bijlage 2 - Toekomstagenda Gezonde weg en hinder; burgerparticipatie en overheidsbeleid

Gezonde weg en hinder Toekomstagendaonderzoek

Gezonde weg en hinder Toekomstagendaonderzoek

Eindrapport Den Haag, 27 / 06 / 2022 Auteurs: Coen Bernoster, Fritzi Reijerman, Sjoerd Stikvoort, Haiko van der Voort, Shannon Spruit

4

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Inhoud

1

Inleiding

6

1.1

Achtergrond

7

1.2

Scope

7

1.3

Onderzoeksaanpak

9

1.4 Leeswijzer

9

2 Citizen science en hinderbeleving: achtergrond en praktijk 2.1

3

Over citizen science

10 10

2.2 Het potentieel van citizen science

14

2.3 De weerbarstige praktijk van citizen science

15

2.4 Meer specifiek: citizen science en de toestand van de weg

18

2.5 Een extra dimensie: hinderbeleving

22

Citizen science en hinder: een praktijkvoorbeeld

26

Tussenkatern: de veranderende rol van de overheid

32

Ontwikkeling in interactie overheid en burger (burgerparticipatie)

32

4 Met het oog op de toekomst

36

4.1 Ontwikkelingen die de toekomst beïnvloeden

36

4.2 Hoe de rol en positie van de provincie daardoor verandert

39

4.3 Hoe de provincie responsiever kan worden

41

4.4 Hoe citizen science daar een rol in kan spelen

42

Bijlage 1: Overzicht bronnen literatuuronderzoek Bijlage 2: Lijst gesprekspartners Bijlage 3: Notitie Jan Harm Brouwer Bijlage 4: Bijeenkomst over notitie Jan Harm Brouwer

45 47 48 53

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

5

6

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

1 Inleiding Dit rapport bevat de bevindingen van het toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder. Dit inleidende hoofdstuk beschrijft de kaders waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd. In de paragrafen hierna wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan de achtergrond van het onderzoek, de scope van het onderzoek en de onderzoeksaanpak. We sluiten af met een leeswijzer.

1.1

Achtergrond

Toekomstagenda Dit onderzoek is uitgevoerd in het kader van de Toekomstagenda. De ToekomstAgenda is een instrument van Kennis Zuid-Holland en faciliteert toekomstgericht onderzoek (toekomstagendaonderzoek). Kennis-Zuid Holland is in het leven geroepen om de kennisfunctie van de provincie Zuid-Holland verder te ontwikkelen. Binnen Kennis Zuid-Holland staan trends, onderzoek, ontmoeting en debat centraal. Toekomstagendaonderzoek richt zich op sectordoorsnijdende thema’s die op de lange termijn (de periode na 2030 een mogelijk disruptieve sociale, economische of ruimtelijke ontwikkeling teweeg brengen. De toekomstagendaonderzoeken richten zich op ontwikkelingen die raken aan de rol en taak van de provincie Zuid-Holland. De disruptieve ontwikkelingen vragen om kennis en oplossingen die minder voor de hand liggen, en focus hebben op de (middel)lange termijn.

Achtergrond toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder De provincie Zuid-Holland is momenteel zoekende naar een antwoord op de vraag hoe tot een gedeelde probleemanalyse te komen met de burger rondom bijvoorbeeld luchtkwaliteit en geluidsoverlast bij provinciale wegen. De provincie Zuid-Holland ziet het risico dat burger en overheid uit elkaar groeien voor wat betreft probleemdefiniëring rond de (provinciale) weg op het gebied van hinder. Voor geluid en luchtkwaliteit rondom wegen en in mindere mate voor onderwerpen als veiligheid bestaan wettelijke kaders. Die wettelijke kaders sluiten niet altijd aan op de hinderbeleving van

burgers. Waar overheden veelal het wettelijke kader gebruiken om een probleem rond een weg te definiëren, definiëren burgers een problemen aan de hand van hun beleving. Daar ontstaat een gat. De vraag is hoe daarmee om te gaan. Mogelijk kan (de veranderende beschikbaarheid van) milieu-informatie een rol spelen in het dichten van dat gat. Vaak is de overheid (nog) monopolist ten aanzien van milieu-informatie. De vraag is of de kennisverhouding tussen overheid en burger de komende jaren zal veranderen en op welke manier de overheid die kennisverhouding wil en kan beïnvloeden. De verwachting is dat het kennismonopolie zal verminderen, omdat meer data publiekelijk beschikbaar zijn of dat burgers buiten de overheid om meer zelf zullen gaan meten. Dit laatste is een vorm van burgerwetenschap (hierna: citizen science). De provincie Zuid-Holland heeft KWINK groep in samenwerking met TU Delft en Populytics gevraagd een (toekomstagenda)onderzoek uit te voeren naar de mogelijke samenwerking met de burger voor een gedeelde probleemanalyse van de toestand van de weg in relatie tot de milieu- en gezondheidseffecten van die weg en de rol die citizen science daarin kan spelen. Dit onderzoek noemen we het toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder.

1.2

Scope

Onderzoeksvraag Dit onderzoek betreft een fundamenteel toekomstagendaonderzoek. Het onderzoek focust zich op kennis-vragen en het onderzoek biedt als antwoord op die vragen een kenniskader aan de provincie Zuid-Holland.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

7

De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek is:

Hoe komt de overheid in samenwerking met de burger tot een gedeelde probleemanalyse en gedeelde probleemperceptie1 van de toestand van de weg in relatie tot de milieu-/gezondheidseffecten van die weg? En welke rol kan citizen science daarin spelen? Focus van het onderzoek In dit onderzoek focussen we op de rol die citizen science kan spelen bij het realiseren van een gedeelde probleemanalyse en probleemperceptie over de toestand van de weg. Voor een beter begrip hebben we de ontwikkelingen rondom citizen science tegen het decor van de veranderende relatie tussen overheid en samenleving in de laatste decennia geplaatst. Tijdens het onderzoek kwamen we erachter dat hinderbeleving van burgers onlosmakelijk verbonden is met de ontwikkelingen in citizen science rondom milieu- en gezondheidseffecten van o.a. wegen. Daarom gaan we in dit rapport ook in op de rol die hinderbeleving speelt bij die gedeelde probleemanalyse en probleemperceptie.

Citizen science Burgerparticipatie gaat over het betrekken van en de betrokkenheid van burgers bij overheidsbeleid.2 Citizen science is een specifieke vorm van burgerparticipatie, alhoewel het niet in alle gevallen direct in verbinding staat met overheidsbeleid. Een duidelijke definitie van citizen science (burgerwetenschap) is er niet, omdat het lastig is vast te stellen waar de grens ligt van wat citizen science is en wat niet.3 In paragraaf 2.1 gaan we daar nader op in. Belangrijk bij citizen science is volgens ons in elk geval dat: • burgers de informatie/data in hun onderzoek op een geijkte methode verzamelen via een herleidbare en transparante methodiek; • burgers zelf onderzoek doen en niet alleen maar onderwerp van onderzoek zijn.4 Hinderbeleving Een belangrijke aanleiding dat burgers meedoen aan citizen science kan zijn dat zij ergens hinder van ondervinden en die hinder willen meten of objectiveren. De Gezondheidsraad definieert (geluid)hinder als ‘een gevoel van afkeer, boosheid, onbehagen, onvoldaanheid of gekwetstheid, dat optreedt wanneer een milieufactor iemands gedachten, gevoelens of activiteiten negatief beïnvloedt’.5 In deze definitie van de Gezondheidsraad over hinder staat centraal hoe burgers effecten van milieufactoren beleven. Burgers kunnen naast geluidshinder ook andere vormen van hinder ervaren.

Denk hierbij aan trillings-hinder, geurhinder of lichthinder. De ervaren hinder is per persoon per situatie verschillend.

Graag lichten we de begrippen citizen science en hinderbeleving nog wat verder toe.

1 Waarbij de gedeelde probleemanalyse en probleemperceptie kunnen leiden tot een probleemoplossing. 2 Movisie (n.v.t.). 3 KNAW (2016). Citizen science. De betrokkenheid van burgers in het wetenschappelijk proces, p. 2. 4 Deze belangrijke punten bij wat citizen science is, hebben we ontleend aan een gesprek met onderzoeker Wessel Ganzevoort. 5 RIVM (n.v.t.). Hinder en slaapverstoring.

8

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

1.3

Onderzoeksaanpak

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, koppelen en vervlechten we kennis uit de wetenschappelijke literatuur en ervaringen rondom de veranderende relatie tussen overheid en burgers, hinderbeleving en citizen science aan elkaar. Hiertoe is een onderzoeksteam van KWINK groep, TU Delft en Populytics aan het werk gegaan. Het onderzoek is uitgevoerd van juli 2021 tot en met mei 2022. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende methoden gebruikt: • (Wetenschappelijke) literatuurstudie. Allereerst is voor dit onderzoek een brede wetenschappelijke literatuurstudie uitgevoerd. In deze literatuurstudie stonden artikelen centraal over de veranderende relatie van burger en overheid, over het gebruik en toepassen van citizen science en artikelen over de verschillende belevingen en denkkaders van burgers en overheden (zie bijlage 1 voor een totaaloverzicht van de bestudeerde bronnen). • Interviews. In dit onderzoek zijn interviews gehouden met overheden, wetenschappers en ervaringsdeskundigen op het gebied van citizen science en hinderbeleving (zie bijlage 2 voor een lijst met gesprekspartners). • Workshops. De literatuurstudie en interviews gaven inzicht in hoe in het algemeen burgers en overheden tot normen komen rondom gezondheids-/hinderaspecten van wegen.

In een workshop zijn deze inzichten verdiept door met burgers en ambtenaren te reflecteren op een concrete casus van milieuproblematiek rondom een provinciale weg. De casus betreft de door bewoners ervaren geluidshinder bij de N210 in Krimpen aan den IJssel. Na een participatietraject met bewoners, de gemeente Krimpen aan den IJssel en de provincie Zuid-Holland zijn geluidsdempende maatregelen getroffen.

1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 is een veelomvattend hoofdstuk dat de achtergrond en huidige praktijk van citizen science en hinder(beleving) langs de weg schetst. De inzichten die we uit de literatuur en interviews hebben opgedaan, leggen we in hoofdstuk 3 naar het praktijkvoorbeeld uit de workshops. Waar hoofdstuk 2 en 3 het heden en verleden feitelijk beschrijven op grond van ons onderzoek, schetsen we in hoofdstuk 4 een onderbouwd toekomstbeeld aan de provincie Zuid-Holland over de verwachte ontwikkelingen met betrekking tot de verhouding overheid-burger en citizen science langs de ‘gezonde’ weg. In bijlage 1 geven we een overzicht van de bronnen die zijn gebruikt voor het literatuuronderzoek. Bijlage 2 bevat de lijst met gesprekspartners die we gesproken hebben in dit onderzoek. Bijlage 3 bevat een beschouwende notitie van de opdrachtgever (Jan Harm Brouwer). In zijn beschouwende notitie verbreedt Jan Harm het Toekomstagendaonderzoek door op basis van generieke ontwikkelingen die in het onderzoek een rol spelen conclusies te trekken over de relatie tussen de provincie en haar burgers. Bijlage 4 bevat een verslag van een intervisiebijeenkomst over de beschouwende notitie met wetenschappers en medewerkers van provincie ZuidHolland en KWINK groep.

In deze bijeenkomst hebben onder meer emeritus hoogleraren bestuurskunde Roel in ’t Veld en Ernst ten Heuvelhof aangegeven zich te herkennen in de analyse van Jan Harm.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

9

2 Citizen science en hinderbeleving: achtergrond en praktijk Dit hoofdstuk schetst aan de hand van bestuurskundige literatuur en interviews de belangrijkste ontwikkelingen rondom citizen science en hinderbeleving. We starten met wat citizen science is en welk potentieel het heeft. Daarnaast wordt de weerbarstige praktijk rond citizen science behandeld en kijken we naar citizen science in relatie tot de toestand van de weg. Als laatste voegen we daar hinder(beleving) als extra dimensie aan toe.

2.1

Over citizen science

Zoals in de inleiding reeds beschreven, betreft citizen science een specifiekere vorm van burgerparticipatie. Zie pagina 31: ‘motieven voor burgerparticipatie’. Een duidelijke definitie van citizen science (burgerwetenschap) is er niet, omdat het lastig is vast te stellen is waar de grens ligt van wat citizen science is en wat niet.6 De fundamentele vraagt komt immers op: wanneer is iets science? Vast te stellen valt dat de betrokkenheid van burgers bij onderzoek centraal staat bij citizen science. NWO definieert citizen science als ‘wetenschapsbeoefening door vrijwilligers die niet als professioneel onderzoeker verbonden zijn aan een onderzoeksorganisatie, maar daarbij wel samenwerken met - of onder de supervisie staan van professionele onderzoekers’.7 Grofweg gaat citizen science over de acceleratie van kennisaccumulatie bij burgers. Citizen science hoeft niet per se beleidsrelevant te zijn. Figuur 3 van Pettibone c.s. (2017) geeft aan hoe divers de toepassingsgebieden zijn. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om persoonlijke hobby’s zoals genealogie, maar het kan ook over de directe leefomgeving gaan, zoals het waarnemen van planten en dieren.

6 KNAW (2016). Citizen science. De betrokkenheid van burgers in het wetenschappelijk proces, p. 2. 7 NWO (n.v.t.). Citizen Science.

10

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Bijschrift Karbon regular 9/11, emoluptaturi voluptam, ipsapel ignihil ius voluptam, ipsapel ignihil. Bron: Karbon regular italic 9/11, bad maximus vota.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

11

Gesprekspartners stellen dat science zou moeten betekenen dat een initiatief op een geijkte methode data verzamelt door middel van een herleidbare en transparante methodiek. Daarnaast geven gesprekspartners aan dat je bij citizen science als burger niet louter object van onderzoek bent. Je kunt weliswaar jezelf onderzoeken, zoals medisch onderzoek, maar bij citizen science onderzoek je. Het zijn citizens die science uitvoeren, niet science over citizens.

Website Wageningen University & Research over citizen science:

Wat drijft de opkomst van citizen science? Dit heeft met een drietal technologische ontwikkelingen te maken. Ten eerste is de capaciteit tot dataverwerking sterk gestegen en gedemocratiseerd. Daarmee bedoelen we dat niet alleen overheden en kennisinstellingen, maar ook burgers gemakkelijk veel data tot hun beschikking kunnen krijgen en verwerken. Daarmee bereikt de kennis van burgers potentieel sneller een hoog kwaliteitsniveau (Hammond, 2016). Ten tweede leidt de opkomst van platforms ertoe dat de kennis van meerdere burgers gemakkelijk kan worden gebundeld. Tenslotte leiden sociale media ertoe dat het gemakkelijk is om burgers te mobiliseren, ongeacht hun fysieke spreiding (Feenberg, 2017). In ’t Veld noemt dit fenomeen ‘bottom-up media’ (In ’t Veld, 2021).

‘Wist u dat 95% van de Nederlandse EU-rapportages over biodiversiteit gevuld worden met citizen science-data? De data die worden verzameld door vrijwilligers worden ook steeds meer gebruikt voor allerlei wetenschappelijk onderzoek en publicaties.’.

Figuur 1. De variëteit van citizen science onderwerpen (bron: Pettibone c.s., 2017).

Other

Biological science

Health researchences

Figuur 2. Technologische ontwikkelingen die citizen science hebben versterkt

Dataverwerkingsmogelijkheden

41% 3% 6% 3%

Opkomst van dataplatforms

16% 15%

Other humanities/ social sciences

13%

Historical research

12

Geography

Non-biological natural science

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Opkomst van sociale media

Wanneer wordt citizen science interessant en relevant voor overheden? Dat heeft allereerst natuurlijk te maken met het thema of beleidsterrein waar de uitgeoefende burgerwetenschap op zit. Daarnaast biedt de initiatiefnemer van het citizen science initiatief zelf ook een interessante invalshoek. We zien overkoepelend twee vormen van beleidsrelevante citizen science: Top-down. Overheden vragen in dat geval de burger om mee te doen bij het vergaren van kennis ten behoeve van beleid. Op het gebied van citizen science initiatieven (top-down) bestaan veel pilots van provincies en gemeenten, die burgers bijvoorbeeld luchtkwaliteit laten meten. Een voorbeeld waar de overheid de citizen science-infrastructuur zelf heeft ontwerpen en gefaciliteerd, is het Samen Meten aan de luchtkwaliteit-programma van RIVM. Burgers worden gevraagd om met sensoren en een platform de luchtkwaliteit te meten en vervolgens mee te denken over hoe deze kwaliteit te verbeteren (zie voor meer informatie het kader over het Samen Meten-programma in paragraaf 3.4.). Bottom-up. Burgers brengen bij deze initiatieven zelf hun citizen science-initiatief tot stand en kaarten vervolgens hun uitkomsten aan bij de overheid. Deze vorm is interessant, want deze kan de verhouding tussen burger en overheid doen veranderen.

Private platforms – al of niet met winstoogmerk – kunnen ook de coördinatie bieden die overheden van oudsher bieden. Zij kunnen bijvoorbeeld meetapparatuur verschaffen en een platform om data te delen. Daarmee kunnen burgers met gegevens bij overheden aankloppen. Voorbeelden van dergelijke platforms zijn Sensor.Community (voorheen: Luftdaten.

info, over het meten van luchtkwaliteit), WeObserve (een breed platform over duurzaamheid), D-Noses (over stankoverlast) en Waarnemingen.nl (over natuurwaarnemingen). We zien dat het zelforganiserende vermogen van burgers aan het versterken is. Zo bestaan er buurtenergiebedrijven die voor 100% in handen van bewoners zijn (Wittmayer c.s., 2020). Omwonenden en maatschappelijke organisaties dagen de modellen van RIVM uit over geluidshinder bij Lelystad Airport. Burgers brengen daar hun eigen metingen in. Bewonersgroepen van achterstandswijken creëren netwerken in Europa om hun situatie te verbeteren (zoals R4R Rotterdam). In de praktijk is dit onderscheid tussen top-down en bottom-up niet altijd zwart-wit, mengvormen zijn mogelijk. LV2 (Lucht Voor Leidschendam-Voorburg) is bijvoorbeeld een club van inwoners uit Leidschendam-Voorburg die, door inzicht te bieden in de luchtkwaliteit en de gezondheidseffecten daarvan (mede de effecten van wegen), zich actief inzet voor gezonde lucht in de gemeente. LV2 is een initiatief van inwoners van Leidschendam-Voorburg en leunt op dit moment op apparatuur die ter beschikking is gesteld door de provincie Zuid-Holland. De opkomst van beleidsrelevante citizen science wordt ook wel een ‘stille revolutie’ genoemd, waarbij kennis en de daaruit volgende handelingsopties niet zozeer top down wordt georganiseerd, maar van onderop ontstaat.

Gesprekspartners beamen dit beeld. Meerdere gesprekspartners, zowel vanuit wetenschap, praktijk als overheid, menen dat citizen science een vlucht zal nemen komende jaren. Als niet via de overheid dan wel via de burger zelf.

Conclusie Citizen science bestaat in uiteenlopende vormen en maten en zal in al die hoedanigheden de komende jaren een vlucht nemen. Beleidsrelevante citizen science-initiatieven zullen de overheid op verschillende manieren uitdagen. Allereerst omdat de overheid niet altijd de initiator van deze initiatieven is en zal zijn. Burgers krijgen meer mogelijkheden de beleidsagenda te bepalen van hun eigen leefomgeving. Ten tweede verliest de overheid haar kennismonopolie. De in het initiatief verzamelde kennis daagt de overheidskennis uit en de publieke perceptie die deze nieuwe kennis tot gevolg heeft, erkent de exclusieve overheidskennis wellicht niet langer. Zowel de overheid als een burger(beweging) kunnen, afhankelijk van de gekozen methode, hoogwaardige kennis vergaren en die kennis kan tegenstrijdig zijn. Het is in deze context de uitdaging om te komen tot een gedeelde probleemperceptie en een gedeelde probleemanalyse.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

13

2.2 Het potentieel van citizen science Het fenomeen citizen science kan rekenen op veel enthousiasme in de literatuur. In deze paragraaf beschrijven we het potentieel van citizen science voor overheden vanuit de praktijkervaringen van onze gesprekspartners. Eén van de belangrijkste kansen van citizen science is dat het proces aanleiding biedt om een onderbouwd gesprek tussen overheid en samenleving te voeren. De verzamelde data uit de metingen, maar ook het meten zelf, vormen de basis om met elkaar in contact te komen, over inhoud te praten door samen te interpreteren en al dan niet over te gaan tot gedragen handelen. Betoogd kan worden dat dit een gelijkwaardigere relatie is dan voorheen (waar de overheid een kennismonopolie bezat). Het is een manier van joint fact finding waarbij burgers zelf een directere betrokkenheid hebben in het (mede) verzamelen en interpreteren van de data op basis waarvan beleid wordt gemaakt en gevoerd. Daarnaast biedt burgerparticipatie in het algemeen en citizen science in het bijzonder meerwaarde, omdat kennis wordt verzameld die nog niet bestond. Die kennis kan nieuw zijn, omdat de metingen voorheen niet werden gedaan (bijvoorbeeld: de metingen van luchtkwaliteit door meetkastjes van burgers betreft

data die meer lokale informatie verstrekt ten opzichte van de metingen van het RIVM). De kennis kan verder nieuw zijn, omdat de kennis die met behulp van citizen science is verzameld, is gebaseerd op andere methoden. Het netwerk van geluids- of luchtsensoren kan bijvoorbeeld fijnmaziger zijn of de verwerking van de data gebeurt via andere technieken. De kennis die citizen science tot gevolg heeft, kan in dat licht gezien worden als een verrijking van de kennis van experts/de overheid, in plaats van dat die kennis in twijfel wordt gebracht. Verder geeft citizen science burgers autoriteit over hun leefomgeving. Wanneer burgers een probleem signaleren, hoeft hun probleemperceptie niet langer getoetst te worden aan algemeen vastgestelde waarheden (‘de wettelijke geluidsnormen langs deze weg worden niet overschreden, dus er is geen probleem’), maar zij kunnen het door hen ervaren probleem onderbouwen met de door hen verzamelde gegevens. En nog een stap verder: citizen science biedt de mogelijkheid om hinderbeleving een grotere rol te geven in de besluitvorming, wanneer zij deze kunnen kwantificeren. Op het gebied van beleving zijn burgers simpelweg de autoriteit en niet de overheid: een instituut kan niets ervaren. Veel burgerparticipatie en citizen science stimuleert actief burgerschap. Veel initiatieven komen voort

Conclusie De verwachting is dat de mogelijkheden rondom citizen science en het aantal initiatieven de komende jaren zal toenemen. Juist in die toename schuilt de meerwaarde van deze ontwikkeling voor overheden. Er kan nieuwe, andersoortige, meer lokale en signalerende informatie verzameld worden. Die informatie wordt waardevoller, naarmate er meer data/gegevens worden verzameld. De luchtkwaliteit-metingen van het RIVM worden bijvoorbeeld aangevuld door de grote hoeveelheden lokale informatie van burgers, de signalen van hinder worden representatiever en het beeld dat de overheid heeft van de zorgen die leven, wordt completer. Het is aan de overheid om mechanismen in te bouwen om het potentieel van citizen science te benutten en de risico’s die de ontwikkelingen met zich meebrengen, te mitigeren. Bijvoorbeeld door mogelijkheden tot uitoefening van citizen science te scheppen en burgers gedurende het proces te ondersteunen, zodat de uitgeoefende burgerwetenschap van goede kwaliteit is. Maar ook door het eigen proces richting besluitvorming gevoelig te maken voor de kennis die uit citizen science kan volgen.

14

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

uit bijvoorbeeld bezorgdheid over de eigen leefomgeving, activisme vanuit de burger of een tegenreactie op een inhoudelijke focus op een (te) beleidsmatige en cijfermatige werkelijkheid vanuit de overheid. Geslaagde vormen van burgerparticipatie en citizen science bieden de mogelijkheid om conform een zorgvuldig proces verschillende perspectieven in te brengen, bijvoorbeeld het perspectief van geluidsbeleving naast geluidsmeting of het perspectief op geluidsoverlast van de ene straat ten opzichte van de straat daarachter (zeer lokale informatie). Tot slot heeft citizen science de potentie om te laten zien waar burgers zich zorgen over maken. Daar waar gemeten wordt leven zorgen en/of vragen. Alleen al dat gegeven zorgt voor extra kennis en maakt beleidsinterventies in potentie gerichter en daarmee effectiever. Een uitsmijter die door enkele gesprekspartners genoemd werd, is: ‘burgers gaan dankzij de technologische en maatschappelijke ontwikkelingen toch wel zelf meten, dus het is beter om als overheid mee te gaan in de trend, dan je ertegen te verzetten’.

2.3 De weerbarstige praktijk van citizen science Helaas blijkt het potentieel van citizen science in de praktijk nog niet altijd uit te komen. Alle motieven ten spijt, de praktijk is weerbarstig. Dat geldt niet alleen voor citizen science, maar ook voor het burgerparticipatie in het algemeen. Uit de literatuur blijkt dat een aantal oorzaken voor de weerbarstige praktijk is terug te voeren op het handelen van de overheid, ofwel de manier waarop zij burgerparticipatie organiseren. Sommige oorzaken zijn juist terug te voeren op het handelen van de burger. Hierna noemen we deze oorzaken, zowel met betrekking tot burgerparticipatie in het algemeen als citizen science in het bijzonder.

De oorzaken voor een weerbarstige praktijk van burgerparticipatie in het algemeen (overheid) •

•

Edelenbos c.s. (2001) constateren op basis van een inventarisatie van initiatieven van interactieve beleidsvorming in de groene ruimte, dat veel initiatieven van burgerparticipatie niet doorvertalen naar integrerende oplossingen. Iedere afdeling van gemeente of provincie heeft de eigen methode en de eigen motieven van burgerparticipatie. Daarmee wordt de verkokering van het beleid niet doorbroken en herkent de burger de overheid niet als een eenduidige gesprekspartner. Anders gezegd: de overheid kan een ‘verkokerde gesprekspartner’ zijn en blijven bij burgerparticipatie. Ideeën die worden opgedaan bij burgerparticipatie dringen niet altijd door tot de hogere bestuurlijke lagen bij de overheid. Daarmee rijst de vraag bij de burger hoeveel impact hun participatie heeft. Zo ontstaat er een participatie paradox (Hurenkamp en Tonkens, 2020; Van der Voort c.s., 2020). Deze participatie paradox houdt in dat wanneer de burger bij burgerparticipatie wordt teleurgesteld (in de resultaten ervan), de burger na participatie meer teleurgesteld kan zijn dan ervoor. Burgers weten vaak tevoren niet wat overheden te bieden hebben bij een burgerparticipatieproject. Er kunnen hoge verwachtingen bestaan over de impact van burgerparticipatieprojecten.

Burgerparticipatie leidt in potentie tot meer vertrouwen van de burger, maar wat als het tegenvalt? Wat als metingen door de burger als alarmerend wordt gezien, maar er volgt geen actie? Wat als de burger überhaupt geen verandering ziet in beleid of actie vanuit overheden?

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

15

•

•

•

•

De perceptie kan dan ontstaan dat burgerparticipatie geen impact heeft, maar een meer symbolische betekenis heeft. Indien die perceptie heerst, dan kan burgerparticipatie juist tot minder vertrouwen leiden. Daarmee wordt de kloof tussen overheid en burger door burgerparticipatie eerder vergroot dan verkleind. Overheden hebben vaak een duidelijk omlijnd doel bij burgerparticipatie-initiatieven. Dit doel hoeft niet altijd te sporen met de doelen of zorgen van de burgers. Als een oplossing, zoals een windmolenpark, vastligt en de burgers slechts beperkte ruimte hebben om veranderingen te suggereren, dan kan dat het vertrouwen schaden. Het is vaak technisch mogelijk om burgers te ‘framen’ naar een oplossing, maar dat kan ten koste gaan van legitimiteit (want zijn burgers echt voor die oplossing?). Hier ontstaat een subtiel mechanisme: maar al te gauw kan de perceptie bij burgers ontstaan dat ‘het besluit eigenlijk al genomen is’, ook als dat niet het geval is. Burgers voldoende ruimte geven (bijvoorbeeld voor het aandragen van oplossingen) bij burgerparticipatie en het eerlijk als overheid communiceren over de intenties met een burgerparticipatie-initiatief is een belangrijk aandachtspunt. Overheden hebben vaak al een idee over de gewenste uitkomst van burgerparticipatie.

Gesprekspartners geven aan dat het cruciaal is om bij top-down initiatieven niet direct een ‘frame’ te kiezen wat betreft oorzaken of oplossingen van het voorliggende vraagstuk. Een gesprekspartner noemt een voorbeeld waarbij klachten over geluid niet zozeer aan de hoeveelheid geluidsoverlast lagen, maar aan de handhaving van geluidsnormen. Het daadwerkelijke probleem voor burgers was dat zij vonden dat er onvoldoende werd gehandhaafd. Dan moet je als overheid dus het gesprek aangaan over welk handhavingsbeleid beter past in plaats van meten via een citizen science-project. Het verdient aanbeveling om bij top-down initiatieven een open houding te houden als overheid. Gesprekspartners geven aan dat je diezelfde houding ook van burgers wil en kunt verwachten. De investering in burgerparticipatie wordt niet altijd realistisch ingeschat of begroot. Gesprekspartners geven aan dat

participatietrajecten weleens terzijde worden geschoven als ‘moeilijk’, omdat zij veel interactie en afstemming vergen met burgers. In sommige gevallen wordt er dan gekozen voor een ‘light’-versie, die niet altijd leidt tot participatie die toegevoegde waarde heeft voor de oplossing van een probleem. Daarvoor blijkt niet voldoende tijd en budget beschikbaar te zijn (gemaakt). Daarnaast valt bij gesprekspartners op dat participatie met/door burgers ook om vaardigheden en een interactieve houding vraagt van ambtenaren die niet altijd en overal gemeengoed is.

De oorzaken voor een weerbarstige praktijk van burgerparticipatie in het algemeen (burger) •

•

Een voorname oorzaak is de representativiteit van burgers bij burgerparticipatie (bv. Dreijerink c.s., 2019). Veel burger(participatie)initiatieven zijn afhankelijk van vrijwillige participatie van burgers. Maar zijn deze burgers een afspiegeling van de groep waar een potentiële beslissing betrekking op heeft? Participatie kost bijvoorbeeld tijd. Een groep die tijd heeft en geïnteresseerd is in participatie, zal beter vertegenwoordigd zijn. Het zijn vooral hoogopgeleiden, in Nederland geboren personen en oudere mannen die meedoen aan burgerparticipatieprojecten. Burgers met een migratieachtergrond, vrouwen, laagopgeleiden en jongeren participeren minder vaak (Boele, Dekker & van Houwelingen, 2014; Tonkens et al., 2015; e.a.). Ook in de praktijk van citizen science zien we terug dat relatief veel hoogopgeleiden participeren.8 De representatie is van groot belang voor de legitimiteit van op burgerparticipatie gestoelde beslissingen. Daarbij is de nuance wel te maken dat burgerparticipatie voor elke burger een optie is (ongeacht of een burger er gebruik van maakt). Het biedt een (extra) kans om te participeren. Zelfs als de burger niet gebruik maakt van burgerparticipatie, kan het waarde hebben voor de burger om wel die optie te hebben (optiewaarde). Burgers nemen (negatieve) ervaringen van eerdere processen mee naar de volgende.

Deze ‘spillover’ kan negatieve (maar ook positieve) effecten opleveren voor het eerstvolgende proces (Cuppen c.s., 2020). Hierdoor kan bijvoorbeeld de afspiegeling bij participatietrajecten door de tijd heen onder burgers verder ‘vertekenen’.

8 Van der Sijs, Journalistiek verslag van het KNAW-symposium ‘Citizen Science’ (2016) https://www.knaw.nl/shared/resources/actueel/ publicaties/pdf/CitizenScienceJournalistiekverslag.pdf

16

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

•

•

Conclusie

Burgers benaderen besluitvorming anders dan overheden. Burgers zouden meer geïnteresseerd zijn als het onderwerp tastbaarder zou zijn, als ze een gevoel van controle zouden hebben (Syberg c.s., 2018). Daarmee zouden gemeentelijke processen kansrijker zijn, omdat die soms concreter zijn en meer controle over de kleinere omgeving suggereren. Burger en overheid én burgers onderling hebben

De praktijk van citizen science, maar ook voor het burgerparticipatie in het algemeen, blijkt weerbarstig. We hebben een aantal belangrijke oorzaken hiervoor gebundeld. Duidelijk is dat deze zowel zijn terug te voeren op het handelen van de overheid, als ook op het handelen van de burger. Wij achten de informatie in dit hoofdstuk voor de provincie Zuid-Holland van belang bij het ontwerpen van en/of deelnemen aan citizen science projecten. Het biedt inzicht in mogelijke valkuilen om deze te voorkomen als ook aandachtspunten om scherp op te zijn in de praktijk. De oorzaken van de weerbarstige praktijk zijn deels oplosbaar, deels misschien wel inherent aan het instrument. Waar ze inherent zijn, bepalen ze ook de ruimte die citizen science in kan nemen in de bepaling van het beleid. Let wel: ook de huidige vorm van beleidsbepaling door de overheid is niet altijd optimaal. Dit betekent dat het ideale beleidsgesprek tussen overheid en burger een mengvorm van bepaling door overheid en bepaling door de burger zal zijn. De invulling van deze mengvorm zal vrijwel altijd specifiek voor het onderwerp bepaald moeten worden.

verschillende probleemdefinities (‘frames’) en rechtvaardigheidsopvattingen. Openheid is één van de krachten van burgerparticipatie, maar kan evenzogoed een moeilijkheid opleveren. Het is geen sinecure om alle relevante perspectieven van alle burgers bij elkaar te brengen, terwijl dit wel nodig is om tot gedragen oplossingen te komen (Gabriels, 2011).

De oorzaken voor een weerbarstige praktijk van citizen science in het bijzonder (burger en overheid) Naast burgerparticipatie in het algemeen, kent ook citizen science in het bijzonder een weerbarstige praktijk. Eerste ervaringen met pilots geven een wat genuanceerder beeld dan het enthousiasme vanuit de literatuur van de potentie van citizen science. Honkoop (2020) bestudeerde meerdere cases van citizen science over luchtkwaliteit. Carton c.s. (2017) richtten zich op Schiphol en NAM over hinder, en gesprekspartners in dit onderzoek hebben ook hun praktijkervaringen gedeeld. Onderstaand gaan we in op oorzaken voor de weerbarstige praktijk van citizen science in het bijzonder. • Het blijkt moeilijk voor overheden om de data van burgers te accepteren. Dit kan meerdere oorzaken hebben. Veelal zijn de meetmethoden van burgers niet zo geavanceerd. Bijvoorbeeld: bij luchtkwaliteitsprojecten is het kostbaar om alle vrijwilligers de beste sensoren te verschaffen. Dus komen er sensoren van inferieure kwaliteit. Hoe deze te wegen met de gegevens die overheden al hebben? Hierbij speelt dat er veel ingenieurs werken bij de overheid, dan wel worden ingehuurd bij de beleidsuitvoering. Zij hebben een geringere tolerantie voor suboptimale data, ook al komen ze van de burger.

Dit ‘technocratische’ gehalte van de overheid kan een rol spelen bij een geringe doorwerking van data van burgers (Honkoop, 2020). De acceptatie van (het kwalitatieve niveau van) burgermetingen is ook in de interviews een van de grootste worstelingen gebleken voor zowel overheden als burgerinitiatieven. Theoretisch gezien kunnen veel kwalitatief laagwaardiger metingen gelijk staan aan een

•

beperkt aantal kwalitatief hoogwaardiger metingen – in de praktijk is dat punt in vrijwel alle gevallen nog niet bereikt. Een gesprekspartner gaf aan dat het niet de verwachting is dat op termijn burgermetingen overheidsmetingen gaan vervangen, maar er liggen wel kansen tot aanvullen en/of verrijken van. De ‘technocraten’ kunnen natuurlijk ook gelijk hebben. Er is immers geen garantie dat de data van burgers slechts vanuit het motief van waarheidsvinding zijn geleverd. In een wereld van

‘alternatieve waarheden’ is het goed mogelijk dat data en informatie selectief worden gepresenteerd

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

17

•

•

(Carton c.s., 2017), zowel door burgers als de overheid. Feitelijk duidt dit op een behoefte aan ‘governance’ aan de kant van burgerinitiatieven: de verwerking van data tot informatie vergt coördinatie tussen meerdere mensen en daarmee organisatie (Warbroek c.s., 2019). Hoe kan de organisatie van een burgerinitiatief borgen dat op een zuivere wijze tot informatie wordt gekomen (Hammond, 2016; Feenberg, 2017)? Gesprekspartners geven aan dat rondom citizen science teveel focus ligt op het binnenhalen van ‘harde’ data om die vervolgens in overheidsmodellen/kaarten/systemen te passen. Er is nog relatief weinig inzet op het samen meten van beleving of andere vormen van meten en het interpreteren van data. Voor citizen science geldt dat veel initiatieven zich vooralsnog in de pilot-fase bevinden. Veel is in ontwikkeling en (nog) niet volledig duidelijk.

2.4 Meer specifiek: citizen science en de toestand van de weg Dit toekomstagendaonderzoek zoomt in op de rol die citizen science kan spelen bij het beoordelen van de toestand van de weg. Bij het beoordelen van de ‘toestand van de weg’ kan je denken aan indicatoren als luchtkwaliteit, geluid, veiligheid, geur of uitzicht. Deze indicatoren zijn voor Zuid-Holland extra interessant en relevant, omdat het een dichtbevolkte en drukke provincie is. In dit onderzoek focussen we op de indicatoren luchtkwaliteit en geluid. •

Figuur 3. Geluidsindicatoren

Planologisch geluid

• Gemeten geluid

Beleefd geluid

18

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Voor geluid rondom wegen bestaan wettelijke kaders in de Wet geluidhinder. De naam van de wet laat al zien dat inwoners hinder kunnen ervaren. De wet heet bijvoorbeeld niet ‘wet geluidproductie’, maar legt gericht nadruk op dat burgers van geluid hinder kunnen ervaren. In die kaders is bijvoorbeeld beschreven hoeveel geluid (decibel) er op een (provinciale) weg geproduceerd mag worden. Op basis van berekeningen wordt vastgesteld wat het verwachte geluid is (planologisch geluid). De door overheden gestelde normen zijn gebaseerd op gemiddelden. De theoretische normen voor geluid geven de wet een sterk juridisch karakter. In sommige gevallen, bijvoorbeeld na klachten, wordt ook feitelijk gemeten hoeveel geluid er rondom een weg bestaat. Deze metingen vullen het planologische geluid onder andere aan, omdat zij geluidspieken op momenten van de dag kunnen registreren. Naast planologisch en gemeten geluid, ontstaat er de laatste jaren steeds meer erkenning voor het beleefde geluid. Immers, burgers beleven en ervaren geluid in het moment. Zij ervaren geen ‘gemiddeld’ geluid. De huidige normen zijn abstract en kijken naar gemiddelden. De subjectieve hinderbeleving van burgers sluit lang niet altijd aan bij het gemeten of planologisch geluid.

Voor luchtkwaliteit bestaan ook wettelijke kaders; de luchtkwaliteit rondom wegen mag bepaalde normen niet overschrijden om de gezondheid van burgers te beschermen (onder andere de Wet Milieubeheer). Deze normen worden voor het hele land berekend en gemeten door het RIVM. In sommige concrete situaties wordt door overheden aanvullend onderzoek verricht naar de luchtkwaliteit op specifieke plekken. Het interdepartementale onderzoek Luchtkwaliteit (2019) schetst de paradox dat aan de ene kant de luchtkwaliteit in Nederland sterk verbeterd is, en aan de andere kant de problematische kanten

van luchtkwaliteit volop in de belangstelling staan. Zo stelt het onderzoek in het voorwoord dat al decennia de concentratie verontreinigende stoffen in de Nederlandse lucht afneemt, terwijl tegelijkertijd krantenkoppen langskomen als ‘Milieudefensie: luchtkwaliteit zo slecht dat buiten werken niet zou mogen’. Steeds vaker meten burgers ook zelf de luchtkwaliteit rondom hun huis, bijvoorbeeld omdat ze hun eigen specifieke situatie willen meten of omdat ze de metingen van het RIVM wantrouwen.

Een veranderende verhouding tussen overheid en burger De overheid was tot kort geleden vaak monopolist ten aanzien van de beschikbare feitelijke informatie over luchtkwaliteit of geluid rondom de weg. De overheid heeft modellen en meetapparatuur die informatie genereert op basis waarvan besluiten worden genomen, de burger beschikt daar niet over. Die apparaten zijn te groot, te duur en de analyses zijn te complex om zelf mee aan de slag te gaan. We constateerden eerder dat de verhouding tussen overheid en burger verandert, ook ten opzichte van beschikbare kennis over geluid en luchtkwaliteit. Burgers hebben in toenemende mate behoefte, kennis en middelen om zelf informatie te verzamelen over hun eigen omgeving en deze informatie op platformen te delen en verwerken. Burgers plaatsen kastjes die luchtkwaliteit meten rondom hun eigen huis of hangen decibelmeters op. Individueel of gezamenlijk. Dit zien we o.a. op het Samen Metenplatform van RIVM (zie ook de volgende pagina). Deze kastjes en de data die daaruit voortkomen, zijn niet van dezelfde kwaliteit als de metingen die door het RIVM zelf gedaan worden. Echter, hoe meer inferieure data, hoe beter en nauwkeuriger de informatie over de luchtkwaliteit wordt.

Toepassingen van citizen science rondom de toestand van de weg Citizen science kan relevant zijn voor de besluitvorming over de toestand van de weg door ervoor te zorgen dat burgers data verzamelen en/of verwerken over de toestand van die weg (bijvoorbeeld m.b.t. geluid en luchtkwaliteit). Burgers meten het geluid/ luchtkwaliteit in hun omgeving, verzamelen en verwerken de data op een platform. De informatie die hierdoor ontstaat, kan door de overheid worden gebruikt ten behoeve van de probleemdefiniëring, de probleemperceptie of analyses van mogelijke oplossingen.

Samen Meten-programma (RIVM) Het RIVM is verantwoordelijk voor het meten en monitoren van geluid en luchtkwaliteit in Nederland. Naarmate burgers meer zelfstandig gingen meten, heeft het RIVM geïnvesteerd in een forum en portaal waar metingen van burgers over luchtkwaliteit worden samengevoegd. Het programma kent een dataportaal en een forum. Waar een meting van een individu van relatief slechte kwaliteit is (de sensoren van het RIVM zijn vele malen gevoeliger en leveren betere kwaliteit), levert een grote hoeveelheid samengevoegde ‘burgerdata’ wel degelijk aanvullende informatie op. Inmiddels levert het platform meer inzicht en gedetailleerde data. Gemeenten en provincies kunnen aansluiten bij de infrastructuur van het RIVM door burgers te voorzien van sensoren die metingen doorgeven aan een internationaal open data platform: Sensor.Community. Dit platform wordt door het RIVM gebruikt (naast het eigen dataportaal) om hun eigen kaarten en grafieken te verbeteren. Het platform heeft geresulteerd in betere metingen dankzij het hybride systeem en het RIVM geeft bovendien aan dat de betrokkenheid van burgers en hun invloed in het systeem vertrouwen en betrokkenheid lijkt te creëren. Dankzij de goede ervaringen loopt er momenteel een proef voor geluid.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

19

Zo kunnen geluidsmetingen door burgers bijvoorbeeld inzicht geven in geluidspieken op de dag en geven kastjes die luchtkwaliteit meten inzicht in de kwaliteit van de lucht op ‘zeer lokaal niveau’. De inzet van citizen science levert daarnaast inzicht en kennis op bij burgers over de feitelijke geluidsproductie en luchtkwaliteit.

Project Noord-Holland: ‘Hollandse Luchten’ Door middel van een pilot heeft de provincie Noord-Holland een ‘all-round’ citizen science-project opgezet. Een groep burgers is van a tot z betrokken geweest bij het meten én analyseren van de luchtkwaliteit in hun omgeving. In communities hebben burgers onder begeleiding van professionals hun eigen sensor gebouwd en de data die daaruit vloeiden samen geïnterpreteerd. Het project startte met de vraag: wat willen jullie (burgers) te weten komen met deze metingen? De gemeten gegevens werden gepubliceerd, waarna een dialoog over de resultaten werd gevoerd. De ervaringen zijn positief; de betrokkenen bleven gedurende lange tijd actief, weten elkaar én de overheid beter te vinden en er volgden volgens de provincie waardevolle gesprekken en inzichten uit de data. Als kanttekening werd genoemd dat een goede data-analyse erg complex is, terwijl inzicht in de data een grote behoefte is van betrokkenen. Een andere complexiteit betreft de juridische waarde van de opgehaalde informatie. Betrokkenen verwachten actie naar aanleiding van de inzichten, terwijl deze de provincie lang niet altijd een formeel handelingsperspectief bieden, bijvoorbeeld om in te grijpen bij Tata Steel. Het project heeft wel degelijk geleid tot enkele veranderingen.

Zo zijn de meldingen van overlast toegenomen, heeft Tata Steel enkele veranderingen doorgevoerd naar aanleiding van de inzichten en hebben de inzichten geleid tot kleine veranderingen in beleid, zoals een scherpere blik op de vergunningen van Tata Steel (vanwege de hoge metingen op specifieke plekken).

Gesprekspartners stellen dat citizen science met betrekking tot luchtkwaliteit en geluid rondom wegen in theorie kan leiden tot vergroot vertrouwen (of: het herwinnen van vertrouwen), een groot gevoel van betrokkenheid bij de eigen omgeving, een gevoel van controle over de situatie (waar men zich voorheen afhankelijk voelde van de overheid ondanks dat het bijvoorbeeld de situatie in eigen huis betrof) en meer samenwerking tussen overheid en burger. Momenteel wordt al veel geëxperimenteerd met citizen science rondom de weg. Een deel van de citizen science-projecten zijn projecten die zich als een ‘gescheiden wereld’ van de overheidsmetingen voltrekken. Er zijn ook voorbeelden van citizen science-projecten waarbij citizen science geïncorporeerd wordt binnen officiële meetsystemen. Om meer gevoel te geven hoe citizen science rondom de weg eruit zou kunnen zien, hebben we een tweetal bestaande voorbeelden opgenomen in de kaders hieronder.

Knelpunten bij opvolging geven aan citizen science rondom de weg Er is een aantal knelpunten die het geven van opvolging aan citizen science rondom de weg, lastig maakt: • Wat momenteel door burgers gemeten kan worden met sensoren, heeft nog geen wettelijke of juridische status, in verband met de onzekerheden die de metingen in zich dragen en de kwaliteitscriteria van de Europese Unie9. Op basis van data die burgers verzamelen over geluid of luchtkwaliteit, kan vaak geen juridische grond worden gevonden voor bijvoorbeeld het plaatsen van een geluidsscherm. In onderstaand kader schetst het RIVM wat met de sensoren waarmee burgers luchtkwaliteit meten op dit moment (on) mogelijk is. Een argument dat vaak wordt

9 RIVM, Samen Meten aan Luchtkwaliteit, februari 2021 (https://www. samenmetenaanluchtkwaliteit.nl/sites/default/files/2021-02/ Sensoren%20voor%20luchtkwaliteit_22feb21.pdf).

20

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

•

gegeven, is dat de data van de burger onvoldoende nauwkeurig zijn. Maar de praktijk leert inmiddels: met veel data/sensoren worden onnauwkeurige data/sensoren minder onnauwkeurig. De koppeling van metingen door burgers aan een

handelingsperspectief blijkt lastig in de klassieke representatieve democratie. Bestuurders doen vaak geen toezeggingen over gevolgen van metingen voor beleid of uitvoering, omdat zij hiervoor geen wettelijke of op zijn minst democratische grondslag ervaren.

Sensoren gebruikt door burgers voor meten luchtkwaliteit: wat is nu mogelijk en onmogelijk? (RIVM, 2021) Wat kan er momenteel met sensoren? Sensoren kunnen, mits goed gekalibreerd, een indicatie geven van: • de ruimtelijke verdeling van de gemiddelde luchtkwaliteit in een gebied; • de relatieve (uurlijkse/dagelijkse) variatie van concentraties in de tijd; • (in specifieke gevallen) de bijdrage van lokale bronnen; • (in specifieke gevallen, zoals een vuurwerkverbod) het effect van zeer ingrijpende maatregelen.

Wat kan er momenteel niet met sensoren? • De belangrijkste beperking is dat resultaten van sensoren door hun onzekerheden geen formele (wettelijke) status hebben, ze voldoen niet aan de door de EU gestelde kwaliteitscriteria. • De resultaten van goedkope sensoren kunnen qua kwaliteit en zeggingskracht niet met officiële referentieapparatuur worden vergeleken.

Aandachtspunten • Constante kalibratie van sensoren, door vergelijking met zowel officiële metingen als berekeningen, is noodzakelijk. De methoden voor kalibratie blijven in ontwikkeling en kunnen dus veranderen. • Ook na kalibratie blijft de onzekerheid in resultaten van sensoren aanzienlijk, met veel variatie per sensor. Gedetailleerde analyses van resultaten van individuele sensoren zijn in de meeste situaties dan ook niet zinvol. • In geval van sensoren voor fijnstof is het belangrijk om te onthouden dat ze de kleinste fijnstofdeeltjes, zoals bijvoorbeeld afkomstig uit verbrandingsprocessen, niet kunnen meten. • De bruikbaarheid van sensordata neemt toe als de data van meerdere sensoren gezamenlijk wordt bekeken. Dat geldt ook voor het combineren van de sensordata met officiële meetgegevens en/of berekeningen. • In specifieke projecten, waarbij resultaten van sensoren worden gekalibreerd en gecombineerd, kunnen de sensoren, ondanks alle in deze notitie genoemde beperkingen en aandachtspunten, zeker nuttige resultaten opleveren voor zowel burgers als overheden.’ *Tekst letterlijk overgenomen van het RIVM.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

21

Conclusie Citizen science kan een interessante rol vervullen bij besluitvorming over de toestand van de weg. Het is echter geen wondermiddel. De praktijk is weerbarstig en het biedt geen oplossing voor alle soorten vragen. Als ambtenaar/bestuurder van de overheid dient men zich per project samen met de burger af te vragen of en op welke manier citizen science van toegevoegde waarde is voor het oplossen van het voorliggende probleem. We kunnen ons voorstellen dat citizen science bijvoorbeeld een uitkomst biedt wanneer men behoefte heeft aan specifieker inzicht in de toestand van de weg (geluid of luchtkwaliteit), er instrumenten beschikbaar zijn om de data te interpreteren, zowel overheid als burger tijd investeren om de data te interpreteren en er bij de overheid (financiële) ruimte tot handelingsperspectief gemaakt kan worden.

Hoe moet de overheid zich verhouden tot citizen science? Gesprekspartners constateren dat ‘mensen toch wel steeds vaker gaan meten’ om de situatie van hun eigen leefomgeving inzichtelijk te krijgen. Als overheid moet je (los van welke rol je pakt bij citizen science) je tot die ‘vaker meten’-werkelijkheid gaan verhouden. Het is zaak goed na te denken over de rol die je als overheid pakt, de voorwaarden die je schept en de wijze waarop je omgaat met de resultaten van de metingen en/of analyses. Gesprekspartners geven aan dat burgerdata geen officieel meetstation kunnen vervangen. Wel kunnen trends/ontwikkelingen/uitschietende data (in theorie) gebruikt worden voor de besluitvorming om de toestand van de weg te verbeteren. Soms biedt samen meten geen uitkomst, maar is het veel belangrijk om samen in gesprek te gaan. Door met elkaar te spreken over de vraag wat het probleem is, wanneer er een probleem is en waar de belevingswerelden verschillen, komen vaak waardevolle inzichten naar boven bij beide partijen. Soms blijkt het knelpunt niet het aantal decibellen te zijn, maar blijkt bijvoorbeeld de omgang met signalen door de overheid tot frustratie te leiden. Dan kan het gesprek gevoerd worden over de vraag hoe en in welke mate de overlast wel acceptabel is.

22

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

2.5 Een extra dimensie: hinderbeleving Objectief versus subjectief Citizen science wordt nu vaak geassocieerd met het verzamelen van kwantitatieve, objectieve gegevens door burgers. In dit toekomstagenda-onderzoek constateren we dat dit geen alomvattende oplossing is om burgers meer zeggenschap te geven over hun eigen omgeving. Citizen science vraagt om een delicaat proces van dataverzameling en data-analyse. Dit proces biedt geen oplossing voor elke situatie. De meer subjectieve hinderbeleving van burgers kan bijvoorbeeld niet gemeten worden met meetapparatuur, maar is daarmee niet minder waar(d).

Overheden moeten zich dus niet blindstaren op de mogelijkheden die nieuwe apparatuur en/of technologie biedt. Een uitdaging zit in het verbreden van de hoeveelheid informatie die valide wordt geacht als onderbouwing van besluitvorming. Een gedeelde probleemperceptie van burger en overheid kan ook gevonden worden in het waarderen van subjectieve hinderbeleving. Sterker nog: men kan stellen dat dit een nog urgentere verandering betreft gezien de conflicten tussen burger en overheid die de afgelopen jaren zijn ontstaan. Er is een maatschappelijke vraag naar het organiseren van maatwerk, daadwerkelijk ruimte creëren om te luisteren naar de effecten van overheidsbeleid in de praktijk en het serieus nemen daarvan door er handelingen aan te koppelen. Een voorbeeld van meer subjectieve hinderbeleving onderdeel te laten zijn van overheidsbeleid bij hinder is het Actieplan geluid provinciale wegen 2018-2023 van de provincie Zuid-Holland. Het Actieplan heeft de ambitie naast het oplossen van berekende geluidsbelastingen ook geluidklachten van mensen die langs het provinciale wegennet te wonen op te lossen. Van het totale budget van 10 miljoen euro is een half miljoen euro beschikbaar voor klachtengerelateerde maatregelen, die niet vallen onder de berekende knelpunten.

Voorwaarde voor een provinciale bijdrage aan het oplossen van een klacht is dat de gehinderden (of de betreffende gemeente) eenzelfde of grotere financiële bijdrage aan de oplossing leveren.10

Het inzichtelijk maken van hinder van burgers We constateerden hierboven dat de huidige informatie die aan besluitvorming ten grondslag ligt (zoals planologisch of gemeten geluid) niet altijd overeenstemt met de hinderbeleving van burgers. Door manieren te ontwikkelen om de subjectieve ervaringen van burgers meetbaar (meer science) te maken, kunnen burgers hun hinderbeleving omzetten tot kennis die gebruikt kan worden in de arena van overheidsbesluitvorming. De inzet van citizen science rondom de weg zoals hierboven omschreven, heeft in de praktijk naast nieuwe informatie een ander belangrijk positief effect: citizen science is een manier om recht te doen aan hoe burgers geluid of luchtkwaliteit ervaren in hun specifieke situatie. Zij kunnen hun eigen situatie meten die meer recht doet aan hun situatie dan de jaargemiddelden die zij uit rapporten halen.

Het is een manier om ‘in het moment’ op een specifieke situatie te meten. Het meten door burgers van hun eigen situatie van bijvoorbeeld luchtkwaliteit of geluid kan direct van invloed zijn op de (mate van) hinderbeleving zelf. Een voorbeeld hiervan is een gesprekspartner die een voorbeeld aanhaalde van een burger die zijn luchtkwaliteit-situatie had gemeten en erachter kwam dat de luchtkwaliteit voldoende was. De burger wist hiermee voldoende en de klacht verdween. Overheden onderkennen steeds meer dat burgers minder hinder ervaren wanneer ze enige mate van controle ervaren. Hinder is breder, niet alleen verbonden aan de feitelijke situatie, ook aan de emoties en bejegening die daaromheen spelen. En daarmee hebben overheden meer handelingsperspectief om hinder te verminderen dan zij zich soms realiseren. Citizen science benadert tevens, beter dan overheidsmetingen, de gelaagdheid van de ervaring bij burgers. Door meting en klacht naast elkaar te leggen, wordt bijvoorbeeld zichtbaar of het aantal decibellen daadwerkelijk de hinderervaring door burgers omschrijft. In de praktijk blijkt dit niet altijd zo te zijn. Overheden werken graag met geaggregeerde informatie. Cijfers betreffen vaak gemiddelden over langere perioden. Pieken en dalen worden geregistreerd, maar indien het gemiddelde beneden een norm blijft, worden de pieken vaak als incidenten gezien.

De belevingswereld van burgers bestaat echter niet uit gemiddelden. De pieken worden beleefd als bevestiging dat er overschrijdingen zijn. Metingen kunnen dergelijke ‘real time’ overschrijdingen bevestigen. Daarmee kan in de discussie ‘in het moment’-informatie gemakkelijk geaggregeerde informatie diskwalificeren. Deze spanning is moeilijk te bagatelliseren, omdat voor beleving de burger de autoriteit is, en niet de overheid. De huidige trend richting het verbeteren van ‘brede welvaart’ versterkt dit mechanisme. ‘Brede welvaart’ is immers moeilijk eenduidig te meten omdat het alles omvat wat mensen van waarde vinden. Interpretaties van burgers zijn dan ook onmisbaar voor het bepalen van ‘brede welvaart’ (Snellen c.s., 2021).

10 Provincie Zuid-Holland (2019). Actieplan geluid provinciale wegen 2018-2023.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

23

Onderstaande tabel 3 van Andringa en Roelofsen (2020) over geluidshinder geeft de beschreven dilemma’s goed weer. Technische en sociale benaderingen vergen een geheel andere focus qua beleid. Tegelijkertijd zijn ze beide suboptimaal, zodat het altijd mogelijk is om de ‘andere zijde’ te bekritiseren.

Tabel 1. Benaderingen voor het verminderen van geluidshinder (bron: Andringa en Roelofsen, 2020). Focus op

Maat en focus

Onderliggende idee

Beperking op probleem

Geluidsnormen

Db(A), dB(C)

Geluidsnormen limiteren hinder beschermen de bevolking

“Mens als decibelmeter” benadering is onrealistisch. Geen bescherming van stille gebieden

Dosis en effect

Percentage gehinderden

De dosis-effect relaties vormen een bruikbare essentie van het probleem

Reductie van individu en de kwaliteit van de geluidsomgeving tot een statistiek met een onbekende lokale realiteitswaarde

Beleving

Individuele beleving en kwaliteit van de geluidsomgeving

De relatie bron-individu bepaalt de hinder: “soundscape benadering”

Biedt niet altijd oplossingen. Sociale erkenning beinvloedt individuele hinder

Erkenning

Individuele bejegening zodat gehinderden zich erkend en gesteund voelen

Sociale erkenning van gehinderden vergroten weerbaarheid

Verhoudt zich slecht tot vaak technocratische regulering

Goed om te weten is dat er los van overheidsbeleid ook ingezet wordt op het inzichtelijk maken van (hinder) beleving van burgers. Onderstaand schetsen we het voorbeeld van de applicatie MoSART.

Casus MoSART De applicatie (hierna: app) MoSART registreert subjectieve, persoonlijke belevingen van het geluidslandschap (soundscape). De app wordt onder andere gebruikt in de zorg om zorgprofessionals bewuster te maken over het effect van geluid op clïenten, rondom bouwwerkzaamheden om geluidsoverlast te verminderen en tijdens festivals om de optimale balans te vinden tussen een levendig feestje een leefbare buurt. Door een korte opname te maken en daar vragen over te beantwoorden (zoals: ‘wat vind je van het geluid (prettig, levendig, saai of chaotisch) of ‘wat voor geluiden hoor je’) wordt de beleving van omgevingsgeluid door burgers geregistreerd. Ook in deze casus geldt dus: hoe meer data, hoe waardevoller de inzichten.

24

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Conclusie Door veel gesprekspartners is genoemd dat er bij besluitvorming momenteel te weinig aandacht is voor de beleving van de burger binnen het beleidsdomein infrastructuur. Het is een technische wereld die gebaseerd is op modellen en metingen. Beleving is niet geïmplementeerd in die normering. Ook de citizen science-projecten die op dit moment worden gedaan door of samen met overheden, bieden nog geen ‘wetenschappelijk inzicht’ in beleving. Men is gefocust op het binnenhalen van data die in bestaande kaarten, grafieken of meetsystemen van de overheid passen. Men is daarbij nog niet gefocust op het meten van beleving. Bij hinderbeleving zien we nog een ander belangrijk mechanisme aan het werk. De wijze van betrekken van burgers is direct van invloed op de (mate van) hinderbeleving zelf. Overheden onderkennen steeds meer dat burgers minder hinder ervaren wanneer ze enige mate van controle ervaren. Hinder is dan ook niet alleen verbonden aan de feitelijke situatie, ook aan de emoties en bejegening die daaromheen spelen. En daarmee hebben overheden meer handelingsperspectief om hinder te verminderen dan zij zich soms realiseren. In de voorbeelden die we in dit toekomstagenda-onderzoek voorbij hebben zien komen, zien we dat er interesse bestaat in citizen science als methode om objectieve gegevens door burgers te laten verzamelen.

Ook bestaat er interesse in co-creatieprocessen, waarin de beleving van burgers op kleine schaal een volwaardige(re) rol krijgt in besluitvormingsprocessen. Deze twee ontwikkelingen zijn echter nog niet met elkaar vervlochten geraakt. Een toekomstige uitdaging voor de overheid ligt wat ons betreft in het zoeken naar een manier om beleefde hinder samen met burgers te objectiveren, te analyseren en om te zetten in actie.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

25

3 Citizen science en hinder: een praktijkvoorbeeld Inleiding We concludeerden dat het belangrijk is om hinderbeleving een grotere rol te geven in het besluitvormingsproces van de overheid. Een aantal van onze bevindingen op basis van de literatuurstudie en interviews wilden we toetsen aan concrete ervaringen in de praktijk. Welke voorwaarden voor succes voor participatieprocessen rondom hinderbeleving bij provinciale wegen worden gegeven door burgers en ambtenaren die zelf onderdeel waren van zo’n proces? En wat had de invloed van citizen science of simpelweg de objectivering van hinderbeleving kunnen zijn in dat proces? We hebben gekozen voor het participatieproces dat is opgestart naar aanleiding van de geluidshinder die de bewoners rondom de N210 in Krimpen aan den IJssel hebben ervaren. Om te achterhalen welke voorwaarden voor succes uit dit traject te destilleren zijn, hebben we beschikbare documenten over dit proces bestudeerd, hebben we een drietal individuele gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren (gemeente en provincie) en een vertegenwoordiger van het bewonerscomité. Vervolgens hebben we in een groepsgesprek gezamenlijk gezocht naar de belangrijkste voorwaarden voor succes voor een participatietraject waarin hinderbeleving centraal staat.