Sociaal domein op koers WEB2.pdf

Zaken als de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering, gesloten jeugdhulp en vormen van specialistische jeugdhulp kunnen daarom beter op een hoger schaalniveau worden belegd. Mede naar aanleiding van een kritisch rapport, waarin de Inspecties Gezondheidszorg en Jeugd (igj) en Justitie en Veiligheid (ij&v) de noodklok luiden over onder andere lange wachtlijsten en grote financiële tekorten (igj 2019; igj en ij&v 2019), is besloten tot extra maatregelen om de jeugdzorg beter te organiseren. Verdere verplichting van bovenregionale samenwerking is daar een onderdeel van (De Koster 2019; tk 2019/2020a). Samenwerking is volgens de minister nodig om kwaliteit en ook de continuïteit van de zorg te waarborgen, maar dit kwam de laatste jaren onvoldoende van de grond, waardoor dit nu een meer verplichtend karakter krijgt (tk 2019/2020b). Betrokken instanties in het sociaal domein (zoals aanbieders, werkgevers en het praktijken speciaal onderwijs) kunnen nadelen ervaren, doordat zij te maken hebben gekregen met meerdere gemeenten die elk hun eigen beleid voeren en de uitvoering anders hebben georganiseerd. Dit kan nadelig zijn en tot meer regeldruk leiden ten opzichte van de situatie voor de decentralisaties, toen zij vaak te maken hadden met een centrale instelling. In de wetsevaluaties komt op meerdere punten terug dat dit nadelig was om tot samenwerking te komen.

In het zorgdomein lijkt dit vooral een aandachtspunt te zijn bij zorgverzekeraars (en thuiszorginstellingen) in het kader van de Zvw. De samenwerking met gemeenten verloopt volgens de evaluatie vrij moeizaam, onder andere doordat zorgverzekeraars met een groot aantal gemeenten contact en overleg hebben. Volgens de evaluatie (gebaseerd uit cijfers uit 2017) houden zorgverzekeraars het contact met vooral de kleinere gemeenten af en het

61

de verwachtingen in de praktijk

lukt deze gemeenten niet om (structureel) overleg tot stand te brengen en afspraken op gemeenteniveau te maken (Kromhout et al. 2018). Ook voor werkgevers die mensen uit de doelgroep van de Participatiewet in dienst (willen) nemen geldt dat de werkgeversdienstverlening per gemeente anders is georganiseerd (Van Echtelt et al. 2019). Dit betekent dat (grote) werkgevers in een regio met verschillende vormen van werkgeversdienstverlening te maken kunnen hebben, die elk eigen regels hebben ten aanzien van bijvoorbeeld de begeleiding of financiële regelingen. Daarbij komt dat kandidaten met een arbeidsbeperking niet alleen door gemeenten (in het kader van de Participatiewet), maar ook door het uwv (in het kader van de Wajong), dat wel centraal georganiseerd is en weer andere regels kent, bemiddeld worden. Terwijl de Participatiewet beoogt het voor werkgevers eenduidiger en overzichtelijker te maken om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen, gaat dit in de praktijk dus niet altijd op. Ook voor onderwijsinstellingen, zoals het praktijkonderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (in verband met de begeleiding naar werk van jonggehandicapten), is het niet altijd een vooruitgang dat ze sinds de decentralisaties soms te maken hebben met meerdere gemeenten, met elk hun eigen invulling van het beleid (zie ook Bos et al. 2018).

Ook voor grotere jeugdzorgorganisaties kan het werken voor meerdere gemeenten een probleem zijn. Tevens blijkt uit de evaluatie van de Jeugdwet dat veel vrijgevestigden in de jeugdhulp zijn gestopt vanwege moeizame onderhandelingen met gemeenten en administratieve lasten (Friele et al. 2018). Intergemeentelijke samenwerking Een oplossing om schaalnadelen te ondervangen zijn intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (Janssens 2019). Door regionale samenwerking kunnen (kleine) gemeenten de benodigde expertise op grotere schaal organiseren en hoeven betrokken partijen niet met elke gemeente afzonderlijk af te stemmen en te onderhandelen. Volgens gemeenten zijn de belangrijkste doelen van intergemeentelijke samenwerking de schaalvoordelen bij inkoop, borging van continuïteit van hulp en ondersteuning en meer beschikbare kennis (Pommer en Boelhouwer 2017). Deze samenwerkingsverbanden zijn enerzijds regio’s die door de centrale overheid zijn ingedeeld, zoals bijvoorbeeld de 35 arbeidsmarktregio’s, anderzijds bepalen de betrokken organisaties zelf met welke partijen in welke regio’s ze samenwerken. Voorafgaand aan de decentralisaties hebben gemeenten nadrukkelijk de opdracht gekregen om samenwerkingsverbanden aan te gaan.

Voor veel gemeenten is intergemeentelijke samenwerking niet nieuw, maar het rijk benadrukte voorafgaand aan de decentralisaties, de noodzaak om in een gedecentraliseerd bestel de uitvoering op een hoger schaalniveau te beleggen, om zo de doelstellingen in het sociaal domein te kunnen behalen (tk 2012/2013a). De samenwerkingsverbanden in het sociaal domein hadden aanvankelijk voor ruim de helft betrekking op de Participatiewet, voor ruim een kwart op de Wmo 2015 en ruim een vijfde op de Jeugdwet, zo blijkt uit een inventarisatie net na invoering van de decentralisaties (Theissen et al. 2017; zie ook Pommer en Boelhouwer 2017). In de Participatiewet 62

de verwachtingen in de praktijk

wordt regionaal samengewerkt, vanuit de overweging dat arbeidsmarkten regionaal zijn en dit dus voor arbeidsvoorziening een effectiever schaalniveau is. Gemeenten werken samen in zogenaamde werkbedrijven (35 stuks, in iedere arbeidsmarktregio 1), met het doel om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan de slag te helpen. Ook de sociale werkvoorziening valt onder het samenwerkingsverband en ook voor invoering van de Participatiewet was dit al vaak intergemeentelijke georganiseerd. Bij de Wmo 2015 en de Jeugdwet werken gemeenten veelal samen bij inkoop. Andere voorbeeld zijn samenwerkingsverbanden voor maatschappelijke opvang, waarbij de opvang is geconcentreerd in de zogenoemde centrumgemeenten; er zijn er 43 in Nederland (deze structuur bestond al vóór 2015). Ook is beschermd wonen vaak regionaal belegd, in regionale instellingen beschermd wonen (ribw’s). Uit de evaluatie van de Wmo 2015 blijkt dat het merendeel van de gemeenten samenwerkt in diverse regionale samenwerkingsverbanden op het terrein van de Wmo en hier overwegend tevreden over zijn. Zij noemen als voordeel het delen van kennis en middelen, het vergroten van schaalgrootte en volume, het creëren van eenduidigheid in werkwijzen en het versterken van de eigen positie.

Nadelen die gemeenten ervaren zijn vertragingen in werkprocessen, problemen bij het vinden van overeenstemming in hun visie en aanpak, het verlies van lokale invloed en problemen rondom machtsverhoudingen binnen samenwerkingsverbanden (Van der Ham et al. 2018). Een knelpunt voor intergemeentelijke samenwerking in het sociaal domein is dat de regio’s en samenwerkingsverbanden voor de diverse beleidsterreinen niet overeenkomen (Bos et al. 2018). Dit kan betekenen dat een gemeente op het terrein van werk en re-integratie met andere gemeenten samenwerkt dan op het terrein van bijvoorbeeld onderwijs of zorg. Dit kan zijn ontstaan doordat verschillende afdelingen van een gemeente vanuit praktische overwegingen elk een eigen netwerk opbouwen, maar ook elk ministerie hanteert een eigen regio-indeling. Wanneer verschillende beleidsterreinen samenwerken om een integraal hulpaanbod te realiseren kan dit een knelpunt zijn. Daarnaast vinden gemeenten en betrokken organisaties de door de centrale overheid opgelegde regio’s soms niet werkbaar. Soms ligt het bijvoorbeeld meer voor de hand samen te werken met een gemeente of organisatie net over de grens van de naburige regio (Bos et al. 2018). Daarnaast kunnen gemeenten om diverse redenen terughoudend zijn bij het zoeken naar samenwerking met andere gemeenten.

In de bestuurskundige literatuur is een veelgenoemde belemmering voor regionale samenwerkingsverbanden dat er nauwelijks democratische controle op plaatsvindt (rob 2020). Voorafgaand aan de decentralisaties werd door de centrale overheid al aangegeven dat ‘de uitvoering bij voorkeur wordt georganiseerd binnen de democratisch gelegitimeerde, bestuurlijke hoofdstructuur, zodat burgers invloed op het beleid kunnen uitoefenen via raadsverkiezingen’ (tk 2012/2013a: 2). Omdat gemeentelijke herindeling naar grotere gemeenten echter een langdurig proces is, is samenwerking op kortere termijn een reëler perspectief. Gemeenten kunnen in het algemeen terughoudend zijn bij het opschalen van de dienstverlening naar regionaal niveau, omdat ze dan minder controle kunnen uitoefenen (Bos et al. 2018). Meer specifiek kunnen 63

de verwachtingen in de praktijk

gemeenteraadsleden door samenwerking met andere gemeenten ervaren dat hun sturingsmogelijkheden verminderen en dat zij hun taak als vertegenwoordigers van burgers minder goed kunnen uitvoeren (Pommer en Boelhouwer 2017; Theissen et al. 2017). Gegevensuitwisseling De uitwisseling van gegevens tussen verschillende samenwerkende partijen is een vaak terugkerend knelpunt in de evaluaties. Voor een belangrijk deel heeft dit te maken met de privacywetgeving, al kan het ook een organisatorische kwestie zijn (bv. omdat de gebruikte software niet overeenkomt en uitwisseling van gegevens bemoeilijkt). Uitvoerders in het sociaal domein moeten enerzijds handelen vanuit de gedachte een integraal aanbod te leveren, anderzijds moeten zij voldoen aan de privacywetgeving. Een integrale aanpak is gebaat bij gegevensuitwisseling tussen professionals, tegelijkertijd is het van belang de burger te beschermen tegen schending van de privacy als gevolg van onder andere belangenverstrengeling van gemeenten. Voor gemeenten is het niet altijd helder hoe zij tegelijkertijd aan deze principes kunnen voldoen (Pommer en Boelhouwer 2016). Bij de Wmo 2015 wordt de uitwisseling van gegevens als een van de redenen genoemd waarom de afstemming met de Wlz-partijen moeizaam verloopt (Kromhout et al. 2018). Gemeenten krijgen vanwege privacywetgeving geen inzicht in de afgegeven Wlz-indicatie van inwoners.

Ook werd de gegevensuitwisseling soms traag en summier genoemd. Ook in de Jeugdwet wordt de uitwisseling van de gegevens tussen professionals, in het kader van één gezin, één plan, één regisseur, vanwege privacywetgeving en de Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst (wgbo) als een knelpunt ervaren (Friele et al. 2018). De evaluatie van de Jeugdwet waarschuwt voor privacyrisico’s die kunnen ontstaan met de toegenomen samenwerking tussen professionals uit verschillende disciplines, bijvoorbeeld in de multidisciplinaire sociale (wijk)teams. Elke professional hanteert eigen regels en in de uitvoering kan met de wens om samen te werken inbreuk op het recht op privacy ontstaan. In de samenwerking tussen gemeenten en het uwv zijn volgens de Inspectie szw de informatiesystemen niet voldoende op elkaar afgestemd, waardoor gemeenten en het uwv onvoldoende zich hebben op het werkzoekendebestand en op de vraag van werkgevers (Bos et al. 2018). Het uwv geeft aan gemeenten het burgerservicenummer van mensen die zonder tussenkomst van gemeenten worden opgenomen in het doelgroepregister door. Dit zijn mensen met een arbeidsbeperking die, indien nodig, van gemeenten ondersteuning kunnen krijgen bij het vinden van werk. Ook geeft het uwv gegevens van personen door die zijn afgewezen voor een Wajong 2015-uitkering.

Uit de evaluatie van de Participatiewet blijkt dat dit bij een groot deel van de gemeenten niet bekend is en dat weinig gemeenten deze personen actief benaderen (Cuelenaere et al. 2019). Onder andere de Autoriteit Persoonsgegevens (ap) heeft aangegeven dat het bestaande juridische kader voor gegevensuitwisseling bij de boogde samenwerking in het sociaal domein onduidelijkheid schept (tk 2015/2016). Het recente wetsvoorstel Aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams) beoogt onder andere meer duidelijkheid en 64

de verwachtingen in de praktijk

waarborgen te geven aan zowel burgers als uitvoerders over gegevensuitwisseling in het sociaal domein. Het gaat daarbij vooral om mensen waarbij sprake is van meerdere problemen en waarbij dus een integrale benadering van verschillende betrokken instanties en professionals is beoogd (tk 2019/2020b). Samenwerking kost tijd en inspanning Samenwerking kost tijd en inspanning en hoewel het proces van samenwerking wel ingeregeld kan worden, is het toch vaak een kwestie van persoonlijke inzet of, en op welke wijze, het ook daadwerkelijk gebeurt (Bos et al. 2018). Het kost tijd om elkaar te leren kennen en te vertrouwen. Vaak is er sprake van een hoge werkdruk en zijn er daardoor minder mogelijkheden voor (structureel) overleg en om samenwerkingsverbanden te onderhouden. Het probleem voor sommige professionals (bijvoorbeeld huisartsen) is ook dat dit werk niet vergoed wordt. Hoewel betrokkenen het belang van een integrale aanpak en meer samenwerking veelal onderschrijven, komt in de wetsevaluaties steeds weer terug dat dit, ondanks goede intenties, niet altijd van de grond komt omdat het tijd en energie kost die de betrokkenen niet altijd beschikbaar hebben. Een voorbeeld zijn de sociale (wijk)teams, waar de hoge werkdruk, van zowel de teamleden als de samenwerkingspartners, een belangrijk knelpunt is om in samenwerking te investeren (Kromhout et al. 2018).

Vaak spelen ook organisatorische of praktische zaken een rol, waardoor het contact met andere partijen veel tijd kost. Zo ervaren gemeenten soms een moeizame samenwerking met zorgverzekeraars, omdat de afstemming veel tijd kost en verzekeraars slecht bereikbaar zijn. Ook het contact met het ciz en het zorgkantoor werd door beleidsmedewerkers niet altijd positief beoordeeld, vanwege ontbrekende overlegstructuren en contactpersonen en de slechte bereikbaarheid en benaderbaarheid van het ciz. Andersom gaven ook huisartsen en praktijkondersteuners aan dat het hun vaak veel tijd kost om de juiste instanties en de juiste personen te vinden (Kromhout et al. 2018). De evaluatie van de Participatiewet laat zien dat het plaatsen van een kandidaat met arbeidsbeperking vaak een intensief proces is en niet moet worden gezien als een eenmalige gebeurtenis. Het is een continu proces dat aandacht en inspanning vraagt van alle betrokkenen: de doelgroep, werkgevers en gemeenten, ook als de kandidaat aan het werk is. Als een van de partijen stopt met het leveren van de benodigde inspanning, dan houdt de plaatsing meestal geen stand (Van Rossum et al. 2019). Daarnaast geeft de evaluatie weer dat gemeenten en het uwv samenwerking soms zien als een intensief proces, waarbij ook niet altijd duidelijk is of het tot meer werkplekken voor cliënten heeft geleid.

Hierdoor vragen beide partijen zich soms af wat de meerwaarde van de soms tijdrovende samenwerking per saldo is (Cuelenaere et al. 2019). Verschil in taal en cultuur Samenwerken met collega’s uit verschillende sociale domeinen betekent dat medewerkers de problematiek van burgers vanuit verschillende professionele achtergronden (paradigma’s) benaderen. Een verkenning naar stapelingsproblematiek in het sociaal domein (Kruiter en Kellerman 2019) geeft weer dat een integraal aanbod vaak niet tot stand komt, 65

de verwachtingen in de praktijk

omdat de betrokken hulpverleners vanuit hun eigen paradigma, ieder voor zich, het juiste proberen te doen en niet openstaan voor de regels (zoals in- en uitsluitingscriteria voor hulp of voorzieningen) van andere paradigma’s en de verschillende legitimeringen daarbij. Vaak wordt tekortschietende samenwerking ook toegeschreven aan verschillen in taal en cultuur tussen de betrokken partijen. Volgens de evaluatie van de Wmo 2015 weten bijvoorbeeld zorgprofessionals met een medische achtergrond, zoals huisartsen en wijkverpleegkundigen, elkaar gemakkelijk te vinden, maar verloopt hun contact met bijvoorbeeld Wmo-consulenten moeizamer (Kromhout et al. 2018). Ook in de evaluatie van de Jeugdwet komt het verschil in taal en cultuur tussen professionals als knelpunt van een effectieve samenwerking naar voren (Friele et al. 2018). Ook onderzoek naar sociale (wijk)teams geeft aan dat betrokken partijen elkaar nog niet goed kennen. Dit hangt ook samen met een zekere argwaan of wantrouwen in elkaars expertise en aanpak (Kromhout et al. 2018). Het gebrek aan vertrouwen in elkaars deskundigheid speelt vooral de samenwerking tussen lokale teams en specialistische aanbieders parten (Friele et al. 2018).

Rode draad Hoewel gemeenten en betrokken partijen in het algemeen positief zijn over de ontwikkelingen in de samenwerking in het sociaal domein, komt ook een aantal knelpunten naar voren. Ten eerste hebben betrokken partijen vaak hun eigen regels en doelstellingen, veelal gestuurd door afzonderlijke wetgeving, financieringsstromen en beroepscodes, waardoor samenwerking soms niet van de grond komt. Ten tweede is de afbakening tussen de wetten in het zorglandschap niet altijd duidelijk en hierdoor is niet helder welke instantie verantwoordelijk is voor welke hulp. Beleidsmedewerkers spreken over grijze gebieden en vage lijnen tussen de Zvw, Wlz en Wmo 2015 en de Jeugdwet en het is niet altijd duidelijk onder welke wet de hulp valt. Daarnaast is het vaak niet duidelijk wie de regie voert als cliënten te maken hebben met hulpverlening uit meerdere wetten tegelijk of na elkaar. Het uitgangspunt van één gezin, één plan, één regisseur is een uiting van het streven tot een samenhangende aanpak te komen. De burger zou dit moeten merken als iemand met meerdere hulpverleners te maken heeft. Terwijl het principe vooral in het leven is geroepen voor gevallen van multiproblematiek, blijkt in de praktijk (van de jeugdhulp) dat dit juist minder goed haalbaar is naarmate de problematiek complexer wordt.

Ten derde ervaren betrokken partijen soms nadelen van de decentralisaties, doordat zij te maken hebben gekregen met meerdere gemeenten die elk hun eigen beleid voeren en de uitvoering anders hebben georganiseerd. Dit kan nadelig zijn ten opzichte van de situatie voor de decentralisaties, toen zij vaak te maken hadden met een centrale instelling. In de wetsevaluaties komt op meerdere punten terug dat dit risico de afgelopen jaren een belemmering was voor de totstandkoming van samenwerking in de keten. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om zorgverzekeraars, zorgaanbieders, werkgevers en onderwijsinstellingen. Deze nadelen zijn te ondervangen door intergemeentelijke samenwerking, maar dit komt niet in alle gevallen goed tot stand. Ten vierde is de uitwisseling van gegevens tussen verschillende samenwerkende partijen een vaak terugkerend knelpunt in de evaluaties. Voor een belangrijk deel heeft dit te maken met de privacywetgeving, al kan het ook een organisatorische kwestie zijn. Het is zoeken naar de juiste balans tussen de noodzaak van gegevensuitwisseling tussen professionals en bescherming van de burger tegen schending van de privacy.

66

de verwachtingen in de praktijk

Ten vijfde kost samenwerking tijd en inspanning en hoewel het proces van samenwerking wel ingeregeld kan worden, is het toch vaak een kwestie van persoonlijke inzet of, en op welke wijze, het ook daadwerkelijk gebeurt. Tot slot betekent samenwerken met collega’s uit verschillende sociale domeinen dat medewerkers de problematiek van burgers vanuit verschillende professionele achtergronden (paradigma’s) benaderen. Vaak wordt tekortschietende samenwerking ook toegeschreven aan verschillen in taal en cultuur tussen de betrokken partijen.

3.4

Gemeentelijke beleidsvrijheid en ruimte voor professionals

Een van de verwachtingen van de decentralisaties is dat het zorgaanbod beter op de vraag en behoefte van de burger af te stemmen is. Hiervoor zouden gemeenten de ruimte moeten krijgen hun beleid zelf vorm en inhoud te geven, naar gelang de noden van hun inwoners. Dit zou beter decentraal dan centraal te realiseren zijn, omdat gemeenten dichterbij de burger zouden staan en hierdoor beter zicht hebben op de situatie en de behoeften van inwoners en hun sociale omgeving. In deze paragraaf maken we onderscheid tussen twee vormen van gemeentelijke vrijheid. Ten eerste de beleidsvrijheid van gemeenten bij de invulling en uitvoering van het overheidsbeleid, zodat zij beter kunnen inspelen op lokale omstandigheden en de specifieke wensen en behoeften van hun inwoners. Ten tweede de handelingsruimte of beslissingsbevoegdheid van professionals in de uitvoering en de ruimte die zij krijgen om zelf te bepalen welke ondersteuning mensen nodig hebben. Dit zou uiteindelijk leiden tot betere en efficiëntere hulpverlening. Professionals van uitvoeringsorganisaties zouden (in overleg met gemeenten) daarbij ook de gelegenheid moeten krijgen meer te experimenten met nieuwe werkwijzen en op basis hiervan de werkwijzen en het zorgaanbod te vernieuwen en te verbeteren (lerend te experimenten) (Putters 2018).

3.4.1 Beleidsvrijheid gemeenten Gemeenten zouden met de decentralisaties meer vrijheid krijgen bij de invulling en uitvoering van het overheidsbeleid, zodat de dienstverlening beter aansluit bij de lokale omstandigheden. Dit heeft echter ook risico’s en blijkt in de praktijk in sommige gevallen niet altijd goed werkbaar. Beperkingen aan de beleidsvrijheid van gemeenten Een decentrale aanpak draagt met zich mee dat er gemeentelijke en regionale verschillen ontstaan en burgers, onder invloed van lokale behoeften of bijvoorbeeld politieke kleur van een gemeente, in verschillende gemeenten een ander hulpaanbod krijgen (Van Berkel 2006). Dit hoeft geen probleem te zijn en sluit juist aan bij de gedachte achter de decentralisaties (zie ook § 3.5). Niettemin moeten gemeenten in het kader van de rechtsbescherming en rechtszekerheid van burgers wel voldoen aan eisen ten aanzien van een zorgvuldige besluitvorming en motivering (tk 2012/2013a). Zij kunnen niet geheel willekeurige dienstverlening aanbieden, zonder aan bepaalde regels te voldoen. Ook zijn gemeenten 67

de verwachtingen in de praktijk

gehouden aan regelgeving omtrent de kwaliteit van de dienstverlening. De term bureaucratie heeft vaak een negatieve bijklank van regeldruk en inflexibiliteit, maar het is in beginsel juist bedoeld om burgers te beschermen tegen onzorgvuldig handelen en willekeur (Bredewold et al. 2018). Dit is zeker van belang wanneer de overheid ingrijpt in het persoonlijk leven van mensen (zie bv. Trommel 2017). Hierin komt het spanningsveld naar voren tussen de verwachting dat gemeenten zelf invulling geven aan het beleid, en eisen ten aanzien van het zorgvuldig handelen van de lokale overheid en de rechtsbescherming van hun inwoners. Dit spanningsveld doet zich bij uitstek gelden in het gedwongen kader van de jeugdhulp (Friele et al. 2018). Omdat de overheid hier dwingend ingrijpt in het gezinsleven, vindt de wetgever het essentieel dat rechtszekerheid en uniformiteit de burger beschermen tegen onzorgvuldig handelen. Dit geldt ook, meer algemeen, voor het toezicht op de kwaliteit van de jeugdzorg, bijvoorbeeld de zorg in instellingen. Hoewel de Jeugdwet wel meer vrijheid geeft aan gemeenten dan haar voorganger, de Wet op de Jeugdzorg (Wjz), is de invloed die gemeenten kunnen uitoefenen op de wijze waarop de hulp georganiseerd is, beperkt.

De evaluatie van de Jeugdwet geeft dan ook aan dat de decentralisatie bij deze wet bij aanvang al beperkt was, in de zin dat er nauwelijks meer sprake is van lokale politieke autonomie (Friele et al. 2018). Eerder is er sprake van deconcentratie van uitvoeringstaken (te vergelijken met de wijze waarop gemeenten verkiezingen organiseren en paspoorten verstrekken), dan van decentralisatie. Met de decentralisatie ging het beschikbare geld en de verantwoordelijkheid voor de inkoop van jeugdhulp naar gemeenten, maar het rijk hield wel een stevige vinger aan de pols als het gaat om de inhoud van de jeugdhulp, het macrobudget en het toezicht en monitoring. In de Wmo 2015 hebben gemeenten relatief veel ruimte om de toegang tot ondersteuning zelf in te richten, zoals de toelatingsprocedures, het onderzoek naar de ondersteuningsbehoefte, de gespreksvoering en wie over de toewijzing van de voorziening beslist (Van der Ham et al. 2018). Toch komt ook in de evaluatie van de Wmo 2015 ter sprake dat gemeenten, door inperking van de gemeentelijke beleidsvrijheid door de wetgever en uitspraken van de Centrale Raad van Beroep, soms weinig regelruimte ervaren (Van der Ham et al. 2018). Gemeenten hebben ook te maken met aanpalende wetgeving die sterker geprotocolleerd is, zoals de Wlz en de Zvw. Deze wetten stellen duidelijke grenzen aan de doelgroepen die door de wet bediend worden.

Mensen komen bijvoorbeeld pas onder heel strikte voorwaarden in aanmerking voor toelating tot de Wlz. Een gemeente kan niet zelf bepalen of de Wlz voor iemand met een zware hulpbehoefte de best passende zorg biedt, maar is afhankelijk van de protocollen van aanpalende wetgeving. Meer uniformiteit in de Participatiewet Terwijl de decentralisaties uitgaan van de gedachte van meer beleidsvrijheid voor gemeenten, streefde de wetgever met de invoering van de Participatiewet juist naar meer uniformiteit tussen gemeenten in de wijze waarop zij omgaan met de verplichtingen die tegen68

de verwachtingen in de praktijk

over het uitkeringsrecht staan (Muns 2019, zie ook Bosselaar 2020). De maatregelen zijn bedoeld om de bijstand meer activerend te maken en de regels eenduidiger te laten zijn (Van Echtelt et al. 2019). Het gaat dan bijvoorbeeld om het meewerken aan een re-integratietraject, de verplichting om werk te zoeken en te aanvaarden, de taaleis, en de tegenprestatie. De meeste verplichtingen in de Participatiewet zijn niet nieuw, maar de wetgever wil met de Participatiewet de verschillen in handhaving tussen en binnen gemeenten verkleinen. Maatregelen die de gemeenten oplegt wanneer bijstandsgerechtigden niet aan hun verplichtingen voldoen, zoals een korting op de uitkering, zouden in alle gemeenten hetzelfde moeten zijn. Hierdoor lijken gemeenten eerder minder dan meer beleidsvrijheid te hebben. Voor de evaluatie van de Participatiewet is gemeenten expliciet gevraagd naar hun ervaren beleidsvrijheid (Cuelenaere et al. 2019). Ruim 60% van de gemeenten is het oneens met de stelling dat de overheid inmiddels meer ruimte voor eigen invulling van het beleid van de Participatiewet aan gemeenten overlaat. De verplichtingen die de Participatiewet oplegt, maakt het volgens de gemeenten soms moeilijk aan te sluiten bij de hulpbehoefte van de cliënt, bijvoorbeeld wanneer mensen eerst hun leven op andere terreinen op orde moeten hebben voordat ze kunnen re-integreren naar werk (zie ook § 3.4.2).

De wet voorziet wel in de mogelijkheid om op dit punt uitzonderingen te maken en gemeenten gebruiken deze vrijheid ook. Hoewel vrijwel alle gemeenten verplichtingen (bv. deelname aan een re-integratietraject) en maatregelen (bv. korting op de uitkering) opleggen voor het zoeken en aanvaarden van werk), doen zij dit niet altijd, en ook niet bij elke verplichting. Het opleggen van verplichtingen en maatregelen nam ook niet toe sinds de invoering van de Participatiewet (Cuelenaere et al. 2019). Met de decentralisaties werd gemeenten de vrijheid gegeven om het instrument beschut werk uit de Participatiewet vorm te geven. Dit kwam echter maar moeizaam van de grond, onder andere door de hoge kosten voor gemeenten. De wetgever beperkte in 2017 de beleidsvrijheid van gemeenten door verplichtingen op te leggen wat betreft de uitvoering van beschut werk, welke een positieve invloed had op de realisatie van het aantal beschutte werkplekken (Inspectie szw 2019a; Koemans 2020). Stelselverantwoordelijkheid Ook na de decentralisaties is de centrale overheid verantwoordelijk voor de werking van het systeem. De rijksoverheid kan ingrijpen wanneer het beleid niet werkt zoals beoogt, bijvoorbeeld wanneer de hulpverlening volgens de centrale overheid niet aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet. Het rijk houdt een vinger aan pols door monitoring van de bereikte resultaten in relatie tot de uitgaven.

Ook kan de centrale overheid regionale of intergemeentelijke samenwerking opleggen, bijvoorbeeld wanneer deze onvoldoende van de grond komt (tk 2012/2013a). Uiteindelijk heeft de centrale overheid stelsel- of systeemverantwoordelijkheid. Een voorbeeld zijn de aangekondigde maatregelen in de jeugdhulp eind 2019, waarbij de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (vws) aangeeft zijn stelselverantwoordelijkheid te nemen (tk 2019/2020a). Er is in de literatuur geen consensus over wat precies onder stelsel- of systeemverantwoordelijkheid van het rijk verstaan moet worden (rob 2019). Soms wordt aangegeven dat de stelselverantwoordelijkheid een te 69

de verwachtingen in de praktijk

gemakkelijk argument van het rijk is om in te grijpen en de beleidsvrijheid van gemeenten in te perken. Of zoals de evaluatie van de Jeugdwet aangeeft: ‘Misstanden leiden tot aandacht van de media, aandacht van de media leidt tot Kamervragen, Kamervragen leiden tot een minister die “zijn stelselverantwoordelijkheid neemt” en het resultaat is een rijksoverheid die de kwestie naar zich toetrekt’ (Friele et al. 2018: 136). We laten hier de bestuurskundige discussie over stelselverantwoordelijkheid verder buiten beschouwing, en richten ons verder op de handelingsvrijheid van professionals.

Rode draad De gedachte achter de decentralisaties is dat wanneer gemeenten beleidsvrijheid krijgen bij de invulling en uitvoering van het sociaal domein, zij beter in staat zouden zijn aan te sluiten bij de behoefte van burgers. We zien in de praktijk een gemengd beeld. Op sommige punten lijken gemeenten in beleid en uitvoering meer handelingsvrijheid te hebben gekregen, tegelijkertijd is duidelijk dat dit grenzen kent. Bij de beleidsvrijheid van gemeenten is er altijd een zeker spanningsveld tussen de behoefte van gemeenten om zelf invulling te geven aan het beleid, en de geldende eisen ten aanzien van het zorgvuldig handelen van lokale overheden en de rechtsbescherming van hun inwoners. Dit spanningsveld doet zich bij uitstek gelden in het gedwongen kader van de jeugdhulp. De evaluatie van de Jeugdwet geeft dan ook aan dat er nauwelijks meer sprake is van lokale politieke autonomie. In de Wmo 2015 hebben gemeenten relatief veel ruimte om de toegang tot ondersteuning zelf in te richten. Terwijl de decentralisaties uitgaan van de gedachte van meer beleidsvrijheid voor gemeenten, streefde de wetgever met de invoering van de Participatiewet juist naar meer uniformiteit tussen en binnen gemeenten in de wijze waarop zij omgaan met de verplichtingen die tegenover het uitkeringsrecht staan.

3.4.2 Meer ruimte voor professionals De aanname achter de decentralisaties is dat wanneer professionals in de gemeentelijke uitvoering meer ruimte krijgen bij de uitvoering van het beleid, dat zij dan beter in staat zijn het aanbod aan ondersteuning aan te laten sluiten op de hulpvraag. In theorie heeft de handelingsvrijheid van gemeentelijke uitvoerders zowel voor- als nadelen. In dit kader verwijst de wetenschappelijke literatuur naar het bekende werk van Lipsky (1980) over het werk van de zogenaamde street-level bureaucrats of frontliniemedewerkers. Dit zijn uitvoerders van het overheidsbeleid die in direct contact staan met burgers. Een voorbeeld zijn politieagenten, maar ook gemeenteambtenaren die het beleid in het sociaal domein uitvoeren. Deze medewerkers voeren de wet en het gemeentelijke beleid uit en staan daarbij in directe verbindingen met de mensen om wie het gaat. De praktijk is vaak complex en onvoorspelbaar, met situaties waar zij onmiddellijk op moeten reageren of een oplossing voor moeten bedenken (zie ook Bredewold et al. 2018). In hun optreden bestaat een aantal spanningsvelden (zie ook Van Echtelt en Guiaux 2012). Ten eerste worden zij geacht de wet uit de voeren en alle burgers gelijke rechten en plichten te geven, terwijl tegelijk van hen wordt verwacht in te spelen op de individuele situatie van burgers en enige flexibiliteit aan de dag te leggen.

Procedures zijn belangrijk om de burger te behoeden voor willekeur, voorkeuren en overtuiging (of zelfs het humeur) van de dienstverlener, en bijvoorbeeld ook 70

de verwachtingen in de praktijk

om te voorkomen dat alleen de meest mondige burgers hulp aangeboden krijgen (zeker nu de hulp minder door regelgeving en meer in dialoog bepaald wordt) (Bredewold et al. 2018). Er is dus een spanningsveld tussen de procedures die zij moeten volgen en de behoefte aan een individuele aanpak. Ten tweede is het de bedoeling dat zij maatwerk verlenen, maar tegelijkertijd wordt van hen verwacht een zo groot mogelijk aantal mensen te helpen, vaak met targets en een grote werkdruk, waardoor er weinig tijd is per individuele cliënt. Ten derde is er een spanningsveld tussen enerzijds het verrichten van diensten aan burgers, bijvoorbeeld om hen te helpen meer te participeren en op eigen benen te staan, en anderzijds de taak om mensen te wijzen op hun verplichtingen, die zij, indien nodig, moeten afdwingen (in de Participatiewet met sancties). Binnen deze spanningsvelden en vaak tegenstrijdige eisen opereren de gemeentelijke uitvoerders vrij autonoom: zij hebben zogenaamde discretionaire bevoegdheid, ofwel handelingsvrijheid. Zij hebben een zekere ruimte om zelf te beslissen wat in individuele gevallen de beste aanpak is en om creatieve oplossingen te bedenken. De handelingsvrijheid geeft hen ook de ruimte om in individuele gevallen af te wijken van de wettelijke regels.

Vanwege deze handelingsvrijheid zijn het volgens Lipsky feitelijk de frontliniemedewerkers die de invulling van het beleid bepalen. Wmo 2015 Uit de evaluatie van de Wmo 2015 ontstaat het beeld dat de professionals in de gemeentelijke uitvoering vrij veel handelingsvrijheid hebben. Zo geeft in 2017 twee derde van de beleidsmedewerkers aan dat gemandateerde professionals bij het toekennen van maatwerkvoorzieningen veel beslisruimte hebben (Van der Ham et al. 2018). Het bieden van passende ondersteuning gaat volgens gemeenten gepaard met creativiteit en out-of-thebox-denken. Wmo-consulenten lijken ook de vrijheid te nemen om zelf invulling te geven aan de uitgangspunten van de Wmo 2015, zoals eigen kracht en het inzetten van het eigen netwerk, en deze uitgangspunten ook te negeren als ze dit niet werkbaar achten (zie ook Bredewold et al. 2019). Een nadeel van de beslissingsvrijheid van professionals is het risico op verschillen in de toekenningen binnen gemeenten. In de meeste gemeenten vindt casuïstiekoverleg plaats om dat (deels) te ondervangen, werkwijzen op elkaar af te stemmen en te bespreken hoe met ingewikkelde vraagstukken om te gaan (Van der Ham 2018). Uit de evaluatie blijkt dat de meeste gemeenten achter het idee van maatwerk staan, ook als dat tot ongelijke behandeling van inwoners leidt (Van der Ham et al. 2018).

Uit verdiepende interviews blijkt dat veel consulenten deze ruime bevoegdheid en het gekregen vertrouwen als prettig ervaren (Van der Ham et al. 2018). Tegelijkertijd blijkt dat sommige Wmo-consulenten juist behoefte hebben aan meer houvast bij het maken van beslissingen. Zo zouden zij bijvoorbeeld meer richtlijnen willen voor ingewikkelde zaken als het persoonsgebonden budget, huishoudelijke hulp en de eigen bijdragen. Beleidsmedewerkers, waaronder Wmo-coördinatoren geven ook aan te streven naar meer handvaten en protocollen om in die behoefte te voorzien. Daarnaast blijkt uit de evaluatie dat er veel onduidelijkheid bestaat over de afbakening van de Wmo 2015 met aanpalende wetten, zoals de Wlz, de Zvw en ook de Participatiewet. De Wmo 2015 biedt professionals vrij veel 71

de verwachtingen in de praktijk

handelingsvrijheid, maar deze aanpalende wetten zijn strikter en meer geprotocolleerd. Ondanks de handelingsvrijheid in de Wmo 2015 die de wetgever biedt, lijkt er dus binnen de gemeenten toch behoefte aan duidelijkheid door middel van richtlijnen en protocollen die de handelingsvrijheid van professionals weer lijken in te dammen. De evaluatie van de Wmo 2015 gaat ook in op de verwachting dat professionals de ruimte zouden moeten krijgen voor vernieuwing in het hulpaanbod (Van der Ham et al. 2018). In 2017 was een minderheid, vier op de tien, gemeenten van mening dat aanbieders hun aanbod sterk hebben aangepast sinds de invoering van de Wmo 2015. Volgens de meerderheid van gemeenten en aanbieders was er nog niet heel veel gewijzigd of verbeterd in het zorgaanbod. Als reden werd de aandacht voor de transitie (invoeringsperikelen) en administratieve druk genoemd. Volgens de aanbieders waren de kortdurende contracten die gemeenten met hen hebben afgesloten, ook geen stimulans om te investeren in verbeteringen op de langere termijn. Uit de inkoopmonitor Wmo 2015 en jeugdhulp (Uenk et al. 2018) blijkt dat gemeenten over de jaren vaker langdurende contracten met zorgaanbieders zijn gaan afsluiten. In 2018 sloot driekwart van de gemeenten overeenkomsten af van minimaal twee jaar, maar vaak ook langer of zelfs onbeperkt.

Wel zijn dat vaker dan in 2015 raamovereenkomsten, zonder vaste budgetten of omzetgaranties. Deze ontwikkelingen geven gecontracteerde zorgaanbieders enerzijds meer en anderzijds minder zekerheid. Het overgrote deel van de gemeenten is (in 2016/2017) overigens van mening dat het aanbod voldoet om in de hulpbehoefte te voorzien. Het is opvallend dat ongeveer driekwart van de gemeenten aangeeft dat vernieuwing een speerpunt is in het beleid, terwijl tegelijkertijd de meerderheid zegt dat er weinig is veranderd sinds 2015. Andere auteurs wijzen erop dat het belangrijk is dat leidinggevenden en bestuurders de uitvoerende professionals steunen in innovatieve handelingen. Wanneer uitvoerenden met hun oplossingen ongebaande paden betreden, maar daarvoor steeds weer op het matje worden geroepen, zullen zij geen nieuwe of innovatieve oplossingen toepassen en zullen zij geen maatwerk durven leveren (Bakker-Klein 2019). Jeugdwet De evaluatie van de Jeugdwet geeft een gemengd beeld over de ruimte voor professionals sinds invoering van de wet (Friele et al. 2018). De helft van de gemeenten ervaart dat de handelingsvrijheid van professionals in de uitvoering is toegenomen. Toch ervaart bijna een kwart (24%) van de gemeenten dat er voor professionals juist minder ruimte is en het overige kwart ziet hierin nauwelijks ontwikkelingen.

Volgens gemeenten komt dit door de bureaucratie die bij de Jeugdwet komt kijken en de noodzaak dat professionals verantwoording afleggen en gecontroleerd worden op wat zij doen. Minder dan de helft van de gemeenten (46%) ervaart dat ze doorgaans effectief regie voeren over het geven van meer ruimte aan professionals. De evaluatie geeft verder aan dat gemeenten enerzijds proberen om ruimte te geven aan professionals om te bepalen welke hulp nodig is, in plaats van dat beleidsmedewerkers dat doen, maar dat dit anderzijds botst met de noodzaak om binnen de jeugdhulp protocollen en indicatoren vast te stellen. Gemeenten ervaren dus een span72

de verwachtingen in de praktijk

ningsveld om enerzijds niet te veel vast te leggen, zodat ingespeeld kan worden op de (veranderende) hulpbehoefte van de cliënt, en anderzijds te voldoen aan de eisen van een zorgvuldige besluitvorming en motivering ten behoeve van de rechtsbescherming van de burger. Ook geeft de evaluatie aan dat er in de jeugdhulp weliswaar meer gemeentelijke vrijheid is, maar dat dit er tegelijkertijd toe heeft geleid dat er veel verschillende contractvormen, toezichts- en verantwoordingskaders zijn, waardoor de administratieve lasten toenemen. Dit geeft professionals juist minder vrijheid. Overigens ervaren de professionals uit de specialistische jeugdhulp niet of nauwelijks meer ruimte sinds invoering van de Jeugdwet. Op een schaal van één (geen toename) tot tien (heel veel toename) geven lokale teams dit een 5,7, jeugd- en opvoedhulpaanbieders een 4, professionals uit de sector jeugdigen met een beperking een 3,4, jeugd-ggz een 2,2 en vrijgevestigden een 2,1 (Friele et al. 2018). Wat betreft het vernieuwen van het zorgaanbod in de jeugdhulp, geeft de meerderheid (88%) van de gemeenten (in 2017) aan dat zij aanbieders waarmee zij samenwerken betrekken bij het op gang brengen van vernieuwing en verbetering (Friele et al. 2018).

Andersom geeft ook de meerderheid van de dienstverleners in de specialistische jeugdhulp aan dat gemeenten waar hun organisatie mee samenwerkt, hun organisatie bij het vernieuwen en verbeteren van het zorgaanbod betrekken. Toch blijkt ook uit de evaluatie van de Jeugdwet dat het vernieuwen van het zorgaanbod (in 2017) in de praktijk onvoldoende op gang komt. De contacten tussen gemeenten en aanbieders richten zich vooral op (kortdurende) contracten, betalingen, budgetplafonds en financiële knelpunten, waarbij een langdurige samenwerkingsrelatie die gericht is op vernieuwing van het zorgaanbod nauwelijks tot stand komt (Friele et al. 2018). Het nji noemt de aansturing die nodig is om dit te doorbreken transformationeel leiderschap, waarbij met het oog op een beter resultaat van de cliënt gezocht moet worden naar de ruimte tussen de regels om veranderingen in de jeugdhulp (en het sociaal domein) tot stand te kunnen brengen (Van Yperen en Hageraats 2018). Participatiewet De evaluatie van de Participatiewet gaat vooral in op het spanningsveld dat uitvoerders bij gemeenten ervaren bij het opleggen van de verplichtingen en maatregelen in de wet. Dit botst volgens gemeenten soms met het streven om mensen eerst te helpen op andere terreinen van het leven (zoals schulden en huisvesting), voordat zij aan het werk kunnen.

Het spanningsveld dat bestaat tussen handhaving en re-integratiehulp komt ook in ander onderzoek naar voren (o.a. Bredewold et al. 2018; iwi 2011; Van Echtelt en Guiaux 2012). Hieruit blijkt dat uitvoeringsambtenaren regelmatig zelf de ruimte nemen om terughoudend te zijn bij het opleggen van sancties en maatregelen uit de Participatiewet als mensen niet aan hun verplichten voldoen. Zij geven hier verschillende redenen voor. Zo is er volgens de betrokkenen vaak sprake van complexe problematiek en is nalatigheid lang niet altijd het gevolg van onwil, maar ook van onkunde. Daarnaast maakt het korten op de uitkering de problematiek vaak alleen maar groter en staat dat de re-integratie naar werk 73

de verwachtingen in de praktijk

juist in de weg, terwijl dat het uiteindelijke doel is. Ook kan een sanctie de vertrouwensband schaden, die juist belangrijk wordt gevonden om mensen aan het werk te helpen. De verplichtingen zijn volgens de betrokkenen ook niet altijd toepasbaar, omdat een deel van de doelgroep (nog) niet in staat is om te werken. Ander onderzoek wijst ook op de tijdsdruk in de uitvoering, waardoor het niet altijd goed mogelijk is om voldoende aandacht te geven aan elke cliënt en daarmee aan te sluiten op dienst hulpvraag (Bredewold et al. 2018).

Rode draad Bij de handelingsvrijheid van de professionals in de uitvoering (de ‘frontliniemedewerkers’) is er een continu spanningsveld tussen de procedures die zij moeten volgen en de behoefte aan een individuele aanpak. Ruimte voor professionals is geen doel op zich en men moet niet uit het oog verliezen dat bureaucratie ook publieke doelen dient zoals rechtvaardigheid, voorkomen van willekeur en uitlegbaarheid. Bij uitvoering van de Wmo 2015 lijken professionals vrij veel handelingsvrijheid te hebben. Zij ervaren dit als prettig, maar hebben tegelijkertijd soms juist ook behoefte aan duidelijkheid door middel van richtlijnen en protocollen die de handelingsvrijheid van professionals weer lijken in te dammen. De evaluatie van de Jeugdwet geeft een gemengd beeld over de ruimte voor professionals sinds invoering van de wet. De handelingsvrijheid lijkt te zijn toegenomen, maar deze is tegelijkertijd beperkt door de bureaucratie die bij de Jeugdwet komt kijken en de noodzaak dat professionals verantwoording afleggen en gecontroleerd worden voor wat zij doen. De evaluatie van de Participatiewet gaat vooral in op het spanningsveld dat gemeentelijke uitvoerders ervaren bij het opleggen van de verplichtingen en maatregelen in de wet. Dit botst volgens gemeenten soms met het streven mensen eerst te helpen op andere terreinen van het leven, voordat zij aan het werk kunnen.

De gedachte achter de decentralisaties was ook dat professionals meer ruimte zouden moeten krijgen om te experimenten met nieuwe werkwijzen en op basis hiervan de werkwijzen en het zorgaanbod te vernieuwen en te verbeteren. Uit de evaluaties van de Wmo 2015 en de Jeugdwet blijkt dat het vernieuwen van het zorgaanbod in de eerste jaren na de decentralisatie niet duidelijk op gang kwam, mede doordat er veelal sprake is van kortdurende contracten en er veel aandacht ging naar de transitie (invoeringsperikelen).

3.5

Eigen kracht en maatwerk

Een van de gedachten achter de decentralisaties is dat er bij de benodigde ondersteuning nadrukkelijker moet worden gekeken naar wat de cliënt zelf kan doen of waar de omgeving kan inspringen, bijvoorbeeld vanuit hun netwerk. Gemeenten zouden dat relatief goed kunnen realiseren, omdat zij dichtbij hun inwoners staan. De behoefte van de gebruiker staat centraal, maar hulp vanuit de gemeente zou aanvullend moeten zijn op wat mensen zelf nog kunnen of zelf kunnen regelen. Zo ligt bij de jeugdhulp het accent meer dan voorheen op het versterken van het netwerk en het zelf oplossend vermogen van de jeugdige en zijn ouders. Net als bij de Wmo 2015 is de betrokkenheid bij het eigen ondersteuningsproces daarbij een belangrijk uitgangspunt. Bij de Participatiewet is de hulp vanuit het net74

de verwachtingen in de praktijk

werk minder geëxpliciteerd, maar het accent ligt wel expliciet op activering en de toeleiding naar werk en om de cliënt te ondersteunen weer op eigen benen te staan en uit de uitkering te komen. Uiteindelijk zouden de oplossingen voor de problematiek meer in nabijheid en meer in samenspraak met de cliënt bekeken moeten worden. In plaats van aanbodgericht te werken, zou er meer gekeken moeten worden naar wat de cliënt nodig heeft, waardoor oplossingen beter zouden aansluiten bij het ervaren probleem, de specifieke situatie en context en de wensen en voorkeuren van de cliënt. Wanneer dat lukt kan de oplossing worden bestempeld als maatwerk. In deze paragraaf bespreken we eerst in welke mate de inzet van het eigen netwerk werkbaar is gebleken. Vervolgens komt aan de orde in hoeverre er in de drie wetten sprake is van maatwerk. Tot slot geven we een korte reflectie op de dilemma’s van meer maatwerk in het sociaal domein. 3.5.1 Eigen kracht Het beleid is erop gericht dat er nadrukkelijker gekeken moet worden naar wat de cliënt zelf kan of waar de omgeving kan inspringen. In de keukentafelgesprekken van de Wmo 2015 wordt van gespreksvoerders verwacht dat ze eerst nagaan wat de cliënt of diens netwerk (zelf) kan doen.

Op basis van kwalitatief onderzoek in zes gemeenten in de jaren net na de decentralisaties blijkt dat gemeentelijke beleidsmakers en professional deze uitgangspunten onderschrijven en positief zijn over het principe van de inzet van het eigen netwerk. Toch blijkt dat professionals in de meeste gesprekken (nog) niet aanstuurden op een (groter) beroep op het sociale netwerk van cliënten (Bredewold et al. 2018). Dit blijkt om verschillende redenen niet altijd goed uitvoerbaar. Het sociale netwerk wordt niet altijd ingeschakeld, omdat de omgeving al veel doet en niet meer aan kan of niet geschikt is voor (meer) zorg. Ook kan er sprake zijn van vraagverlegenheid (Kromhout et al. 2018). Dit kan onder andere komen doordat cliënten het soms heel vervelend vinden om bepaalde intieme handelingen te laten uitvoeren door naasten, en laten dat liever door professionals doen die emotioneel verder van hen af staan. Ook hebben veel mensen er moeite mee afhankelijk te zijn van een ander en vinden het ook vervelend als rollen veranderen (bijvoorbeeld van liefhebbende zus naar hulpverlener). Soms ontbreekt het cliënten aan een sociaal netwerk. Daarnaast laat de Overall rapportage sociaal domein zien dat in 2017 het aandeel mensen dat verwacht in de toekomst, indien nodig, hulp te zullen krijgen van het eigen netwerk lager was dan in 2015.

Ongeveer een derde van de mensen die op dit moment nog geen hulp nodig hebben, verwacht een beroep op het eigen netwerk te kunnen doen als dat nodig is (in 2015 was dit 40%) (Pommer et al. 2018). Mantelzorgers geven zelf aan dat hun rol niet altijd aan de orde komt bij de keukentafelgesprekken, zo blijkt uit de evaluatie van de Wmo 2015 (Kromhout et al. 2018). Mantelzorgers vonden dat er in die gesprekken vaak geen aandacht was voor de hulp en ondersteuning die zij boden. Ruim een derde van de mantelzorgers zegt dat de gemeente niet weet dat ze mantelzorger zijn. Een op de zes mantelzorgers zegt dat ze vaardigheden missen en 75

de verwachtingen in de praktijk

een op de vijf geeft aan dat kennis ontbreekt. Het gaat dan bijvoorbeeld om vaardigheden hoe met de hulpbehoevende om te moeten gaan of om praktische kennis, met name over dementie, een verstandelijke beperking, terminale ziekte of een psychisch probleem. Gespreksvoerders van gemeenten geven aan de belastbaarheid van mantelzorgers regelmatig of vaak in beeld te hebben, maar geven zelf ook aan dat ze in de keukentafelgesprekken niet altijd aandacht schonken aan de mantelzorger (Kromhout et al. 2018). Overigens is mantelzorg vrijwillig en kan dit niet door de gemeente worden afgedwongen. Ook in de jeugdhulp zou er volgens de wetgever meer aandacht moeten komen voor het probleemoplossend vermogen van het gezin. Uit de evaluatie van de jeugdwet blijkt dat dit bij de meeste gezinnen het geval is (Friele et al. 2018). Bijna acht op de tien geeft aan dat er gesproken is over wat het gezin zelf kan doen. De inzet van hulp vanuit het netwerk, zoals familie, vrienden of andere bekenden, geeft een meer gemengd beeld. Ongeveer vier op de tien cliënten geeft aan dat dit in het kader van de hulpverlening besproken is, bij bijna de helft is dat niet het geval. Ook zegt twee derde niet geïnformeerd te zijn over het opstellen van een familiegroepsplan samen met hun netwerk.

Uit interviews met jongeren blijkt dat sommigen graag willen dat bijvoorbeeld een mentor of zussen en broers betrokken worden, terwijl anderen terughoudend zijn als het gaat om de betrokkenheid van familie of vrienden. Ze vinden het bijvoorbeeld vervelend als persoonlijke informatie wordt doorgespeeld, willen anderen niet belasten of zijn bang voor hun oordeel. Van de lokale teams en specialistische aanbieders geeft meer dan de helft aan altijd met jeugdigen en ouders te onderzoeken wat zij zelf kunnen doen om hun problemen aan te pakken en wat de omgeving hierbij kan betekenen. Een derde geeft aan dit vaak te doen.

Rode draad De uitgangspunten van de decentralisaties over eigen kracht en de inzet van het eigen netwerk, worden in het algemeen breed gedragen door beleidsmakers en uitvoerders, maar in de praktijk zijn er belemmeringen in de uitvoering. De contactambtenaren die aan het begin van de keten met de cliënt en zijn naasten aan tafel zit, zien toch lang niet altijd mogelijkheden dit ook in de praktijk te brengen. Belemmeringen liggen onder andere op het vlak van de toepasbaarheid van het begrip eigen kracht bij bepaalde groepen (bv. mensen met psychische problematiek of dementie) en de grenzen aan de mogelijkheden van informele hulp, bijvoorbeeld door vraagverlegenheid van inwoners en overbelasting van mantelzorgers.

3.5.2 Maatwerk Om een indicatie te krijgen van de mate waarin het lukt maatwerk te leveren en van de mate waarin hierin nog knelpunten liggen, vatten we per wet kort samen in hoeverre cliënten (en uitvoerders en andere betrokkenen) tevreden zijn over de aansluiting van de hulp op hun zorgvraag.

76

de verwachtingen in de praktijk

Wmo 2015 Cliënten van de Wmo 2015 zijn overwegend positief over het keukentafelgesprek (Feijten en Schyns 2017; Feijten et al. 2017). De meeste cliënten die zich melden met een ondersteuningsbehoefte bij de gemeente zijn van mening dat de gespreksvoerder voldoende tijd nam voor het gesprek, goed luisterde, deskundig was en hen betrok bij het vinden van een oplossing. Wel was ongeveer een kwart van de Wmo-melders ontevreden over de deskundigheid van degenen met wie het gemeentelijk onderzoek plaatsvond en was eveneens bijna een kwart ontevreden over de mate waarin de gespreksvoerder rekening hield met hun wensen. Ook gespreksvoerders zijn overwegend positief over hun gespreksvoering met Wmo-melders. Ze vonden dat ze voldoende vaardigheden hadden om de hulpvraag van de cliënt helder te krijgen en dat ze voldoende tot ruim voldoende kennis over het ondersteuningsaanbod in hun gemeente hadden. Toch zei ook ongeveer een kwart van hen dat hun kennis van melders met een psychische of psychiatrische aandoening, met psychogeriatrische problemen (waaronder dementie) en melders met multiprobleemsituaties (zoals daklozen en ernstig verslaafden) onvoldoende was.

Ook zeggen gespreksvoerders het soms moeilijk te vinden om de vraag achter de vraag helder te krijgen en om bij het zoeken naar een oplossing rekening te houden met (potentiële) mantelzorgers en met de financiële situatie van melders. Ook zijn cliënten van de Wmo 2015 overwegend positief over de hulp die voortvloeit uit het keukentafelgesprek. Twee derde van de mensen die zich met een ondersteuningsbehoefte bij hun gemeente melden en hierover een gesprek voeren, zijn tevreden over de oplossing die daaruit voortkomt (Feijten et al. 2017). Zij vinden dat de ondersteuning hun probleem oplost, hen weer zelfstandiger maakt of hun mantelzorgers ontlast. Wmo-melders bij wie de oplossing een maatwerkvoorziening omvatte, waren vaker tevreden dan Wmo-melders bij wie de oplossing (ook) bestond uit een verwijzing naar algemene voorzieningen, het advies om hulp te vragen in het sociale netwerk en/of zelf ondersteuning te kopen. Ook de meeste gemeenten en Wmo-gesprekvoerders geven aan dat het doorgaans lukt om ondersteuning te geven die aansluit bij de wensen en behoeften van de cliënt. Ruim een derde van de gemeenten geeft aan dat het soms niet lukt en slechts 2% zegt dat het regelmatig of vaak niet lukt. Te hoge eisen en verwachtingen van de cliënt of een ontbrekend aanbod, zoals passende woningen, werden als belangrijkste redenen genoemd (Kromhout et al. 2018).

Mantelzorgers zijn kritischer over het passende aanbod dan de melders zelf (Kromhout et al. 2018). De helft van de mantelzorgers is tevreden over de oplossing voor de melder en twee op de tien ontevreden. Hun onvrede heeft vaak te maken met het aantal toegekende uren hulp voor hun naaste, of ze vinden dat de gespreksvoerder niet goed heeft geluisterd of dat de oplossing onvoldoende maatwerk is. Mantelzorgers vinden vaak ook dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met hun (beperkte) belastbaarheid. In bijna vier op

77

de verwachtingen in de praktijk

de tien gesprekken komt de belasting van de mantelzorger niet aan bod en in vier à vijf op de tien gesprekken wordt hun ondersteuningsbehoefte niet besproken. Jeugdwet Cliënten van de Jeugdwet zijn overwegend positief over het passend zijn van het aanbod. Volgens de evaluatie van de Jeugdwet (Friele et al. 2018) ervaart 70% van de ouders dat de hulp die zij of hun kind hebben gekregen, aan de behoeften voldoet en passend is. De meeste ouders (77%) vinden dat er bij het gesprek voor de toegang tot hulp genoeg deskundigheid was om de hulp in te schatten. Toch vond 17% de hulp, gezien de problemen, te licht. De evaluatie van de Jeugdwet concludeert ook dat er soms te lang wordt gewerkt vanuit het eigen-kracht-principe en dat er gelijk opgeschaald had moeten worden waar eerst lichte interventies worden ingezet (zie ook § 3.1). Jongeren zijn wel kritisch over de beperkte inspraak in de keuze van hulp en de manier ze betrokken waren bij de keuze van de hulp (Friele et al. 2018). Bij complexe gevallen sluit de hulp niet altijd goed aan bij de behoefte, zo blijkt uit evaluatie van de Jeugdwet (Friele et al. 2018).

Kwetsbare gezinnen hebben een andere aanpak nodig dan de wijkteams vaak aanbieden en maatwerk schiet in die gevallen nog tekort, met name omdat de juiste deskundigheid voor deze complexere gevallen ontbreekt en er te lang lichte hulp wordt geboden, waardoor situaties escaleren. Ook zouden er een gebrek aan vertrouwen en communicatie zijn tussen de verschillende organisaties in het nieuwe zorglandschap waardoor tijdig schakelen tussen generalistische en specialistische hulp onvoldoende op gang komt. Lokale teams zijn hierover doorgaans positiever dan de specialistische aanbieders. Overwegend vinden hulpverleners uit de lokale teams dat de hulp die jeugdigen en ouders krijgen, altijd of vaak past bij de problemen die ze hebben, terwijl iets meer dan de helft van de aanbieders van specialistische jeugdhulp dit zo ervaart. Een onderdeel van passende hulp is ook dat er een toereikend en tijdig aanbod is. De wachttijden in de jeugdhulp zijn een aandachtspunt. In 2017 benoemt iets meer dan de helft van de lokale teams (59%) en een derde van de jeugdhulpaanbieders (30%) de wachttijden en wachtlijsten bij jeugdhulpaanbieders als enkele van de belangrijkste knelpunten (Friele et al. 2018).

De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (igj) en de Inspectie Justitie en Veiligheid (ij&v) waarschuwen in hun rapport (igj 2019) en signalement (igj en ij&v 2019) dat kinderen met complexe problematiek in de keten van hulpverlening te lang op wachtlijsten staan bij het wijkteam, Veilig thuis, de Raad voor de Kinderbescherming, instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering en de gespecialiseerde hulp. Voor kwetsbare kinderen die een kinderbeschermingsmaatregel krijgen opgelegd is de situatie vaak urgent. De inspecties schatten echter in dat 60% van de kinderen met een maatregel niet tijdig door gecertificeerde instellingen wordt gezien. Tevens wijzen ze op de tekortschietende kwaliteit van de ingezette hulp bij met name gezinnen met de meest complexe problematiek en de grootste veiligheidsrisico’s, onder andere door personeelstekorten, onvoldoende direct inzetbare passende hulp, en financiële onzekerheid bij de zorginstellingen. 78

de verwachtingen in de praktijk

Het nji laat zien dat de problematiek rond wachttijden en wachtlijsten niet alleen van deze tijd is en dat een zekere mate van wachttijd niet altijd nadelig hoeft te zijn en zelfs voordelen kan hebben. Het bieden van een passend en integraal aanbod en maatwerk kost tijd. In hoeverre wachttijden problematisch zijn hangt uiteraard sterk af van de urgentie van de problematiek die aan de zorgvraag ten grondslag ligt (Van den Berg et al. 2017). Participatiewet Cliënten van de Participatiewet lijken over het geheel genomen het minst tevreden over de aansluiting van de dienstverlening op hun behoefte. Van de klassieke doelgroep van de Participatiewet (degenen die bij ongewijzigd beleid ook een bijstandsuitkering zouden hebben gehad) denkt iets meer dan de helft (52%) dat de sociale dienst op de hoogte is van de behoefte aan ondersteuning bij het vinden van werk, 39% weet dit niet en 9% denkt van niet (Inspectie szw 2019b). Van de respondenten die inschatten dat de sociale dienst de behoefte kent, vindt twee op de drie dat de sociale dienst hier ook voldoende rekening mee houdt. In totaal lijkt bijna twee op de drie respondenten ontevreden te zijn over de aansluiting van de ondersteuning die zij zelf nodig achten om aan het werk te komen.

Ruim vier op de tien is het eens met de stellingen dat de sociale dienst de ondersteuning geeft die aansluit bij de behoefte van de uitkeringsgerechtigde, dat er voldoende hulp is ontvangen bij het zoeken naar werk en dat de medewerkers van de sociale dienst veel weten over het vinden van werk (Inspectie szw 2019b). Van de nieuwe doelgroep van de Participatiewet (jonggehandicapten die bij ongewijzigd beleid een beroep konden doen op de Wajong) zegt vier op de tien dat de sociale dienst op de hoogte is van behoefte aan aanpassingen, voorziening of ondersteuning en dat zij hier ook rekening mee houden. Ook noemt ongeveer vier op de tien de dienstverlening van de sociale dienst zinvol. Ruim een kwart vindt dat de dienstverlening van de sociale dienst de kans op werk vergroot (Inspectie szw 2019b). Een voorwaarde voor maatwerk is dat gemeenten de doelgroep van de Participatiewet in beeld hebben, dat wil zeggen dat zij van alle personen in hun klantenbestand geïnventariseerd hebben in hoeverre zij bemiddelbaar en beschikbaar voor werk zijn en wat eventuele belemmeringen zijn, zodat zij hun dienstverlening kunnen aanpassen aan de (multi)problematiek van de cliënt.