bijlage 2 - Toekomstagenda Gezonde weg en hinder; burgerparticipatie en overheidsbeleid

Ter voorbereiding zijn stellingen geformuleerd op basis van de literatuur en gesprekken, die in het groepsgesprek besproken en geprioriteerd zijn. Hieronder schetsen we allereerst kort het proces dat heeft plaatsgevonden in Krimpen aan den IJssel, waarna we ingaan op de voorwaarden voor succes die uit het groepsgesprek naar voren zijn gekomen.

26

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

27

Het doorlopen proces In de tabel hieronder hebben we chronologisch de stappen uiteengezet die uiteindelijk hebben geleid tot een geluidsscherm rondom de N210 in Krimpen aan den IJssel en enkele andere (in sommige gevallen nog te nemen) geluidsbeperkende maatregelen. Deze maatregelen zijn financieel mogelijk gemaakt dankzij de klachtengerelateerde aanpak uit het Actieplan Geluid van de provincie Zuid-Holland.11 De keuze om geluidklachten nadrukkelijk een plek te geven in het Zuid-Hollandse Actieplan Geluid is nieuw. Om tot financiering van geluidsbeperkende maatregelen over te gaan op grond van subjectieve geluidsbeleving, was het noodzakelijk om cofinanciering te organiseren: de gemeente Krimpen aan den IJssel en de provincie Zuid-Holland hebben de kosten 50/50 verdeeld.

Tabel 2. Chronologie casus N10 Moment

Gebeurtenis

Juli 2016

De geluidsoverlast en uitstoot van roet (fijnstof) is volgens bewoners rondom de N210 toegenomen, vooral veroorzaakt door zwaar vrachtverkeer. Ook heeft men de indruk dat er te hard wordt gereden, ondanks het feit dat de maximum snelheid van het wegtraject 50 km/u is. Per brief stelt het speciaal opgericht Bewonerscomité N210 de gemeente op de hoogte van deze overlast.

Augustus 2016

De gemeente reageert op de brief van de bewoners en geeft aan dat de brief is doorgestuurd aan de Provincie conform de Awb (de provincie is het bevoegd gezag).

Oktober 2016

De geluidsoverlast wordt besproken bij de provincie met een aantal bewoners. De meetwaarden blijken hoger dan de contouren op de geluidskaart aangegeven. Verder worden mogelijke maatregelen besproken.

2016

Er is een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar een nieuwe verbindingsweg tussen Noord/Lekdijk en de N210. Het is aannemelijk dat de verkeersdrukte op de N210 bij Krimpen aan de IJssel door de aanleg van deze weg zal toenemen.

Januari 2017

Het bewonerscomité presenteert een petitie over de geluids-/milieuhinder aan het College van BenW (ondertekend door 82 huishoudens). Er wordt aangegeven waar de hinder hem in zit, dat men het zat is (o.a. omdat de inspanningen niet tot adequate maatregelen hebben geleid) en dat het de verantwoordelijkheid is van de gemeente om de kwestie pro-actief aan te kaarten bij de provincie.

2017

XTNT doet een extern verkennend onderzoek naar de geluidshinder. Gedurende het onderzoek van XTNT zijn eerst met bewoners de problematiek en de mogelijke oplossingen doorgenomen. Vervolgens is een schouw uitgevoerd van de bestaande situatie. Vervolgens zijn de oorzaken geanalyseerd en mogelijke oplossingen aangedragen (zowel fysieke maatregelen als maatregelen die het gedrag van de weggebruikers zouden moeten beïnvloeden). XTNT concludeert dat er, behalve geluidsschermen, weinig maatregelen zijn die structureel een significant positief effect hebben op het verlagen van de geluidsbelasting en geluidshinder. Daarnaast wordt aanbevolen een aantal snel uit te voeren maatregelen gericht op gedragsbeïnvloeding, snelheidsvermindering, beleving en communicatie te realiseren. In januari 2018 wordt het rapport uitgebracht.

2017

De gemeente heeft aangegeven bereid te zijn tot cofinanciering van een structurele, permanente maatregel die tot verbetering leidt van de geluids-/milieuoverlast voor de betrokken bewoners langs de N210. Dit is een voorwaarde om voor financiering op basis van het Actieplan Geluid van de provincie in aanmerking te komen.

11

28

Actieplan Geluid provinciale wegen 2018-2023 (2019) , Provincie Zuid-Holland, hoofdstuk 6.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Moment

Gebeurtenis

Oktober 2018

Er vindt een driehoeksoverleg plaats met een nieuwe wethouder van de gemeente Krimpen aan den IJssel. Het bewonerscomité geeft aan dat de geplaatste gele borden met 50km een gering effect hebben op de geluidshinder. De provincie gaat verder onderzoeken wat er op korte termijn aanvullend kan plaatsvinden: groen langs de weg, optische snelheidsremmers zoals strepen. Daarnaast staan geluidsremmende onderhoudsmaatregelen gepland voor 2019.

December 2018

Er vindt een driehoeksoverleg plaats waarin bewoners vragen wanneer met verdere maatregelen wordt gestart/wanneer er invulling wordt gegeven aan het XTNT rapport. De provincie zegt toe uiterlijk half 2019 over concrete uitvoeringsplannen te beschikken m.b.t. de plaatsing van geluidsscherm, met cofinanciering door de gemeente.

April 2019

De provincie geeft in een overleg met het bewonerscomité aan dat er een Plan van Aanpak opgesteld zal worden voor overlastbeperkende maatregelen (bijvoorbeeld een geluidsscherm, geluidsarm asfalt, repareren van de dilatatienaden en het handhaven van de maximum snelheid door middel van camera’s). Er wordt afgesproken om op korte termijn een driehoeksoverleg met de gemeente te organiseren.

Augustus 2019

Van Keulen advies brengt een rapport van het onderzoek naar verkeershinder vanwege de N210 bij Krimpen aan den IJssel uit. De provincie Zuid-Holland was opdrachtgever. In dit onderzoek is onderzocht wat de feitelijke hinder is (enquête bewoners en metingen) en wat de bron van de hinder kan zijn (metingen aan het materiaal van de weg en analyse van genomen reducerende maatregelen). Er wordt beschreven wat mogelijke maatregelen zouden kunnen zijn en wat het te verwachten effect daarvan is.

2019

Er wordt een overeenkomst gesloten tussen de provincie Zuid-Holland en de gemeente Krimpen aan den IJssel met betrekking tot de kosten van de aanleg van een geluidsscherm, de financiële bijdrage van de gemeente hieraan en het beheer en onderhoud ervan (wie is waarvoor verantwoordelijk).

Augustus 2019

Van Keulen advies brengt een rapport van het onderzoek naar verkeershinder vanwege de N210 bij Krimpen aan den IJssel uit. De provincie Zuid-Holland was opdrachtgever. In dit onderzoek is onderzocht wat de feitelijke hinder is (enquête bewoners en metingen) en wat de bron van de hinder kan zijn (metingen aan het materiaal van de weg en analyse van genomen reducerende maatregelen). Er wordt beschreven wat mogelijke maatregelen zouden kunnen zijn en wat het te verwachten effect daarvan is.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

29

Voorwaarden voor succes In het participatieproces rondom de N210 in Krimpen aan den IJssel is veel contact geweest tussen de provincie Zuid-Holland, de gemeente Krimpen aan den IJssel en het bewonerscomité. In een later stadium is ook uitvoerder Ballast Nedam aangesloten bij de overleggen. Zowel de betrokken bewoners als de ambtenaren zijn zeer tevreden over het participatieproces dat is doorlopen vanaf het moment dat de petitie onder de aandacht van de provincie Zuid-Holland kwam. Wanneer we bewoners en ambtenaren vragen wat ervoor heeft gezorgd dat dit participatieproces goed verlopen is, wijzen zowel bewoners als ambtenaren op het doorzettingsvermogen van personen die betrokken zijn geweest. Er worden complimenten uitgedeeld over het proactieve en constructieve bewonerscomité dat wist ‘hoe de hazen lopen’, over actieve wethouders ‘die een lans wilden breken’ en de open houding van provincie- of gemeenteambtenaren. Deze voorwaarde voor succes is begrijpelijk, maar biedt beperkt lessen voor toekomstige processen, waarin zowel overheid als bewoners met andere mensen te maken kunnen hebben. We zijn daarom op zoek gegaan naar voorwaarden voor succes die ook in andere participatieprocessen rondom hinder gebruikt kunnen worden. Het is opvallend dat burgers en ambtenaren zeer op één lijn zitten wanneer zij de belangrijkste voorwaarden voor succes prioriteren.

De belangrijkste voorwaarde voor succes zijn volgens de betrokkenen in Krimpen: • Betrokkenen hebben een gedeeld doel. • Betrokkenen leren elkaars belevingswereld begrijpen. • Er wordt getoetst of met de oplossingen die naar voren komen in het participatieproces, het beoogde doel wordt behaald. • Burgers kunnen informeel contact hebben met bestuurders en ambtenaren. • Burgers kunnen hun eigen kennis en/of metingen inbrengen in het beleids-/besluitvormingsproces • Er is geld aanwezig om met de oplossingen die in het proces naar voren komen, aan de slag te gaan. De volgorde van belang van bovenstaande voorwaarden voor succes, was voor bewoners en ambtenaren verschillend, maar zowel de bewoners als de ambtenaren zetten de voorwaarde ‘betrokkenen hebben een gedeeld doel’ wel op de eerste plaats.

30

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

In het gesprek werd tevens aangegeven dat het noodzakelijk is om verwachtingen te expliciteren. Zo dienen bestuurders bijvoorbeeld duidelijk te maken hoe de uitkomsten van het participatieproces zich verhouden tot de ‘formele’ bestuurlijke besluitvorming. Ook vindt men het belangrijk om duidelijkheid te hebben over de verwachtingen die alle partijen hebben over elkaars invloed. Hoe ver reikt die en wat is er nodig om de andere partijen in beweging te krijgen? Bovendien is het belangrijk om te weten welke vormen van kennis invloed kunnen hebben op het besluitvormingsproces; alleen de kennis van experts of ook de uitkomsten van een enquête over hinderbeleving in de buurt? Wat betreft alle betrokkenen in Krimpen aan den IJssel (zowel burgers als ambtenaren) is het in ieder geval belangrijk dat de burgers de kans krijgen om hun hinderbeleving op enigerlei wijze te objectiveren (bijvoorbeeld door een enquête in de omgeving) en vervolgens als kennis in te brengen in het besluitvormingsproces. Het is volgens hen van toegevoegde waarde als ambtenaren verder kijken dan de juridische kaders waar zij hun handelen doorgaans op baseren. De juridische kaders geven immers zeer beperkt inzicht in de realiteit en zijn oorspronkelijk bedoeld om hinder zoveel mogelijk te voorkomen of beperken.

De bewoners en ambtenaren gaven aan dat het uitvoeren van een enquête één manier kan zijn op de subjectieve beleving meer te objectiveren, maar dat het ook zeker waardevol was geweest om met steun van de provincie meetinstrumenten te plaatsen (citizen science). Deze methode zou volgens hen kunnen realiseren dat burger en overheid meer gelijke gesprekspartners zijn. Wanneer we spraken over de het ‘begrijpen van elkaars belevingswereld’ werd de relevante opmerking gemaakt dat hiermee niet alleen de belevingswereld van de overheid vs. de belevingswereld van de bewoner werd bedoeld, maar ook de belevingswereld van (geluid)experts. Het is volgens de betrokken ambtenaren en bewoners noodzakelijk om de veelal technocratische uitleg van deze experts te vertalen naar een concreet verhaal dat begrepen wordt door alle partijen, zodat een constructieve gesprek op basis van de nieuwe informatie kan worden voortgezet. Ook dat is nodig om gelijke gesprekspartners te zijn.

Motieven voor burgerparticipatie en citizen science Waarom zou een overheid de burger laten participeren in besluitvorming? We beschrijven twee ‘klassieke’ motieven: effectiviteit en legitimiteit (Boon, 2019). 1

Burgerparticipatie maakt overheidsbesluiten in potentie effectiever, omdat: • Burgers hebben kennis en informatie over de lokale omgeving, wellicht meer dan lokale overheden. Burgerparticipatie geeft meer mogelijkheden om deze kennis te benutten dan klassieke besluitvorming op basis van het formele democratische proces (Salverda c.s., 2014). • Burgerparticipatie verbetert de kennis en vaardigheden van de beleidsmakers. Dit geldt vooral als burgers andersoortige kennis hebben dan de overheid. De burger kan bijvoorbeeld meer vertellen over geluidsbeleving. Met burgerparticipatie kan leren over beleid worden bevorderd, en daarmee de effectiviteit (Van der Heijden, c.s., 2011). • Regelmatig contact met burgers geeft mogelijkheden om informatiebronnen op betrouwbaarheid te testen. Dit kan relevant zijn in een tijd met een hoge data- en informatiedichtheid. Dit leidt tot potentiële efficiency, omdat verificatie van informatie potentieel snel en effectief kan. • Burgerparticipatie kan ervoor zorgen dat burgers hun gedrag in een door overheden gewenste richting aanpassen, doordat ze leren over het proces (Van der Voort, c.s., 2020)

2

Burgerparticipatie kan bijdragen aan de legitimiteit van overheidsbeslissingen, omdat: • Burgerparticipatie ten opzichte van klassieke, formele participatie een vermogen heeft om kwetsbare groepen te betrekken. (Van Houwelingen c.s., 2014). • Burgerparticipatie kan leiden tot meer wederzijds vertrouwen en daarmee draagvlak voor beslissingen. Vertrouwen gaat overigens ook over effectiviteit, omdat het de neiging tot juridische procedures kan verminderen (Dinjens, 2010). • Burgerparticipatie kan helpen bij het identificeren en oplossen van conflicten, ook over aanpalende onderwerpen. Dit leidt potentieel indirect tot legitimiteit (Terpstra, 2016; Cuppen, 2012). • Burgerparticipatie kan leiden tot nieuwe sociale binding tussen burgers en burgergroepen (Walraven, 2013). • De overheid kan zelf leren van processen van burgerparticipatie. Ze leert beter samenwerken en tot consensus te komen (‘social learning’) (Monnikhof en Edelenbos, 2001)

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

31

Tussenkatern:

De veranderende rol van de overheid Ontwikkeling in interactie overheid en burger (burgerparticipatie) Burgerparticipatie is geruime tijd een populair onderwerp in de bestuurskundige literatuur. In de jaren ’90 werd veel geschreven over ‘interactieve beleidsvorming’ en ‘procesmanagement’ (De Bruijn, Ten Heuvelhof, In ’t Veld, 2002; Edelenbos, Teisman en Reuding, 2001, Edwards, 2001). Deze toen nieuwe vormen van overheidsbesluitvorming werden vaak afgezet tegen top-down-besluitvorming door overheden en tegen inhoudelijk gedreven besluiten (“Onderzoek heeft uitgewezen dat…”). Maar ook als we verder terugkijken in de literatuur, dan blijkt dat burgers langer als bron van kennis werden gezien voor overheden. Wel zijn er verschillende accenten te zien tussen de verschillende periodes. In onderstaande paragraaf schetsen we de trends van de overheid ten opzichte van de samenleving, zie tabel 3.

32

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

De veranderende rol van de overheid in de samenleving Tabel 3: trends in de rol van de overheid ten opzichte van de samenleving (Bron: Osborne, 2006). Public Administration (tot 200012)

New Public Management (1990-2010)

New Public Governance (2000-heden)

Theoretische wortels

Politicologie/ bestuurskunde

Public choice/economie/ management

Organisatiesociologie, Netwerktheorie

Beeld van de staat

Eenheid

Opgesplitst

Meervoudig en pluralistisch

Focus op

Het beleidssysteem

Interne organisatie & management

Inter-organisatie governance

Nadruk

Beleidsimplementatie

Dienstverlening: input en outputs

Dienstverlening: proces en effect

Relatie met nietoverheidsactoren

Eventueel deel van het beleidssysteem

Onafhankelijke partijen in een markt

Met elkaar verbonden preferred suppliers

Governance mechanisme

Hiërarchie

Markt

Vertrouwen en zachte akkoorden

De aandacht voor burgerparticipatie komt niet uit de lucht vallen. De roep om burgerparticipatie is onderdeel van een bredere trend in het denken over de verhouding tussen overheid en samenleving. Die verandert in de loop van de tijd. De meest gezaghebbende duiding is de historische analyse van Osborne (2006).

Public Administration (tot 2000) Volgens hem werd de overheid (of preciezer: ‘de staat’) tot de jaren ‘80 als een eenheid gezien. Diensten en taken met een publiek belang werden door de overheid uitgevoerd, het beleid erover door de staat ontwikkeld, eventueel in consultatie met marktpartijen en maatschappelijke organisaties. Vraagstukken van toen gingen over hoe beleid werd ontwikkeld binnen de overheid en hoe deze in de samenleving werd geïmplementeerd. De bestuurskundigen bogen zich over de functies en disfuncties van bureaucratie en over ambtelijke loyaliteit. Bureaucratie vergt bijvoorbeeld veel van ons geduld, maar kan ook bijdragen aan de betrouwbaarheid van de overheid. Bestuurskundigen bogen zich bijvoorbeeld over: onder welke omstandigheden en in welke mate is bureaucratie wenselijk? Ambtelijke loyaliteit was een populair onderwerp. Het ging daarbij onder meer over politiek-ambtelijke

12 De tijdsaanduidingen in deze rij is een toevoeging op de oorspronkelijke tabel.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

33

verhoudingen, waarbij bestuurskundigen een focus hadden op de ambtelijke top. Ook ging het over vragen als: wat zijn effecten van onverkorte ambtelijke loyaliteit en onder welke omstandigheden staat het onder druk? Dergelijke vragen gingen en gaan over de interne organisatie van de overheid als bijzondere – want publieke – organisatie.

New Public Management (1990-2010) Vanaf de jaren ‘90 werd van de ‘public administration’-benadering van de overheid afstand gedaan. De overheid zou te log en onvoldoende efficiënt opereren. In de jaren ‘90 volgden privatiserings- en liberaliseringoperaties. Veel voormalig publieke taken werden aan de markt overgelaten, zoals telefonie en postbezorging. Uitvoerende, publieke diensten werden op afstand gezet, waardoor een duidelijke scheidslijn tussen beleid en uitvoering werd verkregen. Dienstverlening werd middels input- en outputmetingen (key performance indicators) beoordeeld. Dit alles om de overheid efficiënter, want bedrijfsmatiger te laten werken, zoals marktpartijen dat zouden doen. De beweging is bekend onder de naam New Public Management (NPM; Bevir, 2012; Hood, 1991). Ook de populariteit van NPM kwam tot zijn einde rondom het jaar... Eén van de problemen van deze vorm van governance is dat overheden te intern gericht raakten. Hun eigen efficiency werd leidender dan de burgers waar de diensten voor werden uitgevoerd. Het is vanuit deze problematisering van NPM dat de aandacht voor ‘de burger’ (en burgerparticipatie) is gegroeid.

34

overheden komt bovendien naar voren dat de ervaring in de praktijk is dat burgers mondiger zijn geworden. Ook komt naar voren dat zij de overheid beter weten te vinden om het gesprek te voeren, besluiten ter discussie te stellen en/of eigen voorstellen te doen. Nuancering hierbij is echter wel dat bij veel burgerparticipatieprojecten niet alle relevante groepen participeren (Edelenbos, Klok & van Tatenhoven, 2006; Tonkens et al., 2015; e.a.). Het zijn vooral zoals eerder genoemd hoogopgeleiden, autochtonen en oudere mannen die meedoen aan burgerparticipatieprojecten. Burgers met een migratieachtergrond, vrouwen, laagopgeleiden en jongeren participeren minder vaak (Boele, Dekker & van Houwelingen, 2014; Tonkens et al., 2015; e.a.). Uit de gesprekken met zowel ervaringsdeskundigen rondom burgerparticipatie, als met verschillende overheden, concluderen we dat deze nieuwe verhouding overheid-samenleving in de uitvoering de nodige uitdagingen oplevert. Enerzijds doordat de overheid nog zoekende is naar haar rol, anderzijds doordat dé burger niet bestaat.

Toekomstige ontwikkelingen Uiteraard is het nog ongewis hoe de verhouding overheid-samenleving zich in de toekomst zal ontwikkelen. Recente gebeurtenissen zoals de felle discussie over de feitelijke basis van de corona-maatregelen, de impact van de toeslagenaffaire of de gezondheidseffecten rondom Tata Steel, laten haarfijn zien dat de relatie tussen overheid en samenleving verandert.

New Public Governance (2000-heden)

Rol van burgerparticipatie in de afgelopen decennia

Onder de nieuwe noemer New Public Governance (NPG) werd voortgebouwd op New Public Management als het gaat om de meervoudigheid van overheden: er is niet één staat, maar meerdere overheden die opereren te midden van private en maatschappelijke partijen (Koppenjan en Dicke, 2019). Voor kennis en draagvlak weten zij zich van deze partijen afhankelijk. Daarom bestaan vanuit de overheid met private en maatschappelijke partijen zachte relaties op basis van vertrouwen. Zo ook met de burger. De burger wordt gezien als belangrijke bron van kennis voor beleid en dienstverlening, met wie een relatie aangegaan wordt door de overheid (Van Houwelingen c.s., 2014). Die relatie is niet slechts op hiërarchie gebaseerd, omdat de overheid zich ook afhankelijk weet van de kennis van de burger en de legitimiteit die de burger aan de overheid kan verschaffen (Rogge c.s., 2013). Uit de interviews die wij voerden met verschillende

De trends suggereren niet dat er nooit burgerparticipatie is geweest. Je zou kunnen stellen dat een overheid zonder burgerparticipatie niet bestaat. Verschillen kunnen bestaan over hoe burgerparticipatie wordt vormgegeven en welke motieven daarbij een rol spelen. Een verschuiving van motieven kan heel subtiel zijn. Onderzoek van Immink (2020) over burgerparticipatie bij ruimtelijk beleid laat dat zien. Tot de jaren ‘60 geschiedde planning op de tekentafel en vertrouwde de overheid op formele inspraakprocedures. Een periode van ‘synoptische planning’ introduceerde de gedachte dat belangen van ‘de samenleving’ explicieter bij planvorming betrokken diende te worden, naast het politieke mandaat waarvandaan planning al geschiedde. Dat belang werd echter nog als één geheel gezien. Dat veranderde in een periode van ‘incrementalisme’, waarin een zekere fragmentatie van de samenleving werd erkend. Er zijn verschillende belangen waar allemaal

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

rekening mee gehouden zou moeten worden in de planning. Nog steeds geschiedde dit aan de tekentafel onder professionals. In een later planningsconcept, ‘transactieve planning’, zocht de overheid actief de dialoog met de burger en andere partijen. Dit geschiedde echter onder regie van de ‘planners’ (ambtenaren). Parallel aan deze periode ontstond, logischerwijs, het vraagstuk over representatie van burgers en belanghebbenden. Volgens Immink geldt nu het paradigma van de ‘collaboratieve planning’. Passend bij ‘New Public Governance’ gaat deze uit van een meer gelijkwaardige interactie tussen

planners en hun omgeving, inclusief burgers. Tabel 4 vat de planningsconcepten samen in de afgelopen decennia weer. Er zijn verschillende trends te zien. Een eerste trend is intensivering van burgerparticipatie. Een tweede trend is de verschuivende perceptie van burgers als uniforme naar een pluriforme groep. Een derde trend is een verschuiving van eenzijdigheid van communicatie naar meerzijdigheid van communicatie. Tenslotte veranderen door de tijd heen de ambities van burgerparticipatie (zoals representatie en consensus).

Tabel 4: Burgerparticipatie bij ruimtelijk beleid (bron: Immink, 2020).

Tijdsperiodes

Planningsconcepten

Rol van burgerparticipatie

Tot 1960

Blauwdrukplanning

Rol van de burger is minimaal

1950-1970

Synoptische planning

De samenleving als 1 belang

1960-1970

Incrementalisme

Erkenning van verschillende belangen, beleid op lokaal niveau afstemmen

1970-1990

Transactieve planning

Nadruk op dialoog, geldt voor burgers en andere partijen

1970-1990

Advocacy planning

Nadruk op eerlijke representatie

1990-nu

Collaboratieve planning

Streven naar consensus, gelijke inbreng van burgers t.o.v. andere actoren

Conclusie Samenvattend leiden deze trends tot twee belangrijke conclusies. De eerste is dat burgerparticipatie aan belang toeneemt, niet slechts als een modegril, maar als een logisch gevolg van een fundamentele verschuiving in het denken over de rol van de overheid in de samenleving. In het bijzonder is daarin een plek weggelegd voor het fenomeen citizen science. De volgende paragraaf gaat daar nader op in. De tweede conclusie is dat achter burgerparticipatie veel verschillende overwegingen schuilgaan. Het is daarom goed om wat dieper in te gaan op de motieven achter burgerparticipatie. Daarvoor verwijzen we graag naar het kader over ‘motieven voor burgerparticipatie en citizen science’.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

35

4 Met het oog op de toekomst In de vorige hoofdstukken las u de bevindingen van ons toekomstagendaonderzoek. We bespraken de kansen en uitdagingen van citizen science en eventuele toepassing ervan in casussen waarin hinderbeleving een belangrijke rol speelt. We bespraken de huidige stand van zaken en de inzichten die uit literatuur en gesprekken naar voren zijn gekomen. In dit hoofdstuk richten we ons oog op de toekomst. De toekomst is uiteraard ongewis. De ideeën die we in dit hoofdstuk beschrijven, zijn daarom hoogstens onderbouwde standpunten. Op basis van onze bevindingen verwachten we een aantal ontwikkelingen en uitdagingen die we in dit hoofdstuk schetsen. We spitsen deze verwachtingen toe op de rol van de provincie in relatie tot de toestand van de weg.

4.1 Ontwikkelingen die de toekomst beïnvloeden Overheidsnormen rondom lucht en geluid sluiten slechts in zeer beperkte mate aan op de realiteit die bewoners bij een (provinciale) weg ervaren. Bewoners ervaren geluid bijvoorbeeld in pieken en dalen (en niet in gemiddelden). Wanneer geluid als prettig of onprettig wordt ervaren, verschilt per persoon. Bewoners gebruiken bovendien veel meer soorten indicatoren om te beoordelen of een situatie voor hen vervelend of zorgelijk is. Zo kijken ze naar het stof in de vensterbank en het nieuws, horen ze optrekkende vrachtwagens in de nacht en ruiken ze luchtjes waarvan ze de herkomst niet kennen. Bewoners maken zich geen zorgen over alleen de luchtkwaliteit, maar over het geheel van bijvoorbeeld gezondheid, veiligheid en zekerheid. Overheden benaderen de toestand van de weg op dit moment echter vooral op een juridische wijze en maken gebruik van theorieën en gemiddelden om te bepalen of er wel/geen sprake is van overlast. Bovendien bestaat in

36

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

37

deze benadering nog weinig ruimte voor handelen op basis van locatiespecifieke wensen of situaties; uitzonderingen daargelaten. Er is een aantal maatschappelijke ontwikkelingen gaande die naar verwachting invloed zullen hebben op de manier waarop bewoners en overheden omgaan met de discrepantie tussen de wijze waarop overheden luchtkwaliteit en geluid rondom wegen beoordelen en de hinderbeleving van bewoners. Hieronder schetsen we de ontwikkelingen die wij relevant achten voor de wijze waarop de kennispositie en houding van bewoners ten aanzien van geluid en lucht langs de (provinciale) weg in Zuid-Holland in de toekomst kan veranderen. 1. De verdeling van de ruimte: niet alles kan, en niet alles kan overal. De provincie Zuid-Holland is de meest drukbevolkte provincie met op dit moment 3.726.050 inwoners, maar de vijfde provincie in termen van de grootte van het landoppervlakte. Er gebeurt veel in beperkte ruimte in ZuidHolland, met onder meer een haven-industrieel complex (mainport) en de glastuinbouw (greenport). Zuid-Holland is de relatief belangrijkste economische, agrarische en dienstverlenende provincie van Nederland. Tegelijkertijd scoort Zuid-Holland in vergelijking met andere provincies relatief laag in de Monitor Brede Welvaart (CBS) op het gebied van ervaren gezondheid, tevreden met het leven, tevredenheid met woonomgeving en emissies van fijnstof naar de lucht.

Daarentegen scoort provincie Zuid-Holland goed in vergelijking met andere provincies in termen van (weinig) broeikasgasemissies per inwoner en het gemiddelde (hoge) BBP per inwoner. Deze context van een provincie waar veel in weinig ruimte gebeurt, is in de toekomst mede relevant tegen het inzicht dat ‘niet alles kan’. De in 2020 verschenen Nationale Omgevingsvisie schetst dat met alle ambities in Nederland we veel vragen van onze leefomgeving, en dat er een breed scala van belangen en claims is op de oppervlakte van Nederland. De Nationale Omgevingsvisie stelt: ‘Niet alles kan en niet alles kan overal’. Dat leidt ertoe dat belangen kunnen knellen.13 Het is aannemelijk dat de beperkte ruimte waar Zuid-Holland in toenemende mate mee te maken heeft, zorgt voor toenemende hinderbeleving van burgers, bijvoorbeeld rondom

luchtkwaliteit en geluidshinder langs provinciale wegen. 2. Technologie: er kan steeds meer voor steeds minder. De technologisering van onze samenleving zal de komende jaren doorzetten. Dat betekent dat meten makkelijker wordt (betere sensoren voor minder geld) en het delen van de data toegankelijk wordt (betere fora met meer gedeelde data). Afgelopen jaren zagen we in dit verband al 1) het ontstaan van het dataportaal van RIVM met citizen science-infrastructuur om als burger metingen rondom lucht, water en geluid te tonen en 2) betere sensoren die beschikbaar kwamen (zoals betere fijnstof-metingen die op dit moment al eenvoudiger uit te voeren zijn). In de toekomst zal het eenvoudiger worden citizen scientist te zijn bij het meten van bijvoorbeeld de luchtkwaliteit en geluid langs provinciale wegen. 3. Brede welvaart: genuanceerde eisen stellen aan overheden. De afgelopen jaren is ons welvaartsbegrip verbreed. Waar de welvaart voorheen werd gemeten in termen van het bruto binnenlands product, zijn er nu meer indicatoren om zicht te krijgen op welvaart. Het CBS geeft aan: ‘Het cijfer dat onze economie meet, het bruto binnenlands product (bbp) is een heel belangrijke maatstaf. Maar een graadmeter voor welzijn, duurzaamheid en ongelijkheid in de samenleving is het niet.

Het CBS publiceert daarom al een aantal jaren de Monitor Brede Welvaart, op zowel nationaal als regionaal niveau.’14 Hiermee heeft de maatschappij en politiek breder inzicht in de welvaart in Nederland, wat hen in staat stelt om breder te sturen op welvaart. Ook bij het vraagstuk van mobiliteit (bijvoorbeeld hinder langs provinciale wegen) ontstaan hiermee steeds meer mogelijkheden om breed de gevolgen in kaart te brengen en met een breed welvaartsbegrip te zoeken naar passende oplossingen voor hinderbeleving. We verwachten dat burgers de overheid in toenemende mate zullen aanspreken op het realiseren van brede welvaart en dat overheden de welvaart van (groepen) burgers bijvoorbeeld kunnen verbeteren door op een andere manier naar de toestand van de weg te kijken dan nu gebeurt. 4. Burgerparticipatie: het realiseren van een vruchtbare dialoog. De afgelopen jaren hebben reeds veel ontwikkelingen plaatsgevonden waardoor de kwaliteit van burgerparticipatie toeneemt. Participatie is in toenemende mate integraal

13 Rijksoverheid (2020). Nationale Omgevingsvisie, Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving, p. 5. 14 CBS. Brede welvaart.

38

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

onderdeel van het bestuurlijke en politieke denken. De overheid experimenteert met nieuwe manieren om de stem van (groepen) burgers een plek te geven in besluitvorming en uitvoering. Voor het beoordelen van de toestand van de weg is deze ontwikkeling op twee manieren relevant. Allereerst biedt deze ontwikkeling een opening voor het veranderen van de argumentatie op basis waarvan de toestand van de weg veranderd kan worden (zoals we zagen bij de N210: er werden geluidsschermen geplaatst op basis van andere argumenten dan gemeten geluid). Daarnaast biedt deze ontwikkeling ruimte aan burgers om te meten. We zien de ontwikkeling dat participatie steeds integraler onderdeel uitmaakt van het bestuurlijke en politieke denken terug in een aantal voorbeelden: a. Coalitieakkoord provincie Zuid-Holland (2019-2023): ‘De maatschappelijke dynamiek vraagt van ons een alerte en lerende houding die de energie en het oplossend vermogen uit de samenleving weet te benutten. De opgaven zijn vaak complex. Een aanpak met louter standaardoplossingen en vaste procedures werkt niet. We betrekken onze inwoners, organisaties en bedrijfsleven vroegtijdig bij besluitvorming. We stellen ons open en met vertrouwen op voor initiatieven vanuit de samenleving.’.15 b. b.Omgevingswet: De nog niet in werking getreden Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie bij besluitvorming over de omgeving.

Daarmee kunnen overheden namelijk op tijd belangen, meningen en creativiteit op tafel krijgen, bijvoorbeeld van burgers. Zoals Informatiepunt Leefomgeving stelt over de Omgevingswet: ‘participatie is dus een must’. c. NOVI: ‘Het (de uitwerking van de Omgevingsvisie) blijft een open proces, ook in de verdere (regionale) uitwerking, waarvan participatie een wezenlijk onderdeel uitmaakt’ en (link met technologisering): ‘de digitalisering (maakt, red.) ook andere en verdergaande vormen van participatie mogelijk van burgers bij de besluitvorming over de inrichting en het beheer van de stad of regio.’. d. Coalitieakkoord Rutte IV (op de eerste pagina): ‘We stimuleren op lokaal niveau mogelijkheden voor burgerparticipatie en burgerinitiatieven, zoals een uitdaagrecht waarbij mensen

de mogelijkheid hebben om publieke taken over te nemen van de gemeenten, met de publieke middelen die hiervoor nodig zijn.’ (concreet) en: ‘We werken aan een overheid die betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig is’ (meer abstract). 5. Het ad hoc organisatievermogen van burgers: elkaar weten te vinden en samen optreden. Zowel in het online als het offline domein zien we dat burgers elkaar opzoeken en gezamenlijk optrekken om een doel te bereiken. Dankzij sociale media of fora kunnen bewoners zich laagdrempelig organiseren en groepen mobiliseren voor een concreet doel. Een voorbeeld van een dergelijk forum is het Samen Meten-forum waar het burger-meetproject ‘Lucht voor Leidschendam-Voorburg’ bijvoorbeeld actief is. Voor het realiseren van metingen door grote groepen burgers, is dit uitermate relevant. Burgers kunnen elkaar vragen stellen, elkaar ondersteunen, elkaar vinden en elkaar overhalen. Daardoor neemt ook de mondigheid en overtuigingskracht van burgers toe: met een grote achterban kan het perspectief van burgers immers beter over het voetlicht gebracht worden. De ervaring leert immers dat overheden gevoeliger zijn voor input wanneer dit door grotere groepen bewoners naar voren wordt gebracht (democratisch gedachtengoed).

4.2 Hoe de rol en positie van de provincie daardoor verandert Het is te verwachten dat deze ontwikkelingen de samenwerking tussen burger en provincie over de toestand van de weg (mede) zullen veranderen. Idealiter sluiten burger en provincie in toenemende mate aan bij elkaars belevingswereld: • De burger zoekt naar manieren om hinderbeleving te objectiveren, zodat kan worden aangesloten bij het besluitvormingsproces door de overheid. Bovendien verwacht de burger in toenemende mate dat de overheid ontvankelijk is voor dit type informatie. • De provincie wil haar legitimiteit behouden en zoekt naar manieren om in concrete situaties met burgers samen te werken. De overheid is daarom geïnteresseerd in manieren waarop hinderbeleving een zodanige rol in het besluitvormingsproces kan krijgen, dat het overheidshandelen rechtvaardigt.

15 VVD, ChristenUnie & SGP, GroenLinks, PvdA, CDA (2019). Coalitieakkoord 2019-2023: Elke dag beter. Zuid-Holland.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

39

Het is belangrijk te realiseren dat deze verandering geen ‘keuze’ is die door de provincie genomen wordt. Wanneer burgers een nieuwe kennispositie creëren voor zichzelf, wordt de provincie min of meer gedwongen hierop te reageren. Zoals eerder gesteld: het initiatief tot agendavorming en het kennismonopolie is in de toekomst in potentie niet meer aan de provincie toebehouden. De provincie zal anders en regelmatiger ter verantwoording worden geroepen door de burger. Met andere woorden: het verantwoordingsproces zal dynamischer worden. Hoe de positie van de overheid in het algemeen, en de provincie Zuid-Holland in het bijzonder, zich precies zal ontwikkelen, is moeilijk te voorspellen. De literatuur biedt hier wel aanknopingspunten voor. Van der Steen c.s. (2016) geven op basis van twee dimensies de relatie tussen burger en overheid weer (zie figuur de hieronder).

Figuur 4. Vier vormen van overheidssturing (bron: Van der Steen c.s., 2016).

Vanuit resultaten naar randvoorwaarden De presterende overheid

De samenwerkende overheid

New public

Network

Management

Governance

(NPM)

(NG)

Vanuit de overheid naar de sameneleving

Vanuit de sameneleving naar de overheid

Public

Societal

Administration

Resilience

(PA)

(SR)

De rechtmatigeoverheid

De responsieve overheid in de actieve samenleving

Vanuit randvoorwaarden naar resultaten

In het voorgaande hebben we besproken dat de impuls ‘van samenleving naar overheid’ (horizontale as) sterker wordt, mede door de technologische ontwikkelingen en het toenemende ad hoc organisatievermogen. Bovendien is vanuit overheidsperspectief het werken ‘vanuit resultaten naar randvoorwaarden’ (verticale as) moeilijker, indien burgers (en andere initiatieven) meer in te brengen hebben op de agenda. Want wiens resultaten betreft het? En hoe kunnen we tot normen voor die resultaten komen? Het nieuwe tijdperk vergt een responsievere overheid, volgens Schram en coauteurs (Schram c.s., 2016). Deze overheid zal zelf initiëren, maar ook moeten antwoorden op impulsen vanuit de samenleving, zoals metingen vanuit burgerinitiatieven, gevraagde oplossingen voor hinderbeleving in specifieke situaties en in de toekomst geavanceerde oplossingsrichtingen. Zo ook de provincie Zuid-Holland.

40

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

4.3 Hoe de provincie responsiever kan worden De vraag rijst uiteraard hoe dat moet. Hoe kan een responsieve provincie handelen in een actieve samenleving? Hiertoe willen we een aantal principes beschrijven. We ontlenen een aantal basisprincipes uit “procesmanagement” van De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld (2016). Zij beschrijven strategieën om interactie vorm te geven in een multi-actor setting, waarbij nog niet tevoren is vastgesteld wat de oplossing is. Zij geven vier ontwerpprincipes (of: aanbevelingen) voor dergelijke processen. Dit zijn: •

•

•

•

Openheid creëren. Openheid gaat over keuzes met betrekking tot het betrekken van actoren, hetzij individuen, hetzij organisaties. Is iedereen welkom om mee te praten? En hoe duidelijk, of transparant, is het proces? Ontwerpprincipes van openheid gaan bijvoorbeeld over de verschillende rollen die aan deelnemers gegeven worden. Beschermen van kernwaarden voor alle deelnemers. Een proces zal veilig moeten zijn voor de deelnemers, omdat ze anders de indruk kunnen krijgen in een fuik te zitten. Deze veiligheid is met name van belang als er kernwaarden in het geding zijn. Dit kan het geval zijn bij burgers die wellicht omwille van een mogelijk besluit hun huis moeten verlaten. Ontwerpprincipes over kernwaarden gaan bijvoorbeeld over voorwaarden om het proces te verlaten of de status van tussenbeslissingen. Borgen van de inhoud. Processen kunnen politiek worden en dat gaat soms ten koste van de inhoud. Beslissingen in het publieke domein zouden niet mogen verworden tot ‘koehandel’. Ontwerpprincipes over inhoud gaan over de manier waarop inhoudelijke deskundigheid een rol krijgt in het proces. Wat is de status van onderzoeksrapporten en hoe worden de onderzoeksvraag en onderzoeksgroep bepaald? Voortgang behouden. Processen kunnen lang duren. “Polderen” heeft niet altijd een positieve connotatie. Hoe kan ondanks • Openheid creëren.

de vele actoren met vele • Beschermen van kernwaarden meningen toch voortgang voor alle deelnemers. worden geboekt? • Borgen van de inhoud. Ontwerpprincipes over voort• Voortgang behouden. gang gaan bijvoorbeeld over leiderschap en over de zwaarte van vertegenwoordiging van deelnemende organisaties.

De vier ontwerpprincipes:

De principes zijn duidelijk voorschrijvend. Toch vormen ze geen kookboek, omdat de principes onderling strijdig kunnen zijn. Bijvoorbeeld: hoe opener het proces, hoe meer voortgang in het gevaar komt. Hoe meer nadruk op veiligheid, hoe groter de druk op inhoud. Uiteindelijk is het vooral belangrijk dat overheden bewust omgaan met deze belangrijke dilemma’s en hier regelmatig goed over nadenken.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

41

Wanneer je dergelijke principes leest, kan het lijken alsof de provincie controle heeft over de mate van responsiviteit die zij realiseert. Dat is echter onterecht. Er is een toekomst denkbaar dat de provincie die controle verliest en dat burgers, georganiseerd in (online) communities en gefaciliteerd door platformen, met succes responsiviteit kunnen afdwingen. Dat kan goed zijn voor de burgers die in deze communities zijn vertegenwoordigd, maar het hoeft geen ideale situatie te zijn. De deugdelijkheid van de interne governance van communities is niet gegarandeerd. Hoe weten we dat de kennis op een goede wijze wordt geselecteerd? Hoe weten we of er geen sociale dominantie van een bepaalde groep in het spel is? Hoe weten we dat (meet)methoden deugdelijk zijn? Belangrijke aandachtspunten voor de provincie Zuid-Holland om nu al over na te denken met oog op de toekomst.

4.4 Hoe citizen science daar een rol in kan spelen De vraag waar de provincie zich wat ons betreft op zou moeten focussen is niet ‘wat wordt precies mijn rol’, maar ‘hoe zorg ik ervoor dat er grip ontstaat op de ontwikkeling die plaatsvindt, zodat de legitimiteit van de provincie behouden blijft’? Als provincie moet je je tot de citizen science-werkelijkheid gaan

verhouden. Citizen science bestaat in uiteenlopende vormen en maten en zal in al die hoedanigheden de komende jaren naar verwachting een vlucht nemen. Beleidsrelevante citizen science-initiatieven zullen de provincie dan op verschillende manieren uitdagen. De provincie dient na te denken over methodologische vragen, over de wijze waarop hinder een rol kan spelen in besluitvorming en over de manier waarop zij samenwerking met burgers op een goede manier inricht. In dit toekomstagenda-onderzoek hebben we immers gezien dat het van belang is om je als ook als provincie te realiseren dat conflicten tussen burger en overheid op de loer kunnen liggen wanneer een citizen science-initiatief start.

Methodologische vragen Allereerst is het belangrijk om bij het starten van beleidsrelevante citizen science-initiatieven na te denken over de methodologie en de omgang daarmee om conflicten tussen burger en overheid te voorkomen. Zowel de overheid als een burger(beweging) kunnen, afhankelijk van de gekozen methode, hoogwaardige kennis vergaren en die kennis kan tegenstrijdig zijn. Het is in deze context de uitdaging om te komen tot een gedeelde probleemperceptie en een gedeelde probleemanalyse. In de figuur hieronder zijn vier vragen beschreven. Er kunnen namelijk conflicten ontstaan rondom de vraag wat gemeten moet worden (wat is de kennis die je eigenlijk wilt

Potentiële conflicten tussen burger en overheid Wat moet gemeten worden?

Hoe moet gemeten worden?

Hoe dient de verzamlde informatie geïnterpreteerd te worden?

In hoeverre is de provincie verantwoordelijk om iets met de verzamelde informatie te doen?

42

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

vergaren?), hoe dat gemeten moet worden (een gemiddelde of op verschillende tijden/locaties? En wat zijn de minimale kwaliteitseisen van de apparatuur?), hoe de verzamelde data of informatie geïnterpreteerd moet worden (welke conclusies kunnen eigenlijk getrokken worden uit de verzamelde data?) en in hoeverre de provincie verantwoordelijkheid draagt om te handelen op basis van de verzamelde data of informatie (moet de provincie het huidige beleid of uitvoering veranderen naar aanleiding van verzamelde inzichten?).

beleving van de burger een grote rol. Ook als wel aan de geluidsnormen wordt voldaan (bijvoorbeeld op basis van metingen van burgers zelf), kan men nog steeds overlast ervaren. En daarmee ontstaan er potentieel misverstanden tussen provincie en burger. Een voorbeeld van een misverstand dat voortkomt uit de gesprekken die wij voerden: de overheid denkt na het inzien van burgermetingen (‘zelfs de burgermetingen voldoen aan onze wettelijke normen’) en de burger (‘ik heb desondanks nog steeds last van veel piekgeluid’).

Rondom al deze vragen dient duidelijkheid te bestaan bij zowel de provincie als de burger voordat je succesvol aan de slag c.q. verder kunt met citizen science. Het is verstandig om bepaalde ‘stollingsmomenten’ te creëren in het proces om ervoor te zorgen dat burger en overheid elkaar volgen en (nog steeds goed) begrijpen. En het is vooral verstandig om (gezamenlijk) een antwoord te formuleren op deze vragen voordat overheid en burger met elkaar samenwerken in een top-down citizen science project.

Het is aan de provincie om in samenwerking met burgers instrumenten te ontwikkelen waardoor hinderbeleving enigszins geobjectiveerd kan worden. Het is raadzaam om hierbij niet blind te staren op de klassieke betekenis van ‘objectivering’; er mogen creatieve oplossingen gezocht worden. Vervolgens dienen de uitkomsten daarvan meegenomen te worden in het besluitvormingsproces (en daarmee dus een gelijkwaardige positie te krijgen ten opzichte van andere argumenten die het handelen van de overheid kunnen rechtvaardigen, zoals juridische kaders). Een meer open blik van de provincie is daarbij gewenst. Die openheid kan bijvoorbeeld (en niet uitputtend) gezocht worden in: • Flexibele budgetten die de mogelijkheid bieden om in te spelen op lokale situaties • Flexibele budgetten die de mogelijkheid bieden om te handelen op basis van klachten (of andere indicaties dat er sprake is van hinder, zoals een bottom-up citizen science-initiatief). • Het waarderen van meerdere soorten argumenten/informatie ten behoeve van besluitvorming • Het individueel in contact treden met gehinderden zodat zij zich erkend en gesteund voelen • Open blik bij de maatregelen/oplossingen die uit de flexibele budgetten gefinancierd mogen worden • In contact met gehinderde burgers zoeken naar een gedeeld doel in het participatietraject

Ruimte voor hinderbeleving Veel citizen science-projecten die op dit moment worden gedaan door of samen met overheden, bieden nog geen ‘wetenschappelijk inzicht’ in beleving. Men is gefocust op het binnenhalen van data die in bestaande kaarten, grafieken of meetsystemen van de overheid passen. Nog niet met bijvoorbeeld het meten van beleving. Om in de toekomst als provincie responsiever te functioneren, achten wij het van belang om hinderbeleving een rol te geven in de besluitvorming. Wanneer de provincie en burgers een gesprek voeren waarbij de provincie bijvoorbeeld planologisch of gemeten geluid inbrengt en de burgers beleefd geluid, en men daarmee elkaars ‘soort’ geluid niet erkent, is er geen gedeelde (erkenning van) kennis om een vruchtbaar gesprek te voeren. De vraag die bij zo’n gesprek naar voren komt is onder meer: wil de provincie voldoen aan wettelijke kaders of wil ze ook tegemoetkomen aan de individuele beleving van burgers? Deze vraag gaat vooraf aan welke soorten kennis de provincie en burgers inbrengen en erkennen. Wanneer de provincie en burgers hier geen gedeeld idee van hebben, bestaat het risico dat citizen science beide partijen verder van elkaar weg drijft. Met citizen science alleen zijn we er dus nog niet. Met name rondom geluidsoverlast speelt de subjectieve

Voorwaarden voor goede samenwerking Tot slot dient de provincie na te denken over de samenwerking die zij kan realiseren met (groepen) burgers om de eigen besluitvorming te verbeteren door middel van citizen science (omdat besluiten worden genomen op grond van meerdere onderbouwde perspectieven). Momenteel ligt in citizen science-projecten nog veel focus op het binnenhalen van ‘harde’ data om die vervolgens in overheidsmodellen/kaarten/systemen te passen. Er is nog relatief weinig gedaan met het gezamenlijk interpreteren

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

43

van data. Hieronder hebben we drie manieren uiteengezet om die slag naar het gezamenlijk interpreteren van data (en daar handelingsperspectief aan verbinden) vormgegeven kan worden: • De provincie kan communities ondersteunen met hun kennis over inhoud, methoden en governance. Dit mes kan aan twee kanten snijden. Door het versterken van de kennis van communities zal hun input inhoudelijk sterker en zuiverder zijn. De provincie kan de bevindingen van de communities daarmee legitiemer overnemen. Bij deze rol blijft de community geheel onafhankelijk. Het is aan hen om de kennis over te nemen of niet. Adviseren kan uiteraard gevraagd en ongevraagd. • De provincie kan participeren in de communities. Ze kan in een raad plaatshebben of zich eenvoudigweg mengen in hun discussies. Daarmee vermengen de rollen van community en overheid zich. Dit kan tot meer synergie leiden, maar uiteraard ook meer onduidelijkheid. • De provincie kan randvoorwaarden scheppen aan communities. Dit is een meer dwingende rol. De gedachte is dat de provincie voorwaarden stelt voor entree in de arena van publieke besluitvorming. Indien een community wil dat haar onderwerp en haar kennis op de agenda komt, dan zullen er eisen gesteld worden aan de methode van kennisvergaring en de organisatie waarbinnen kennis wordt vergaard.

Randvoorwaarden kunnen uiteraard worden gepubliceerd, zodat het toelatingsproces transparant en daarmee legitiemer is. De tabel hieronder geeft deze verschillende rollen weer.

Tabel 5. Vier rollen van overheden ten opzichte van ‘communities’. Scheiden

Vervlechten

Initiatief burger

Gevraagd adviseren

Randvoorwaarden scheppen

Initiatief overheid

Ongevraagd adviseren

Participeren

Er breekt een nieuw tijdperk aan waarin de provincie, naar verwachting, veel minder de regie heeft over de relatie met de burger. Die regie zal ook niet volledig bij de burger komen te liggen. Interactie is immers per definitie een samenspel, waarin rollen weliswaar redelijk zijn gedefinieerd, maar op het toneel nog steeds van alles kan gebeuren. Het is aan de provincie om te zoeken naar manieren om te ondersteunen, te participeren en randvoorwaarden te scheppen om goede samenwerking te realiseren. Alleen door samen te werken en manieren te vinden om beleving mee te nemen in besluitvormen, komt men tot een gedeelde probleemanalyse en probleemperceptie van de toestand van de weg.

44

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Bijlage 1: Overzicht bronnen literatuuronderzoek Literatuur 1990-2009 Hood, C. (1991). A public management for all seasons? Public administration, 69(1), 3-19. Edwards, A. (2001). Interactieve beleidsvorming en de instituties van het lokale bestuur. Monnikhof, R. A. H., & Edelenbos, J. (2001). Interactieve beleidsvorming en de kwaliteit van het beleid. In Lokale interactieve beleidsvorming (pp. 175-212). Lemma BV. Bruijn, J. A. de, E. ten Heuvelhof & R. In ‘t Veld (2002). Procesmanagement, over procesontwerp. Osborne, S. P. (2006). The new public governance? London: Taylor&Francis. Dreijerink, L., Kruize, H., & Van Kamp, I. (2009). Burgerparticipatie in beleidsvorming. Resultaten van een verkennende literatuurreview. RIVM briefrapport 830950003. Edelenbos, J., Domingo, A., Klok, P. J., & van Tatenhove, J. P. M. (2006). Burgers als beleidsadviseurs. Een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen. Instituut voor Publiek en Politiek.

Literatuur 2010-2015 Dinjens, M. (2010). Burgerparticipatie in de lokale politiek. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie, 15-16. Wagenaar, H. (2011). De stille revolutie; Democratie van onderop, in Van der Heijden, J., Van Dam, R., Van Noortwijk, R., Salverda, I., Van Zanten, I.; Experimenteren met burgerinitiatief: van doe-het-zelf naar doe-het-samen maatschappij. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Gabriëls, M. (2011). Kwalitatieve analyse van een interactief beleidsproces: de Alderstafel Schiphol: De invloed van frames en discours. Heijden, J. van der, R. van Dam, R. van Noortwijk, I. Salverda & I. van Zanten, I. (2011). Experimenteren met burgerinitiatief: van doe-het-zelf naar doe-het-samen maatschappij. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Bevir, M. (2012). Governance: A very short introduction. OUP Oxford. Cuppen, E. (2012). Diversity and constructive conflict in stakeholder dialogue: considerations for design and methods. Policy Sciences, 45(1), 23-46.

Rogge, N., De Jaeger, S., Naets, G. (2013). Burgertevredenheid met lokaal gemeentebeleid: meten is weten. Beleid en Maatschappij, (40)4, 401-421. Walraven, G. (Ed.). (2013). Binding en burgerschap. Buurtbetrokkenheid in Rotterdam en Den Haag. Maklu. Steen, M. van der, Chin a Fat, N., Twist, M. van en J. Scherpenisse (2014). Naar een ge(s)laagde strategie: Een evaluatie van het interdepartementaal programma Biobased Economy, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Salverda, I., M. Pleijte & R. van Dam (2014). Meervoudige democratie: Meer ruimte voor burgerinitiatieven in het natuurdomein. Alterra: Wageningen. Hommerig, I. van & Ph. Karré (2014). Public accountability in the Internet age: changing roles for governments and citizens, International Review of Public Administration, 19:2, 206-217, DOI: 10.1080/12294659.2014.928477. Houwelingen, P. van, A. Boele, & P. Dekker (2014). Burgermacht op eigen kracht?: Een brede verkenning van ontwikkelingen in burgerparticipatie. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Cuppen, E., Brunsting, S., Pesch, U., & Feenstra, Y. (2015). How stakeholder interactions can reduce space for moral considerations in decision making: A contested CCS project in the Netherlands. Environment and Planning A, 47(9), 1963-1978. Engbersen, G., Snel, E., & ’t Hart. M. (2015). Matthëus in de buurt: over burgerparticipatie en ongelijkheid in steden.

Rotterdam, Erasmus Universiteit (CIMIC). Tonkens, E., Trappenburg, M., Hurenkamp, M & Schmidt, J. (2015). Montessori-democratie. Spanningen tussen burgerparticipatie en lokale politiek.

Literatuur 2016-nu Hammond, M. (2016). What is an online community? A new definition based around commitment; connection, reciprocity, interaction, agency and consequences. International Journal of Web Based Communities 13 (1). pp. 118-136. doi:10.1504/IJWBC.2017.082717 Hens, N., Huyse, T., Samaey, G., Soen, V., Poels, K., Van Hoyweghen, I., & Van Oudheusden, M. (2016). Citizen Science in Vlaanderen: U telt mee?!. Standpunten van de Jonge Academie 2. Terpstra, J. B. (2016). Tussen Heumensoord en Winschoten. Over de tegenstrijdige betekenis van burgerparticipatie in de veiligheidszorg.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

45

Schram, J., Van Twist, M., & Van der Steen, M. (2016). Kansrijk maar kwetsbaar. Burgeraudits als nieuwe vorm van burgerparticipatie. Fienberg, A. (2017). Online community and democracy. Journal of Cyberspace Studies, 1(1), 37-60. Pettibone L, Vohland K, Ziegler D (2017). Understanding the (inter)disciplinary and institutional diversity of citizen science: A survey of current practice in Germany and Austria. PLOS ONE 12(6): e0178778. https://doi. org/10.1371/journal.pone.0178778; Carton, L. & P. Ache (2017). Citizen-sensor-networks to confront government decision-makers: Two lessons from the Netherlands, Journal of Environmental Management, Volume 196, pages 234-251. Syberg, K., Hansen, S. F., Christensen, T. B., & Khan, F. R. (2018). Risk perception of plastic pollution: Importance of stakeholder involvement and citizen science. In Freshwater microplastics (pp. 203-221). Springer, Cham. Koppenjan, J., Dicke, W. (2019). De blik naar buiten: bestuurlijke verbouwingen in het buitenland. Bestuurskunde, 29(1), 3-15. Mees, H. L., Uittenbroek, C. J., Hegger, D. L., & Driessen, P. P. (2019). From citizen participation to government participation: An exploration of the roles of local governments in community initiatives for climate change adaptation in the Netherlands. Environmental Policy and Governance, 29(3), 198-208. Rijnveld & van Schie (2019).

Kader voor het vormgeven van participatie bij duurzame energieprojecten. Greendeal; Wat zijn do’s en don’ts voor participatie duurzame energieprojecten? Warbroek, B., Hoppe, T., Bressers, H., & Coenen, F. (2019). Testing the social, organizational, and governance factors for success in local low carbon energy initiatives. Energy Research & Social Science, 58, 101269. Andringa, T. & E. Roelofsen (2020). Trends in geluidshinderbestrijding, Geluid nr.1. Boon, J. (2020). Constructief conflict in grote infrastructuurprojecten: Het transcriberen van rijke interview data van de

46

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Toekomstverbond-Oosterweel evaluatiestudie. Cuppen, E., Ejderyan, O., Pesch, U., Spruit, S., van de Grift, E., Correljé, A., & Taebi, B. (2020). When controversies cascade: Analysing the dynamics of public engagement and conflict in the Netherlands and Switzerland through “controversy spillover”. Energy Research & Social Science, 68, 101593. Voort, H. van der, S. Spruit en H. de Bruijn (2020). Van Citizen Science naar burgerparticipatie; Een notitie over het betrekken van burgers bij metingen voor beleid, rapport voor DCMR. Wittmayer, J. M et al. (2020). Beyond instrumentalism: Broadening the understanding of social innovation in socio-technical energy systems. Energy Research & Social Science, 70, 101689. Honkoop, J. (2020). Scienta Potentia est? A diverse cases analysis of the process through which citizen science coalitions attempt to change Dutch air quality policy and the way it is made, dissertatie Erasmus Universiteit Rotterdam. Hurenkamp, M., & Tonkens, E. (2020). Ontwerpprincipes voor betere burgerparticipatie, Bestuurskunde, 16(1), 54-63. Immink, M. D. (2020). Burgerparticipatie in ruimtelijk beleid: de beweegredenen achter dit concept (Master’s thesis). Provincie Noord-Holland (2020) Project Hollandse Luchten; Evaluatie eerste fase & advies vervolg. Snellen, D., J. Bastiaanssen & M. ’t Hoen (2021) Brede welvaart en mobiliteit; Planbureau voor de Leefomgeving.

In ‘t Veld (2021). De kennisdemocratie; In het oog van de orkaan, Tweede, geheel herziene druk, Den Haag: Boom Bestuurskunde.

Bijlage 2: Lijst gesprekspartners Provincie Zuid-Holland

Provincie Utrecht

Nederlands Platform Burgerparticipatie en Overheidsbeleid (NPBO) en Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines (NLVOW)

Derk Dohle, Marieke Theeuwen, Susan Kreuger

Rob Rietveld

Provincie Noord-Brabant

Lucht Voor Leidschendam-Voorburg (LV2)

Peter Glerum

Frans Kets

Omgevingsdienst Midden-Holland

Bewonerscomité N210

Martijn ten Bloemendal, Rianne Sondorp

Peter Mulder

Gemeente Rotterdam

Nederlandse Federatie Omgevingslawaai Motorvoertuigen (NEFOM)

Jan Harm Brouwer, Jeroen Tromp, Vrata Kartak

Jeanôt van Belkom

Kees van Hooft

Gemeente Krimpen aan den IJssel Marcel van Dokkum

Lerend platform Energie en Omgeving (LEO) Zita van Aggelen

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)

Haagse Hogeschool en Klikkesbaus

Hester Volten, Amber Woutersen

Mariëlle van Dijk

DCMR Milieudienst Rijnmond

Radboud Universiteit

Marcel Koeleman

Wessel Ganzevoort, Wieke Betten

dBvision

Rijksuniversiteit Groningen

Jeroen Kamer, Sander Buitelaar

Tjeerd Andringa

De Stille Stad

Universiteit Leiden

Sander van der Ham

Eefje Cuppen, Margaret Gold

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

47

Bijlage 3: Notitie Jan Harm Brouwer Jan Harm Brouwer heeft een notitie geschreven naar aanleiding van het Toekomstagendaonderzoek gezonde weg en hinder. Jan Harm is de opdrachtgever voor het Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder. In de notitie verbreedt Jan Harm het Toekomstagendaonderzoek door op basis van generieke ontwikkelingen die in het onderzoek een rol spelen conclusies te trekken over de relatie tussen de provincie en haar burgers.

Notitie Jan Harm Brouwer Inleiding KWINK, TU Delft en Populytics hebben op verzoek van de provincie Zuid-Holland onderzoek gedaan naar hinderbeleving bij burgers ten aanzien van de provinciale weg. Op het eerste oog een vrij specifiek onderwerp. Toch zijn er de nodige generieke ontwikkelingen die hier spelen en op basis van die ontwikkelingen misschien ook vrij generieke conclusies te trekken over de relatie provincie-burgers. Omdat het de breedte en speculaties over die breedte betreft is ervoor gekozen het onderstaande narratief niet onderdeel te maken van het onderzoek. In plaats daarvan is door de provincie een intervisiedocument geschreven waarover een gesprek plaatsvindt om te bezien waar dat narratief hout snijdt. Let wel: het document is geen wetenschappelijk verantwoord stuk en is ook nog niet evenwichtig uitgekristalliseerd. Het is bedoeld om de discussie te voeden, richtingen te schetsen en daarmee juist meer evenwicht te vinden.