Sociaal domein op koers WEB2.pdf

Gemiddeld schatten gemeenten evenwel in dat ze een achtste van de mensen in hun bestand (nog) niet goed in beeld hebben, en dus niet weten of zij bemiddelbaar naar werk zijn en onder welke voorwaarden, waarbij dit aandeel in de grote gemeenten ongeveer twee keer zo hoog is (Cuelenaere et al. 2019). Dilemma’s van maatwerk Dat gemeenten beleidsvrijheid hebben bij de uitvoering en maatwerk kunnen bieden, heeft voordelen, maar heeft ook als nadeel dat er regionale en gemeentelijke verschillen ontstaan onder invloed van lokale behoeften of bijvoorbeeld de politieke kleur van een gemeente (Janssens 2019; Van Berkel 2006). Gemeenten kunnen verschillen in wat zij burgers aan dienstverlening bieden, maar ook in de manier waarop zij omgaan met het opleg79

de verwachtingen in de praktijk

gen van verplichtingen en sancties, bijvoorbeeld de tegenprestatie in de bijstand. Ook kunnen er grote verschillen zijn in de kwaliteit van de dienstverlening. De igj signaleert bijvoorbeeld dat er ongelijkheid is in de kwaliteit van de bescherming van kinderen die ernstig in hun ontwikkeling worden bedreigd, afhankelijk van waar zij wonen en de lokale context (igj en ij&v 2019). Met de decentralisaties verschoof het accent van het recht op (redeneren vanuit het recht op hulp), naar wat heeft iemand nodig (maatwerk), wat de rechten van burgers diffuser maakt. Een decentrale aanpak kan dus leiden tot een verschillende behandeling van mensen in een (vrijwel) identieke situatie. Uiteraard is het juist de bedoeling van de decentralisaties ruimte te geven voor verschillen, omdat de gemeente het beleid kan afstemmen op de lokale situatie. Niettemin kunnen verschillen tussen gemeenten leiden tot onbegrip bij burgers, of tot ongenoegen en boosheid (Sebrechts en Kampen 2019). Het streven naar een overheid die dichtbij de burger staat draagt ook het risico in zich dat burgers zich te veel bekeken voelen of de overheid zich volgens hen te veel mengt in hun privéleven (Trommel 2017; Bredewold et al. 2018).

Het meest extreme voorbeeld is waarschijnlijk het gedwongen kader in de jeugdhulp, waarbij dan ook strenge regels heersen voor de overheid om inbreuk te mogen maken op het privé- en gezinsleven (Friele et al. 2018). In het kader van de Participatiewet moeten gemeenten niet alleen zicht hebben op de persoonlijke en financiële situatie van cliënten, maar zich bovendien ook bemoeien met de kleding en het uiterlijk van cliënten, wanneer dit het zoeken van werk in de weg staat (zie ook Van Echtelt en Guiaux 2012). Het keukentafelgesprek van de Wmo 2015 vindt bij de mensen thuis plaats. Dit is niet alleen om cliënten op hun gemak te stellen en hen de regie te geven over de situatie, maar ook om openheid van zaken te krijgen over de privésituatie, dat bij een formeler bezoek aan de gemeente minder snel boven tafel komt. Of mensen de inmenging in hun privéleven accepteren zal er mede van afhangen of ze het gevoel hebben dat de overheid het beste met hen voorheeft. Overigens duidt de evaluatie van de Wmo 2015 niet op ontevredenheid over te veel bemoeienis van de overheid: cliënten van de Wmo 2015 zijn in het algemeen tevreden met de huisbezoeken (Kromhout et al. 2018; zie ook Bredewold et al. 2018).

Onafhankelijke cliëntondersteuning is een andere wettelijke waarborg die tegenwicht moet bieden aan het gevaar van een te afhankelijke positie van de burger in relatie tot de gemeente (zie hoofdstuk 2). Deze cliëntondersteuning is zelf ook als een lichte ondersteuningsvorm te beschouwen, bijvoorbeeld wanneer mensen daarna beter weten hoe ze baat kunnen hebben bij algemene voorzieningen en waar ze die kunnen vinden. Uit de evaluaties blijkt echter dat de bekendheid en het gebruik van onafhankelijke cliëntondersteuning laag zijn: acht op de tien Wmo-melders, twee op de drie ouders van kinderen met jeugdhulp, en twee op de drie cliënten van de Participatiewet (zowel de nieuwe als de oude doelgroep) was niet op de hoogte dat zij onafhankelijke cliëntondersteuning konden krijgen. Dit is een knelpunt, omdat dit erop duidt dat de rechtspositie van burgers in het sociale domein in praktijk zwakker is dan zij zou moeten en/of kunnen zijn (Bucx et al. 2018; De Haan 2020; Inspectie szw 2019b; Kromhout et al. 2018).

80

de verwachtingen in de praktijk

Rode draad Cliënten van Wmo 2015 lijken over het geheel genomen het meest tevreden te zijn over de mate waarin de dienstverlening aansluit op hun behoefte, cliënten van de Participatiewet het minst. Het valt op dat er in de Wmo 2015 veel aandacht is voor het keukentafelgesprek om de ondersteuningsbehoefte van de cliënt in kaart te brengen. Bij de Participatiewet is het daarentegen opvallend dat gemeenten aangeven ongeveer een achtste van hun cliëntenbestand niet goed in beeld te hebben en niet te weten wat hun belemmeringen zijn. Cliënten van de Jeugdwet zijn overwegend positief over het passend zijn van het aanbod. De wachttijden zijn echter wel een aandachtspunt. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Inspectie Justitie en Veiligheid wijzen op de lange wachttijden en het gebrek aan kwaliteit in de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Tot slot valt op dat de bekendheid en het gebruik van onafhankelijke cliëntondersteuning onder Wmo- en Jeugdwetcliënten laag is.

Noten 1

2 3

4 5

6 7

81

Het lijkt hier meer om secundaire preventie (voorkomen van verergering van problemen) te gaan, dan om primaire preventie (voorkomen dat er überhaupt problemen ontstaan). Zie tk 2012/2013b, p. 16: ‘Er moet meer gebruik gemaakt worden van preventie in de vorm van laagdrempelige opgroei- en opvoedondersteuning, om te voorkomen dat de jeugdige en zijn ouders op een later tijdstip duurdere, meer gespecialiseerde vormen van jeugdhulp nodig hebben, dat er een jeugdbeschermingsmaatregel getroffen dient te worden, dan wel dat de jeugdige in het strafrechtelijke kader terechtkomt.’ De op preventie gerichte ondersteuning wordt in de Jeugdwet echter niet tot de jeugdhulp gerekend (zie Jeugdwet artikel 1.1). Wij laten de primaire preventie, waarop gemeenten in het kader van hun bredere jeugdbeleid zouden kunnen inzetten, in dit rapport dan ook buiten beschouwing. Deskundigen betwisten dat het bij opvoed- en opgroeiproblemen altijd beter is om met lichte hulp te beginnen: soms is direct gespecialiseerde hulp nodig (Bröcking 2016). In de filosofie van de Jeugdwet worden ook voorzieningen zoals de jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang, scholen, jongerenwerk, sportclubs en speeltuinen beschouwd als onderdelen van de pedagogische civil society die bijdragen aan het welbevinden en de ontwikkeling van kinderen (tk 2012/2013b: 7).

Een parallel in de Wmo 2015 is het streven naar een ‘inclusieve samenleving, waarin mensen met beperkingen zoveel mogelijk in staat worden gesteld op gelijke voet met anderen te participeren’ (tk 2013/2014a: 14). Deze ideologie gaat verder dan de voorzieningen die daadwerkelijk onder de Jeugdwet en de Wmo 2015 vallen. Laagdrempelig betekent in dit verband dat ‘direct ondersteuning [zal] worden geboden, waarvoor nu nog een indicatie of doorverwijzing nodig is’ (tk 2012/2013a: 28). De Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 omschrijft dit als volgt: ‘Het ligt naar het oordeel van de regering voor de hand om dit op preventie gerichte beleid onder meer vorm te geven door binnen de gemeente op een meer “outreachende” manier te werk te gaan, dus niet af te wachten tot een ingezetene zich met problemen bij de gemeente meldt, maar selectief en doelgericht - ook op basis van signalen - op zoek te gaan naar mensen die gebaat zijn bij ondersteuning, ter voorkoming van grotere problemen op termijn.’ (tk 2013/2014a: 18). Zie https://www.nji.nl/nl/Databank/Cijfers-over-Jeugd-en-Opvoeding/Centrum-voor-Jeugd-en-Gezin(CJG), geraadpleegd 13 juli 2020. Sinds de Wet maatschappelijke ondersteuning uit 2007, kunnen mensen met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning zich in vrijwel alle gemeenten melden bij een gemeentelijk Wmo-loket.

de verwachtingen in de praktijk

8

9 10 11

12

13

14

15 16 17

82

Dit kan een fysiek, telefonisch en/of digitaal loket zijn (Feijten et al. 2014). Sinds 2015 is daar in veel gemeenten het sociale (wijk)team als toegangspoort bijgekomen (Marangos et al. 2018). De responspercentages waren als volgt: 60% in 2019, 62% in 2017, 60% in 2015 en 56% in 2014. Anders dan bij de eerdere peilingen deden in 2019 drie van de G4 gemeenten mee. Verder deden kleine gemeenten naar verhouding iets minder vaak mee, en mogelijk zijn gemeenten die niet met wijkteams werken ondervertegenwoordigd. De resultaten zijn niet gewogen op inwonertal van gemeenten. 63%van gemeenten die in 2019 deelnamen vulde ook de peiling van 2017 in. Bij specifieke vragen uit de peilingen is het aantal responderende gemeenten vaak lager dan de totalen die we hier noemen, maar nog altijd substantieel (in 2019 minimaal ca. 140). De precieze aantallen zijn terug te vinden in de rapportages van Movisie. De wetgever brengt deze teams ook in verband met de integrale aanpak van multiproblematiek. Dit komt aan de orde in paragraaf 3.2. Zoals lichte opvoedhulp, begeleiding bij bezoek van een buurthuis en budgetbegeleiding (Van Arum en Van den Ende 2018; Van der Ham en Den Draak 2018). Bij jeugdhulp is het van belang om onderscheid te maken tussen vrijwillige jeugdhulp en gedwongen jeugdhulp. Gedwongen jeugdhulp volgt op een maatregel voor kinderbescherming of jeugdreclassering.

Deze maatregelen worden opgelegd door de kinderrechter respectievelijk de jeugdstrafrechter of de officier van justitie, en worden uitgevoerd door zogenoemde gecertificeerde instellingen (gi’s). De gi bepaalt of en welke jeugdhulp nodig is bij de uitvoering van de maatregel (Jeugdwet artikel 3.5 lid 1). De gemeente is vervolgens verplicht om de betreffende hulp te bieden (Bruning et al. 2018). Veruit de meeste jeugdigen met jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering samengenomen) ontvangen alleen jeugdhulp (cbs 2020a). De onderzoekers hebben de gemeenten gevraagd om deze vragen te beantwoorden voor één wijkteam in de gemeente. Als een gemeente meerdere teams had, werd deze gevraagd de vragen te beantwoorden ‘voor de meest voorkomende vorm’ (Van Arum en Van den Ende 2018: 60). Het gaat hier om 103 responderende gemeenten in verschillende grootteklassen, die hebben gerapporteerd over 155 gemeenten in totaal. Zie Cuelenaere et al. (2019) voor meer methodologische achtergrondinformatie. Mensen met een arbeidsbeperking kunnen zich op eigen initiatief melden bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (uwv), voor een beoordeling van hun arbeidsvermogen.

Het uwv bepaalt of iemand recht heeft op een Wajong 2015-uitkering (voor jonggehandicapten zonder arbeidsvermogen), of dat de aanvrager in aanmerking komt voor een Indicatie banenafspraak of een positief Advies indicatie beschut werk. Als de aanvraag voor een Wajong 2015-uitkering wordt afgewezen bij iemand die tijdelijk geen arbeidsvermogen heeft, en ook als iemand wordt opgenomen in het doelgroepregister, geeft het uwv dit door aan de gemeente. Mensen die in aanmerking komen voor een Indicatie banenafspraak worden opgenomen in het doelgroepregister van waaruit werkgevers mensen in dienst kunnen nemen in het kader van de banenafspraak. Als iemand een positief Advies indicatie beschut werk krijgt, kan hij of zij daarmee naar de gemeente gaan. Deze beslist of iemand een beschutte werkplek krijgt (https://www.uwv.nl/particulieren/arbeidsbeperkt/index.aspx, geraadpleegd 3 maart 2020; Van Echtelt et al. 2019). Het cpb liet gemeenten waar tussen 2015 en 2017 veranderingen in (het werken met) wijkteams waren doorgevoerd buiten beschouwing. Exclusief particuliere jeugdhulp. Van de 18-jarige jonggehandicapten die bij ongewijzigd beleid een Wajong-uitkering zouden ontvangen, had 17% eind 2017 een bijstandsuitkering. In totaal, inclusief degenen met een Wajong-uitkering, had 35% een uitkering.

Het gaat hier alleen om de 18-jarige instroom, omdat voor jonggehandicapten van 19 jaar en ouder een dergelijke schatting niet gemaakt kan worden (Kok et al. 2019).

de verwachtingen in de praktijk

18

83

De loonwaarde geeft weer wat het arbeidsvermogen is van een persoon. Zie voor een toelichting Sadiraj en Hoff (2019: 152, noot 15).

de verwachtingen in de praktijk

4

Een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

Het vorige hoofdstuk betrof de verwachtingen van de wetgever ten aanzien van de uitvoeringspraktijk in het sociaal domein. In dit hoofdstuk kijken we naar de einddoelen die de wetgever had op het niveau van de individuele burger, de samenleving als geheel en het stelsel van overheidsvoorzieningen. We vatten deze doelen samen onder de noemers participatie, een zorgzame samenleving en een helder en houdbaar stelsel. 4.1

Participatie

Maatschappelijke participatie in de zin van deelname aan de samenleving is te beschouwen als het einddoel van zowel maatschappelijke ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015)), jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering (Jeugdwet) als toeleiding naar werk en inkomen (Participatiewet). De (algemene en individuele/maatwerk-)voorzieningen die gemeenten in dit kader bieden, zijn bedoeld voor diegenen die niet (helemaal) op eigen kracht of met hulp van hun eigen netwerk kunnen participeren. De vraag is in hoeverre het gebruik van deze voorzieningen daadwerkelijk resulteert in een toename van de participatie van mensen met een ondersteuningsbehoefte. We beantwoorden deze vraag voornamelijk aan de hand van onderzoek onder gebruikers van individuele voorzieningen. Gegevens over gebruikers van (alleen) algemene voorzieningen zijn helaas niet beschikbaar, net zomin als gegevens over mensen die wél een ondersteuningsbehoefte hebben, maar toch geen voorzieningen uit de Wmo 2015, de Jeugdwet of de Participatiewet (hierna: sociaaldomeinvoorzieningen) gebruiken. Of en hoe zij zich redden weten we niet. De gegevens in deze paragraaf hebben betrekking op de situatie vóór de coronapandemie. In kader 1 van de Conclusies en aanbevelingen bespreken we de gevolgen van deze pandemie voor verschillende vormen van participatie.

4.1.1 Participatie van mensen met een beperking (Wmo 2015) De Wmo 2015 richt zich op mensen met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, in het bijzonder mensen met lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen en/of psychosociale problemen. Het doel is dat zij op gelijke voet met anderen participeren (tk 2013/2014a: 123). In deze paragraaf bespreken we verschillende vormen van maatschappelijke participatie bij drie groepen burgers: mensen met lichamelijke of verstandelijke beperkingen of een (ernstige) psychische aandoening (Grosscurt et al. 2019), mensen die zich bij hun gemeente hebben gemeld voor ondersteuning vanuit de Wmo 2015 (Feijten et al. 2018) en gebruikers van Wmo-maatwerkingvoorzieningen die de gemeente heeft toegekend (Pommer et al. 2018). Deze mensen worden vergeleken met de algemene bevolking.1 De gebruikte bronnen rapporteren soms overeenkomstige en soms enigszins van elkaar verschillende bevindingen. In deze paragraaf bespreken we de zelfgerapporteerde participatie van de genoemde groepen, de ontwikkelingen hierin en de door cliën84

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

ten ervaren bijdrage van de ontvangen Wmo-ondersteuning aan hun participatie. Deze informatie is niet voor alle groepen en alle onderscheiden vormen van participatie beschikbaar. Arbeidsparticipatie en onderwijsdeelname Arbeidsdeelname komt onder mensen met lichamelijke beperkingen of psychische problemen duidelijk minder vaak voor dan in de algemene bevolking. In 2018 heeft circa 30% van de mensen met een lichamelijke beperking (15 tot 65 jaar) minstens twaalf uur per week betaald werk, tegen ongeveer driekwart van de mensen in de algemene bevolking (18 tot 65 jaar). Van de mensen met een (ernstige) psychische aandoening geldt dit voor slechts een zesde (18 tot 65 jaar) (Grosscurt et al. 2019).2 Van de volwassenen met een licht verstandelijke beperking is tussen circa 40% en 55% actief op de arbeidsmarkt (Putman en Woittiez 2020). Tussen 2008 en 2016 is geen toe- of afname te zien in het aandeel mensen met een lichamelijke beperking dat betaald werk heeft. Dit geldt ook voor de algemene bevolking (Van Hees et al. 2018). Ook deelname aan (volwassenen)onderwijs kan voor mensen met een lichamelijke beperking of psychische problemen een vorm van maatschappelijke participatie zijn. Vergeleken met de arbeidsparticipatie is de afstand tot de algemene bevolking op dit terrein veel minder groot.

De onderwijsdeelname door middel van een opleiding of werkgerelateerde cursus is onder mensen met een lichamelijke beperking (15 tot 65 jaar) wel kleiner dan bij de algemene bevolking (18 tot 65 jaar) (4% respectievelijk 14% in 2018). Dit geldt ook voor mensen met een (ernstige) psychische aandoening (18 tot 65 jaar) (8%) (Grosscurt et al. 2019). Vrijwilligerswerk Net als bij de deelname aan onderwijs, zien we dat de deelname van mensen met een lichamelijke beperking aan vrijwilligerswerk voor organisaties enigszins achterblijft bij die onder de algemene bevolking (naar schatting bijna 30% versus bijna 40% in de algemene bevolking3). Mensen met een (ernstige) psychische aandoening lijken juist iets vaker vrijwilligerswerk te doen dan de algemene bevolking (ruim 40%) (Grosscurt et al. 2019). Onder Wmo-melders doet echter slechts een op de zeven mensen in 2016 vrijwilligerswerk in georganiseerd verband (Feijten et al. 2018). Dit is gelijk aan het aandeel onder gebruikers van Wmo-maatwerkvoorzieningen in 2017 (Pommer et al. 2018). Van Hees et al. (2018) rapporteren een toename tussen 2008 en 2016 van het aandeel mensen met een lichte of matige lichamelijke beperking dat vrijwilligerswerk doet. In dezelfde periode blijft dit aandeel in de algemene bevolking volgens de onderzoekers gelijk.

Vrijetijdsactiviteiten Mensen met een beperking participeren in minder grote getale in vrijetijdsactiviteiten dan in de algemene bevolking het geval is. Dit geldt zowel voor mensen met een lichamelijke beperking, als voor mensen met een verstandelijke beperking en degenen met een (ernstige) psychische aandoening. Het gaat dan om gebruikmaken van meerdere buurtvoorzie85

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

ningen (bv. een park, buurthuis of supermarkt), buitenshuis komen, uitgaan en deelnemen aan een verenigingsactiviteit (incl. religieuze). Ook gebruikt een kleiner deel van de mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking het openbaar vervoer. De grootste verschillen met de algemene bevolking lijken zich voor te doen bij mensen met een verstandelijke beperking. Van hen komt een relatief klein deel dagelijks buiten. Ook gebruikt naar verhouding een klein deel van deze mensen regelmatig buurtvoorzieningen (beide ruim 40% in 2018, tegenover 85 respectievelijk 75% in de algemene bevolking) (Grosscurt et al. 2019). Tussen 2008 en 2016 is voor bepaalde vrijetijdsactiviteiten een afname te zien in het aandeel mensen met een lichamelijke beperking dat deze activiteit doet, maar dit gaat meestal samen met een afname van het betreffende aandeel in de algemene bevolking. Tussen 2013 en 2016 neemt het aandeel mensen met een lichamelijke beperking dat minimaal maandelijks uitgaat toe. Bij mensen met een verstandelijke beperking neemt het aandeel deelnemers aan de voorgelegde activiteiten in de periode 2008 tot 2016 niet toe of af (Van Hees et al. 2018). De participatie in vrijetijdsactiviteiten van mensen die zich bij de gemeente hebben gemeld voor ondersteuning vanuit de Wmo 2015, blijft sterk achter bij die in de algemene bevolking.

Ruim driekwart van de melders komt in 2016 zelden of nooit toe aan het deelnemen aan een vereniging, het bezoeken van een godsdienstige bijeenkomst, naar een buurt- of dorpshuis gaan of een uitje ondernemen. Hierbij spelen de beperkingen die zij ervaren en soms ook financiële barrières een rol (Feijten et al. 2018). Ook gebruikers van maatwerkvoorzieningen uit de Wmo 2015 blijven achter bij de algemene bevolking. Zij nemen in de periode 2015-2017 in mindere mate deel aan activiteiten van een vrijetijdsvereniging dan mensen die geen enkele maatwerkvoorziening uit het sociaal domein gebruiken. Dit geldt nog meer voor bezoek van cultuur, een restaurant of café of een sportwedstrijd en voor zelf sporten (Pommer et al. 2018). Diverse voorzieningen die in het kader van de Wmo 2015 door de gemeente beschikbaar kunnen worden gesteld, zouden kunnen bijdragen aan de vrijetijdsparticipatie van mensen met een beperking. Voorbeelden hiervan zijn vervoersvoorzieningen, dagbesteding en buurthuiswerk. De meeste Wmo-melders met (in)formele hulp bij vrijetijdsparticipatie ervaren in 2016 inderdaad een bijdrage van die hulp aan hun participatie. Toch blijven de ervaren mogelijkheden tot participatie beperkt. Ook nemen ze af bij het ouder worden en bij verslechtering van de gezondheid, ondanks de geboden ondersteuning (Feijten et al. 2018). Pommer et al.

(2018) signaleren tussen 2015 en 2017 overigens wel een toename in het percentage Wmo-gebruikers voor wie deelname aan vrijetijdsactiviteiten zelfstandig, met hulp van het eigen netwerk of met hulp van een professional wel in voldoende mate lukt. Sociale contacten Veel van de genoemde vrijetijdsactiviteiten zullen gepaard gaan met sociale contacten. In verschillende onderzoeken is ook los van vrijetijdsactiviteiten gevraagd naar zulke contacten.

86

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

Onder mensen met een lichamelijke beperking of een (ernstige) psychische aandoening lijkt het aandeel dat maandelijks vrienden ontmoet niet veel kleiner dan onder de algemene bevolking (naar schatting respectievelijk 80%, 77% en 85% in 2018). Wel ontmoet een kleiner aandeel van de mensen met een verstandelijke beperking maandelijks vrienden (59%) (Grosscurt et al. 2019). In combinatie met de bevinding dat een relatief klein deel van hen dagelijks buiten komt en ook een relatief klein deel regelmatig buurtvoorzieningen gebruikt, geeft dit de indruk van een relatief geïsoleerde groep binnen de samenleving. Dit ondanks het feit dat, in het betreffende onderzoek, veruit de meeste respondenten met een verstandelijke beperking in een woonwijk wonen (Grosscurt et al. 2019). Van Hees et al. (2018) vinden tussen 2008 en 2016 geen toe- of afname in het aandeel mensen met een lichamelijke of een verstandelijke beperking dat minimaal maandelijks vrienden ontmoet. In de algemene bevolking neemt dit aandeel volgens de onderzoekers af. Ook bij Wmo-gebruikers is gekeken naar (het ontbreken van) sociale contacten. Tussen 36 en 41 procent van de gebruikers van maatwerkvoorzieningen uit de Wmo 2015 (2015-2017), heeft geen of weinig contact met familie, vrienden of kennissen en buren (minder dan een keer per maand).

Dit aandeel is in 2017 ongeveer 10 procentpunten groter dan onder nietgebruikers van sociaaldomeinvoorzieningen (Pommer et al. 2018). Wmo-gebruikers geven de bijdrage van de Wmo-ondersteuning aan het ontmoeten van mensen een ruime zes als rapportcijfer (Pommer et al. 2018). Van de Wmo-melders die formele en/of informele hulp krijgen bij het onderhouden van contacten, vindt twee derde in 2016 dat de ondersteuning veel bijdraagt, volgens een kwart is dit een beetje. Sommige Wmo-melders die niet zelfstandig contacten kunnen onderhouden, krijgen daar noch formele noch informele hulp bij (Feijten et al. 2018). Een gebrek aan sociale contacten kan bijdragen aan het ontstaan van eenzaamheid. Het bestrijden van eenzaamheid is een van de opgaven die in het kader van de Wmo 2015 aan gemeenten zijn gesteld. Het is duidelijk dat eenzaamheid onder Wmo-cliënten meer voorkomt dan onder de algemene bevolking. Het aandeel (sociaal en/of emotioneel) eenzame mensen onder Wmo-gebruikers is in de periode 2015-2017 beduidend hoger (60% in 2017) dan onder mensen die geen sociaal domein voorziening gebruiken (ruim 30%4) (Pommer et al. 2018). Wmo-melders met formele en/of informele ondersteuning ervaren in 2016 wel een bijdrage daarvan aan de vermindering van eenzaamheid (Feijten et al. 2018).

Participatie in den brede Opvallend is dat een derde van de Wmo-melders in 2016 op geen enkele van de hier besproken manieren participeert (Feijten et al. 2018). Daarbij blijkt dat melders met ernstige lichamelijke beperkingen, psychische beperkingen, psychosociale problemen of die vaak last hebben van vermoeidheid, minder redzaam zijn, minder participatiemogelijkheden ervaren en met meer eenzaamheid en/of een lagere kwaliteit van leven kampen (Feijten et al. 2018). De totale participatie (deelname aan betaald werk, vrijwilligerswerk, vrijetijdsactiviteiten en minimaal maandelijks vrienden ontmoeten samengenomen) van mensen met een 87

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

lichte, matige of ernstige lichamelijke beperking, is tussen 2008 en 2016 niet toe- of afgenomen (Van Hees et al. 2018). Verder lijkt de participatie van mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking of met een (ernstige) psychische aandoening tussen 2016 en 2018 weinig veranderd te zijn (zie Grosscurt et al. 2019). Zelfredzaamheid In de filosofie van de Wmo 2015 is participatie (het overkoepelende doel van de wet) sterk gekoppeld aan zelfredzaamheid van mensen met een beperking. Het gaat dan bijvoorbeeld om de vraag of mensen zichzelf kunnen verzorgen, zich kunnen redden in het huishouden, hun financiën kunnen regelen en ergens naar toe kunnen gaan. Het gaat hier deels om voorwaarden voor participatie. Daarnaast is het de bedoeling dat vooral ouderen5 langer zelfstandig thuis blijven wonen (Feijten et al. 2017). Circa 90% van de gebruikers van maatwerkvoorzieningen uit de Wmo 2015 (2015-2017), heeft problemen met het uitvoeren van dagelijkse handelingen en ruim 80% met het voeren van een zelfstandig huishouden (Pommer et al. 2018). Uit een analyse van de cliëntervaringsonderzoeken van 50 gemeenten6 over het jaar 2018, blijkt dat Wmo-ondersteuning voor veel mensen bijdraagt aan hun redzaamheid: 83% van de Wmo-cliënten (gemiddeld over de gemeenten) is het eens met de stelling dat zij zich door de ondersteuning beter kunnen redden (Beerepoot et al. 2019).

Hoe groot de ervaren bijdrage van de ondersteuning is, blijkt uit het rapportcijfer dat gebruikers van Wmo-maatwerkvoorzieningen in 2015-2017 hiervoor geven. Voor de mate waarin het bijdraagt aan zich kunnen verplaatsen geven zij ongeveer een 7. De bijdrage aan het functioneren van het gezin of huishouden krijgt in 2016 en 2017 een 6,6 (Pommer et al. 2018). Eerder onderzoek onder Wmo-melders laat zien dat een deel van hen in 2016 niet in staat is om zich thuis te redden of zich te verplaatsen, ondanks de beschikbare formele en/of informele hulp. Soms kan meer of betere ondersteuning thuis dit wellicht verhelpen, maar vanwege de aard van de problematiek soms ook niet (Feijten et al. 2018; zie ook Pommer et al. 2018). In zulke gevallen wordt zelfstandig wonen, wat ouderen inmiddels steeds langer doen, steeds moeilijker. Tegelijkertijd moet men voor opname in een instelling voor langdurige zorg een blijvende behoefte hebben aan permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid. Hierdoor lijkt een gat te zijn ontstaan tussen thuis en het verpleeghuis (Kromhout et al. 2018). De Commissie toekomst zorg thuiswonende ouderen (2020) concludeert dat er nog altijd te weinig semizelfstandige woonvormen beschikbaar zijn die dit gat kunnen vullen.

Daarnaast belemmert het tekort aan betaalbare huurwoningen het zelfstandig (gaan) wonen van mensen met verstandelijke beperkingen en psychische problemen (Plaisier 2018).

88

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

Rode draad In het algemeen geldt dat de participatie van mensen met een beperking achterblijft bij die van mensen in de algemene bevolking. Dit geldt het sterkst voor de arbeidsparticipatie. Bij andere vormen van participatie zijn de verschillen (veel) kleiner. Binnen de groep mensen met een beperking lijken degenen met een verstandelijke beperking het meest geïsoleerd te zijn: een relatief klein deel van hen komt dagelijks buiten, gebruikt regelmatig buurtvoorzieningen of ontmoet maandelijks vrienden. Lang niet alle mensen met een beperking maken gebruik van Wmo-voorzieningen. Degenen die dat wel doen, lijken over het algemeen wat minder te participeren dan mensen met een beperking in het algemeen. Eenzaamheid komt onder Wmo-gebruikers beduidend meer voor dan onder de algemene bevolking. De beleidsdoelstelling ‘meedoen op gelijke voet’ wordt derhalve niet gehaald. Verder zien we geen aanwijzingen dat de decentralisaties een positief of negatief effect hebben gehad op de participatie van mensen met een lichamelijke beperking (Wmo-gebruikers en niet-gebruikers samen): tussen 2008 en 2016 zien we geen toe- of afname in hun totale participatie. Maatschappelijke ondersteuning draagt wel wat bij aan participatie: veel gebruikers van Wmovoorzieningen ervaren enige bijdrage van de hulp aan hun participatie en zelfredzaamheid.

Hun beperkingen zijn echter niet altijd met hulp of voorzieningen op te heffen.

4.1.2 Participatie als uitvloeisel van gezond en veilig opgroeien (Jeugdwet) Waar de Wmo 2015 en de Participatiewet voor individuele burgers doelen stellen als maatschappelijke participatie op gelijke voet en meer arbeidsdeelname, stelt de Jeugdwet vooral procesdoelen. Wel schetst de wetgever een ideale eindsituatie: ‘Alle kinderen moeten gezond en veilig kunnen opgroeien, hun talenten ontwikkelen en naar vermogen participeren in de samenleving’ (tk 2012/2013b: 1). Daartoe zou ieder kind een veilige omgeving om zich heen moeten hebben ‘waarin de school, de naschoolse opvang, de sportclub en de buurt een belangrijke rol spelen’: de zogenoemde pedagogische civil society (tk 2012/2013b: 7). Algemene jeugdvoorzieningen, een kindvriendelijke fysieke omgeving en een positief jeugdbeleid dragen hier in de visie van de wetgever aan bij. Daarnaast blijven voor sommige jeugdigen en hun ouders ondersteuning, hulp en zorg nodig in verband met opgroeien opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen (tk 2012/2013b: 7; 134). In het kader van de Jeugdwet heeft de gemeente de verantwoordelijkheid om hiervoor een jeugdhulpvoorziening te treffen. Dit kan een algemene of een individuele voorziening zijn.

Deze jeugdhulp moet ‘de jeugdige in staat stellen gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer, rekening houdend met het ontwikkelingsniveau van de jeugdige’ (tk 2012/2013b: 134). In sommige gevallen is (ook) een kinderbeschermingsmaatregel of een maatregel van jeugdreclassering nodig om dit mogelijk te maken (igj 2019). Hierna gaan we in op de (ervaren) bijdrage van de ontvangen jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en/of jeugdreclassering) aan het verminderen van de problematiek. Om iets te kunnen zeggen over het doelbereik van de Jeugdwet zijn gegevens nodig over het functioneren van alle jeugdigen en ouders die problemen hebben en over diegenen die 89

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

daadwerkelijk van Jeugdwetvoorzieningen gebruik hebben gemaakt. Deze gegevens zijn echter schaars. Volgens Van Yperen et al. (2019) is de effectiviteit van jeugdhulp in de praktijk grotendeels onbekend, of, voor zover wel bekend, beperkt. Over de door gebruikers ervaren bijdrage van de (veelal vrijwillig aanvaarde) jeugdhulp is wel een en ander bekend. Veel cliënten zouden tevreden zijn over de jeugdhulp, waarschijnlijk omdat ze steun ervaren van de hulpverleners, ook als de problemen moeilijk te veranderen zijn (Van Yperen et al. 2019). In het kader van de evaluatie van de Jeugdwet zijn ouders en jeugdigen die jeugdhulp gebruikten in 2017 gevraagd naar een aantal mogelijke effecten van de jeugdhulp op hun functioneren (Bucx et al. 2018). De ouders (in 92% van de gevallen gebruikers van vrijwillige jeugdhulp) vulden een internetvragenlijst in. De jongeren (30 in vier gemeenten, waarvan er twintig in een leefgroep, gezinshuis of pleeggezin woonden) werden in een groep of telefonisch geïnterviewd. Hoewel de onderzoekers waarschuwen dat de gegevens om verschillende redenen niet representatief te noemen zijn, geven de resultaten wel enige indicaties. Iets meer dan de helft van de responderende ouders in het onderzoek geeft aan dat de jeugdhulp een positief of zeer positief effect heeft gehad op hun eigen vermogen om problemen bij de opvoeding op te lossen.

Bijna twee derde van de ouders ziet een (zeer) positief effect van de hulp op het vermogen van hun kind om zelf problemen op te lossen. Ouders van kinderen die gedwongen uit huis zijn geplaatst (gedwongen hulp met verblijf) zijn minder positief over beide effecten dan ouders in gezinnen die andere vormen van jeugdhulp krijgen. In de kwalitatieve interviews met jongeren zelf noemen de meesten positieve resultaten van de hulp, zoals verbetering van hun gedrag, een betere band met hun ouders, meer structuur in hun leven, minder angstig zijn en meer zelfstandigheid. Sommigen geven aan dat deze opbrengsten met ups en downs gaan en anderen betwijfelen of de verbeteringen (alleen) het gevolg zijn van de hulp. Ook Pommer et al. (2018) hebben ouders gevraagd naar de bijdrage van jeugdhulp aan het functioneren van hun kinderen. Deze blijkt beperkt: de ouders geven de bijdrage van de jeugdhulp in 2015 en 2017 op drie terreinen een rapportcijfer tussen de vijf en de zes. Het gaat om het functioneren van het kind op school, het omgaan van het kind met andere kinderen en het functioneren van het gezin. Alleen de bijdrage aan de verbetering van de situatie van het kind in het algemeen krijgt in deze jaren een zes.

Een recente analyse van de gemeentelijke cliëntervaringsonderzoeken jeugd van 32 gemeenten over het jaar 20187, laat zien dat tussen 50% en 60% van de responderende gebruikers (ouders of jeugdigen) van mening is dat de zelfstandigheid en de zelfredzaamheid van de jeugdigen in bepaalde opzichten zijn verbeterd door de jeugdhulp. Ook op een aantal andere aspecten ziet een meerderheid verbetering (o.a. thuis en op school, werk of dagbesteding). Slechts weinig respondenten zien geen verbeteringen, maar bij elk van de voorgelegde stellingen heeft een deel van hen ‘niet van toepassing’ geantwoord (Beerepoot et al. 2019). In alle drie besproken studies is het niet bekend met welke opgroei- en opvoedingsproblemen de respondenten precies te maken hadden. Daardoor kunnen sommige vragen en antwoordcategorieën wel en andere niet van toepassing zijn geweest voor individuele res90

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

pondenten. Ook zullen resultaten soms pas na een langere periode van jeugdhulp behaald worden. Dit maakt het moeilijk om op grond van deze rapporten een algemeen beeld te geven van de (ervaren) bijdrage van jeugdhulp aan het functioneren van ouders en kinderen, ook op langere termijn. Hiervoor is meer gericht en longitudinaal onderzoek nodig naar gezinnen met verschillende hulpvragen en de jeugdhulp die zij in de praktijk krijgen, al dan niet in combinatie met een maatregel van kinderbescherming of jeugdreclassering. Wat dit laatste betreft waarschuwt de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (igj) (2019) voor verergering van de problematiek bij ouders en jeugdigen die op de wachtlijst komen van jeugdbeschermingsinstanties en vervolgens van jeugdhulporganisaties: ‘Juist voor de kinderen en gezinnen met de meest complexe en zware problematiek is de noodzakelijke hulp niet of niet tijdig beschikbaar’ (igj 2019: 24). Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders signaleren een verlies van hoop, motivatie en vertrouwen van ouders in de hulpverlening, als de benodigde hulp uitblijft (igj 2019). Een indicatie van de mate waarin de Jeugdwet bijdraagt aan de latere maatschappelijke participatie, ná de achttiende verjaardag, is afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs).

Daar werden jongeren bekeken die in 2016 18 jaar werden en in de twee jaar daarvoor jeugdhulp en/of jeugdbescherming hadden. Degenen die tussen hun zestiende en achttiende jaar jeugdhulp met verblijf hadden gekregen, woonden in het jaar daarna vaker zelfstandig (54%) dan jongeren die alleen jeugdzorg zonder verblijf of helemaal geen jeugdzorg hadden gehad (12%). Of zelfstandig wonen ook goed zelfstandig functioneren betekent is echter niet duidelijk. Het is aannemelijk dat veel van deze jongeren geen veilige thuissituatie hadden om naar terug te keren, zodat zelfstandig wonen de enige optie was. De onderzoekers concluderen verder dat van de oud-jeugdzorggebruikers met een inkomen uit werk of een eigen onderneming een kleiner deel (ruim 16%) economisch zelfstandig was dan van hun leeftijdsgenoten zonder jeugdzorg (40%). In 2017 waren oud-jeugdzorggebruikers vaker (6%) verdachte van een misdrijf dan hun leeftijdgenoten zonder jeugdzorg (minder dan 2%) (Bakker et al. 2019; zie ook Pommer en Boelhouwer 2017). Of de verschillen tussen deze groepen nog groter zouden zijn geweest als de oud-jeugdzorggebruikers geen jeugdzorg zouden hebben gekregen is niet duidelijk. Hoe dan ook suggereren deze (beperkte) gegevens dat de maatschappelijke participatie van een deel van de oud-jeugdzorggebruikers te wensen overlaat.

Rode draad Een kleine meerderheid van de ouders uit gezinnen die jeugdhulp gebruiken ervaart positieve effecten van de ontvangen jeugdhulp. Dit lijken vooral gezinnen te zijn waar sprake is van vrijwillige hulp. De omvang van het effect is volgens de literatuur beperkt. Er zijn enkele indicaties dat de latere maatschappelijke participatie (na hun achttiende verjaardag) van een deel van de gebruikers van jeugdhulp en jeugdbescherming, te wensen over laat. De wachtlijsten van veel jeugdbeschermingsinstanties en jeugdhulporganisaties dreigen de problematiek bij ouders en jeugdigen te verergeren, terwijl juist zij de hulp het hardst nodig hebben.

91

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

4.1.3 Arbeidsparticipatie bij de doelgroepen van de Participatiewet De hoofddoelstelling van de Participatiewet is om mensen, ook degenen met een arbeidsbeperking, te laten participeren op de arbeidsmarkt. De wet kent re-integratie-instrumenten (o.a. begeleiding naar werk, jobcoaching en beschut werk) en inkomensinstrumenten (verschillende soorten (bijstands)uitkeringen). Een deel van de gebruikers van Participatiewet-voorzieningen, krijgt zowel een uitkering als begeleiding naar werk, een ander deel krijgt een van beide soorten voorzieningen (Van Echtelt et al. 2019; Pommer et al. 2018). De Participatiewet heeft tot doel om de arbeidsparticipatie van alle doelgroepen van de wet te bevorderen (zie hoofdstuk 1 voor een overzicht). Anders dan bij de Wmo 2015 en de Jeugdwet zijn voor de Participatiewet harde registratiegegevens beschikbaar waarmee de effectiviteit van de wet kan worden vastgesteld. Deze betreffen het aantal mensen uit de verschillende doelgroepen dat een baan vindt, en de ontwikkelingen daarvan in de tijd. Hierna bespreken we deze ontwikkeling in baankansen. Daarnaast komt aan de orde welke bijdrage de sociale dienst van hun gemeente in de ogen van (potentiële) cliënten levert aan hun mogelijkheden om werk te vinden.

Uit de wetsevaluatie blijkt dat de baankansen na invoering van de Participatiewet voor de ene groep zijn toegenomen en voor andere zijn afgenomen (voor de niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden is dit niet bekend) (Van Echtelt et al. 2019: 10-11): – Klassieke bijstandsgerechtigden: nauwelijks grotere kans op werk Voor de klassieke bijstandsgerechtigden, van wie de meesten voorheen bijstand ontvingen op grond van de Wet werk en bijstand (wwb), zijn de baankansen nauwelijks verhoogd sinds de invoering van de Participatiewet. Er is een stijging in de baankans van 1 procentpunt. Hun baankansen waren voor de invoering van de Participatiewet (7%) al laag en zijn dat sindsdien ook gebleven (8%). Ook voor deze doelgroep geldt dat de kwaliteit van de gevonden banen verminderd is: minder banen voor ten minste een jaar, minder vaste contracten, meer kleine banen tot 20 uur per week en minder voltijdbanen. – De Wsw-doelgroep: kleinere kans op werk Voor mensen die op de wachtlijst van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) stonden en nu onder de Participatiewet vallen, is de kans op werk sinds de invoering van de Participatiewet en de afschaffing van de sociale werkvoorziening gedaald. Hun uitkeringsafhankelijkheid is groter geworden.

Van de mensen die in de jaren 2010-2013 aan het eind van het jaar op de wachtlijst van de Wsw stonden kwam in de vier daaropvolgende jaren ten minste 55% aan het werk. Van de wachtenden aan het eind van 2014 kwam in de eerste vier jaar na invoering van de Participatiewet slechts 39% aan het werk. We zien een daling in baankans van zo’n 16 procentpunt. Ook werken ze vaker in tijdelijke banen. Als mensen een baan vonden, betrof dit in 52% van de gevallen een baan voor minimaal een jaar. Voor invoering van de Participatiewet was dit zo’n 70%. De mensen uit deze doelgroep komen vaker in banen terecht bij reguliere werkgevers.

92

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

–

Jonggehandicapten met arbeidsvermogen: grotere kans op werk Voor 18-jarige jonggehandicapten met arbeidsvermogen is de kans op werk sinds de invoering van de Participatiewet toegenomen. Van de 18-jarige Wajongers (Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten; dus voor 2015) werkte 29% in het derde jaar na instroom. Vanaf 2015 is dat voor 18-jarige jonggehandicapten 38%. We zien dus een stijging in baankans van 9 procentpunt. Hun inkomenspositie is echter verslechterd. Dat zij vaker aan het werk zijn, weegt niet op tegen het feit dat ze vaak geen recht meer hebben op een uitkering. Veel jonggehandicapten werken in deeltijd en ze krijgen steeds vaker een tijdelijk contract.

Het klantonderzoek van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid uit 2019 (Inspectie szw 2019b) laat zien dat de oude doelgroep bijstandsgerechtigden (voormalige wwb’ers), de nieuwe doelgroep jonggehandicapten met arbeidsvermogen en de Wsw-doelgroep diverse belemmeringen ervaren om te kunnen werken. Deze zijn vooral gelegen in hun lichamelijke gezondheid, hun psychische gezondheid of beide. Een derde tot bijna de helft van deze drie groepen heeft naar eigen zeggen ondersteuning nodig bij het zoeken naar werk, en 40% à 50% zegt scholing nodig te hebben. Ook heeft een deel van de mensen aanpassingen nodig van werktijden of werkdruk: ruim een derde van de oude doelgroep van bijstandsontvangers en rond de 70% van de jonggehandicapten en de Wsw’ers. Volgens (bijna) 40% van de oude doelgroep bijstandsontvangers en van de jonggehandicapten houdt de gemeente voldoende rekening met deze behoeften. Aan de drie groepen is door middel van stellingen gevraagd naar de meerwaarde die zij ervaren van de hulp van de gemeentelijke sociale dienst. Deze vraag is gesteld ongeacht de mate van contact van de respondent met de sociale dienst, die sterk varieert. Van de respondenten uit de oude doelgroep van bijstandontvangers geeft bijna een derde aan dat de hulp de kans op werk vergroot.

Onder de jonggehandicapten is dit de mening van ruim een kwart en bij de Wsw’ers van slechts een vijfde van de respondenten. De oude doelgroep bijstandsgerechtigden, de nieuwe doelgroep jonggehandicapten met arbeidsvermogen en de Wsw-doelgroep geven de ondersteuning door de sociale dienst in zijn geheel als rapportcijfer gemiddeld respectievelijk een 6,5, een 6,1 en een 6,0. Ook gebruikers van Participatiewetvoorzieningen (een bijstandsuitkering en/of een re-integratievoorziening) in de meest recente Overall rapportage sociaal domein geven de bijdrage van die voorzieningen aan het vinden van werk een rapportcijfer van rond de zes (Pommer et al. 2018).

Rode draad De evaluatie van de Participatiewet laat zien dat de invoering van de Participatiewet nauwelijks heeft geleid tot verhoging van de baankansen, zoals beoogd met de wet. Voor mensen die het recht op toegang tot de sociale werkvoorziening verloren, daalde de kans op werk. Voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen stegen de baankansen. Hun inkomenspositie verslechterde echter en het gaat vaker om tijdelijk werk. Voor de grootste groep, de klassieke bijstandsgerechtigden, is er amper een verschil. De ervaren bijdrage van de hulp van de sociale dienst aan het vin-

93

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

den van werk is beperkt. Van de verschillende doelgroepen meent steeds een minderheid dat de sociale dienst hun kansen op werk heeft vergroot.

4.2

Een zorgzame samenleving

Naast doelen voor het functioneren van individuele burgers heeft de wetgever doelen gesteld voor de samenleving als geheel: mensen moeten meer voor elkaar gaan zorgen. In zekere zin is dit ook een middel: als mensen meer naar elkaar omkijken, kunnen degenen die hulp nodig hebben in eerste instantie een beroep doen op hun eigen sociale netwerk en hoeven zij geen, of pas later, beroep te doen op overheidsvoorzieningen en daarmee op de publieke middelen. Dit draagt bij aan de financiële houdbaarheid van het hele stelsel van overheidsvoorzieningen. Deze redenering geldt in het bijzonder voor de Wmo 2015 (en haar voorganger, de Wmo uit 2007) en voor de Jeugdwet. In de Participatiewet gaat het om een heel specifieke invulling van omzien naar elkaar: hier verwacht de wetgever dat werkgevers bereid zijn om mensen uit de doelgroepen van de Participatiewet een werkplek te bieden. Informele hulp geven Sinds de invoering van de Wmo in 2007, en nog sterker sinds de Wmo 2015, wordt van gemeenten verwacht dat zij informele hulp van burgers onderling stimuleren. Het gaat dan met name om vrijwilligerswerk, mantelzorg voor naasten en initiatieven van groepen burgers die samen bijvoorbeeld een woon-zorgvoorziening opzetten (De Klerk et al. 2017; Mensink et al. 2013; zie bv. ook Plaisier en De Klerk 2018).

De houding van de Nederlandse bevolking tegenover het idee dat je voor elkaar moet zorgen is echter ambivalent te noemen. In 2016 is het merendeel van de 16-plussers van mening dat familieleden elkaar moeten helpen als zij gezondheidsproblemen of beperkingen hebben (bijna 70%), een kleine meerderheid (bijna 60%) vindt dat vrienden elkaar in zulke gevallen moeten helpen, en minder dan een derde dat buren de plicht hebben om hulpbehoevende buren te helpen (bijna 30%). Maar nog geen kwart vindt dat hulp vanwege een langdurige ziekte of beperking zoveel mogelijk door familie, vrienden of buren zou moeten worden gegeven. Ook ziet bijna twee derde de zorg voor hulpbehoevende ouders meer of vooral als een taak voor de overheid in plaats van voor familie (De Klerk et al. 2017). Uit onderzoek blijkt dat de bereidheid om hulp te bieden in de vorm van vrijwilligerswerk in zorg of mantelzorg afhangt van diverse bevorderende en belemmerende factoren. Zo is de bereidheid tot hulp groter als mensen een goede relatie hebben met de hulpbehoevende en als het om tijdelijke en lichte taken gaat. Of men daadwerkelijk hulp verleent hangt echter ook af van belemmeringen die voortkomen uit andere verplichtingen, eigen gezondheidsproblemen en bijvoorbeeld de reisafstand (De Klerk en De Boer 2018).

In de praktijk geeft in 2016 ongeveer een derde van de 16-plussers in Nederland hulp aan hun partner, familie, vrienden of buren vanwege lichamelijke, psychische, verstandelijke beperkingen of ouderdom. Het gaat hier om een brede definitie van mantelzorg, inclusief vervoer, administratieve hulp, emotionele steun en gezelschap. Dit zijn circa 4,4 miljoen 94

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

mensen, van wie circa 750.000 mensen langer dan drie maanden meer dan acht uur per week helpen. Van de 18-plussers geeft in 2016 ook circa een derde deze hulp. Dit aandeel is niet gestegen ten opzichte van het aandeel in 2014 (De Klerk et al. 2017). Ook cijfers van het cbs (cbs StatLine 2020d) laten zien dat het percentage mantelzorgers van 16 jaar of ouder tussen 2015 en 2019 hooguit licht schommelt.8 Het percentage mensen dat in 2016 wel eens vrijwilligerswerk in zorg of welzijn heeft gedaan, al dan niet in georganiseerd verband, bedraagt 8,5% (De Klerk et al. 2017). Dit betreft ruim een miljoen mensen, van wie naar schatting bijna 800.000 dit structureel doen. Vergeleken met 2014 is een iets groter aandeel 55-64-jarigen vrijwilligerswerk gaan doen. Daarnaast lijkt een heel klein deel van de Nederlandse bevolking actief te zijn in laagdrempelige buurtinitiatieven die door burgers zelf worden georganiseerd, zoals een eetclub of klussendienst (De Klerk et al. 2017). Een pedagogische civil society Ook aan de Jeugdwet ligt een visie ten grondslag waarin een groter beroep op de eigen sociale omgeving een belangrijke rol speelt, liefst vóórdat een beroep op de gemeente of hulpverleners wordt gedaan. Op basis van diverse studies concludeert Kesselring (2016) dat het delen van opvoedingsverantwoordelijkheden gevoelig ligt bij ouders.

Ouders willen zelf beslissen over ‘wat, hoe en wanneer ze hun kind iets bijbrengen, en over wie zij het mandaat geven om op te treden als secundaire opvoeder’ (Kesselring 2016: 159). Wel zijn ze bereid om tijdelijk bepaalde verantwoordelijkheden uit handen te geven aan bijvoorbeeld de school of de sportvereniging en zien ze de meerwaarde van de betrokkenheid van mede-opvoeders. In hoeverre ouders ook bij opvoed- en opgroeimoeilijkheden een beroep doen op instanties als de school en de kinderopvang, en welke rol het informele netwerk in zulke situaties speelt, is onderdeel van een lopend onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) naar de rol van het netwerk bij het ouderschap. Boelhouwer en Pommer (2017) rapporteren dat in 2016 85% van de jeugdhulpgebruikers (ouders) verwacht dat zij, zonodig, in de toekomst hulp van het eigen netwerk zullen krijgen bij het oplossen van problemen in het gezin. Bij mensen zonder sociaaldomeinvoorziening is dit 83%. Overigens willen sommige jongeren die jeugdhulp ontvangen niet dat anderen dan hun eigen ouders worden betrokken bij de situatie (Bucx et al. 2018). Bovendien vormen in sommige situaties juist mensen uit het eigen netwerk een bedreiging voor de ontwikkeling van het kind (zie igj 2019).

In hoeverre leden van het sociale netwerk bereid zijn om zich te laten betrekken bij opvoed- en opgroeiproblemen van hun familie of vrienden is een andere vraag. Dit lijkt een witte vlek te zijn in het onderzoek naar informele hulp. Een werkplek bieden Bij het bevorderen van de arbeidsdeelname in het kader van de Participatiewet, is de bereidheid van werkgevers om bijstandsgerechtigden en mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen cruciaal. De evaluatie van de Participatiewet laat zien dat een 95

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

kleine meerderheid van de werkgevers deze bereidheid heeft en dat een ongeveer even groot aandeel zich daarvoor inspant. Zij vinden dit zelf belangrijk en willen maatschappelijk verantwoord ondernemen. Sommige grote ondernemingen lijken gestimuleerd te worden door de Wet banenafspraak9 (Versantvoort en Van Echtelt 2019; Van Echtelt 2019). Hoewel de bereidheid redelijk groot is, heeft toch niet meer dan een derde van alle werkgevers mensen uit de doelgroepen van de Participatiewet in dienst. Het aantal werkgevers dat mensen uit de doelgroepen in dienst heeft genomen is niet gestegen sinds de invoering van de wet, en het zijn steeds dezelfde werkgevers die dit doen. Als verklaring voor het beperkte aantal plaatsingen noemen werkgevers vaak een gebrek aan geschikte vacatures. Verder blijkt het in de praktijk moeilijk om een goede match te realiseren tussen wat de werkgever kan bieden en wat de potentiële werknemer nodig heeft (bijvoorbeeld aanpassingen op de werkvloer, extra begeleiding) (Van Echtelt 2019; Versantvoort en Van Echtelt 2019). Administratieve lasten en vrees voor (te) lage productiviteit spelen volgens de literatuur een kleinere rol in de kosten-batenafwegingen van werkgevers dan door de wetgever was verwacht (Van Echtelt 2019).

De mensen die wel geplaatst worden bij een reguliere werkgever hebben meestal lichamelijke beperkingen en een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt. Mensen met psychische en verstandelijke beperkingen vallen vaak buiten de boot, omdat voor hen grotere aanpassingen of zelfs hele nieuwe banen nodig zijn (Van Echtelt 2019; Putman en Woittiez 2020; Versantvoort en Van Echtelt 2019).

Rode draad We zien in het sociaal domein nauwelijks aanwijzingen dat de samenleving sinds de decentralisaties zorgzamer is geworden. Het aandeel mensen dat mantelzorg geeft aan mensen met een beperking is niet toegenomen en de deelname aan vrijwilligerswerk in zorg en welzijn slechts heel beperkt. In hoeverre leden van het sociale netwerk (meer) bereid zijn om zich te laten betrekken bij opvoed- en opgroeiproblemen van hun familie of vrienden is niet bekend. Het aantal werkgevers dat mensen uit de doelgroepen van de Participatiewet in dienst heeft genomen is niet gestegen sinds de invoering van de wet.

4.3

Een helder en financieel houdbaar stelsel

Een derde type einddoel dat de wetgever met de drie decentralisaties voor ogen had, betreft het stelsel van voorzieningen in het sociaal domein dat door de (landelijke en lokale) overheid wordt vormgegeven. Dit stelsel dient helder, ofwel minder complex te zijn dan vóór de decentralisaties het geval was. Daarnaast dient het financieel houdbaar te zijn. In de visie van de wetgever waren de decentralisaties nodig om deze financiële houdbaarheid te garanderen (zie hoofdstuk 1). Hierna gaan we kort op beide punten in.

96

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

Minder complex? Het verminderen van de complexiteit van het stelsel is vooral een doel bij de Jeugdwet en de Participatiewet. Met de Jeugdwet zijn alle vormen van jeugdzorg (jeugdhulp, inclusief jeugd-ggz en zorg voor kinderen met een (licht) verstandelijke beperking, jeugdbescherming en jeugdreclassering) in één wettelijk kader en bij één bestuurslaag ondergebracht. Vóór de decentralisaties was dit alles ondergebracht bij diverse wetten en meerdere bestuurslagen (Bakker 2018). De vraag is of het stelsel in de nieuwe situatie ook minder complex genoemd kan worden. Er zijn nog steeds veel verschillende actoren, die deels verschillende vormen van jeugdzorg bieden, en waartussen de samenwerking lang niet altijd soepel verloopt (zie § 3.3). De evaluatoren van de Jeugdwet concluderen dat vanuit het perspectief van cliënten, gemeenten, jeugdhulpaanbieders en uitvoerders van jeugdbescherming en jeugdreclassering (de gecertificeerde instellingen) sprake is van een gebrek aan samenhang. Dit probleem speelt zowel binnen de jeugdzorg als tussen de jeugdzorg en aanpalende domeinen zoals het onderwijs, de schuldhulpverlening, de geestelijke gezondheidszorg en de verslavingszorg (Friele et al. 2018; igj 2019; Van Yperen et al. 2019).

Ook voor de Participatiewet geldt dat vermindering van de complexiteit van regelgeving een van de doelen was: er moest één wettelijke regeling te komen voor alle ondersteuning bij het vinden van werk. De evaluatie van de Participatiewet heeft laten zien dat dit nog niet het geval is (Van Echtelt et al. 2019). Oude en nieuwe regelingen bestaan nog naast elkaar, en voor verschillende doelgroepen gelden verschillende regels. In paragraaf 3.3 is besproken hoe werkgevers bovendien nog steeds met verschillende instanties (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (uwv) en gemeenten) te maken hebben en dat verschillende gemeenten er verschillende regelingen op na houden. In onderzoek onder (potentiële) gebruikers van de Wmo 2015 komt niet zozeer complexiteit binnen de wet als knelpunt naar voren, maar problemen in de afbakening en samenloop met aanpalende wetgeving. Dit betreft met name de Wet langdurige zorg (Wlz) en de wijkverpleging in de Zorgverzekeringswet (Zvw) (Kromhout et al. 2018). Hieruit blijkt dat zowel in de toegang als in de uitvoering niet voor iedereen duidelijk is welke hulp en zorg onder welke wet valt. Het gaat hier zowel om hulpvragers en mantelzorgers als om professionals zoals huisartsen (zie ook het recente rapport van de Nationale ombudsman, Stam 2020). Financieel houdbaar? Alle drie decentralisatiewetten zijn erop gericht om kosten te reduceren.

De vrees was dat de uitgaven voor jeugdzorg, zorg en ondersteuning voor mensen met een beperking en steun voor mensen met een arbeidsbeperking zodanig hoog zouden oplopen, dat de betaalbaarheid in gevaar zou komen. Of het huidige stelsel nu financieel houdbaar genoemd kan worden, hangt sterk af van de (politieke) afweging welk niveau van uitgaven in het sociaal domein men acceptabel vindt. Zeker is dat de decentralisaties gepaard zijn gegaan met budgetkortingen en dat de gemeenten aangeven dat zij geld tekortkomen. Dit geldt vooral op het terrein van de jeugdzorg, maar, zo verwachten gemeenten, binnen-

97

een zorgzame samenleving waarin iedereen participeert?

kort ook op het terrein van de Wmo 2015 (bzk 2019; vng 2020). De beoogde efficiencyslagen lijken nog niet, of nog niet overal, gemaakt te zijn. Hiervoor zijn wel enkele verklaringen te geven. In het voorgaande hebben we gezien dat het nog niet eenvoudig is om voorzieningengebruik in het sociaal domein te voorkomen door een beroep te doen op het sociale netwerk van hulpvragers. De gehoopte verschuiving van zware en duurdere naar lichte en goedkopere vormen van hulp verloopt in de praktijk eveneens moeizaam. Voor de jeugdhulp geldt dat gemeenten weinig invloed hebben op de instroom van jeugdhulpcliënten via artsen, rechters en scholen. De groei van de lichtere jeugdhulp brengt kosten met zich mee die vooralsnog niet worden gecompenseerd door een afname van zwaardere vormen van jeugdzorg. Onderzoekers waarschuwen dat te lang, te lichte hulp bieden uiteindelijk, als toch zwaardere hulp nodig blijkt, ook tot hogere kosten kan leiden (zie Pommer en Boelhouwer 2017; zie ook Bröcking 2016). Ten aanzien van de jeugdhulp wordt verder gesignaleerd dat vernieuwing van het aanbod investeringen vergt van aanbieders, waarvoor de middelen ontbreken (Friele et al. 2018; Van Yperen et al. 2019).

De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (2019) rapporteert dat ook de gecertificeerde instellingen, die de jeugdbeschermings- en reclasseringsmaatregelen uitvoeren, geen ruimte ervaren voor innovatie en ontwikkeling, door personele en financiële tekorten. Over het hele sociaal domein blijkt dat de samenwerking tussen verschillende gemeenten, tussen afdelingen binnen gemeenten, tussen gemeenten en gespecialiseerde zorgverleners en tussen hulpverleners vanuit verschillende organisaties wel op gang is gekomen, maar toch nog vaak stroef verloopt (zie § 3.3). De kostenbesparingen die van innovatie en samenwerking werden verwacht vallen hierdoor mogelijk tegen. De behoefte aan gemeentelijke hulp en ondersteuning lijkt intussen niet af te nemen. De bevolking vergrijst, ouderen en mensen met psychische klachten wonen vaker zelfstandig en het aantal mantelzorgers in relatie tot het aantal zorgbehoevende ouderen neemt af (Kooiker et al. 2019; ser 2020). Het aantal en het aandeel jeugdigen dat een vorm van jeugdhulp krijgt is tussen 2000 en 2018 sterk gestegen, tot bijna 12% van de jeugdigen tussen 0 en 18 jaar in 2018 (Van Yperen et al. 2019).10 En na een periode van dalende werkloosheid loopt het aantal werkzoekenden inmiddels weer op, als gevolg van de coronacrisis (cbs 2020b).

De (politieke) vraag zal beantwoord moeten worden wat de ondersteuning van kwetsbare mensen de samenleving in de komende jaren mag kosten.

Rode draad Het stelsel van voorzieningen in het sociaal domein is anno 2020 niet minder complex dan vóór de decentralisaties. Dit geldt zowel voor burgers als voor gemeenten, aanbieders, professionals en werkgevers. Er zijn nog steeds vele actoren en voorzieningen waartussen onvoldoende afstemming plaatsvindt. Voor de toeleiding naar werk bestaan oude en nieuwe regelingen nog naast elkaar. De afstemming van met name de Wmo 2015 en de Jeugdwet met aanpalende wetgeving verloopt moeizaam. Jeugdwetvoorzieningen zijn bij de gemeente ondergebracht, zonder dat de gemeente alle zeggenschap heeft over de toegang daartoe. De decentralisaties zijn gepaard gegaan met budgetkortingen. De gemeenten menen dat zij structureel geld tekortkomen. Dat de beoogde efficiencyslagen nog onvoldoende gemaakt zijn, is te verklaren uit onze bevindingen ten aanzien van de uitvoeringspraktijk.