hebbende reiken wij de WOL-gemeenten denkbare alternatieven aan
Nu de varianten ambtelijke fusie én bestuurlijke fusie door &VDL als ‘onwenselijk’
voor het creëren van de benodigde kracht en robuustheid. Alternatieven die we
zijn betiteld, ligt – op verzoek van de gemeenteraden – de vraag voor naar
in het vervolg van deze analyse en onze advisering nader duiden zijn:
wenselijke alternatieven.
-
bestuurlijke fusie WOL+ (in twee varianten);
-
bestuurlijke fusie WOL++;
-
Bestuurlijke fusie met ‘de stad’.
Ten eerste bekrachtigen wij daarbij (nogmaals) dat zelfstandigheid van de drie gemeenten op termijn geen wenselijke en haalbare optie meer is. Dat een ambtelijke fusie door ons als onwenselijk is betiteld en niet als oplossing wordt
Bestuurlijke fusie WOL+ biedt inhoudelijk en toekomstbestendig perspectief
gezien voor de uitdagingen van de WOL-gemeenten. Het toevoegen van meer
•
In de sterk verstedelijkte regio Zaanstreek-Waterland en in de MRA, kennen de
gemeenten aan een ambtelijke fusie, omwille van het vergroten van de kracht en
gemeenten Wormerland, Oostzaan, Landsmeer, Waterland en Edam-Volendam
robuustheid raden wij ten zeerste af gezien de toenemende complexiteit van de
samen een uniek ‘groen-blauw’ karakter.
werking van het model bij meer deelnemende gemeenten. De bestuurlijke fusievariant kan naar mening van &VDL wel degelijk uitkomsten bieden voor de WOL-
•
Gezien deze overeenkomstige inhoudelijke profielen (karakter van het gebied) en
gemeenten, maar in dat geval ‘telt het getal’: ambtelijke uitvoeringskracht is
de opgaven van deze gemeenten zou een bestuurlijke fusie tussen (een
vereist, stabiele en robuuste gemeentefinanciën zijn essentieel en een sterke
combinatie van) deze gemeenten leiden tot een krachtig groen of groen-blauw
positie in de regio is zeer gewenst, gezien de inhoudelijke uitdagingen voor het
geluid in de regio. Een regio die bovendien door een dergelijke fusie bijeen kan
gebied. Een WOL-fusie biedt deze perspectieven onvoldoende.
blijven, met krachtigere inliggende gemeenten. Bestaande patronen en verbanden op de schaal van Zaanstreek-Waterland kunnen in deze fusievorm in stand blijven.
20 |
2f. Bestuurlijke fusie WOL+ of WOL++ biedt kracht, robuustheid en toekomstbestendigheid Een WOL+ variant is denkbaar met de gemeente Waterland…
•
-
Door een bestuurlijke fusie Wormerland, Oostzaan, Landsmeer én de gemeente
De regionale positie wordt versterkt, waarbij de ‘groene long’ één krachtig
geluid krijgt binnen de regio Zaanstreek-Waterland.
Waterland (circa 17.500 inwoners), ontstaat een ‘groene-long-gemeente’ van
-
circa 55.500 inwoners.
Versterking van de bestuurskracht, doordat de nieuwe gemeente met ruim 55.000 inwoners en voornoemde impact beter in staat is om huidige en toekomstige uitdagingen aan te gaan.
•
Deze variant duidt &VDL als meer krachtig en robuust (dan WOL) en biedt nadrukkelijk een toekomstbestendigere oplossing dan enkel een bestuurlijke
•
fusie van de drie WOL-gemeenten, omdat: -
-
Deze fusie-variant zorgt voor een aangrenzend gebied gekarakteriseerd door een groen-landelijk karakter van het gebied. De omvang lijkt ook voldoende
Er is sprake van een robuustere ambtelijke uitvoeringskracht: er ontstaat
toekomstbestendig te kunnen zijn. Enig risico in deze variant is dat op termijn (na
één ambtelijk apparaat van ruim 400 fte, werkzaam voor één
afronding van het fusieproces WOL+) de gemeente Edam-Volendam ook om
gemeentebestuur.
schaalvergroting vraagt, waarbij de nieuwe WOL+-gemeente wordt gezien als
Er ontstaat een meer robuuste financiële basis, met (door de omvang van
best denkbare fusiepartner, en de net nieuw gevormde gemeente daardoor
de begroting) wat meer budgettaire speelruimte om tegenvallers op te
wederom in een langjarig fusieproces belandt.
vangen. Wel wordt de nieuwe gemeente in deze variant geconfronteerd
-
21 |
met een structureel nadeel door het vervallen van de vaste voet van circa
…een WOL+ variant is ook denkbaar met de gemeente Edam-Volendam
3,9 miljoen euro.
•
Door een bestuurlijke fusie Wormerland, Oostzaan, Landsmeer én de gemeente
In deze fusiebeweging ontvangen de deelnemers een incidentele bijdrage
Edam-Volendam (circa 37.000 inwoners), ontstaat een ‘groene-blauwe-gemeente’
van het Rijk van circa 12 miljoen euro ter dekking van eenmalige lasten.
van circa 75.000 inwoners.
2f. Bestuurlijke fusie WOL+ of WOL++ biedt kracht, robuustheid en toekomstbestendigheid •
Deze variant duidt &VDL als krachtiger en robuuster (dan WOL en dan WOL+
-
Versterking van de bestuurskracht, doordat de nieuwe gemeente met
Waterland) en biedt in termen van robuustheid nadrukkelijker een
75.000 inwoners en voornoemde impact beter in staat is om huidige en
toekomstbestendigere oplossing dan enkel een bestuurlijke fusie van de drie
toekomstige uitdagingen aan te gaan.
WOL-gemeenten, omdat: -
-
-
Er is sprake van een robuustere ambtelijke uitvoeringskracht: er ontstaat
•
Deze fusie-variant zorgt voor een niet aangrenzend gebied (wettelijk ook niet
één ambtelijk apparaat van ruim 540 fte, werkzaam voor één
vereist) gekarakteriseerd door een groen-blauw karakter van het gebied. De
gemeentebestuur.
omvang lijkt voldoende toekomstbestendig. Aanzienlijk risico in deze variant is
Er ontstaat een nog meer robuuste financiële basis, met (door de omvang
dat vroeg of laat de gemeente Waterland ook om schaalvergroting vraagt,
van de begroting) wat meer budgettaire speelruimte om tegenvallers op te
waarbij deze nieuwe WOL+-gemeente als meest wenselijke fusiepartner wordt
vangen. Wel wordt de nieuwe gemeente in deze variant geconfronteerd
gezien, waardoor deze gemeente wederom in een langjarig fusieproces belandt.
met een structureel nadeel door het vervallen van de vaste voet van circa
Of dat een fusie WOL+Edam-Volendam zelfs wordt beoordeeld als ‘het
3,9 miljoen euro.
veroorzaken van restproblematiek’ in de regio, wat een struikelblok kan vormen
In deze fusiebeweging ontvangen de deelnemers een incidentele bijdrage
in het wettelijk proces tot fusie.
van het Rijk van circa 12 miljoen euro ter dekking van eenmalige lasten. -
De regionale positie wordt versterkt, waarbij een krachtig ‘groen-blauw’
Bestuurlijke fusie WOL++ meest wenselijk: één beweging tot robuustheid
geluid ontstaat binnen de regio Zaanstreek-Waterland, waarbij het risico
•
Een bestuurlijke fusie van de WOL-gemeenten plus de gemeenten Waterland én
bestaat dat het ‘groene geluid’ uit Waterland los blijft staan of expliciet
Edam-Volendam, wordt door &VDL als meest krachtig, robuust en
moet worden verbonden in voorbereidende overleggen.
toekomstbestendig geduid. Op inhoud, omvang van de organisatie en financiën én qua regionale positionering biedt deze variant aanzienlijke voordelen. We
22 |
duiden ze nader:
2f. Bestuurlijke fusie WOL+ of WOL++ biedt kracht, robuustheid en toekomstbestendigheid -
Er is sprake van de vorming van één groen-blauwe gemeente, met dorpen
-
en kernen die, vanuit een vergelijkbaar cultuur-historisch en sociaal-
De regionale positie wordt versterkt, waarbij één krachtig ‘groen-blauw’ geluid ontstaat binnen de regio Zaanstreek-Waterland.
economisch profiel, een overeenkomstig karakter en opgaven kennen. Deze
-
Versterking van de bestuurskracht, doordat de nieuwe gemeente met
interne samenhang van het gebied in een verder verstedelijkte regio, maakt
90.000 inwoners en voornoemde impact beter in staat is om huidige en
deze variant vanuit inhoudelijk perspectief wenselijk. Binnen deze variant
toekomstige uitdagingen aan te gaan.
moet wel nadrukkelijk oog zijn voor de (bestuurlijke) verbinding met de vele dorpen in een groot gebied. -
-
toekomstbestendig. Het biedt voldoende schaalgrootte en bestuurlijke slagkracht
uitvoeringskracht: er ontstaat één ambtelijk apparaat van circa 650 fte,
zonder de regionale samenhang te doorbreken, waarbij het speelveld binnen de
werkzaam voor één gemeentebestuur, waarin ruimte is voor strategische
regio sterk veranderd. Een verdere uitbreiding met nog meer gemeenten zou
denkkracht en sterke uitvoeringskracht.
onwenselijk zijn, omdat deze fusie buiten de regio zou treden en mogelijk nieuwe
Er ontstaat een robuuste financiële basis, met (door de omvang van de
bestuurlijke complicaties met zich mee zal brengen.
wordt de nieuwe gemeente in deze variant geconfronteerd met een structureel nadeel door het vervallen van de vaste voet van circa 5,2 miljoen euro. In deze fusiebeweging ontvangen de deelnemers een incidentele bijdrage van het Rijk van circa 16 miljoen euro ter dekking van eenmalige lasten.
23 |
Een bestuurlijke fusie van WOL met Waterland én Edam-Volendam is
Er is sprake van een zeer robuuste en veerkrachtige ambtelijke
begroting) meer budgettaire speelruimte om tegenvallers op te vangen. Wel
-
•
2g. Maar, bestuurlijke fusie WOL+ of WOL++ vraagt mogelijk (te veel) tijd •
Het is belangrijk te onderstrepen dat de gemeentebesturen van de WOLgemeenten niet gaan over de bestuurlijke toekomst van Waterland en EdamVolendam. Evenmin is het aan &VDL om uitspraken te doen over de bestuurlijke toekomst van deze gemeenten, aangezien er vanuit deze gemeenten geen vraag is gesteld aan &VDL. De urgentie om überhaupt na te denken over de bestuurlijke toekomst door deze gemeenten is dan ook niet door &VDL bezien. Voornoemde alternatieven WOL+ en WOL++ zijn door &VDL dus enkel ‘modelmatig’ en vanuit het perspectief van de drie WOL-gemeenten opgetekend.
•
Dat brengt &VDL dan ook op het punt dat deze geschetste alternatieven
mogelijk politiek-bestuurlijk onwenselijk en onhaalbaar blijken te zijn, bezien vanuit deze denkbare fusiepartners. Tenminste zullen zij mogelijk tot - ver - in de volgende bestuursperiode de tijd nodig hebben om een proces van afweging en (principe)besluitvorming daarover te doorlopen. •
De kernvraag voor de gemeentebesturen van WOL is dan ook: óf en hoe lang zij Waterland en/ of Edam-Volendam de ruimte willen en kúnnen geven om een laatste kans op één groene of groen-blauwe gemeente te benutten. Gezien de urgentie in de WOL-gemeenten is &VDL van mening dat deze tijdspanne nihil of slechts zeer beperkt is. In dat geval blijft er maar één optie over...
24 |
2h. Bestuurlijke fusie van WOL-gemeenten/ -kernen met ‘de stad’ is krachtig alternatief Bestuurlijke fusie met ‘de stad’ als krachtig alternatief •
en ondernemers;
De WOL-gemeenten hebben ieder voor zich urgentie om tot schaalvergroting
-
in de vorm van een bestuurlijke fusie te komen. In voorgaande analyses en
behoud van het karakter van de dorpen en de identiteit en saamhorigheid in de samenleving;
tussenconclusies pelden we de denkbare varianten om daartoe te komen af.
-
realisatie van de opgaven en ambities op het gebied van bijvoorbeeld
Waarbij de bestuurlijke fusievarianten WOL+ en WOL++ als denkbare en
woningbouw, klimaatadaptatie en energietransitie, jeugdhulp,
toekomstbestendige alternatieven zijn geduid, maar kanttekeningen kennen in
bereikbaarheid, etc.
de politiek-bestuurlijke haalbaarheid bij deze partnergemeenten, op de als noodzakelijk geachte afzienbare termijn.
•
Het effectueren van deze uitgangspunten onder een schaalvergroting vraagt om een krachtige positionering in de regio’s Zaanstreek-Waterland en de MRA,
•
Daarom schetst &VDL op deze plaats een mogelijk noodzakelijk alternatief, op
om een krachtige ambtelijke uitvoeringsorganisatie, om robuuste en stabiele
het moment dat een variant WOL+ of WOL++ niet (tijdig) haalbaar blijkt te zijn,
gemeentefinanciën en dus om voldoende bestuurskracht.
namelijk: een bestuurlijke fusie met ‘de stad’. Deze variant is in de ogen van
&VDL een krachtig alternatief op WOL+ of WOL++.
•
De omliggende steden als Zaanstad, Purmerend en Amsterdam zouden deze noodzakelijk kracht en robuustheid aan de WOL-gemeenten kunnen bieden.
•
Schaalvergroting moet voor de WOL-gemeenten namelijk met name het
Waarbij waarborgen overeen moeten worden gekomen over het behoud van
volgende brengen:
het unieke karakter van de dorpen en kernen.
-
een goed voorzieningenniveau, aantrekkelijke fysieke leefomgeving en goede dienstverlening tegen een acceptabel lastenniveau voor inwoners
25 |
2h. Bestuurlijke fusie van WOL-gemeenten/ -kernen met ‘de stad’ is krachtig alternatief Stedelijke dynamiek en groen-landelijke dorpen in één gemeente •
voorzieningenniveau en/ of het lastenniveau voor inwoners en ondernemers in
Door een bestuurlijke fusie van de gemeenten Wormerland, Oostzaan en
Wormerland, Landsmeer en Oostzaan.
Landsmeer met ‘de stad’ ontstaan er complementaire gemeenten. Gemeenten waarin stedelijke karakters en de groen-landelijke dorpen worden samengebracht
•
onder één bestuurlijke eenheid.
De keuze voor de stad kan er mogelijk toe leiden dat al op kortere termijn een (gedeeltelijke) ambtelijke integratie bij de grotere gemeente kan plaatsvinden, waardoor de uitvoeringskracht snel wordt versterkt. Kwetsbare functies en risico’s
•
Deze complementariteit is voor steden als Purmerend, Zaanstad en Amsterdam
op discontinuïteit in de uitvoering worden weggenomen en mogelijk kan al snel
niet nieuw. Zij kennen ieder voor zich op dit moment al een structuur waarin
een positief effect optreden in het realiseren van de opgaven en bestuurlijke
stedelijkheid is verbonden met groen-landelijk gebied. Dit kan de drie gemeenten
ambities.
vertrouwen geven in het feit dat deze gemeentebesturen begrijpen hoe het is om om te gaan met groen-landelijke gebieden en dorpen binnen het gebied.
•
Een fusie van de gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer met de stad kán wel gevolgen hebben voor de verhoudingen en zelfs de continuïteit van
Robuuste gemeentefinanciën, uitvoeringskracht snel op orde en impact in regio
bestaande samenwerkingspatronen in de regio Zaanstreek-Waterland. Deze regio
Een belangrijke overweging in de keuze voor de stad kan zijn dat er een uiterst
en de daarbinnen bestaande samenwerkingsverbanden kunnen (bij fusie van één
robuuste gemeentelijke begroting ontstaat. Ook al staan begrotingen van de
of meerdere – delen van – gemeenten met Amsterdam) verder worden verkleind.
•
steden mogelijk in deze jaren ook onder druk, toch zal de omvang van de begrotingen veel meer ruimte geven voor politiek-bestuurlijke keuzen die niet direct een forse impact hebben op de fysieke leefomgeving, het
26 |
2h. Bestuurlijke fusie van WOL-gemeenten/ -kernen met ‘de stad’ is krachtig alternatief Keuze voor de stad leidt tot een lichte herindeling •
•
Het is belangrijk te beseffen dat in een proces van lichte herindeling, hoewel de
In de variant ‘fusie met de stad’ worden de gemeenten Wormerland, Oostzaan
naam anders doet vermoeden, net als bij een reguliere samenvoeging alle
en Landsmeer opgeheven als bestuurlijke entiteit en toegevoegd aan (een)
wettelijke stappen en tijdpaden doorlopen moeten worden.
grotere gemeente(n). Dat kan in de wettelijke vorm van een zogenaamde lichte samenvoeging, waarvan de voornaamste kenmerken zijn: -
de kleine gemeente(n) worden als entiteit opgeheven en de grote
Individuele of collectieve keuze? •
De gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer én haar inliggende
gemeente blijft als entiteit bestaan;
dorpen zullen zich in deze variant ieder voor zich moeten oriënteren op de
-
de gemeentenaam van de grote gemeente blijft behouden;
geografisch, sociaal-cultureel en economisch meest verbonden gemeente/ stad.
-
de burgemeester, griffier en gemeentesecretaris van de grote gemeente blijven in functie;
-
•
Dit betekent dat de individuele gemeenteraden een besluit moeten nemen en
de ambtelijke organisatie van de op te heffen gemeente wordt ingevoegd
dat nieuwe verkenningen en onderzoeken nodig zijn met de stad of steden om
bij de ambtelijke organisatie van de grote gemeente (over dit proces
de meest geschikte fusiepartner(s) te bepalen.
dienen tijdig personele waarborgen te worden overeengekomen); -
-
27 |
het beleid van de grote gemeente is, als de fusiepartners daarin geen
•
Dat kan er toe leiden dat er combinaties van gemeenten en/ of dorpen van
andere keuzen maken, van toepassing op het gehele gebied;
gemeenten ontstaan die ‘gezamenlijk’ naar één stad gaan. Dit vraagt op dat
er worden wel herindelingsverkiezingen gehouden, waarna een nieuwe
moment om een gezamenlijk proces en overeenstemming tussen de betrokken
gemeenteraad en een nieuw college worden gevormd.
gemeenten over de dan te nemen stappen.
2i. Samenvattend en een handelingsperspectief Conclusies puntsgewijs op een rij •
Zelfstandigheid is voor de gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer op
Advies: verken op korte termijn de haalbaarheid van WOL+ of WOL++ •
Verken als drie gemeenten gezamenlijk op korte termijn en binnen een beperkte
afzienbare termijn naar mening van &VDL geen wenselijke en houdbare optie,
periode (voorjaar 2025) de haalbaarheid van een WOL+ of WOL++ variant, in
omdat sprake is van een forse disbalans tussen kerntaken, maatschappelijke
gesprek met de gemeenten Waterland en Edam-Volendam. Waarbij een WOL++
opgaven en bestuurlijke ambities versus de ambtelijke uitvoeringskracht, de
variant naar mening van &VDL inhoudelijk bezien en qua stabiliteit naar de
financiële positie en de regionale positionering en daarmee de bestuurskracht.
toekomst toe de voorkeur geniet, om in één keer van het schaalvraagstuk in de regio ‘verlost’ te zijn.
•
Een ambtelijke fusie tussen de WOL-gemeenten biedt geen structurele oplossing voor deze geconstateerde disbalans. Sterker nog: een ambtelijke fusie zal tot
•
aanvullende complexiteiten leiden.
Het slagen van een dergelijk fusieproces wordt door &VDL alleen kansrijk geacht als alle betrokken gemeenten op afzienbare termijn eensluidende principebesluiten nemen om tot het opstellen van een herindelingsontwerp over
•
Een bestuurlijke fusie tussen de WOL-gemeenten biedt onvoldoende
te gaan. In een dergelijk ontwerp worden de contouren van een nieuwe
schaalgrootte. De ‘optelsom’ van de drie huidige kwetsbare ambtelijke
gemeente inzichtelijk, wordt een herindelingsscan van de huidige en toekomstige
organisaties, de gezamenlijke gemeentelijke financiën en de beperkte collectieve
gemeentelijke begroting opgenomen en in dat proces vindt participatie vanuit de
regionale positionering, biedt geen toekomstbestendige oplossing voor de
samenleving plaats.
uitdagingen waar deze gemeenten voor aan de lat staan, vooral bezien in de specifieke regionale context en ontwikkelingen.
•
Gedurende een dergelijk proces blijft het noodzakelijk dat alle WOL-gemeenten maatregelen blijven nemen om hun financiële situatie en ambtelijke organisatie te stabiliseren, tot aan het moment van herindeling.
28 |
2i. Samenvattend en een handelingsperspectief Verken een bestuurlijke fusie met de stad •
Start de verkenning op naar een bestuurlijke fusie met de stad, of steden:
Een aanvullend handelingsperspectief •
In alle gevallen geldt dat principebesluiten tot herindeling leiden - als volgende
Amsterdam, Purmerend en/ of Zaanstad. Doe dit in ieder geval als een
stap in het proces - tot het opstellen van een herindelingsontwerp. &VDL doet
bestuurlijke fusie WOL+ of WOL++ op korte termijn (voorjaar 2025) als
gezien de urgentie in de WOL-gemeenten een dringend beroep op de
onhaalbaar (op afzienbare termijn) wordt betiteld. Maar, overweeg deze variant
gemeenteraden van deze drie gemeenten en hun mogelijke fusiepartner(s) om
ook als serieus alternatief in plaats van WOL+ of WOL++.
een dergelijk principebesluit nog binnen deze raadsperiode te nemen. Omdat de huidige volksvertegenwoordigers de huidige context hebben doorgrond en met
•
In een dergelijke verkenning is de voornaamste vraag: of er een politiek-
elkaar dit intense proces over de bestuurlijke toekomst hebben doorlopen. Dit
bestuurlijke intentie tot bestuurlijke fusie bestaat en onder welke condities
vraagstuk aan een nieuwe gemeenteraad overlaten heeft het risico in zich dat
partnergemeenten bereid zijn om met elkaar tot een bestuurlijke fusie te komen?
(weer) nieuwe onderzoeken plaatsvinden en dat dit dossier niet in het eerste jaar/
Bij condities kan dan gedacht worden aan het behouden van het karakter van de
eerste jaren na de verkiezingen tot besluitvorming komt. En dat in een urgente
dorpen/ kernen, de financiële uitgangspunten onder een fusie, het tempo in het
situatie.
fusieproces, de vorm van het fusieproces (reguliere of lichte samenvoeging), een eventuele vooruitlopende ambtelijke integratie op een bestuurlijke fusie en de mate en wijze van participatie vanuit de samenleving in het fusieproces, et cetera.
29 |
3. & Onze bevindingen: het opgavenprofiel
30 |
3a. Drie ‘kleine’ gemeenten: grijze én groene druk
Wormerland
Oostzaan
Landsmeer
Met een totaal circa 16.500 inwoners, is Wormerland de gemeente met de meeste aantal inwoners maar tevens met de laagste bevolkingsdichtheid in vergelijking tot Oostzaan en Landsmeer.
Oostzaan is de gemeente met het minste aantal inwoners, namelijk circa 10.000, maar heeft tegelijkertijd de hoogste bevolkingsdichtheid.
Landsmeer heeft circa 11.500 inwoners en een bevolkingsdichtheid die vergelijkbaar is met het landelijke gemiddelde.
Behalve de bevolkingsdichtheid, wordt Wormerland gekenmerkt door een relatief hoge grijze druk (23,6% ten opzichte van 20,5% in NL). Dit betekent dat er relatief veel ouderen woonachtig zijn in deze gemeente.
Wat betreft demografische kenmerken vertoont Oostzaan een licht bovengemiddelde grijze druk, met 21,8% ouderen, terwijl het landelijke gemiddelde op 20,5% ligt. Dit betekent dat er iets meer ouderen wonen in de gemeente dan gemiddeld in Nederland.
De gemeente kent een relatief lichte hogere grijze druk van 22,7%, vergeleken met het landelijke gemiddelde van 20,5%. Dit duidt erop dat er in Landsmeer een hoger percentage ouderen woont dan gemiddeld in Nederland.
Daarentegen is de groene druk net onder het gemiddelde in vergelijking tot het Nederlands gemiddelde (26,6% tegenover 27,4% NL). Dit betekent dat er een gemiddeld aantal jongeren woonachtig is in Wormerland.
De groene druk, die het percentage jongeren weergeeft, is daarentegen gemiddeld: met 27,6% jongeren ligt Oostzaan net iets boven het landelijke gemiddelde van 27,4%.
31 |
Aan de andere kant is de groene druk in Landsmeer ook licht bovengemiddeld, met 28,5% jongeren ten opzichte van 27,4% landelijk. Dit betekent dat er relatief veel jongeren in de gemeente wonen.
3b. Forse opgaven in de fysieke leefomgeving Gebrek aan ruimte vormt grote uitdaging om in te spelen op het woningtekort
• De drie gemeenten staan voor een individuele woonopgave die voortkomt uit de
• Wormerland, Oostzaan en Landsmeer zijn aantrekkelijke woongebieden waar de
afspraken binnen de Woondeal. Uit de Woondeal (2023) blijkt dat binnen de MRA
natuur altijd dichtbij is. Bewoners hechten veel waarde aan het dorpse karakter en de
wordt ingezet op de bouw van 175.000 woningen in de periode 2022-2030, wat bijna
klassieke woningen. Dit maakt de gemeenten populair, niet alleen onder lokale
een vijfde van de nationale opgave is. Voor de drie betrokken gemeenten houdt dit
inwoners, maar ook bij forenzen naar de MRA en beleggers.
in: •
• De stijgende vraag heeft de woningprijzen fors opgedreven, terwijl het
dat de plancapaciteit binnen het woningbouwprogramma tot 2040 is
woningaanbod achterblijft. Hierdoor ontstaat een scheve markt, waarin het moeilijk is om voldoende woningen te realiseren, om deze betaalbaar te houden voor
Wormerland: Een oorspronkelijke opgave van 500 woningen. In 2025 blijkt
opgeschaald naar 2.255 woningen. •
jongeren, minima en ouderen, én de aantrekkelijke woonomgeving te behouden.
Oostzaan: Een oorspronkelijke opgave van 150 woningen. In 2025 blijkt dat de plancapaciteit binnen het woningbouwprogramma tot 2040 is opgeschaald naar 394 woningen.
• De gemeenten willen in de eerste plaats woningen beschikbaar maken voor hun eigen inwoners. De beperkte fysieke ruimte maakt grootschalige nieuwbouw echter
•
Landsmeer: Een oorspronkelijke opgave van 150 woningen. In 2025 blijkt dat de plancapaciteit is opgeschaald naar 370 woningen.
lastig, waardoor de focus ligt op herontwikkeling van bestaande bouwlocaties. Daarom zijn transformatielocaties aangewezen en wordt gekeken naar aanpassingen van bestaande woningen om extra woonruimte te creëren.
• Uit de aangeleverde gemeentelijke documenten blijkt dus dat de plancapaciteit in 2025 in alle gemeenten hoger is dan de doelstellingen uit de Woondeal (2023). Deze toename toont aan dat de gemeenten hun planning verder hebben aangescherpt en daarmee bijdragen aan de gestelde regionale doelen. In totaal gaat het om 3.019 woningen tot 2040.
32 |
3b. Forse opgaven in de fysieke leefomgeving Krapte op het elektriciteitsnet bemoeilijkt realisatie woningbouwopgave •
Naast de beperkte fysieke ruimte vormt ook het overvolle elektriciteitsnet een
Ambitie om karakteristieke natuur te behouden voor de ruimtelijke ordening •
De gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer streven ernaar hun groene,
grote uitdaging. Dit bemoeilijkt niet alleen de bouw van nieuwe woningen maar
dorpse karakter te behouden. Echter, klimaatverandering en de afname van
ook de verduurzaming van bestaande woningen, die aangesloten moeten worden
biodiversiteit maken dit steeds uitdagender. Vooral in Wormerland en Oostzaan
op het elektriciteitsnet. Momenteel ontbreekt daar de capaciteit voor.
spelen verzilting en bodemdaling een grote rol. Dit vraagt om specifieke maatregelen om de leefbaarheid en natuurlijke omgeving te beschermen.
•
Daarnaast is er binnen de drie gemeenten weinig ruimte om andersoortige (hernieuwbare) energie op te wekken. Daar komt bij dat de al schaarse beschikbare fysieke ruimte moet verdeeld worden over de andere ruimtelijke opgaven. Dit maakt dat er per saldo momenteel geen ruimte is voor bijvoorbeeld opwekking van wind- of zonne-energie. Hoewel de gemeenten deze opgaven onderkennen, lijkt er nog geen duidelijke strategie te zijn om hiermee om te gaan
33 |
3c. Sterke maatschappelijke verbinding, maar… • De gemeenten hebben ook ambitieuze doelen op het gebied van duurzaamheid. Ze
Personele en financiële tekorten hebben weerslag op dienstverlening
streven ernaar om in 2050 energieneutraal te zijn, waarbij Oostzaan zelfs al in 2040
• De gemeenten kampen met een hoog aantal éénpitters, wat leidt tot beperkte
deze mijlpaal wil bereiken. Ook verduurzaming op het gebied van mobiliteit is een
capaciteit en kwaliteit in het sociaal domein. Dit heeft vooral gevolgen voor
speerpunt. Oostzaan zet in op betere openbaarvervoerverbindingen en veilige fiets-
complexe thema's zoals Jeugdzorg en de Wmo, die steeds vaker in de regio moeten
en wandelpaden om duurzame vervoerskeuzes te bevorderen.
worden belegd in plaats van lokaal bij de gemeenten zelf. Daarnaast staan de gemeenten onder druk door beperkte financiële middelen en de financiële
Gemeenten presteren goed, maar risico door grijze en groene druk
onzekerheden voor de nabije toekomst.
• De gezondheid van inwoners ligt rond het landelijke gemiddelde, en in de drie
gemeenten wordt bovengemiddeld gesport. Ook op het gebied van onderwijs
• De beperkte financiële middelen zorgen er ook voor dat er simpelweg minder
scoren de gemeenten goed: Wormerland presteert boven het landelijk gemiddelde,
dienstverlening kan worden gerealiseerd. Met het beschikbare budget is het niet
en Oostzaan en Landsmeer sluiten aan op dit gemiddelde. Daarnaast is het aantal
haalbaar om extra personeel aan te nemen of bepaalde dossiers adequaat op te
minima relatief laag vergeleken met de landelijke cijfers.
pakken. Dit heeft directe gevolgen voor de beschikbaarheid en kwaliteit van de dienstverlening.
• Toch brengt de bevolkingssamenstelling uitdagingen met zich mee. De hoge grijze druk – en in Landsmeer ook een hoge groene druk – brengt mogelijk extra belasting op zowel het fysieke als sociale domein met zich mee. Dit vraagt om voldoende