Sociaal domein op koers WEB2.pdf

Op het terrein van de toeleiding naar werk is de belangrijkste verandering dat mensen met een beperking die alleen onder aangepaste omstandigheden kunnen werken, vóór de decentralisaties nog een beroep konden doen op de Wsw. Sinds de invoering van de Participatiewet is er geen nieuwe instroom meer mogelijk in de sociale werkvoorziening. Voor deze doelgroep zijn er binnen de Participatiewet alternatieve instrumenten om hen aan het werk te helpen, zoals loonkostensubsidie, jobcoaching en beschut werk. De inzet van deze instrumenten was net na invoering van de Participatiewet laag, omdat ze door gemeenten als duur worden beschouwd. Ondanks het algemene streven de inzet van zware instrumenten in het sociaal domein in te dammen, was dit in de ogen van het rijk geen gewenste ontwikkeling. Na wijzigingen en verplichtingen die de inzet moesten stimuleren, nam deze in de loop der jaren sterk toe (Das en Versantvoort 2019). Het aantal mensen dat één van deze instrumenten krijgt, was in 2018 ongeveer vergelijkbaar met de omvang van de nieuwe instroom in de Wsw in 2010. De kenmerken van de groepen verschilt echter: de Wsw-doelgroep had gemiddeld een lagere loonwaarde en dus een kleiner arbeidsvermogen18 dan de gebruikers van deze instrumenten uit de Participatiewet (Sadiraj en Hoff 2019).

In lijn met onze bespreking van de andere wetten, kunnen we binnen de Participatiewet de re-integratie-instrumenten ook onderling met elkaar vergelijken. De beleidstheorie van de Participatiewet gaat echter, behalve de afschaffing van de Wsw, niet uit van een verschuiving van zware naar lichte re-integratie-instrumenten. Als we hier toch naar kijken, dan zien we dat het gebruik van zowel lichte begeleidingsinstrumenten als zwaardere instrumenten, waaronder de nieuwe instrumenten loonkostensubsidie en beschut werk, in absolute zin tussen 2015 en 2018 is toegenomen. Het aandeel van de lichte instrumenten is binnen het totale gebruik echter niet toegenomen, zodat er geen aanwijzingen zijn voor een 42

de verwachtingen in de praktijk

verschuiving van zwaar naar licht binnen het gebruik van re-integratie-instrumenten (Das en Versantvoort 2019; Pommer et al. 2018). De evaluatie van de Participatiewet laat nog een andere financiële prikkel zien, die we hier niet onbenoemd willen laten. Het blijkt dat het voor gemeenten financieel gunstiger is om geen of lichte re-integratie-instrumenten in te zetten voor (potentiële) bijstandsgerechtigden dan om zware en dure instrumenten als loonkostensubsidie, jobcoaching en beschut werk te gebruiken. Vooral mensen met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt kunnen met lichte instrumenten vanuit de bijstand aan regulier werk worden geholpen. Mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt, voor wie zware re-integratieinstrumenten nodig zijn, lopen daarom het grootste risico om niet geholpen te worden en langdurig in de bijstand te komen of te blijven (Das en Versantvoort 2019; Van Echtelt et al. 2019). Van voorzieningen uit aanpalende wetgeving naar sociaaldomeinvoorzieningen Tenslotte werd een verschuiving verwacht van zware, dure voorzieningen uit aanpalende wetgeving naar voorzieningen in het sociaal domein, die in vergelijking daarmee lichter en goedkoper zouden moeten zijn.

Bij de Wmo 2015 gaat het om een uitbreiding van voorzieningen ten behoeve van de mensen die voorheen terechtkonden in verzorgingshuizen of de intramurale geestelijke gezondheidszorg. Door de invoering van de Wet langdurige zorg (Wlz) en door de ambulantisering in de ggz, wonen meer mensen met relatief complexe problematiek thuis en zijn voor ondersteuning aangewezen op de gemeente en de wijkverpleging (Kromhout et al. 2018). Ook de Jeugdwet brengt met zich mee dat jongeren met (vooral verstandelijke en psychische) beperkingen, die niet voldoen aan de criteria van de Wlz, nu onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vallen. De Participatiewet zorgt voor een verschuiving van de verantwoordelijkheid voor de nieuwe instroom van jonggehandicapten met arbeidsvermogen naar de gemeente. Zij ontvangen niet langer een Wajong-uitkering, maar kunnen een beroep doen op ondersteuning van de gemeente bij het vinden van werk, ook als zij geen uitkering ontvangen. De afschaffing van de Wsw, die net als de Participatiewet werd uitgevoerd door gemeenten, heeft een versmalling met zich meegebracht van de groep mensen die in aanmerking komt voor beschut werk (Van Echtelt et al. 2019). Al deze verschuivingen zijn in feite afgedwongen door wetgeving.

Nader onderzoek zal moeten uitwijzen of de totale uitgaven van gemeenten voor de betreffende doelgroepen en instrumenten uiteindelijk lager zullen uitvallen dan de uitgaven die het rijk in het verleden hiervoor deed. En zo ja, of met minder kosten minimaal dezelfde doelen worden bereikt voor burgers en de samenleving.

Rode draad Het is niet duidelijk of mensen met behoefte aan maatschappelijke ondersteuning of jeugdzorg na de decentralisaties vaker een algemene voorziening zijn gaan gebruiken, en of deze voorzieningen dan in de plaats komen van een individuele/maatwerkvoorziening. Het stijgende gebruik van individuele Wmo 2015-voorzieningen en van jeugdzorg duidt hier vooralsnog niet op. Binnen de indi-

43

de verwachtingen in de praktijk

viduele/maatwerkvoorzieningen zien we noch bij de Wmo 2015 noch bij de Jeugdwet een verschuiving in het gebruik van zware naar lichte hulp. Als lichtere hulp verergering weet te voorkomen, wordt echter mogelijk pas op langere termijn een afname van het totale gebruik van zwaardere hulp zichtbaar. Kijken we naar het inkomensdeel van de Participatiewet, dan zien we een grote verschuiving van zwaar naar licht in de zin dat (de nieuwe instroom) jonggehandicapten geen aanspraak meer kunnen maken op een Wajong-uitkering. Slechts een klein deel van de 18-jarige jonggehandicapten die bij ongewijzigd beleid in aanmerking zouden zijn gekomen voor een Wajong-uitkering, krijgt nu een bijstandsuitkering. Op het terrein van werk is de sociale werkvoorziening vervangen door de re-integratie-instrumenten loonkostensubsidie, jobcoaching en beschut werk. Er zijn geen aanwijzingen voor een verschuiving in gebruik van deze zware instrumenten naar lichtere re-integratie-instrumenten. Het blijkt voor gemeenten financieel gunstiger te zijn om geen of lichte re-integratie-instrumenten in te zetten voor (potentiële) bijstandsgerechtigden dan om zware en dure instrumenten te gebruiken. Mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt, voor wie zware instrumenten nodig zijn, lopen daarom het grootste risico om niet geholpen te worden en langdurig in de bijstand te komen of te blijven.

Door middel van wetgeving is een verschuiving afgedwongen van zware en dure voorzieningen uit aanpalende wetgeving naar voorzieningen in het sociaal domein. Het zal nog moeten blijken of de totale uitgaven van gemeenten in het sociaal domein uiteindelijk lager zullen uitvallen dan de uitgaven van het rijk in het verleden. Belangrijk aandachtspunt hierbij is of hiermee ook minimaal dezelfde doelen worden bereikt voor burgers en de samenleving als geheel.

3.2

Integraal werken binnen de 3D’s

Een van de gedachten achter de drie decentralisaties (3D’s) is dat wanneer de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van jeugd, zorg en werk alle drie bij gemeenten ligt, het eenvoudiger wordt om integraal te werken in het sociaal domein. Wanneer iemand ondersteuning nodig heeft op meerdere terreinen in het sociaal domein, zouden gemeenten beter zicht hebben op de (multi)problematiek van burgers en de problematiek integraal kunnen benaderen, zonder gehinderd te worden door schotten tussen de domeinen. Door de decentralisaties zou het voor gemeenten makkelijker worden om werkprocessen rondom de hulpvraag van de burger efficiënter te organiseren en problemen op verschillende levensdomeinen die participatie in de weg staan in samenhang aan te pakken (tk 2012/2013a). Daarnaast heeft integraal werken de betekenis van integrale probleembenadering op cliëntniveau: de contactmedewerker van de gemeente gaat met de cliënt in gesprek over zijn ondersteuningsbehoefte op meerdere terreinen van diens leven. De contactmedewerker probeert te achterhalen welke behoefte er schuilt achter de initiële (enkelvoudige) hulpvraag. In het geval van jeugdigen gaat de contactmedewerker na of er problemen in het gezin spelen die moeten worden opgepakt in samenhang met de problemen van de jongere zelf. Beide betekenissen van integraal werken worden in deze paragraaf nader uitgewerkt.

44

de verwachtingen in de praktijk

In deze paragraaf beperken we ons in beginsel tot de integraliteit tussen de drie wettelijke kaders binnen gemeenten: de domeinen maatschappelijke ondersteuning, jeugdhulp en begeleiding naar werk en inkomen. Uiteraard zijn voor een levensbrede probleembenadering (in samenhang met verschillende levensterreinen) ook andere beleidsterreinen van belang, zoals onderwijs, veiligheid, schuldhulpverlening en wonen. Toch beperken wij ons in deze paragraaf tot een enge definitie van het sociaal domein (Pommer en Boelhouwer 2016; Pommer et al. 2018), omdat de focus in dit rapport ligt op de drie gedecentraliseerde wetten. In paragraaf 3.3 komt samenwerking met actoren uit aanpalende terreinen (zoals de Wlz) aan bod, om recht te doen aan de gemeentelijke praktijk, waar een integrale werkwijze vaak een breder veld dan de drie gedecentraliseerde wetten betreft. Deze paragraaf richt zich met name op integraliteit binnen gemeenten, op zowel het beleids- als het uitvoeringsniveau. Het gaat dan bijvoorbeeld om de samenwerking tussen verschillende gemeentelijke beleidsafdelingen, en een integrale probleembenadering in de uitvoering, waarbij een bepaalde hulpvraag in samenhang met andere levensterreinen wordt bekeken. De samenwerking tussen gemeenten onderling komt eveneens aan bod in paragraaf 3.3 . We beschrijven eerst in hoeverre er sprake is van multiproblematiek bij cliënten.

Vervolgens gaan we na in hoeverre gemeenten integraal werken als nastrevenswaardig zien en in welke mate zij dit organisatorisch hebben vormgegeven. Tot slot bespreken we de ervaringen van cliënten en de gemeentelijke uitvoering met een integrale probleembenadering. 3.2.1 Overlap problematiek Problemen op het terrein van jeugd, zorg en werk zouden door de 3D’s in samenhang aangepakt kunnen worden, zo is de gedachte. Dit roept allereerst de vraag op, in hoeverre de doelgroepen van de drie wetten overlap vertonen. Is het niet zo dat cliënten in de jeugdhulp, de Participatiewet en de Wmo 2015 geheel andere groepen zijn, bijvoorbeeld wat betreft leeftijd of problematiek? Een eerste manier om hier zicht op te krijgen is door de cliënten (of hun ouders in het geval van de Jeugdwet) van de drie wetten te vragen welke problemen zij ervaren. Daarbij worden zeven terreinen onderscheiden (Pommer et al. 2018: 61-65): – algemene dagelijkse handelingen (zoals (trap)lopen, zien of horen) – het voeren van een zelfstandig huishouden (zoals persoonlijke verzorging, huishouden doen) – financiële zaken (zoals betalingsachterstanden) – gezinssituatie (zoals opvoedproblemen) – arbeidsmarkt (geen werk hebben maar wel op zoek zijn) – lage geletterdheid (zoals niet kunnen omgaan met computers) – sociaal netwerk (het niet of weinig contact hebben met anderen)

45

de verwachtingen in de praktijk

Cliënten rapporteren, zoals te verwachten is, vooral problemen die samenhangen met de wet waaruit zij ondersteuning ontvangen (Pommer et al. 2018). Cliënten in de Wmo hebben van alle groepen op de meeste terreinen een probleem. Alleen bij het vinden van werk ondervinden zij zelden problemen (minder dan 5%), waarschijnlijk hangt dit samen met leeftijd. Slechts circa 10% van de Wmo-cliënten is in staat om zelfstandig, zonder de hulp van anderen, elk van de zeven onderscheiden activiteiten te doen. Bij cliënten uit de Participatiewet valt op dat zij, naast problemen met financiële zaken en het vinden van werk, relatief vaak problemen ervaren op andere terreinen. Ongeveer de helft heeft moeite met het verrichten van dagelijkse handelingen, circa 40% met geletterdheid of met sociale contacten, en ongeveer een derde met het voeren van een zelfstandig huishouden. Ongeveer de helft van de groep rapporteert problemen op ten minste drie terreinen. Iets minder dan de helft is in staat, zonder hulp van anderen, elk van de zeven onderscheiden activiteiten te doen. De jeugdhulp lijkt gemiddeld een wat andere categorie.

De groep die uitsluitend jeugdhulp gebruikt (in het onderzoek zijn de ouders van de kinderen ondervraagd), rapporteert, behalve op het terrein van het gezin, gemiddeld relatief weinig andere problemen en verschilt hierin het minst van de groep die geen gebruik maakt van voorzieningen in het sociaal domein. Dit wil niet zeggen dat het aandeel mensen met meerdere problemen nihil is; ongeveer 20% van de personen die te maken hebben met jeugdhulp ervaart ten minste drie problemen. Dat is iets meer dan bij personen die geen gebruik maken van voorzieningen. Overigens kan nog worden opgemerkt dat kinderen die met de jeugdhulp te maken hebben, mogelijk niet zozeer gelijktijdig, maar wel volgtijdelijk, te maken krijgen met de twee andere wetten. Jongeren die te maken hebben gehad met de jeugdzorg, hebben op latere leeftijd ook vaak problemen op andere terreinen in het sociaal domein (Bakker et al. 2019; cpb 2016; Pommer et al. 2018). Integrale samenwerking zou een soepele overgang van jeugdhulp naar de dienstverlening aan volwassenen kunnen bevorderen. Hierop komen we later in deze paragraaf nog terug. Samenvattend lijken vooral de cliënten uit de Participatiewet te kampen met problemen op andere terreinen dan werk en inkomen; deze problemen raken vaak aan het terrein van de Wmo 2015.

Een tweede manier om zicht te krijgen op overlap tussen de groepen, is om te kijken naar de stapeling van het voorzieningengebruik, oftewel multigebruikers (Pommer et al. 2018). In 2016 maakten ongeveer 1,6 miljoen mensen uit bijna 1,4 miljoen huishoudens gebruik van een of meerdere voorzieningen uit het sociaal domein (exclusief 0,4 miljoen gebruikers van alleen een vervoersvoorziening). Van hen gebruikt bijna de helft een participatievoorziening, ruim een derde maatschappelijke ondersteuning en bijna een kwart jeugdzorg. Ongeveer 7% van de gebruikende personen en 12% van de gebruikende huishoudens ontvangt voorzieningen uit meer dan één domein. Het gaat (op huishoudensniveau) meestal om een combinatie van participatievoorzieningen en maatschappelijke ondersteuning (7%) of participatie en jeugdzorg (3%). In één op de vijf huishoudens waarin gebruikgemaakt wordt van jeugdzorg, is in hetzelfde jaar ook gebruikgemaakt van ten minste één andere voorziening binnen het sociaal domein. Er is dan dus sprake van een multigebruikhuis46

de verwachtingen in de praktijk

houden. Het aantal multigebruikhuishoudens met jeugdzorg (ongeveer 66.000 in 2017) bedraagt 3,3% van het totale aantal huishoudens met kinderen tot en met 18 jaar. Stapeling van voorzieningen komt het minst voor in oudere en jongere huishoudens (allen 65 jaar of ouder of allen 18 jaar of jonger), zo laten aanvullende (nog ongepubliceerde) analyses zien. In huishoudens met leden tussen 19 en 65 jaar ligt de stapelingsproblematiek dus iets hoger dan gemiddeld. De stapeling van voorzieningengebruik op huishoudensniveau was in 2016 (12%), iets hoger dan in 2015 (11%) (Pommer et al. 2018). Deze gebruikscijfers zijn jaarcijfers. Soms doen problemen zich opeenvolgend voor en worden ze volgtijdelijk opgepakt, waardoor men eerst voorzieningen uit de ene en daarna voorzieningen uit de andere wet gebruikt. In de jaarcijfers doet dit zich voor als multigebruik. Bij het merendeel van de cliënten en hun huishoudens is er dus géén sprake van stapeling van voorzieningen. Dit betekent niet automatisch dat ze geen stapeling van problemen hebben. Het kan zijn dat ze wel een combinatie van verschillende voorzieningen nodig hebben, maar die niet krijgen, bijvoorbeeld omdat gemeenten (nog) niet integraal werken (Kruiter en Kellerman 2019) of omdat zijzelf of de professionals zich nog niet bewust zijn van de gecombineerde problematiek.

Ook al is multiproblematiek eerder uitzondering dan regel, vormen multiprobleemhuishoudens in het sociaal domein een belangrijke groep, omdat zij veel aandacht, tijd en geld vragen en een groot deel van alle middelen in het sociale domein naar deze specifieke groep gaat (Putters 2014). Om hoeveel tijd en geld het gaat is niet te zeggen, maar volgens een globale schatting zou het landelijk om 1% tot 4% van de huishoudens gaan, die tezamen 3 tot 10 miljard euro aan hulpverlening per jaar zouden kosten (szw et al. 2019). Een recente studie naar jeugdzorggebruikers laat zien dat de kwaliteit van leven in multigebruikgezinnen aanzienlijk lager ligt dan in gezinnen die alleen jeugdhulp gebruiken: ‘In multigebruikgezinnen hebben ouders minder hulpbronnen dan in gezinnen waarin alleen gebruik wordt gemaakt van jeugdzorg. Ouders in multigebruikgezinnen hebben vaker te maken met problematische situaties (zoals financiële problemen, problemen in het gezin), terwijl de ouders een lagere veerkracht hebben om met problemen om te gaan’ (Schellingerhout 2020: 4). In dit rapport wordt het belang van een integrale werkwijze benadrukt voor de aanpak van multiproblematiek in gezinnen, en wordt ervoor gepleit om de aanpak belegd te laten bij gemeenten, omdat daar de domeinen waarop de problemen zich voordoen, samenkomen.

Rode draad Wanneer we het gebruik en de problematiek op de drie terreinen in samenhang bekijken, blijkt dat problemen met opvoeden, werk vinden en maatschappelijke participatie niet zo vaak samen voorkomen. Een klein deel van de cliënten ontvangt voorzieningen uit meer dan één domein. Het is waarschijnlijk dat andere combinaties, met aanpalende wetten, vaker voorkomen. Vanuit het oogpunt van kwaliteit van leven en efficiëntie van dienstverlening is het van belang om voor al deze groepen met multiproblematiek een integrale aanpak na te streven. Niet voor niets zien we dat sommige gemeenten in de praktijk al diverse combinaties van ondersteuning maken.

47

de verwachtingen in de praktijk

Een aanzienlijk deel van de Participatiewet-cliënten geeft aan dat zij, naast problemen met werk en inkomen, problemen ervaren met meer basale zaken, zoals het verrichten van dagelijkse handelingen, het voeren van een zelfstandig huishouden, geletterdheid en sociale contacten – typische Wmo-kwesties. In de Wmo 2015 is veel aandacht voor een integrale probleembenadering waarbij er levensbreed naar de problemen gekeken zou moeten worden. Dit gedachtegoed lijkt bij uitstek aan te sluiten bij de behoeften van deze groep Participatiewetcliënten.

3.2.2 Integraal werken en onderlinge afstemming in het sociaal domein Veel gemeenten onderschrijven de meerwaarde van een integrale aanpak…. Gemeenten onderschrijven in beginsel de meerwaarde die integraal werken in het sociaal domein kan hebben (Schellingerhout en Schyns 2017; Victoor et al. 2018). Ze zijn positief over de mogelijkheid die de decentralisatie biedt om lokaal invulling te geven aan het beleid in het sociaal domein, juist omdat het aanzet tot integraal werken (Friele et al. 2018). Slechts een zeer beperkt aandeel (6%) denkt dat er geen voordeel is van afstemming binnen de drie domeinen (Cuelenaere et al. 2019). … maar vinden integraal werken vaak (nog) lastig te realiseren Toch ervaren zeker niet alle gemeenten voordelen van de afstemming van de terreinen van de drie decentralisaties. Twee derde van de gemeenten ziet als nadeel dat afstemming in eerste instantie veel opleidings- en overlegtijd kost. De helft (49%) van de gemeenten ervaart dat de terreinen van de drie decentralisaties zo complex zijn dat integrale uitvoering problemen met zich meebrengt (Cuelenaere et al. 2019). De mogelijke voordelen van de decentralisaties worden door gemeenten ten dele onderschreven.

Ongeveer de helft is van mening dat er door de decentralisaties minder discussie is over de inzet van instrumenten (en bijbehorende middelen) uit de verschillende onderdelen van het sociaal domein, omdat de burger centraal staat en niet de wet- en regelgeving. Iets meer dan de helft vindt dat afstemming in het sociaal domein met zich meebrengt dat burgers met complexe problemen sneller worden geholpen. Gemeenten onderschrijven dus de meerwaarde die een integrale aanpak kan hebben, maar de praktijk lijkt weerbarstig te zijn. In 2019 heeft driekwart (76%) van de gemeenten het beleid op de drie terreinen van de decentralisaties ten minste deels op elkaar afgestemd, hoewel dat meestal om twee van de drie terreinen gaat (Cuelenaere et al. 2019). Ruim een derde (36%) van de onderzochte gemeenten geeft aan afstemming te hebben tussen alle drie de terreinen, en bijna 40% afstemming tussen twee terreinen, waarbij afstemming tussen de Jeugdwet en de Participatiewet het minst vaak voorkomt. De afstemming in de uitvoering is volgens de helft van de gemeenten nog in ontwikkeling (36%) of ze geven aan dat het wel de wens is, maar nog moet worden ontwikkeld (11%). Minder dan een derde (27%) geeft aan in de uitvoering afstemming te hebben op alle drie de terreinen van het sociaal domein. In de enquête is niet specifiek aangeven wat integraal werken in de uitvoering precies inhoudt.

Uit verdiepende interviews blijkt dat gemeenten 48

de verwachtingen in de praktijk

nog zoekende zijn naar hoe ze de samenhang tussen de drie domeinen het beste kunnen vormgeven. Zo start in een kwart van de onderzochte gemeenten een pilot wijkgericht werken of gebiedsteams. Hiermee beogen gemeenten meer samenhang tussen Participatiewet en Wmo 2015 en korte lijnen in de dienstverlening naar burgers (Cuelenaere et al. 2019). Een landelijke studie naar wijkteams liet zien dat in ruim de helft van alle gemeenten die sociale wijkteams hebben (83%), deze teams integraal werken: 46% heeft een breed integraal team voor alle hulpvragen en 10% werkt met een breed integraal team uitsluitend voor complexe of meervoudige hulpvragen (Van Arum et al. 2020). In de financiering had slechts anderhalf op de tien gemeenten een integraal budget voor het sociaal domein op de gemeentebegroting van 2018. Acht op de tien gemeenten splitsten in de begroting de benodigde middelen voor het sociaal domein op naar budgetten vanuit de afzonderlijke wetten (bzk 2018). De afstemming van de Jeugdwet met de twee andere wetten is in beleid en uitvoering het minst vaak ontwikkeld. Ook uit de evaluatie van de Jeugdwet blijkt dat bijna de helft van de gemeenten het lastig vindt om domeinoverstijgend te werken tussen de Jeugdwet en andere wetten, mede vanwege (financiële) schotten (zie ook bzk 2019).

Dit is één van de drie meest genoemde knelpunten bij het vormgeven van de transformatie (Victoor et al. 2018). Ook hebben gemeenten naar eigen zeggen niet altijd de regie over het hele proces van behandeling in het sociale domein en kost de invulling van hun nieuwe regierol hen tijd (zie ook § 3.3). Een meerderheid van de gemeenten (56%) geeft aan meestal geen effectieve regie te ervaren (nooit of soms wel) bij het tot stand brengen van integrale jeugdhulp tussen jeugdhulpverleners en ondersteuning, op grond van andere wetgeving in het sociale domein. Sinds 2015 lijkt hier wel enige vooruitgang geboekt (Victoor et al. 2018). In de rapportage sociaal domein 2017 wordt geconcludeerd, op basis van verschillende rapporten, dat er weliswaar initiatieven zijn om verbinding te leggen tussen Wmo 2015 en Jeugdwet enerzijds en de Participatiewet anderzijds, maar dat deze nog weinig structureel en wijdverspreid zijn (Pommer et al. 2018: 36). Net na invoering van de drie wetten in 2015 gaven gemeenten aan nauwelijks toe te zijn gekomen aan samenhang in het sociaal domein, omdat zij eerst de complexe afzonderlijke wetten moesten inregelen (Cuelenaere et al. 2019). De rapportage sociaal domein 2015 (Pommer en Boelhouwer 2016) trok een soortgelijke conclusie. Gemeenten zien een integrale aanpak als een langdurig ontwikkelproces.

Ondanks hun ambities waren ze toen ook kritisch over de noodzaak en de prioriteit van een integrale aanpak voor de drie decentralisatiewetten. Dit omdat een relatief klein aandeel mensen te maken heeft met stapelingsproblematiek en integraliteit zich beter kan richten op de aanpak binnen de domeinen zelf en in relatie met aanpalende wetgeving (Pommer en Boelhouwer 2016). In 2019 valt op dat, ten opzichte van 2017, het aandeel gemeenten dat samenhang heeft in beleid en uitvoering is gedaald, hoewel veel gemeenten sindsdien aangeven dat de integrale aanpak in ontwikkeling is (Cuelenaere et al. 2019). Uit de toelichting van gemeenten en uit interviews blijkt steeds weer dat gemeenten in de uitvoering nog op zoek zijn naar 49

de verwachtingen in de praktijk

de juiste vorm van samenhang tussen de drie domeinen. De praktijk blijkt toch complexer dan eerder gedacht werd. Kortom: anno 2020 bevinden gemeenten zich nog volop in de transformatiefase van de decentralisaties. Wel zijn verschillende gemeenten bezig met experimenten en projecten om innovatieve manieren van integraal werken te realiseren (Boele 2020; Cuelenaere et al. 2019; Van den Berg et al. 2017; Cuelenaere et al. 2017; Van Deth et al. 2016; Kromhout et al. 2018; Panhuijzen et al. 2017; Pommer et al. 2018). Met de aanpak simpel switchen in de participatieketen wil het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (szw) de overgangen tussen werk en andere vormen van participatie voor mensen met een arbeidsbeperking makkelijker maken, bijvoorbeeld tussen (arbeidsmatige) dagbesteding (Wmo 2015) en beschut werk (Participatiewet) (Divosa 2020).

Rode draad De meeste gemeenten onderschrijven het belang van een integrale aanpak, maar in de praktijk is het vaak nog niet gerealiseerd of nog in ontwikkeling. Toch ervaren zeker niet alle gemeenten voordelen van de afstemming van de terreinen van de drie decentralisaties en het aandeel gemeenten dat naar eigen zeggen samenhang heeft in beleid en uitvoering daalt. De relatie tussen de Jeugdwet en de andere twee wetten is gemiddeld het minst uitgewerkt in gemeentelijk beleid. Gemeenten en uitvoeringsinstanties hebben lang de tijd nodig om integraal werken in de praktijk te brengen, en om daarvoor nieuwe, effectieve werkvormen te vinden. En er zijn situaties waar integraal werken niet nodig is of niet goed past.

3.2.3 Integrale probleembenadering Een uitgangspunt bij de decentralisaties is dat de dienstverleners, namens de gemeente, in het contact met cliënten een integrale probleembenadering hanteren. Het is de bedoeling dat zij niet zozeer specialistisch en aanbodgericht te werk gaan, maar levensbreed kijken naar de behoefte van de cliënt, in de brede context van diens leven. Getracht moet worden om de vraag achter de vraag (de onderliggende behoefte achter de initiële hulpvraag) boven tafel te krijgen. Dit is het meest nadrukkelijk uitgewerkt in de Wmo 2015, waar de ondersteuningsbehoefte in het zogenaamde keukentafelgesprek in kaart wordt gebracht. Wanneer mensen zich voor ondersteuning vanuit de Wmo 2015 melden, volgt meestal een onderzoek van de gemeente naar de persoonlijke situatie, dat veelal bij de mensen thuis plaatsvindt. Uit de evaluatie van de Wmo 2015 blijkt dat dit gesprek in de meeste gevallen levensbreed gevoerd wordt zoals de wet beoogt, met aandacht voor behoeften en voorkeuren. In ongeveer één à twee op de vijf gesprekken bleef een aantal aspecten die de wetgever in dergelijke gesprekken aanbeveelt buiten beschouwing, zoals vrijetijdsbesteding en financiën (Feijten en Schyns 2017).

In de Jeugdwet en de Participatiewet is het keukentafelgesprek minder geëxpliciteerd en er is daardoor in de evaluaties van de wetten ook minder aandacht geweest voor wat er in dit soort gesprekken aan de orde komt. Wel zegt iets meer dan de helft van de gezinnen die te maken hadden met jeugdhulp (59%) dat er bij de dienstverlening gekeken is naar alle sterke kanten en alle aandachts50

de verwachtingen in de praktijk

punten van het gezin, terwijl 17% vindt dat dit niet zo was. Bij de meerderheid (78%) is (ook) gekeken naar hoe het gaat met het kind op school en/of opvang (Friele et al. 2018). Uit het cliëntonderzoek ten behoeve van de evaluatie van de Participatiewet blijkt dat van de nieuwe doelgroep van de Participatiewet (de jonggehandicapten) ruim vier op de tien ook ondersteuning ontvangt vanuit de Wmo 2015 en 2% vanuit de jeugdzorg. Meer dan de helft (61%) van degenen die dienstverlening van andere afdelingen van de gemeenten heeft ontvangen, is van mening dat de sociale dienst hiervan op de hoogte is. Van de klassieke bijstandgerechtigden zegt 22% ook dienstverlening vanuit de Wmo 2015 te ontvangen (Inspectie szw 2019b). Hoewel gebruik van dienstverlening uit verschillende wetten kan duiden op een integrale aanpak, hoeft dit niet per se zo te zijn. Zo blijkt uit ander onderzoek dat professionals van de dienst Werk en Inkomen van gemeenten vaak betrekkelijk los opereren van de Wmo 2015 en de Jeugdwet. De samenwerking die er is, bestaat bijvoorbeeld voornamelijk uit incidentele uitwisseling van informatie tussen gemeentelijke afdelingen of incidentele doorverwijzing van cliënten, zonder dat er sprake is van een warme overdracht of regelmatige terugkoppeling van gegevens (Stouten et al. 2018).

Rode draad Wmo-cliënten ervaren vaak dat hun problematiek integraal bekeken werd door de gemeente. Dit was ook te verwachten, omdat de integrale aanpak in de Wmo 2015 sterker is aangezet dan in de Jeugdwet en de Participatiewet. Toch geven ook Jeugdwet-cliënten regelmatig aan dat hulpverleners oog hadden voor verschillende aspecten aan het gezin, dus breder dan de initiële hulpvraag. Bij de Participatiewet lijkt de integraliteit zich ertoe te beperken dat informatie over cliënten wordt uitgewisseld met andere afdelingen van de gemeente; deze uitwisseling kan inhoudelijk, maar ook puur administratief zijn.

3.2.4 Knelpunten Door de decentralisaties is meer integraliteit te verwachten, maar dit is in de praktijk complex, zo blijkt uit het voorgaande. In een enquête is aan gemeenten gevraagd waar volgens hen knelpunten liggen bij een integrale uitvoering (Cuelenaere et al. 2019). Een groot deel van de gemeenten (79%) vindt dat de privacywetgeving gegevensuitwisseling verhindert. Daarnaast wordt het onvoldoende aansluiten van de wetgeving op de terreinen werk en zorg door bijna 60% van de gemeenten genoemd en meer dan de helft (55%) zegt dat de gegevensuitwisseling tussen de verschillende onderdelen van het sociaal domein niet soepel verloopt. Ook in de jeugdhulp wordt privacybescherming van gezinnen als belemmerend ervaren om integraal te werken (Tranzo 2018). Soortgelijke knelpunten doen zich niet alleen voor binnen de drie terreinen van het sociaal domein, maar ook bij aanpalende wetgeving (zie § 3.3 voor een verdere uitwerking). Cultuurverschillen Daarnaast noemen gemeenten verschillen in cultuur en regelgeving tussen de drie terreinen als belemmering. Verschillen in doelen en focus van de drie wetten, en de verschil51

de verwachtingen in de praktijk

len in talen en in mens-, overheid- en maatschappijbeelden worden in de literatuur vaker als knelpunt voor samenwerking benoemd (Kalshoven en Van Driesten 2018, Kromhout et al. 2018). De Participatiewet is vooral gericht op uniformiteit, handhaving en rechtmatigheid, terwijl de Wmo 2015 (en de Jeugdwet) zich vooral richt op maatwerk en een goede interpretatie van de zorgvraag. De Wmo wordt wel getypeerd als een uitkomstenwet (het persoonlijke doel staat voorop) en de Participatiewet en de Jeugdwet als voorzieningenwetten (het proces en de instrumenten staan voorop) (Pommer et al. 2018). De Wmo en de Jeugdwet zijn meer ondersteunend van aard, terwijl de Participatiewet zich ook richt op verplichtingen en handhaving (Algemene Rekenkamer 2017). Verschillen in doelen vertalen zich in verschillende taakopvattingen van professionals (Stouten et al. 2018; Boele 2020). Terwijl professionals van jeugdhulp en zorgverleners zich in wijkteams richten op de hulpvraag en wens van de cliënt, zijn professionals van werk en inkomen meer gericht op targets voor uitstroom uit de uitkering en het opleggen van verplichtingen. Dit kan leiden tot situaties waarbij wijkteams liever niet samenwerken met professionals van Werk en Inkomen, omdat die mogelijk verplichtingen of sancties opleggen die het welzijn van de cliënt juist in de weg staan.

Overigens kan dat ook opgaan voor de samenwerking tussen klantmanagers die zich bezighouden met re-integratie en inkomensconsulenten die uitkeringen verstrekken binnen de afdeling Werk en Inkomen (Stouten et al. 2018). Het ervaringsonderzoek onder gemeenten (Cuelenaere et al. 2017) laat zien dat gemeenten de verplichtingen uit de Participatiewet soms vinden botsen met de wijze waarop zij klanten willen ondersteunen, bijvoorbeeld wanneer mensen eerst hun leven op andere terreinen op orde moeten hebben, voordat ze naar werk kunnen worden toegeleid. Dit alles maakt dat de wettelijke kaders soms schuren, wat het samenwerken van medewerkers uit verschillende wettelijke kaders bemoeilijkt. Overgang 18-min naar 18-plus Een specifiek knelpunt wat betreft de integrale aanpak binnen het sociaal domein is de overgang van de leeftijd van 18-min naar 18-plus, ofwel de overgang van minder- naar meerderjarigheid. Dit was in het oude, centrale systeem al een probleem, en er werd gehoopt dat het gemeenten beter zou lukken om jongeren na hun achttiende verjaardag in het vizier te houden en voor hen een soepele overgang naar zorg en ondersteuning voor volwassenen te realiseren. De Jeugdwet is in principe bestemd voor jeugdigen tot 18 jaar.

Bij het bereiken van de 18-jarige leeftijd zijn er een aantal opties: in sommige gevallen doorzetting onder de Jeugdwet (doorloopregeling), overgang naar ondersteuning vanuit de Wmo 2015 of de Zorgverzekeringswet (Zvw; waaronder ggz-zorg, wijkverpleging en zorg voor zintuiglijk gehandicapten), overgang naar ondersteuning vanuit de Wlz, of volledige beëindiging van de hulp (Bakker et al. 2019; Kromhout et al. 2018). Cijfers van het cbs laten zien dat in 2016 20.000 jongeren een lopend jeugdzorgtraject hadden toen zij 18 jaar werden. Daarvan ontvingen 11.000 jongeren een vorm van jeugdhulp na hun achttiende verjaardag. Van de jongeren met een lopend zorgtraject ontving 15% binnen een maand na hun achttiende verjaardag volwassenenzorg en dit aandeel loopt op naar ruim een kwart binnen zes maanden (Bakker et al. 2019). Ruim één op de tien stroomde de 52

de verwachtingen in de praktijk

volwassenen-ggz in en eveneens ruim één op de tien stroomde de Wmo in. Doorstroming naar de Wlz of naar vervolgzorg in de vorm van wijkverpleging en zintuiglijk gehandicaptenzorg kwam veel minder vaak voor (resp. 3% en 1%). Gemeenten besteden in hun beleid vaak wel expliciet aandacht aan de overgang 18-min naar 18-plus (Van der Ham et al. 2018; Pommer en Boelhouwer 2017), maar de werkelijkheid blijkt weerbarstig. De evaluatie van de Jeugdwet concludeert dat de mogelijkheden die de decentralisaties in het sociaal domein bieden om de continuïteit van de zorg voor jongeren na hun achttiende verjaardag te organiseren, lang niet altijd benut worden. Meer dan de helft van de gemeenten (55%) ziet de voorbereiding of de overstap van jeugdhulp naar zorgprogramma’s voor volwassen als een knelpunt (Victoor et al. 2018). Ook uit het onderzoek onder cliënten (jongeren en hun ouders) ontstaat het beeld dat het niet vaak voorkomt dat kinderen en hun ouders in een vroegtijdig stadium betrokken worden bij de hulp na hun achttiende verjaardag of dat er dan duidelijkheid is over de continuering van deze hulp (Bucx et al. 2018). Er zijn signalen uit diverse hoeken dat in de praktijk de aansluiting van hulp lang niet altijd goed verloopt (Van den Berg et al.

2017; Blom en Van den Broek 2017; Ebben en Berghuis 2017; Van der Ham 2018; Jansen en Pansier-Mast 2015; Kinderombudsman 2015; Van Klaveren et al. 2017; Pons et al. 2016; rob 2017; Schellingerhout en Schyns 2017). Knelpunten zijn onder andere de complexiteit van de wetgeving in combinatie met onvoldoende kennis hierover bij zorgaanbieders en gemeenten, het ontbreken van een passend hulpverleningsaanbod, partijen die elkaar niet weten te vinden en niet op de hoogte zijn van de routes en mogelijkheden binnen het lokale stelsel (versnippering), het uit beeld raken van jongeren wanneer ze 18 jaar worden en te weinig aanbod van woonvoorzieningen en begeleiding. Daarnaast zijn jongeren zelf soms weinig gemotiveerd om de hulp na hun achttiende verjaardag te continueren.

Rode draad Integraal werken wordt door een aantal factoren belemmerd. De meest genoemde (door gemeenteambtenaren) zijn een gebrekkige gegevensuitwisseling tussen sociale domeinen, deels veroorzaakt door de beperkingen die voortvloeien uit privacywetgeving, het onvoldoende aansluiten van wetgeving op de terreinen werk en zorg en cultuurverschillen die maken dat professionals uit verschillende domeinen een verschillende taakopvatting hebben en vanuit een verschillend dienstverleningsparadigma werken. Een specifiek aandachtspunt in de integrale aanpak is de overgang van 18-min naar 18-plus, waar een aantal uitvoeringsproblemen zich concentreren, zoals versnippering van kennis, ontbrekende mechanismen om de doelgroep in beeld te houden en onvoldoende (geschikt) aanbod.

3.3

Betere samenwerking

Gemeenten werken bij de uitvoering van het sociaal domein met verschillende andere partijen samen. Die samenwerkingsrelaties zijn verschillend van aard. Het gaat bijvoorbeeld om de samenwerking met andere gemeenten (zoals bij de inkoop bij zorgaanbieders), 53

de verwachtingen in de praktijk

de afstemming met andere betrokken partijen (zoals scholen, werkgevers, het uwv en zorgverzekeraars), het opdrachtgeverschap van gemeenten richting zorgaanbieders en de regierol bij de samenwerking tussen zorgaanbieders. Ook mantelzorgers zouden tot een samenwerkingspartner van gemeenten gerekend kunnen worden bij hun dienstverlening aan de cliënt. Het kan gaan om samenwerking met partijen die zich begeven op de drie terreinen van het sociaal domein, maar ook met uitvoerders van aanpalende wetgeving of de uitvoering binnen een domein, bijvoorbeeld om te voorkomen dat in de jeugdhulp hulpverleners rondom een gezin langs elkaar heen werken. De gedachte achter de decentralisaties is dat samenwerking tussen gemeenten en verschillende partijen in het sociale domein en partijen onderling tot een betere aanpak leidt, met als uiteindelijk doel effectievere en minder kostbare hulp. Dit geldt met name voor multiproblematiek, waarbij verschillende regels opgaan en er meerdere professionals betrokken zijn. De burger zou integraal werken binnen de 3D’s (§ 3.2) en een betere samenwerking in de keten (deze paragraaf) moeten merken als iemand met hulp op verschillende terreinen te maken heeft. Het uitgangspunt van één gezin, één plan, één regisseur is een uiting van het streven om tot zo’n samenhangende aanpak te komen.

We geven eerst een globaal beeld van de aard van samenwerkingsverbanden en hoe die zich volgens de betrokkenen de afgelopen jaren (veelal positief) ontwikkelde, en gaan vervolgens in op een aantal structurele knelpunten. 3.3.1 Ontwikkeling naar een betere samenwerking Wmo 2015 Gemeenten hebben de opdracht om de ondersteuning uit hoofde van de Wmo 2015 af te stemmen met die uit de andere wetten van de hervorming langdurige zorg: de Wet langdurige zorg (Wlz) en de Zorgverzekeringswet (Zvw) (Van der Ham et al. 2018). Zij kunnen zelf bepalen hoe ze de samenwerking met de betrokken partijen, zoals aanbieders en de zorgverzekeraars, wijkverpleegkundigen en huisartsen vanuit de Zvw en zorgkantoren en het Centrum indicatiestelling zorg (ciz) vanuit de Wlz vormgeven. Een belangrijke (nieuwe) vorm van samenwerking in het sociaal domein zijn de sociale (wijk)teams die de meeste gemeenten in enige vorm hebben opgezet (zie § 3.1). Tot slot zouden ook mantelzorgers en zorgvrijwilligers gerekend kunnen worden tot de samenwerkingspartners. Zij vormen geen officiële instantie, maar zijn wel belangrijk in de filosofie van de Wmo 2015. De Wmo 2015 beoogt immers een groter beroep te doen op de inzet van het sociale netwerk van de cliënt bij het hulpaanbod. De evaluatie van de Wmo 2015 is over het geheel genomen positief over de ontwikkelingen in de diverse samenwerkingsverbanden sinds 2015.

De afstemming tussen het medische en sociale domein lijkt te zijn toegenomen (op basis van gegevens uit 2016/2017), al is het nog zoeken naar goede samenwerkingsstructuren (Van der Ham et al. 2018; Kromhout et al. 2018). Gemeentelijke Wmo-beleidsmedewerkers zijn het meest positief over de samen54

de verwachtingen in de praktijk

werking met wijkverpleegkundigen, en ook met huisartsen en Wlz-hulpverleners, en het minst positief over de afstemming met zorgverzekeraars (Van der Ham et al. 2018). Ook de samenwerking tussen gemeenten en zorgaanbieders is volgens de evaluatie van de Wmo 2015 verbeterd sinds de invoering van de wet. Aanbieders waren in het begin nog wel sceptisch over de deskundigheid van gemeenten, terwijl gemeenten dachten dat aanbieders vooral winst en volume nastreefden. Deze argwaan lijkt in de loop der jaren te zijn verminderd (Van der Ham et al. 2018). Hoewel mantelzorgers aangeven overwegend tevreden te zijn over de samenwerking met professionals, vindt de helft dat professionals niet voldoende oog voor hen hebben en voelen zij zich niet altijd gehoord (Feijten et al. 2017). Jeugdwet Een van de aanleidingen voor de Jeugdwet was de tekortschietende samenwerking tussen hulpverlenende instanties rond gezinnen (Bröcking 2016). Door de verschillende wettelijke systemen waarbinnen zorgverleners werkten, zou er sprake zijn van verkokering waarbij instanties naast elkaar werken zonder dwarsverbindingen of coördinatie. Door de verantwoordelijkheid bij gemeenten te leggen zou die coördinatie en samenwerking beter tot stand kunnen komen.

Gemeenten kopen voor de uitvoering van de jeugdhulp zorg in bij zorginstellingen en zelfstandige zorgprofessionals, en werken daarnaast samen met andere betrokken partijen zoals onderwijsinstellingen en welzijnsorganisaties. Naast de sociale (wijk)teams wordt er in de jeugdhulp soms ook gewerkt met de zogenaamde jeugdbeschermingstafel. Hier bespreken betrokkenen, zoals de ouders, kinderen ouder dan 12 jaar, de gemeente, de melder of betrokken hulpverlener, een medewerker van het adviesteam en een onderzoeker van de Raad voor de Kinderbescherming, een gezinscoach van het cjg en/of een jeugdbeschermer van een gecertificeerde instelling, een probleemsituatie en proberen gezamenlijk tot een passend aanbod te komen. Uit de evaluatie van de Jeugdwet (op basis van gegevens uit 2017) ontstaat het beeld dat de samenwerking tussen gemeenten en aanbieders en tussen aanbieders onderling is toegenomen sinds de invoering van de Jeugdwet (Friele et al. 2018). Een meerderheid van de gemeenten geeft aan dat er meer wordt samengewerkt tussen verschillende partijen. Vrijwel alle gemeenten (ten minste 95%) zien een toename in de samenwerking van de lokale toegang met Veilig Thuis, het onderwijs, en welzijnsorganisaties.

Iets minder gemeenten, maar nog steeds aan aanzienlijk deel, ziet een toename in de samenwerking van lokale teams met (huis)artsen (84%), van generalistische en specialistische hulp (73%) en van specialisten uit diverse sectoren (76%). Ook specialistische aanbieders en lokale teams geven aan dat de verbinding tussen de disciplines binnen de jeugdhulp sinds de invoering van de Jeugdwet meer tot stand komt. De lokale teams zijn hier wat positiever over dan de specialistische aanbieders. Op een schaal van één (helemaal geen toename in de samenwerking) tot tien (heel veel toename) geven lokale teams een 7,7, terwijl de specialistische aanbieders een 6,5 geven. De meerderheid van de lokale teams en specialistische aanbieders is van mening dat de gemeenten samenwerking tussen organisaties stimuleren, al zijn lokale teams ook hier positiever over dan de specialistische aanbieders. Sinds de invoering van de 55

de verwachtingen in de praktijk

Jeugdwet rapporteert bijna de helft van de specialistische aanbieders een toename in de samenwerking met andere jeugdhulpaanbieders, bijna 40% doet dit even vaak en slechts een klein deel minder vaak. Participatiewet Een van de doelstelling van de Participatiewet is om meer uniformiteit te krijgen in regelingen voor mensen (met een arbeidsbeperking) die ondersteuning nodig hebben bij het verkrijgen van werk. Er waren meerdere regelingen en instanties (het uwv en gemeenten) om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk te helpen. Door de verantwoordelijkheid bij gemeenten te leggen zou de samenwerking met bijvoorbeeld werkgevers en andere betrokkenen beter te realiseren zijn, met uiteindelijk een effectief en samenhangend hulpaanbod voor burgers als resultaat. De gemeenten kregen met de invoering van de Participatiewet de verantwoordelijkheid voor een nieuwe doelgroep, de jonggehandicapten met arbeidsvermogen. Om deze groep goed in beeld te krijgen, is het noodzakelijk samen te werken met scholen en vooral het praktijkonderwijs (pro) en voortgezet speciaal onderwijs (vso). Om mensen aan het werk te helpen, werken gemeenten samen met werkgevers.

De dienstverlening aan werkgevers is bij het merendeel van de gemeenten georganiseerd in een zogenaamd werkgeversservicepunt (wsp) en/of een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie, waar gemeenten samenwerken met andere partijen zoals het uwv en onderwijsinstellingen. De evaluatie van de Participatiewet geeft de indruk dat de samenwerking van gemeenten met andere betrokken partijen verbeterd is sinds de invoering van de wet, maar nog in ontwikkeling is (Cuelenaere et al. 2019). De meerderheid van de gemeenten (68%) is het eens met de stelling dat de samenwerking met alle externe partijen (bv. het uwv en sociale werkvoorzienings-bedrijven) soepeler loopt dan net na de decentralisaties, maar bijna een derde (29%) is het in 2019 hiermee oneens. De samenwerking met het uwv wordt door zowel gemeenten als het uwv doorgaans als voldoende of goed beoordeeld, al zijn er ook knelpunten. Bijna de helft van de gemeenten vindt dat de werkgeversdienstverlening in de regio is verbeterd sinds de invoering van de Participatiewet. De Inspectie szw (2018) signaleert goede initiatieven van samenwerking tussen gemeenten, het uwv en gemeenten, bijvoorbeeld bij de uitwisseling van kandidaten, maar geeft ook dat er nog verbetering mogelijk is (zie ook ser 2016).

Ook de samenwerking met scholen (pro en vso) is sinds de invoering van de Participatiewet steeds verder verbeterd, al zijn er nog wel aandachtspunten (Cuelenaere et al. 2019; Inspectie szw 2016; Kok et al. 2019). Hierdoor hebben gemeenten (ex-)leerlingen van vso en pro vaak doorgaans goed in beeld, ongeacht of zij een uitkering van de gemeente ontvangen. De meeste gemeenten vinden ook de samenwerking met de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie (rmc), dat jongeren zonder startkwalificatie in beeld brengt, voldoende of goed (Cuelenaere et al. 2019).

56

de verwachtingen in de praktijk

Rode draad De gedachte achter de decentralisaties is dat er een betere samenwerking tussen gemeenten en andere betrokken partijen en andere partijen onderling tot stand zou moeten komen. In de jaren na invoering van de wetten lijkt de samenwerking tussen de verschillende betrokkenen nog in ontwikkeling te zijn, maar wel steeds beter op gang te komen. In de periode net na de invoering was men nog aan het zoeken naar hoe een nieuw netwerk van betrokken instanties opgezet moest worden. In de jaren die volgden lijkt men elkaar steeds beter te vinden. Gemeenten en betrokken partijen zijn in het algemeen positief over de ontwikkeling in de samenwerking in het sociaal domein sinds de decentralisaties, al zijn er ook knelpunten.

3.3.2 Knelpunten De evaluaties van de Jeugdwet, Wmo 2015 en Participatiewet geven een gemengd beeld over de samenwerking in het sociaal domein. Uit het voorgaande blijkt dat gemeenten en betrokken partijen in het algemeen positief zijn over de ontwikkeling in de samenwerking van gemeenten en andere betrokken partijen sinds de decentralisaties. Niettemin komen er in de evaluaties ook een aantal knelpunten naar voren, die niet (alleen) zijn toe te schrijven aan opstartproblemen en soms juist ook samenhangen met de decentralisaties. Het is de vraag of deze problemen (alleen) met extra inspanningen van de betrokkenen zijn op te lossen. Eigen belangen en doelstellingen In een studie naar samenwerking in het sociaal domein, problematiseren Bannink en Bosselaar (2018) de verwachte samenwerking bij complexe problematiek en stellen dat samenwerking soms eerder het probleem is dan de oplossing. Ze geven hier verschillende redenen voor. In theorie streven alle hulpverleners hetzelfde doel na, namelijk het verbeteren van de situatie van de cliënt. Door de expertise van verschillende hulpverleners te bundelen, zou een op de cliënt toegesneden hulpaanbod tot stand kunnen komen. In de praktijk is complexiteit echter niet alleen een kwestie van benodigde kennis en expertise, maar ook van ambiguïteit.

Een complexe situatie moet vanuit verschillende invalshoeken bekeken worden en die zienswijzen kunnen ook met elkaar botsen. In de praktijk heeft elke organisatie eigen uitgangspunten, belangen en doelstellingen, waardoor het niet vanzelfsprekend is wat de beste aanpak voor de cliënt is. Afstemmingsproblemen worden groter naarmate het zorglandschap diverser is, met niet alleen een team van professionals, maar ook de sociale omgeving, mantelzorgers, de werkgever, enzovoort. Gezamenlijke oplossingen gaan soms in tegen de doelstellingen of beroepseer van de individuele hulpverleners. Ondanks de goede bedoelingen van alle partijen, is het daarom niet vanzelfsprekend dat samenwerking tot stand komt (Bannink en Bosselaar 2018; Boele 2020; Kruiter en Kellerman 2019). De evaluatie van de Hervorming Langdurige Zorg (hlz) concludeert dat binnen het stelsel van de langdurige zorg en ondersteuning in feite nog altijd sprake is van drie grotendeels 57

de verwachtingen in de praktijk

gescheiden kokers (Kromhout et al. 2018). Onder andere door het bestaan van schotten tussen de verschillende wetten zijn de partijen die uitvoering geven aan de Wmo 2015, Zvw en Wlz vaak nog op hun eigen stukje bezig (Van der Ham 2018). Goede samenwerking tussen de wettelijke kaders lijkt lastig door verschillen in uitgangspunten en financieringssystemen. Ook de samenwerking in sociale (wijk)teams kan belemmerd worden doordat professionals verbonden zijn aan organisaties met elk andere belangen. Soms is er sprake van een gevoel van concurrentie, bijvoorbeeld wanneer sociale (wijk)teams taken oppakken die ook andere aanbieders uitvoeren (Kromhout et al. 2018). De evaluatie van de Jeugdwet komt tot soortgelijke conclusie (Friele et al. 2018). Gemeenten worstelen met verschillende financiering en regelgeving tussen de schotten van de verschillende domeinen. Gebrekkige samenwerking (of concurrentie) tussen professionals kan ertoe leiden dat er geen samenhangend aanbod rond gezinnen tot stand komt. Dit wordt door zowel lokale teams (29%) als specialistische aanbieders (19%) als een van de vijf grootste knelpunten ervaren. De reden dat samenwerking moeizaam van de grond komt, ligt volgens de betrokkenen onder andere in aanbesteding, marktwerking, administratieve processen en de daarmee gepaard gaande regeldruk.

Professionals zien elkaar soms als concurrent, in plaats van samenwerkingspartners die gezamenlijk werken aan de zorgvraag van een cliënt. Iets minder dan de helft van de ouders die met meerdere hulpverleners te maken hebben, is van mening dat hulpverleners goed samenwerken en goed op de hoogte zijn van elkaars werkzaamheden (Friele et al. 2018). Eenzelfde problematiek zien we terug in de samenwerking tussen het uwv en gemeenten in de arbeidsmarktregio’s om mensen (met een beperking) aan werk te helpen. De Inspectie szw concludeert op basis van diverse onderzoeken dat het uwv en gemeenten in beginsel gericht zijn op het behalen van resultaten voor de eigen doelgroepen: gemeenten op bijstandsgerechtigden en uwv op werkzoekenden met een werkloosheids- of Wajonguitkering (Bos et al. 2018). Zij opereren vanuit hun eigen financieringsstructuren en regelgeving. Het uwv heeft met landelijke regelgeving te maken, terwijl gemeenten lokaal invulling kunnen geven aan het beleid. Zo hebben gemeenten beleidsvrijheid in de instrumenten die zij aan werkgevers ter beschikking stellen, terwijl het uwv die vrijheid niet heeft.

Volgens het uwv en gemeenten is de samenwerking de afgelopen jaren weliswaar verbeterd, maar heeft vanwege de verschillende kaders waarin zij werken niet tot een uniforme dienstverlening aan werkgevers geleid en ook is niet altijd duidelijk of de samenwerking ook daadwerkelijk tot meer werkplekken heeft geleid (Cuelenaere et al. 2019). De Inspectie szw geeft aan dat de banenafspraak een voorbeeld is waarbij verschillende partijen zich verbinden aan een gezamenlijke doelstelling, namelijk om extra banen te creëren voor mensen met een arbeidsbeperking. Dit zou de samenwerking hebben gestimuleerd tussen het uwv en gemeenten, scholen en andere organisaties (Bos et al. 2018; zie ook Panteia 2019).

58

de verwachtingen in de praktijk

Onduidelijke afbakening verantwoordelijkheden In het zorglandschap is de afbakening tussen de wetten niet altijd duidelijk en hierdoor is niet helder welke instantie verantwoordelijk is voor welke hulp en wie de regie voert (Kromhout et al. 2018). Beleidsmedewerkers spreken over grijze gebieden en vage lijnen tussen de wetten. Voorbeelden zijn onduidelijkheid rond persoonlijke verzorging, dat grotendeels onder de Zvw (zorgverzekeraars) en deels onder de Wmo 2015 (gemeenten) valt, en de zorg voor bepaalde groepen, zoals mensen met dementie. Een ander voorbeeld is dat gemeenten mensen onterecht doorsturen naar het ciz, in de hoop dat mensen in aanmerking komen voor een Wlz-indicatie, terwijl het volgens medewerkers van het ciz al bij voorbaat duidelijk is dat die personen hiervoor niet in aanmerking komen. Dit zorgt voor vertraging in het zorgaanbod voor de cliënt omdat de aanvraag eerst moet worden afgehandeld. Onduidelijkheid over de afbakening tussen de wetten kan leiden tot afwenteling, waarbij instanties cliënten naar elkaar blijven toeschuiven of wettelijke toegangscriteria streng interpreteren, onder andere vanwege financiële overwegingen. Burgers kunnen hierdoor tussen wal en schip raken of van het kastje naar de muur worden gestuurd en dus niet of met vertraging passende hulp ontvangen (Kromhout et al.

2018; zie ook het recente rapport van de Nationale ombudsman, Stam 2020). Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid over de uitvoering van de jeugdhulp, maar hebben weinig grip op directe doorverwijzingen. In de jeugdhulp is de doorverwijzing van (huis)artsen, gecertificeerde instellingen en kinderrechters naar specialistische jeugdhulp een vaak benoemd knelpunt door gemeenten en lokale teams (Friele et al. 2018). Een derde van de gemeenten (34%) ervaart dat ze effectieve regie voeren over verwijzing van (huis)artsen. Andersom weten huisartsen ook niet altijd wat er met hun patiënt gebeurt als zij verwijzen naar lokale teams. Zij hebben niet altijd informatie over de samenstelling van het team en het hulpaanbod, bovendien kan dit per wijk verschillen. Een goede samenwerking tussen gemeenten en huisartsen is van belang, omdat de toegang tot de huisarts voor veel mensen vertrouwd en laagdrempelig is en daardoor een belangrijke rol kan spelen bij signalering van problematiek. Ook in de samenwerking met andere instanties ervaart slechts een deel van de gemeenten dat zij effectief regie voeren, zoals bij de samenwerking tussen jeugdhulpaanbieders (58%), verwijzingen vanuit gecertificeerde Instellingen (37%) en hulp binnen het gedwongen kader (25%).

Gemeenten geven aan dat ze het niet voor de hand vinden liggen dat zij contact houden met de cliënt of het gezin wanneer ze, bij verwijzing naar de tweede lijn, de zorg overdragen. De meeste gemeenten (79%) ervaren dat zij effectief regie voeren (altijd, vaak, of soms niet) bij het bevorderen van de veiligheid van jeugdigen, terwijl dit het minst vaak het geval is bij hulp van landelijke specialistische organisaties (24%). Er is niet altijd aandacht voor het organiseren van respijtzorg om mantelzorgers te ontlasten, mede omdat dit uit verschillende wetten wordt gefinancierd en dit onduidelijkheid kan geven, en een investering van gemeenten veelal de zorgsector ten goede komt. Er is een gat geconstateerd tussen thuis wonen en wonen in een verpleeghuis, waardoor mensen 59

de verwachtingen in de praktijk

langer thuis wonen ondanks soms complexe problematiek, mede vanwege een capaciteitstekort in de verpleeghuizen en de strikte toegangscriteria om in aanmerking te komen voor opname in een verpleeghuis (Ross 2020). Gebrek aan regie: één gezin, één plan, één regisseur In aansluiting op het voorgaande is het soms niet duidelijk wie de regie voert als cliënten te maken hebben met hulpverlening uit meerdere wetten tegelijk of na elkaar, die over de verschillende wetten heen helpt om zorg te organiseren en coördineren (Kromhout et al. 2018). Ook de huisarts of cliëntondersteuners vervullen deze rol lang niet altijd. Vaak zijn het dan de mantelzorgers, als die er zijn en dit kunnen, die in de praktijk de regie nemen. Ook in de sociale (wijk)teams is niet altijd helder wie de regie heeft en wat ieders verantwoordelijkheden zijn, waardoor onduidelijk is wie wat oppakt (Kromhout et al. 2018). De slogan één gezin, één plan, één regisseur is binnen de decentralisaties een uiting van het streven tot betere samenwerking te komen. De evaluatie van de Wmo 2015 laat zien dat de hulp meestal wel wordt gecoördineerd, maar in een derde van de gevallen niet (Kromhout et al. 2018). Als er wel coördinatie is, dan komt die meestal van de melder zelf of van zijn/haar mantelzorger, maar zelden van de gemeente.

Van de Wmo-melders die meerdere hulp- of zorgverleners hebben (soms uit verschillende wetten), zegt ongeveer één op de twaalf dat er soms of regelmatig sprake was van afstemmingsproblemen tussen hulp-/zorgverleners. Terwijl het principe van één gezin, één plan, één regisseur vooral in het leven is geroepen voor gevallen van multiproblematiek, blijkt in de praktijk dat dit juist minder goed haalbaar is naarmate de problematiek complexer wordt. De evaluatie van de Jeugdwet laat zien dat de meeste gemeenten (81%) aangeven dat dit bij enkelvoudige problematiek lukt, en bij de meerderheid (86%) ook wanneer de veiligheid van cliënten in het geding is, maar dat het bijna een kwart van de gemeenten niet lukt om bij meervoudige problematiek volgens dit principe te werken (Friele et al. 2018). Het is bijvoorbeeld lastig te realiseren wanneer hulpverleners verwijzen naar de tweede lijn en de regie overdragen. Ook uit het cliëntonderzoek komt soortgelijke conclusie (Friele et al. 2018). Naarmate het aantal hulpverleners dat bij een gezin betrokken is groter is, is het voor het gezin minder duidelijk wie de contactpersoon is. Wel blijkt dat het voor de meeste ouders (82%) duidelijk was wie van de hulpverleners het vaste aanspreekpunt of de contactpersoon was (indien er ten minste twee hulpverleners bij het gezin betrokken waren).

De onderlinge samenwerking tussen hulpverleners lijkt volgens ouders een aandachtspunt te zijn. Ongeveer de helft van de ouders vindt dat de hulpverleners goed samenwerken (49%) en dat de hulpverleners goed op de hoogte zijn van elkaars werkzaamheden (45%). Naarmate er meer hulpverleners betrokken zijn, wordt de samenwerking minder positief ervaren (Bucx et al. 2018). Ruim vier op de tien (43%) is tevreden met hoe vaak de hulp werd overgedragen van de ene hulpverlener naar de andere hulpverlener, terwijl een vijfde (21%) vindt dat dit te vaak gebeurde. Jonge-

60

de verwachtingen in de praktijk

ren geven aan (in interviews) dat zij wisseling van hulpverleners als vervelend ervaren (Friele et al. 2018). Schaalnadelen Een risico van de decentralisaties is dat er schaalnadelen kunnen optreden. Elke gemeente, ook de kleinere gemeenten, moeten eigen expertise ontwikkelen, benodigde kennis en capaciteit in huis hebben, financiële risico’s dragen en onderhandelingen voeren voor de inkoop van zorgaanbod bij bijvoorbeeld zorginstellingen (cpb 2013; Janssens 2019; tk 2012/2013a). Deze nadelen zijn te ondervangen door intergemeentelijke samenwerking, al komt dit om verschillende redenen niet in alle gevallen goed tot stand. Bovenal deed het risico van schaalnadelen zich de afgelopen jaren het meest pregnant gelden in de jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering). Met name als het gaat om complexe problematiek van jeugdigen, is specialistische kennis vereist en betreft het vaak langdurige hulptrajecten. Bepaalde problemen komen in een gemeente echter te weinig voor om specialisatie te rechtvaardigen en kostenefficiënt te zijn. De schaal van het opdrachtgeverschap om deze hulp in te kopen is door de decentralisaties verkleind. In de praktijk bleek dit tot grote problemen te leiden, zoals een gebrek aan continuïteit van de zorg en lange wachtlijsten.