bijlage 2 - Toekomstagenda Gezonde weg en hinder; burgerparticipatie en overheidsbeleid

Doel Wie langs de provinciale weg woont is lang niet altijd gelukkig. De rustige wegen van weleer zijn druk bereden asfaltpaden geworden. Zuid-Holland als dichtst bevolkte provincie van Nederland heeft jarenlang ingezet op bereikbaarheid met een prima wegennet voor wie van A naar B wil komen, maar ook met een gestaag groeiende verkeersstroom, voor een belangrijk deel veroorzaakt door het gemak een betaalbare en ruime woning verder van het werk te vinden. En uiteraard de continue distributie van doorvoer en goederen voor de 3 miljoen inwoners. En die gegroeide verkeersstroom heeft niet geleid tot een verplichting de milieueffecten van die verkeersstroom te beteugelen: in de wet ligt tot dusverre geen verantwoordelijkheid voor een toename van geluid en luchtvervuiling als een weg eenmaal aangelegd is. Woon je direct naast zo’n weg, dan is de kans groot dat de ochtend- en avondspits goed te horen zijn en dat de tuin alleen op een zondagochtend een prettige plek is. Tenzij dat het moment is dat toerende motorrijders de provinciale wegen opzoeken. Geluidhinder en een matige luchtkwaliteit zijn zaken die de levensduur in Zuid-Holland gemiddeld met meer dan een jaar verkorten. Op plekken waar die kwaliteit minder is, zal die levensduurverkorting hoger zijn.

48

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Natuurlijk neemt de provincie Zuid-Holland deel aan het Schone Luchtakkoord (SLA) en maakt een Actieplan Geluid en probeert wegen te voorzien van stil asfalt en hier en daar geluidsschermen. Dat haalt de scherpste randjes van de hinder op een aantal plekken weg, maar desalniettemin zijn er de nodige klachten. Waar in een lichtgrijs verleden die klachten regelmatig de reactie kregen dat volgens de berekeningen er geen sprake kon zijn van geluidhinder dan wel de provincie aangaf geen wettelijke verantwoordelijkheid te hebben iets aan de klachten te doen, kiezen we sinds een aantal jaren voor een andere koers. We experimenteren met een klachtengerelateerde benadering, waarbij het uitgangspunt is: wie een klacht heeft ervaart hinder. En we willen gezonde burgers in Zuid-Holland. Het in beeld krijgen van de ervaren problemen vraagt om communicatie met degenen die die problemen ervaren. Wat is er aan de hand, waar komt dat door en hoe kan het worden opgelost? Die interactie staat in deze notitie centraal.

Ontwikkelingen Ik zie een aantal zaken dat toenemende invloed heeft op de relatie provincie-burgers. Ik plaats die in het perspectief van hinderbeleving vanwege de provinciale weg.

1. Economische groei wás het beleidsuitgangspunt (ook voor wetgeving) Kijken we naar het beleid in Nederland sinds de tweede wereldoorlog, dan is gewenste economische groei de basis voor vrijwel al het beleid. Nederland werd opnieuw opgebouwd, beleidsprestaties werden vooral gedefinieerd als bijdrage aan de economische groei en een groot deel van de begroting werd besteed aan stimulering van die economische groei. De achterliggende gedachte was dat wanneer de economische groei voldoende was, de negatieve effecten van die groei konden worden gecompenseerd. Deze beleidsmatige onderlegger is de afgelopen generaties de basis van veel denken geworden. Economen kijken al langere tijd op een andere manier. Niet economische groei, maar brede maatschappelijke welvaart is een veel betere onderlegger voor beleid. De compensatie voor milieu, gezondheid en andere welvaartscomponenten heeft in de praktijk maar beperkt plaatsgevonden en inmiddels zijn de dominante beleidsproblemen het effect van de economische groei: klimaat, energie, gezondheid, natuur, etc. In wetgeving is de economische-groei-als-basisgedachte ook zichtbaar: normen voor bijvoorbeeld geluid en luchtkwaliteit zijn een compromis tussen ‘wat is gezond’ (WHO-advieswaarden) en ‘wat is economisch haalbaar’, waarbij de economische haalbaarheid de boventoon lijkt te voeren.

Lucht en geluid zijn in Nederland de belangrijkste variabelen voor vervroegde sterfte na roken en voor overgewicht. Een illustratie: in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), waar de luchtkwaliteit economische activiteiten onmogelijk maakte was 50 mld beschikbaar voor oplossingen, in het SLA waar luchtkwaliteit ‘alleen’ invloed heeft op gezondheid is 50 mln beschikbaar.

2. De overheid komt aan de grenzen van haar eigen interventiemogelijkheden Door de NSOB zijn verschillende interventietyperingen van de overheid gedefinieerd: regulerend, realiserend, samenwerkend en ondersteunend. Tot op zekere hoogte zijn dit ook in de tijd opvolgende interventiesoorten als antwoord op de beperkingen van eerder bedachte interventies. Met de ‘eigen’ regulerende en realiserende interventies lijkt de overheid grenzen te hebben bereikt, waardoor samenwerking en ondersteunde zelfsturing als gezamenlijke interventies steeds meer in beeld komen. Het is de vraag of de overheid dat zelf ook zo onderkent; het is zeer de vraag of de burger niet standaard in de reflex schiet dat de ‘overheid de problemen moet oplossen’.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

49

3. De overheid verliest haar informatiemonopolie Was informatie vroeger in het bezit van een beperkt aantal partijen, tegenwoordig is veel informatie publiekelijk toegankelijk en is het mogelijk vrij eenvoudig nieuwe informatie te genereren. Waar de overheid in het verleden op basis van dure meetapparatuur een informatiemonopolie had, is het steeds eenvoudiger informatie te vinden of zelf te genereren met relatief goedkope meetapparatuur. De overheid wordt ook steeds vaker gechallenged, soms op basis van eenvoudige waarneming (de overheid zegt dat de luchtkwaliteit goed is, maar mijn kozijnen zijn steeds vaker beroet), soms op basis van metingen (de overheid zegt dat er geen geluidsoverschrijdingen zijn, maar ik meet zelf hogere decibellen dan de normen toestaan).

4. Het vertrouwen in de overheid neemt af Het vertrouwen in de landelijke overheid is sinds 2008, toen het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) begon met dit structureel te meten, nog nooit zo laag is geweest als nu. Uiteraard zijn daar allerlei verklaringen voor en een externe factor als COVID is medebepalend. Toch lijkt het dat de overheden inboeten op democratische legitimiteit, deels door het falen in het oplossen van maatschappelijke problemen.

5. Het normenkader van de overheid wijkt af van de beleving van de burger De normen van de overheid sluiten lang niet altijd aan op de beleving van de burger. Soms omdat ze te laag zijn (het is een misvatting, ook bij veel beleidsmakers, dat de wettelijke normen voor geluid en luchtkwaliteit leiden tot gezondheid), soms omdat ze onbegrijpelijk zijn (met name geluidnormen zijn nauwelijks voor een leek te doorgronden), soms omdat ze niet aansluiten op lokale beleving (je hebt geen last van een gemiddelde geluidbelasting over een dag, maar juist van de pieken) en soms omdat er gewoon geen norm is (bijvoorbeeld geluidhinder langs bestaande wegen). Voor de meeste klagers is het onbegrijpelijk dat niemand verantwoordelijk is voor de toename in geluidhinder door jarenlange verkeersaanwas (NB: dit verandert met de komst van de Omgevingswet).

6. Sociale media leiden tot informatiebubbels die in zichzelf versterkend zijn Kennis van burgers wordt steeds vaker bepaald door de mediabubbel waarbinnen die burgers zich bevinden. Omdat sociale media juist die bronnen zichtbaar maken die een bestaande opvatting versterken ontstaan zichzelf versterkende opvattingen. Dit zijn ‘alternatieve waarheden’, waarover je kunt stellen dat degenen die ze aanhangen complotdenkers zijn, maar diegenen denken juist dat de anderen de complotten hebben veroorzaakt. En in sommige gevallen ‘klopt’ de alternatieve waarheid. Een voorbeeld is de beleidsgedachte dat bij stillere vliegtuigen meer gevlogen kan worden omdat het totaal aantal dB gelijk blijft (en de hinderbeleving gelijk zou blijven). Daarbij wordt voorbij gegaan aan het feit dat elk vliegtuig een afzonderlijke hinderbeleving veroorzaakt, grotendeels los van de precieze hoeveelheid dB. Het wordt steeds meer de vraag of percepties de waarheid vormen of geobjectiveerde data.

7. Doorwerking participatie/citizen science in overheidsbeleid is moeizaam In een aantal situaties is de overheid begonnen met burgers op luchtkwaliteit en geluid te laten meten. Dat heeft onder andere positieve effecten op het vertrouwen in die overheid tot de vraag gesteld wordt wat die overheid op basis van de meetresultaten gaat doen. Het Rijk heeft het standpunt ingenomen dat het officiële meetnet bepalend is voor vliegtuigbewegingen en burgermetingen alleen bedoeld zijn voor de ‘regionale informatievoorziening’. De luchtkwaliteitsmetingen door verschillende overheden leiden niet tot beleidsbeïnvloeding om dat de kwaliteit van de meetsensoren onvoldoende is om goede informatie te genereren. Meer in zijn algemeenheid heeft de overheid (nog steeds) moeite de burger een actieve rol in de besluitvorming te geven. Het idee van ‘burgers aan de knoppen, het land naar de knoppen’ blijft hardnekkig.

50

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Wat betekent dit? Alles bij elkaar betekenen de genoemde ontwikkelingen dat het gesprek tussen burger en overheid over hinderbeleving langs de provinciale weg eerder lastiger wordt dan makkelijker. Tegelijkertijd heeft de overheid (in elk geval de provincie) steeds meer behoefte aan co-creatie en zelfsturing om tot effectieve beleidsuitvoering te komen. Oftewel: de overheid heeft de burger nodig. Om dat voor elkaar te krijgen is het belangrijk dat de probleempercepties van burgers en overheid beter overeenkomen. Het beeld is dat – zeker bij geluid- en luchtkwaliteit – zowel de overheid (teveel uitgaand van gemiddelde en rekentechnische waarden, teveel economisch georiënteerd) als de burger (teveel uit wantrouwen, teveel op basis van ‘alternatieve waarheden’) zouden mogen bewegen. Ik denk dat er grofweg twee routes zijn: a. De overheid gebruikt het wettelijk kader om haar eigen verantwoordelijkheid in te vullen. Dat wettelijk kader sluit – zoals hiervoor betoogd – maar beperkt aan bij de beleving van burgers en is op zijn best een afspiegeling van de werkelijkheid. De weerstand van de klagende burgers kan steeds in kleine oplossingen worden weggenomen. b. De overheid kiest voor een het centraal zetten van de ervaren uitwerking van het overheidshandelen. Daar zitten veel risico’s aan: het is niet objectief, en kan leiden tot gecalculeerd klaaggedrag.

Ik denk dat de eerste route steeds minder bruikbaar wordt. Het wettelijk kader kan de snelheid van maatschappelijke veranderingen en technologische mogelijkheden steeds minder bijbenen. Ik denk wel dat voor dossiers waarbij het risico bestaat dat toekomstige negatieve effecten ondersneeuwen (klimaat, stikstof, natuur, energie deze route noodzakelijk is. Voor dossiers waarbij sprake is van hinder en directe negatieve gevolgen voor een beperkte groep bestaat juist het risico dat die beperkte groep geslachtofferd wordt door de generieke effecten van het beleid. Bij hinder langs de provinciale weg lijkt dat het geval. Juist omdat de maatschappij beweegt naar beperkingen op de eerste route is het actief inzetten op de tweede route hier wenselijk. Het gebrek aan objectiviteit kan als probleem worden gezien, maar tot op zekere hoogte ook als inherent aan de wijze waarop gezondheid wordt beïnvloed: de subjectieve beleving van de omgeving is bepalend voor de daaruit volgende stress en gezondheidseffecten. Daarmee is ook gezegd dat de oplossing niet altijd/volledig in fysieke maatregelen hoeft te liggen: erkenning van een probleem en het scheppen van een eigen handelingsperspectief zijn twee krachtige oplossingsrichtingen voor ervaren problemen.

Stellingen 1. Als burgers steeds meer eigen informatie kunnen vergaren, dan is het een ‘losing battle’ als de overheid blijft vasthouden aan haar eigen informatie. Effectiever is om de burger te helpen informatie te vergaren en die informatie helpen te interpreteren, mede op basis van overheidsinformatie. Daartoe kan de overheid meer technische mogelijkheden (sensoren, apps) gebruiken of beschikbaar stellen dan ze tot dusverre doet. 2. De overheid zou haar eigen beleidskader en de daaruit volgende (juridische) instrumentatie meer mogen formuleren vanuit een brede welvaartsgedachte dan vanuit economische groei. Dat leidt ook tot meer ruimte voor percepties in plaats van objectief geachte cijfers. 3. Meer meten en meer op percepties meten in plaats van voornamelijk berekenen door de overheid is belangrijk om beter aan te sluiten op ervaren hinder en percepties van mogelijke oplossingen. 4. Bij het meten is citizen science een zinvolle (en relatief goedkope) meetmethode. 5. Het gericht betrekken van doelgroepen bij een instrument als citizen science kan belangrijk zijn. Juist de grootste probleemhebbers zijn vaak maar beperkt in staat hun probleem onder de aandacht te brengen.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

51

6. Wanneer de overheid burgers laat meten is daarmee de verwachting gewekt dat met die data in de beleidsvorming rekening wordt gehouden. Dat vraagt om een terugkerend gesprek (hoe data te kunnen interpreteren) én om het aantoonbaar brengen van die interpretatie in het beleid. Dat is een lastige exercitie en vraagt bij zowel burgers als bij de overheid ondersteuning: hoe dan? Daartoe kan een kennisbemiddelaar behulpzaam zijn, zoals community management (burgers) en begeleiding bij beleidsvorming (overheid). Jan Harm Brouwer 5 juli 2022

52

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

Bijlage 4: Bijeenkomst over notitie Jan Harm Brouwer Naar aanleiding van de notitie die Jan Harm Brouwer schreef, heeft een bijeenkomst plaatsgevonden waarin door onderzoekers en medewerkers van de provincie Zuid-Holland werd gereflecteerd op de inhoud van de notitie en werd nagedacht over aanbevelingen voor de provincie rondom het thema citizen science en hinder bij provinciale wegen. Roel in ’t Veld en Ernst ten Heuvelhof (beiden emeritus hoogleraar bestuurskunde) kregen eerst het woord. Hierna konden ook de andere aanwezigen (medewerkers van de provincie Zuid-Holland & KWINK groep, een onderzoeker van de Haagse Hogeschool) reageren op de notitie of op de reacties van dhr. In ’t Veld en Ten Heuvelhof. Het verslag van deze bijeenkomst is in deze bijlage opgenomen.

Verslag van bijeenkomst over notitie Jan Harm Brouwer (13 juli) Samenvattend. Een belangrijke vraag in het gesprek is wat de hoogleraren In ‘t Veld en Ten Heuvelhof van de analyse in de notitie vinden. Beiden geven aan zich in de analyse te herkennen. Dat betekent ook dat de discussie in de bijeenkomst niet zozeer over de analyse ging, maar vooral over de aanscherping van elementen uit de analyse en over de implementatie van de analyse in het beleid van de provincie. Hieronder volgt het verslag. Roel in ’t Veld benoemt aan de start van de bijeenkomst voor een aantal onderwerpen dat het goed is om precies te zijn en de complexiteit of meervoudigheid van de realiteit te erkennen: • Verschillende rollen van burgers. De notitie van Jan Harm gaat vaak in op de relatie provincie-burgers. De notitie beschrijft vooral de relatie tussen de provincie en de gehinderde. Roel in ’t Veld benadrukt dat een burger verschillende perspectieven heeft, die onderling niet samenhangend hoeven te zijn. Zo heeft de burger bij geluidshinder onder meer het perspectief van gehinderde, klant en kiezer. De burger gaan naar gelang het onderhavige perspectief anders om met de eigen percepties (legt bijvoorbeeld andere focus). • Verschil kennis en informatie. Roel in ’t Veld benadrukt dat het goed is om precies te zijn bij de inzet van citizen science over wat informatie (1) en kennis (2) is.

Informatie betreft zinvol verbonden gegevens, kennis gaat om zinvol verbonden gegevens waarover een analyse van de gegevens heeft plaatsgevonden, zodat kennis als een algemeen verband is te formuleren. • Een weg is onderdeel van een netwerk. Een weg begint niet zomaar ergens en eindigt niet zomaar ergens. Dit betekent dat het goed is om vanuit een netwerkgedachte tegen het vraagstuk aan te kijken. Daarom is het belangrijk bij vraagstukken van de weg de rol van het gehele netwerk te overdenken en niet alleen de rol van één soort overheid (bijvoorbeeld de provincie).

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

53

•

Breng checks and balances aan. Wanneer de overheid of wetenschap kennis vergaart, zijn daar checks and balances op van toepassing. Denk hierbij aan verantwoordingssystematieken rondom methoden van informatieverzameling die recht doen aan de complexiteit van wetenschap. Wanneer citizen science en science vervlochten worden, zou ook over checks and balances moeten worden nagedacht, juist omdat gevolgen aan deze kennis verbonden kunnen worden.

Ernst ten Heuvelhof schetst dat als citizen science op een juiste manier wordt ingezet, het inzetten daarvan veelbelovend is: • Kansen voor vervlechting science en citizen science. Wanneer vervlechting op de juiste wijze plaatsvindt, kan het lukken om de gebruikers van science (traditionele informatievergaring) en die van citizen science (informatieverzameling van burgers) dichter bij elkaar te brengen. Om deze vervlechting goed te laten verlopen, moet de vervlechting van citizen science met traditionele science wel op een bepaalde manier vorm krijgen. Zo kunnen aan citizen science voorwaarden worden gesteld: verplichting tot inzage krijgen in de data en de totstandkoming van de data (dataverzameling). Wanneer vervlechting ontstaat, kan negotiated knowledge of negotiated science ontstaan. Er kan daarbij onderhandeld zijn over welke data (citizen) scientists rapporteren en op welke momenten zij meten. Dit samen onderzoeken tussen citizen scientists en scientists kan leiden tot internalisering van elkaars standpunt (shared knowledge). In dat geval leren deelnemers van elkaar en groeien zij naar elkaar toe. Indien deze vervlechting goed verloopt zijn binnen het beleid op drie niveaus leerprocessen mogelijk: 1. Leren in projecten. Overheden en burgers kunnen van elkaar leren in projecten.

Een voorbeeld van leren in projecten is het in het Toekomstagendaonderzoek genoemde N210-voorbeeld in Krimpen aan den IJssel. Leren op dit niveau heeft vaak een loop van één tot drie jaar. 2. Leren op het niveau van (provinciaal) beleid. Overheden kunnen op het niveau van beleid leren. Een voorbeeld hiervan is het actieplan Geluid provinciale wegen 2018-2023, waarin een klachtengerelateerde regeling is opgenomen. Leren op dit niveau heeft vaak een loop van vijf jaar. 3. Leren op het niveau van nationale wet- en regelgeving. Inzichten die overheden opdoen uit citizen science kunnen ook leiden tot nieuwe normen in wetgeving. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren wanneer lessen worden getrokken uit citizen science beleids- of projectinitiatieven. Leren op dit niveau heeft vaan een loop van tien jaar. Vervolgens bespraken de aanwezigen een aantal onderwerpen met betrekking tot citizen science: • Representativiteit onder deelnemers aan citizen science. Bij citizen science participeren burgers. De vraag is: welk type burgers participeert? Bij hinder is het namelijk logisch dat met name gehinderden meedoen aan citizen science en niet degenen die gebruik maken van de weg. Het is bij citizen science bewust te zijn van eventuele vertekeningen in wie deelneemt. De eerder aangehaalde N210-casus is een goed voorbeeld waar burgers vertekening tegengingen.

Bij de N210-casus was namelijk een bewonerscomité actief die de omgeving probeerde te representeren en te betrekken. • Wat citizen science met vertrouwen van burgers doet. Een risico is en blijft dat overheden geen opvolging geven aan citizen science (‘het verzandt’). Het is dus belangrijk als overheid niet burgers enkel meetkastjes te geven en niet te overdenken wat de overheid hier aan opvolging aan zou kunnen geven. Veel citizen science-projecten blijven in een ‘pilot-sfeer’ hangen. Het reële gevaar is dan dat burgers meer teleurgesteld raken dan zij aan de start waren: de participatie-paradox. Een oplossing hiervoor zou kunnen zijn om een klein instituut op te richten dat de provincie en burgers begeleidt bij citizen science-initiatieven.

54

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

•

Gesprek dat ontstaat naar aanleiding van citizen science. Citizen science geeft burgers inzicht. Wanneer burgers bijvoorbeeld de fijnstof in hun huis meten, kunnen zij er achter komen dat zij hier zelf invloed op hebben. Bijvoorbeeld door met de ramen open te koken. Het punt is hier: niet zozeer de data bij citizen science geeft inzicht, maar de interpretatie van die data. Dit is ook belangrijk wanneer citizen science gekoppeld wordt aan overheden. An sich geeft een geluidsmeter niet de hinder weer, alleen geeft het de geproduceerde decibel weer. Het is erg belangrijk om het gesprek over de data te voeren, en niet enkel metingen aan elkaar te koppelen. Wat daarnaast ook mogelijk is, is het inzetten van kwalitatieve onderzoeksmethoden om burgers hun ervaren hinder in kaart te brengen. Een voorbeeld hiervan is wederom de N210-casus waar een enquête is uitgezet onder inwoners, waarbij de vragen zijn opgesteld in samenspraak met de inwoners.

Wet geluidhinder. In 1986 vond de inwerkingtreding van de Wet geluidhinder plaats. Het beeld van de aanwezigen is dat de wet een hoge mate van hinder accepteert. Dit is het geval omdat de wet sterk vanuit een economische blik redeneert. Met de opkomst van het begrip brede welvaart, in plaats van het meer eendimensionale economische welvaartsbegrip, komt in steeds grotere mate het accepteren van een hoge mate van hinder ter discussie te staan. Tot slot volgden de volgende aanbevelingen aan de provincie uit deze bijeenkomst: 1. Reserveer ruimte op de begroting voor maatregelen die in de toekomst nodig zijn om de via citizen science in kaart gebrachte hinder van omwonenden te beperken. Ook voor het realiseren van de citizen science zelf kan de provincie ruimte op de begroting reserveren. 2. Investeer als provincie in het ophalen van kennis bij andere bronnen dan tot nu toe geraadpleegd of gewaardeerd werden. Daarvoor is het nodig dat ambtenaren en bestuurders in staat zijn om beschikbare kennis bij (groepen) burgers of organisaties te herkennen. 3. Blijf leren van casussen waar citizen science wordt ingezet. Dit stimuleert de eerder aangehaalde leerprocessen op zowel project-, beleids- als wetgevingsniveau.

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder

55

Colofon Dit rapport is het eindproduct van het Toekomstagendaonderzoek: Gezonde weg en Hinder KWINK groep

Coen Bernoster, Fritzi Reijerman, Sjoerd Stikvoort Nassaulaan 1 2514 JS Den Haag cbernoster@kwinkgroep.nl TU Delft

Haiko van der Voort Mekelweg 5 2628 CD Delft h.g.vandervoort@tudelft.nl Populytics

Shannon Spruit Frambozenweg 139 2321 KA Leiden shannon@populytics.nl Provincie Zuid-Holland

Jan Harm Brouwer Zuid-Hollandplein 1 2596 AW Den Haag Postbus 90602 VormVijf (vormgeving) Beeldbank Zuid-Holland, Unsplash (fotografie) Juli 2022

56

Toekomstagendaonderzoek Gezonde weg en hinder