Sociaal domein op koers WEB2.pdf

Waar wij vermoeden dat een term relatief onbekend is, leggen wij die uit. 1.3

Kanttekeningen

De zojuist beschreven aanpak heeft enkele consequenties voor het soort uitspraken dat we kunnen doen. Ten eerste de periode die onze bronnen bestrijken: met uitzondering van de evaluatie van de Participatiewet, betreffen deze rapporten vooral de jaren 2016 en 2017. Meer recente, landelijke gegevens over de werking van de Wmo 2015 en de Jeugdwet zijn schaars. Om toch een indruk te geven van meer recente ontwikkelingen gebruiken we aanvullende bronnen. De eindevaluatie van de Participatiewet bevat recentere gegevens en betreft ook de jaren 2018 en 2019. Ten tweede het geografische gebied waar uitkomsten betrekking op hebben. Uit de bestudeerde rapporten blijkt dat de uitvoeringspraktijk tussen gemeenten en regio’s nogal kan verschillen, precies in de geest van de decentralisaties. Vanwege het landelijke karakter van de gebruikte studies en van onderhavig rapport kunnen we die lokale variatie constateren, maar niet uitgebreid beschrijven. Het derde kenmerk van de drie wetsevaluaties en orsd’s dat doorwerkt in deze publicatie, is dat de meeste aandacht uitgaat naar de gebruikers van sociaaldomeinvoorzieningen. Mensen die mogelijk ook gebruik hadden willen of kunnen maken van deze voorzieningen, maar dit om uiteenlopende redenen niet doen, blijven grotendeels buiten beeld.

Daardoor kunnen we geen uitspraken doen over de gevolgen van de decentralisaties voor de totale groep mensen met een ondersteuningsbehoefte in het sociaal domein.3 Ten slotte merken we op dat vrijwel alle onderzoeksgegevens betrekking hebben op de situatie vóór de coronapandemie die Nederland in maart 2020 bereikte. In kader 1 van de 22

rode draden uit de drie decentralisaties

Conclusies en aanbevelingen gaan we kort in op de actuele en te verwachten gevolgen van deze pandemie voor het sociaal domein. 1.4

Doelgroepen en gebruikers van de drie wetten

In deze paragraaf geven we kort enige achtergrondinformatie over de doelgroepen en gebruikers van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet. Meer uitgebreide informatie is te vinden in onder meer de drie wetsevaluaties (respectievelijk Kromhout et al. 2018, Friele et al. 2018 en Van Echtelt et al. 2019). 1.4.1 Doelgroepen: aantallen en kenmerken Wmo 2015 Er zijn naar schatting ongeveer 4,6 miljoen mensen met een beperking die de redzaamheid of maatschappelijke participatie belemmert. Dit kan een lichamelijke, psychische en/of psychosociale beperking zijn. Het geschatte aantal is gebaseerd op zelfrapportage in enquêtes (Kromhout et al. 2018). Daarnaast zijn er mensen met (ook) een verstandelijke beperking, maar hoeveel dat er zijn is niet bekend, vooral omdat deze mensen vaak niet meedoen aan onderzoek. Ruwweg kunnen we stellen dat ongeveer 6,5% van de Nederlanders een licht verstandelijke beperking heeft (dat wil zeggen een laag iq (tussen 50 en 85) en beperkte sociale redzaamheid) (zie verder Woittiez et al. 2019). Niet iedereen met een beperking heeft maatschappelijke ondersteuning nodig; een deel van deze mensen kan zich prima zelfstandig of met hulp van hun netwerk redden. We weten niet welk aandeel mensen met een beperking wel maatschappelijke ondersteuning nodig heeft.

Jeugdwet De Jeugdwet betreft hulp en ondersteuning bij een scala van problemen, beperkingen en stoornissen van jeugdigen, en bij opvoedingsproblemen van ouders.4 Op 1 januari 2019 waren er 4,4 miljoen jeugdigen (0-22 jaar) (cbs StatLine 2020a). Er waren ruim 2,6 miljoen gezinnen met thuiswonende kinderen, waaronder bijna 1,9 miljoen met een jongste kind onder de 18 jaar (nji 2020). Het is niet exact bekend hoeveel daarvan opgroei- en opvoedproblemen hebben. De recentste gegevens stammen uit het scp-enquêteonderzoek Onderzoek Jeugd en Opgroeien uit 2011 (Bot et al. 2013). Daaruit blijkt dat ruim een kwart van de ouders van kinderen van 0 tot 18 jaar zich in het jaar voorafgaand aan het onderzoek zorgen had gemaakt over de opvoeding, het gedrag of de ontwikkeling van hun kinderen. Participatiewet In 2018 bestond de beroepsbevolking5 uit 9,1 miljoen personen. Een deel van hen heeft moeite om werk te vinden of te behouden en heeft daarbij ondersteuning nodig. De eindevaluatie van de Participatiewet onderscheidt de volgende doelgroepen van de wet (Van Echtelt et al. 2019): 23

rode draden uit de drie decentralisaties

–

– –

–

Klassieke bijstandsgerechtigden: dit betreft mensen die bijstand krijgen en mensen die op grond van andere regelgeving een uitkering van de gemeente ontvangen.6 Zij vielen voorheen ook onder de verantwoordelijkheid van de gemeente (deels onder de Wet werk en bijstand). Geschatte omvang: 442.000 personen in 2018. Niet-uitkeringsgerechtigden: zij komen niet in aanmerking voor een (bijstands)uitkering, maar zijn wel op zoek naar werk. Geschatte omvang: 45.000 personen in 2018. Mensen met lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen die ondersteuning nodig hebben bij het vinden en houden van werk en alleen onder aangepaste omstandigheden kunnen werken. Dit betreft nieuwe instroom en mensen die op de wachtlijst stonden voor een plek in een sociale werkvoorziening (onder de Wet sociale werkvoorziening (Wsw)). Geschatte omvang: 20.000 personen in 2018. Jonggehandicapten met arbeidsvermogen7, dit betreft alleen nieuwe instroom. Voorheen kregen zij van het Uitkeringsinstituut Werknemersverzekeringen (uwv) een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Geschatte omvang: ruim 30.000 personen in 2018, van wie ongeveer de helft een uitkering heeft.

1.4.2 Gebruikers: aantallen en kenmerken Wmo 2015 Ruim 1,1 miljoen mensen ontvingen in 2019 ondersteuning vanuit de Wmo 2015. Onder Wmo-ondersteuning vallen huishoudelijke hulp (440.000 gebruikers), ondersteuning thuis (317.000 gebruikers), hulpmiddelen en diensten (756.000 gebruikers), en verblijf en opvang (45.000 gebruikers)8 (cbs StatLine 2020b; voorlopige cijfers). De som van deze getallen is meer dan de genoemde 1,1 miljoen, doordat sommige cliënten meerdere Wmo-voorzieningen naast elkaar gebruiken. Het gebruik is over de hele linie toegenomen sinds 20169; toen waren er nog 1 miljoen gebruikers (cbs StatLine 2020c). Omdat gebruik van algemene voorzieningen10 niet geregistreerd wordt, is het aantal gebruikers daarvan onbekend. Dat is een belangrijk gemis, omdat een van de gedachten achter de Wmo 2015 juist is dat een goed aanbod van algemene voorzieningen het gebruik van individuele voorzieningen kan voorkomen/uitstellen. Jeugdwet In 2019 ontvingen bijna 424.000 jeugdigen jeugdhulp in natura11,12, dat is 9,6% van alle jeugdigen van 0 tot en met 22 jaar. Dit is een lichte stijging ten opzichte van 2018, en sluit aan bij de stijgende trend die te zien is sinds 2015 (cbs 2020a; Schellingerhout 2020). Het aantal gezinnen waarom het gaat is kleiner, de recentste gegevens gaan over 2017: toen ontvingen 420.000 kinderen jeugdhulp13, in 340.000 huishoudens (Schellingerhout 2020).

Een op de tien jeugdigen die jeugdhulp in natura ontvingen, kreeg in 2019 jeugdhulp met verblijf, dat wil zeggen dat zij op de locatie van de jeugdhulpverlening overnachtten (al dan niet in combinatie met jeugdhulp zonder verblijf). De overigen, het overgrote deel dus, 24

rode draden uit de drie decentralisaties

ontvingen jeugdhulp zonder verblijf. Zeven op de tien jeugdigen met jeugdhulp in natura kregen deze in de vorm van ambulante hulp op de locatie van de jeugdhulpaanbieder en bijna twee op de tien jeugdigen kreeg hulp van een sociaal (wijk)team van de gemeente. Behalve voor jeugdhulp zijn gemeenten ook verantwoordelijk voor de toegang tot en inkoop van jeugdbescherming en jeugdreclassering bij de zogenoemde gecertificeerde instellingen. Deze zijn beperkt in aantal en hebben een bovengemeentelijk werkgebied. In het kader van jeugdbescherming kan de kinderrechter een minderjarige onder toezicht stellen van een gezinsvoogd van een gecertificeerde instelling (ots) of het wettelijk gezag van ouders afnemen en opdragen aan een gecertificeerde instelling (voogdij). Ongeveer 1% van alle kinderen in Nederland heeft zo’n jeugdbeschermingsmaatregel. Tussen 2015 en 2018 is het totale aantal ots- en voogdijmaatregelen licht gedaald, tot ruim 41.000 in 2018 (igj 2019 op basis van cbs). Jeugdreclassering door een gecertificeerde instelling kan worden opgelegd aan jongeren van 12 tot 23 jaar die verdachte zijn van of veroordeeld zijn voor een strafbaar feit. Tussen 2015 en 2018 is het aantal jeugdigen met een jeugdreclasseringsmaatregel gedaald van ruim 11.000 naar bijna 9400 (igj 2019 op basis van cbs).

In het vervolg van dit rapport gebruiken we de term jeugdzorg als overkoepelende term voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Participatiewet In het kader van de Participatiewet kunnen gemeenten diverse instrumenten inzetten om mensen aan het werk te helpen. In 2018 ontvingen 17.000 mensen een loonkostensubsidie (in 2015 waren dat er nog maar krap 1500) en bijna 9000 kregen een participatieplaats (een daling vanaf bijna 12.000 in 2015)14. De instrumenten begeleid werk en beschut werk waren beide nieuw voor gemeenten en namen sinds 2015 toe naar respectievelijk 4000 en 2000 (Das en Versantvoort 2019). Daarnaast is er een grote groep van 167.000 mensen die dienstverlening uit de Participatiewet ontving onder de noemer overige re-integratieinstrumenten. Vaak zijn dit lichte (en dus goedkopere) instrumenten, zoals een sollicitatietraining. Het aandeel klassieke bijstandsgerechtigden dat een re-integratietraject volgt bedroeg in 2018 41%; onder niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers) bedroeg het 8% (Van Echtelt et al. 2019). In de evaluatie van de Participatiewet is ook berekend hoeveel mensen per doelgroep werk hebben gevonden (met uitzondering van de nuggers). Soms was dat dankzij dienstverlening vanuit de Participatiewet, maar vaak ook op eigen kracht (zie verder hoofdstuk 4).

Gebruik sociaal domein-breed In 2016 maakten ongeveer 2 miljoen personen uit bijna 1,8 miljoen huishoudens gebruik van één of meerdere sociaaldomeinvoorzieningen vanuit de Wmo 2015, de Jeugdwet of de Participatiewet (Pommer et al. 2018). Kijken we naar het gestapeld gebruik van sociaaldomeinvoorzieningen dan moeten we daarbij vervoersvoorzieningen (ongeveer 0,4 miljoen gebruikers) buiten beschouwing laten omdat stapeling bij hen, om onderzoekstechnische redenen, niet vast te stellen is. Van de resterende 1,4 miljoen gebruikershuishoudens 25

rode draden uit de drie decentralisaties

(18% van alle huishoudens) gebruikten bijna vijf op de tien een participatievoorziening, vier op de tien een Wmo-voorziening en ruim twee op de tien jeugdzorg (Pommer et al. 2018). Iets meer dan een op de tien gebruikte voorzieningen uit meerdere domeinen (Pommer et al. 2018). Kijken we naar de ontwikkelingen over de tijd, dan laten de trendcijfers zien dat het overallgebruik van het sociaal domein redelijk stabiel is sinds 2012,de invoering van de decentralisaties heeft in de beginjaren dus geen grote veranderingen in het aantal gebruikers teweeggebracht. Wel nam daarbinnen het gebruik van participatievoorzieningen en jeugdhulp licht toe en nam het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen licht af. Gestapeld gebruik (uit meerdere domeinen) lijkt licht te stijgen sinds 2016 (Pommer et al. 2018). Noten 1

2

3

4

5 6

7

8

26

Deze ‘op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden' vormde het tweede prestatieveld van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) uit 2007 (Kromhout 2014). Omdat het hier gaat om jeugdigen en ouders die al problemen hebben, betreft dit secundaire preventie (voorkomen van verergering), geen primaire preventie (voorkomen van het ontstaan van problemen). Bijstandsgerechtigden, niet-uitkeringsgerechtigden die werk zoeken, en mensen met een beperking die aangepast werk nodig hebben en voor 1 januari 2015 nog geen plek in een sociale werkvoorziening hadden gekregen (Van Echtelt et al. 2019). In de Overall rapportages sociaal domein wordt wel aandacht besteed aan een groep niet-gebruikers, maar deze hebben niet in dezelfde mate problemen als de groepen die wel voorzieningen gebruiken (zie Pommer et al. 2018).

De wettelijke definitie van jeugdhulp luidt: 1) ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptiegerelateerde problemen; 2) het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, en 3) het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking, die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, met dien verstande dat de leeftijdgrens van achttien jaar niet geldt voor jeugdhulp in het kader van jeugdstrafrecht (Jeugdwet artikel 1.1). Alle personen van 15 tot en met 74 jaar die werken of beschikbaar zijn voor werk.

Inclusief uitkeringen op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw), die worden verstrekt door de Sociale Verzekeringsbank (svb). Exclusief de mensen die naar schatting voorheen in de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) of de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) zouden zijn ingestroomd. De term ‘jonggehandicapt’ wil zeggen dat deze mensen voor hun achttiende verjaardag of tijdens hun studie arbeidsongeschikt zijn geworden. De meesten zijn bij instroom jonger dan 27 jaar (Van Echtelt et al. 2019). Ondersteuning thuis omvat individuele begeleiding (eventueel in combinatie met persoonlijke verzorging), dagbesteding, kortdurend verblijf en overige individuele en groepsgerichte ondersteuning. Hulp-

rode draden uit de drie decentralisaties

12 13 14

middelen en diensten omvatten woondiensten (waaronder maaltijdvoorzieningen en verhuiskosten), woonvoorzieningen (waaronder trapliften), vervoersdiensten (wijk/buurtbus, deeltaxi, regiotaxi), vervoersvoorzieningen (waaronder rolstoelen) en overige hulpmiddelen. Verblijf en opvang omvatten maatschappelijke opvang, spoedopvang en beschermd wonen. De cijfers over 2015 zijn incompleet en daarom onvoldoende betrouwbaar om een landelijk beeld te geven. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) heeft daarom geen data over 2015 gepubliceerd. Algemene voorzieningen zijn voor alle inwoners toegankelijk zonder dat voorafgaand onderzoek naar de hulpvraag van een inwoner nodig is. Voorbeelden van algemene voorzieningen zijn een klussendienst, was- en strijkservice, maaltijdvoorziening of sociaal vervoer. Gemeenten kunnen eventueel ook de diensten van een sociaal wijkteam in de vorm van een algemene voorziening organiseren. Daarnaast kunnen algemene voorzieningen in meer algemene zin betrekking hebben op de toegankelijkheid van gebouwen en voorzieningen, het lokale vervoer en de toegankelijkheid van informatie. Het verschilt per gemeente welke algemene voorzieningen er zijn. Dit is inclusief jeugdigen die hulp in natura plus hulp vanuit een persoonsgebonden budget (pgb) ontvingen. Daarnaast kregen nog bijna 7000 jeugdigen alleen hulp vanuit een persoonsgebonden budget (cbs 2020a).

Al dan niet in combinatie met jeugdbescherming en/of jeugdreclassering. Jeugdhulp in natura plus jeugdhulp via pgb’s. Een onbetaalde baan met behoud van uitkering.

27

rode draden uit de drie decentralisaties

9 10

11

2

Achtergrond, verwachtingen en doelen van de decentralisaties

Met de (verdere) decentralisatie in 2015 van de maatschappelijke ondersteuning, de jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering en ondersteuning op het gebied van werk en inkomen had de wetgever verschillende verwachtingen en doelen voor ogen. De decentralisatie kent een lange voorgeschiedenis, waar we in dit hoofdstuk eerst kort op in gaan. Daarna komen de verwachtingen en doelen van de drie decentralisaties aan de orde. 2.1

De aanloop naar de decentralisaties: knellende maatschappelijke kwesties

Met de ontwikkeling van de verzorgingsstaat halverwege de vorige eeuw werden volksgezondheidskwesties en risico’s op het terrein van ziekte en werkloosheid een meer collectieve verantwoordelijkheid. De sociale regelingen waren bedoeld om burgers te beschermen tegen risico’s op het terrein van werk, inkomen en zorg, waarbij het accent lag op het recht op (financiële) compensatie en ondersteuning. Dit stelsel begon in de loop der tijd echter op een aantal punten te knellen (Loots en Peeters 2020; Putters 2018; Vrooman 2009). Ten eerste nam het aantal mensen dat een beroep deed op zorg en (inkomens)ondersteuning steeds meer toe, waardoor de kosten sterk stegen. Voorbeelden zijn de zorgen over de financiële houdbaarheid van de langdurige zorg (tk 2013/2014a), de grote druk op gespecialiseerde jeugdzorg (tk 2012/2013b) en het sterk stijgende beroep op de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) en de sociale werkvoorziening (tk 2013/2014b). Samenhangend met de zorgen over de houdbaarheid van de verzorgingsstaat, veranderde bij beleidsmakers ook het denken over de gewenste rol van overheid en burgers. Het stelsel zou te weinig prikkelend zijn voor betrokkenen om zelf de regie te nemen over hun welzijn. Daardoor zouden zij te veel leunen op de aanspraak die zij konden maken op overheidsregelingen.

De overheid zou mensen niet moeten verzorgen, maar moeten activeren, zodat zij, met de nodige ondersteuning, op eigen benen kunnen staan.1 De overheid diende weer een groter beroep te doen op de eigen verantwoordelijkheid van de burger (Veldheer et al. 2012). Bij een zorgbehoefte zouden eerst de eigen kracht en het sociaal netwerk van mensen moeten worden aangesproken. Er moest voorkomen worden dat er te snel bij de overheid werd aangeklopt als sociale problematiek ook zelf of via het netwerk kon worden opgelost (tk 2013/2014a). Een voorbeeld van deze zienswijze is het denken over jeugdzorg. Hier leek een discrepantie te bestaan tussen het grote aandeel jeugdigen dat zorg kreeg en de constatering dat het met veel jeugdigen goed ging. Dat voedde de gedachte dat er te veel zorg werd geleverd. Daarnaast leidde het grote beroep op zorg tot wachtlijsten, waardoor de meest kwetsbare gezinnen mogelijk niet (op tijd) zorg kregen. Om het jeugdzorggebruik terug te dringen moest daarom ingezet worden op versterking van de eigen kracht van jongeren en van het 28

achtergrond, verwachtingen en doelen van de decentralisaties

zorgend en probleemoplossend vermogen van hun gezin en sociale omgeving (tk 2012/2013a). Een voorbeeld op het gebied van werk en inkomen is dat er meer nadruk is komen te liggen op de maatschappelijke verplichtingen die staan tegenover het recht op een uitkering en op de naleving daarvan, zoals re-integratieverplichtingen, de taaleis en de tegenprestatie in de bijstand (tk 2013/2014b). Vanuit de nieuwe zienswijze was het wenselijk dat de verzorgingsstaat transformeert naar een enabling state of investeringsstaat, die investeert in hulpbronnen en mensen aanspreekt op hun eigen mogelijkheden en verantwoordelijkheden en die van hun omgeving (Putters 2018). Deze zienswijze heeft ook in juridische zin zijn beslag gekregen in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de Jeugdwet, doordat het recht van burgers op voorzieningen is vervangen door een plicht van gemeenten om ondersteuning te bieden. Om de rechtspositie van burgers te waarborgen hebben zij recht op (gratis) onafhankelijke cliëntondersteuning2 (Staatsblad 2014). Deze functie is wettelijk belegd bij de Wmo 2015, maar moet in principe het hele sociale domein bestrijken en beschikbaar zijn voor cliënten van alle drie de wetten. Ten derde waren er naast de zorgen over de houdbaarheid van de verzorgingsstaat ook andere redenen waarom het grote aandeel mensen met hulp als onwenselijk werd gezien.

Er kwam meer aandacht voor het idee dat activering van mensen niet alleen ten goede komt aan de betaalbaarheid van het stelsel en aan de samenleving, maar ook beter is voor mensen zelf. Niet langer werd vooral verzorgen gezien als de sleutel tot een hogere kwaliteit van leven, maar ook het verheffen en verbinden (wrr 2006). Er zou met andere woorden sprake zijn van te veel zorg en te weinig welzijn (Loots en Peeters 2020). Zo zouden mensen erbij gebaat zijn een zo zelfstandig mogelijk leven te leiden en zo lang mogelijk zelfstandig te wonen (tk 2013/2014a). Jongeren zouden erbij gebaat zijn als er door preventie, vroeghulp en hulp tot zelfhulp erger wordt voorkomen en zij niet afhankelijk worden van specialistische of gedwongen hulp (tk 2012/2013b). Evenzo zou een betaalde baan volgens deze zienswijze beter zijn dan een uitkering, omdat werk niet alleen inkomen, maar ook sociale contacten, ontplooiing en een zinvolle tijdbesteding biedt (tk 2013/2014b). Het streven was een inclusieve samenleving of een participatiesamenleving, waarbij iedereen naar vermogen kan en moet deelnemen, met zoveel mogelijk behoud van zelfstandigheid, zelfredzaamheid en eigen regie, ook als zij een beperking of een aandoening hebben.

Lokaal organiseren als oplossing Met de zorgen over de houdbaarheid van de verzorgingsstaat veranderde bij beleidsmakers dus ook de visie op de relatie tussen overheid en burger. Deze zienswijze houdt echter niet vanzelfsprekend in dat de overheid zich grotendeels zou moeten terugtrekken. Deze zou juist een belangrijke rol (kunnen) spelen bij het activeren van mensen, door hen aan te spreken op hun eigen verantwoordelijkheid en eigen kracht. Daarbij was de gedachte dat het uiteindelijk effectiever en efficiënter zou zijn om mensen te ondersteunen bij het zelf voeren van regie, dan om het van ze over te nemen: van zorgen voor naar zorgen dat. Ook heeft de overheid in deze visie de taak om te verzekeren dat burgers de plichten nakomen die tegenover hun rechten staan, met name op het terrein van werk en inko29

achtergrond, verwachtingen en doelen van de decentralisaties

men, zoals de sollicitatieplicht en de tegenprestatie (Trommel 2017). Dit alles zou beter lokaal dan centraal kunnen gebeuren, zo was de gedachte van beleidsmakers: gemeenten zouden de hulp en ondersteuning beter en efficiënter kunnen bieden dan de hogere bestuurslagen, omdat zij dichter bij de burger staan en daardoor meer passende hulp kunnen bieden die aansluit bij de hulpvraag. Ook zouden op lokaal niveau gemakkelijker verbindingen gelegd kunnen worden tussen de domeinen maatschappelijke ondersteuning, hulp aan kinderen en gezinnen en werk en inkomen (o.a. tk 2012/2013a).3 Deze brede veronderstellingen zijn in verschillende beleidsstukken vertaald in een aantal concretere verwachtingen van de wetgever ten aanzien van het functioneren van de uitvoeringspraktijk en het gedrag van gemeenten (en burgers). We bespreken deze verwachtingen in de volgende paragraaf. 2.2

Verwachtingen voor de uitvoeringspraktijk

De verwachtingen van de wetgever ten aanzien van de uitvoeringspraktijk zijn onder meer beschreven in de zogenoemde Decentralisatiebrief van de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (bzk) (tk 2012/2013a). Ook komen ze terug in beleidsdocumenten die betrekking hebben op de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet, waar ze onderdeel vormen van de beleidstheorieën van deze wetten. Deze beleidstheorieën zijn uitgebreid gereconstrueerd in de drie wetsevaluaties (respectievelijk Kromhout et al. 2018; Friele et al. 2018; Van Echtelt et al. 2019) en een publicatie van Bröcking (2016). Het is niet zo dat er in de beleidsstukken en de literatuur een expliciete en eenduidige lijst te vinden is met de verwachtingen en doelen van de decentralisaties.4 Wel konden we hieruit de belangrijkste verwachtingen distilleren die verband houden met de decentralisaties als geheel (in plaats van met slechts één van de drie wetten) en met de nieuwe rol en taken van de gemeenten. Het gaat om de volgende verwachtingen, die in hoofdstuk 3 nader worden toegelicht: Vroegtijdige hulp, zo licht mogelijk De wetgever verwacht van gemeenten dat zij vroegtijdig hulp bieden aan mensen met een ondersteuningsbehoefte, en dat deze hulp zo licht mogelijk is.

De gedachte is dat vroegtijdige hulp kan voorkomen dat problemen in een later stadium verergeren (preventie5) en zwaardere, meer specialistische en dus duurdere hulp vereisen. Behalve aan kostenreductie, draagt vroegtijdig aanpakken van problemen in de ogen van de wetgever ook bij aan demedicalisering en normalisering van problemen. Gemeenten zouden hiervoor meer mogelijkheden hebben dan hogere bestuurslagen, omdat zij dichter bij de burger staan. Gemeenten worden door de wetgever aangemoedigd om laagdrempelige voorzieningen te creëren en outreachend (proactief) te werk te gaan om mensen met een hulpvraag in een vroeg stadium te bereiken.

30

achtergrond, verwachtingen en doelen van de decentralisaties

Integraal werken binnen de 3D’s Wanneer de gemeente verantwoordelijk is voor de uitvoering van alle drie de terreinen in het sociaal domein (Wmo 2015, Jeugdwet, Participatiewet; 3D’s), is het beter mogelijk tot een integrale aanpak6 te komen, zo is de gedachte. De verwachting is dat gemeenten beter dan hogere bestuurslagen in staat zijn om werkprocessen efficiënter te organiseren rond de hulpvraag van de burger en problemen op het terrein van maatschappelijke ondersteuning, jeugd en werk en inkomen in samenhang aan te pakken. Daarnaast heeft integraal werken de betekenis van integrale probleembenadering op cliëntniveau: de contactmedewerker van de gemeente gaat met de cliënt in gesprek over zijn ondersteuningsbehoefte op meerdere terreinen van diens leven. Op deze plek beperken we ons in beginsel tot de integraliteit tussen de drie wettelijke kaders binnen gemeenten: de domeinen maatschappelijke ondersteuning, jeugdhulp en begeleiding naar werk en inkomen. Uiteraard zijn ook andere beleidsterreinen van belang, zoals passend onderwijs, veiligheid, schuldhulpverlening en wonen, maar wij beperken ons hier tot een enge definitie van het sociaal domein (Pommer en Boelhouwer 2016; Pommer et al. 2018).

Ontschotting van de geldstromen richting gemeenten voor de taken in het sociaal domein zou gemeenten de mogelijkheid moeten bieden tot een integrale en daarmee effectievere hulpverlening. Betere samenwerking Gemeenten werken bij de uitvoering van de wetten met uiteenlopende partijen samen, zoals aanbieders, zorgverzekeraars, werkgevers, scholen, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (uwv) en andere gemeenten. Door de decentralisaties zou samenwerking met andere partijen beter te realiseren zijn. Wanneer de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij gemeenten is belegd, zou het gemeenten en andere betrokken partijen beter lukken om met elkaar (en niet langs elkaar heen) te werken aan een passende dienstverlening voor de cliënt, met uiteindelijk een effectief en samenhangend hulpaanbod voor burgers als resultaat. Terwijl in de vorige alinea het accent lag op de mate waarin gemeenten binnen hun organisatie de problemen op het terrein van maatschappelijke ondersteuning, jeugd en werk en inkomen in samenhang bezien en aanpakken, ligt het accent bij deze verwachting op een betere samenwerking tussen gemeenten en diverse andere betrokken partijen. Dat kan gaan om samenwerking met partijen die zich begeven op de drie terreinen van het sociaal domein, maar ook met uitvoerders van aanpalende wetgeving of de uitvoering binnen één domein.

De burger zou integraal werken binnen de 3D’s (vorige alinea) en een betere samenwerking in de keten (deze alinea) moeten merken als iemand met hulp op verschillende terreinen te maken heeft. Het uitgangspunt van één gezin, één plan, één regisseur is een uiting van het streven om tot zo’n samenhangende aanpak te komen. Gemeentelijke beleidsvrijheid en ruimte voor professionals Het idee achter de decentralisaties is dat gemeenten beleidsruimte krijgen om zelf te bepalen welke ondersteuning mensen nodig hebben zonder dat zij gehinderd worden door (onnodige) bureaucratie. Het gaat daarbij ten eerste om de beleidsvrijheid van gemeenten 31

achtergrond, verwachtingen en doelen van de decentralisaties

bij de invulling en uitvoering van het overheidsbeleid, zodat zij beter kunnen inspelen op lokale omstandigheden en de specifieke wensen en behoeften van hun inwoners. Ten tweede betreft het de handelingsruimte of beslissingsbevoegdheid van professionals in de uitvoering.7 De gedachte is dat professionals het beste kunnen inschatten wat mensen nodig hebben. Zij moeten voldoende mandaat hebben om de hulp te bieden die in concrete gevallen nodig is. Daarbij zouden zij ook de gelegenheid moeten krijgen om te experimenteren met nieuwe werkwijzen en op basis hiervan de vormgeving en invulling van de dienstverlening te verbeteren. Eigen kracht en maatwerk Een van de gedachten achter de decentralisaties is dat bij het bepalen van de benodigde ondersteuning nadrukkelijker gekeken moet worden naar wat de cliënt zelf kan doen (eigen kracht) of waar de omgeving kan inspringen. De hulp vanuit de gemeente zou aanvullend moeten zijn op wat mensen zelf nog kunnen of zelf kunnen regelen, al dan niet met behulp van hun naasten. Zo ligt bij de jeugdhulp het accent, meer dan voorheen, op het versterken van het sociale netwerk en het zelfoplossend vermogen van de jeugdige en zijn of haar ouders. Net als bij de Wmo 2015 is de betrokkenheid bij het eigen ondersteuningsproces daarbij een belangrijk uitgangspunt.

Bij de Participatiewet is de hulp vanuit het eigen netwerk minder geëxpliciteerd, maar het accent ligt wel expliciet op activering en de toeleiding naar werk, om de cliënt te ondersteunen weer op eigen benen te staan en uit de uitkering te komen. Verder zou er meer gekeken moeten worden naar wat de cliënt nodig heeft, in plaats van aanbodgericht te werken. Hierdoor zouden oplossingen beter aansluiten bij het ervaren probleem, de specifieke situatie en de context, en de wensen en voorkeuren van de cliënt. Wanneer dat lukt kan de oplossing worden bestempeld als maatwerk. 2.3

Doelen voor burgers, samenleving en stelsel

De beoogde verbeteringen van de uitvoeringspraktijk die in de vorige paragraaf zijn besproken, kunnen worden beschouwd als procesdoelen, die op hun beurt moeten bijdragen aan de te behalen einddoelen. In de oorspronkelijke bedoelingen van de gedecentraliseerde wetten zien we drie typen einddoelen. Deze zijn gericht op het functioneren van de individuele burger; de samenleving als geheel en het stelsel van overheidsvoorzieningen (zie Van den Berg et al. 2016; Bröcking 2016; Van Echtelt 2019; Friele et al. 2018; Van der Ham 2018; tk 2012/2013a). In deze paragraaf werken we deze doelen uit onder de noemers participatie, een zorgzame samenleving en een helder en houdbaar stelstel. Participatie van burgers Op het niveau van de burger zijn de drie wetten uiteindelijk gericht op participatie. Mensen met een beperking dienen op gelijke voet met anderen deel te kunnen nemen aan het dagelijks leven (Wmo 2015). Voor mensen met een arbeidsbeperking of een afstand tot de arbeidsmarkt gaat het om arbeidsparticipatie in bij voorkeur reguliere banen (Participatiewet). Het doel van de jeugdhulp is om jeugdigen in staat stellen ‘gezond en veilig op te 32

achtergrond, verwachtingen en doelen van de decentralisaties

groeien, te groeien naar zelfstandigheid, voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met hun leeftijd en ontwikkelingsniveau’ (Jeugdwet) (tk 2012/2013b: 134). Een zorgzame samenleving De samenleving als geheel dient zorgzamer te worden: mensen moeten meer voor elkaar gaan zorgen, in het bijzonder voor mensen met beperkingen (Wmo 2015), bij werkgevers moet de bereidheid groeien om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen (Participatiewet) en voor jeugdigen moet een pedagogische civil society ontstaan (Jeugdwet). Een helder en houdbaar stelsel Het stelsel van voorzieningen dat door de (landelijke en lokale) overheid wordt vormgegeven, dient minder complex (Participatiewet, Jeugdwet) en financieel houdbaarder te worden (alle wetten) dan vóór de decentralisaties. Met de decentralisaties heeft de lokale overheid, samen met burgers, een veel grotere rol gekregen in het verwezenlijken van deze doelen. In het maatschappelijk debat zijn dan ook termen gevallen als lokale participatiesamenleving8 en verzorgingsstad of -straat als tegenhanger van de traditionele, centraal georganiseerde verzorgingsstaat (o.a. Putters 2014). In hoofdstuk 4 komt aan de orde in hoeverre deze doelen de afgelopen jaren bereikt zijn. Noten 1

2

3

4

33

Dit zien we ook terug in de terminologie die gebruikt wordt in de wetten. Zo wordt jeugdzorg nu jeugdhulp genoemd, niet-medische zorg voor mensen met beperkingen heet sinds de Wmo uit 2007 maatschappelijke ondersteuning, en de vroegere huishoudelijke verzorging is nu hulp bij het huishouden. Definitie cliëntondersteuning: ‘Onafhankelijke ondersteuning met informatie, advies en algemene ondersteuning die bijdraagt aan het versterken van de zelfredzaamheid en participatie en het verkrijgen van een zo integraal mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, preventieve zorg, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen’ (Staatsblad 2014). Het kabinet wees er wel op dat de uitvoeringskracht van gemeenten zou moeten worden versterkt om de decentralisaties te doen slagen. Daarom streefde men naar de opschaling van gemeenten naar in principe minimaal 100.000 inwoners: ‘Gemeenten hebben deze opschaling nodig om een goede partner te zijn voor maatschappelijke organisaties zoals zorginstellingen en om financiële risico’s te kunnen dragen en te beschikken over de benodigde kennis en capaciteit’ (tk 2012/2013a: 2). Omdat de decentralisaties, aldus het kabinet, niet konden wachten op een omvangrijke gemeentelijke herindeling, werden gemeenten in eerste instantie gevraagd om samenwerkingsverbanden voor de decentralisaties te vormen.

Dit werd echter niet beschouwd als een permanent alternatief voor de beoogde opschaling naar gemeenten van minstens 100.000 inwoners (tk 2012/2013a: 3). Uiteindelijk heeft deze opschaling echter nooit plaatsgevonden. De verwachtingen van de decentralisaties worden, behalve in beleidsstukken, beschreven in diverse onderzoeks- en adviesrapporten, opiniestukken en essays. Opvallend is dat de auteurs daarin niet steeds dezelfde verwachtingen benoemen. Ook verschillen de bewoordingen en interpretaties van (op het oog overeenkomende) verwachtingen nogal eens van elkaar (Bredewold et al. 2018; Kalshoven en Van Driesten 2018; Kruiter en Kellerman 2019; Pommer en Boelhouwer 2016; Putters 2014). Dit is

achtergrond, verwachtingen en doelen van de decentralisaties

5

6

7 8

34

mogelijk een gevolg van het feit dat in geen enkel beleidsstuk een uitputtend lijstje met bedoelingen van de decentralisaties is terug te vinden. Daarnaast zijn veel verwachtingen geformuleerd in termen die voor meerdere uitleg en invulling vatbaar zijn. Dit geeft gemeenten de ruimte om het beleid zelf nader in te vullen, maar het kan ook leiden tot onduidelijkheid en verwarring. In sommige gevallen heeft de rechter geoordeeld dat gemeenten hun wettelijke opdracht te eigenzinnig hadden ingevuld (zie bv. Kromhout et al. 2018). Onder preventie kan zowel voorkomen van problemen (primaire preventie) als voorkomen van verergering van problemen (secundaire preventie) worden verstaan. In dit rapport ligt het accent op de laatste betekenis. De term ‘integraal werken’ kan slaan op de organisatie van de toegang tot de gemeente, de probleemverheldering, de toekenning van voorzieningen, de daadwerkelijke hulpverlening en op samenwerking tussen verschillende gemeentelijke beleids- en uitvoerende afdelingen en de integraliteit van de begroting. Als het gaat om ruimte voor professionals, ligt het accent op de gespreksvoerders en klantmanagers van of namens de gemeente, al kan het ook gaan om de daadwerkelijke hulpverleners. Hier hoort ook bij dat inwoners van gemeenten de mogelijkheid krijgen om mee te praten over het gemeentelijk beleid op het sociaal domein.

Dit kan via het formele lokale democratische proces, maar ook door informele vormen van beleidsparticipatie. Zie de recente publicatie van de Raad voor het Openbaar Bestuur (rob) over dit thema (rob 2020).

achtergrond, verwachtingen en doelen van de decentralisaties

3

De verwachtingen in de praktijk

In hoeverre zijn de verwachtingen van de wetgever voor de nieuwe uitvoeringspraktijk in de eerste vijf jaar van de decentralisaties uitgekomen? We beantwoorden deze vraag voor elk van de verwachtingen die in het vorige hoofdstuk zijn geïntroduceerd. 3.1

Vroegtijdige hulp, zo licht mogelijk

De wetgever verwacht van gemeenten dat zij vroegtijdig hulp bieden aan mensen met een ondersteuningsbehoefte, en dat deze hulp zo licht mogelijk is. De gedachte is dat vroegtijdige hulp kan voorkomen dat problemen in een later stadium verergeren (preventie)1. Deze verergering is niet alleen problematisch voor de mensen die het betreft, maar ook voor het stelsel van overheidsvoorzieningen. Als pas wordt ingegrepen als de problemen groter zijn geworden, zal vaak zwaardere, dat wil zeggen meer specialistische of intensieve en dus duurdere hulp ingezet moeten worden. Vroegtijdig aanpakken van problemen maakt de inzet van lichte(re) en goedkope(re) hulp mogelijk en draagt in de ogen van de wetgever bij aan demedicalisering en normalisering van problemen2 (Bröcking 2016; Friele et al. 2018; Kromhout 2018; tk 2013/2014a). Bij vroegtijdige hulp gaat het om de situatie waarin mensen hun moeilijkheden niet helemaal zelf of met hun sociale netwerk hebben kunnen oplossen (op eigen kracht), maar een beroep doen op (relatief lichte) overheidsvoorzieningen. Dit kunnen algemeen toegankelijke voorzieningen zijn, zoals een huisarts, buurthuis of een Centrum voor Jeugd en Gezin (cjg). Het kan ook gaan om individuele (maatwerk)voorzieningen, zoals lichte jeugdhulp die wordt geboden door een sociaal wijkteam, of huishoudelijke hulp die het mede mogelijk maakt om langer thuis te wonen.

Niet toevallig betreffen deze voorbeelden de Wmo 2015 en de Jeugdwet3: in de beleidstheorie van de Participatiewet komt vroegtijdig ingrijpen ter preventie van latere problemen niet zo nadrukkelijk voor. Impliciet spelen wel de gedachten dat snelle toeleiding naar werk kan voorkomen dat jonggehandicapte schoolverlaters in de bijstand terecht komen en dat langdurige uitkeringsafhankelijkheid leidt tot een steeds verdere vergroting van de afstand tot de arbeidsmarkt (zie tk 2011/2012). Met de invoering van de Participatiewet werden de relatief kostbare Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) en Wet sociale werkvoorziening (Wsw) afgeschaft voor nieuwe instroom. Een reden hiervoor was de geringe uitstroom naar (regulier) werk. Om langdurige afhankelijkheid van deze regelingen te voorkomen, legt de Participatiewet het accent op hulp bij de toeleiding naar (regulier) werk (Van Echtelt et al. 2019). In die zin is er dus ook een verschuiving naar lichtere hulp die het langdurig gebruik van zware (en dure) instrumenten moet voorkomen en de kans op werk moet vergroten. De wetgever hoopt ook dat gemeenten de eigen kracht en het sociaal netwerk van mensen weten aan te spreken, zodat overheidsvoorzieningen zo min mogelijk of zelfs helemaal niet nodig zijn. We komen hierop terug in paragraaf 3.5 die gaat over maatwerk bieden. 35

de verwachtingen in de praktijk

In onderhavige paragraaf komt aan de orde hoe gemeenten hebben geprobeerd om vroegtijdige, lichte (formele) hulp mogelijk te maken en of dit heeft geleid tot de beoogde verschuiving in het gebruik van zware en dure naar lichte en goedkope voorzieningen. 3.1.1 Laagdrempelig en outreachend werken Om problemen in een vroegtijdig stadium te kunnen signaleren en aanpakken, moeten gemeenten of professionals in dat stadium contact hebben met de mensen om wie het gaat. Zulk vroegtijdig contact kan worden gefaciliteerd door middel van laagdrempelige4 (toegangs)voorzieningen (tk 2012/2013a). Om mensen met problemen te bereiken die niet uit zichzelf hulp kunnen of willen zoeken, of die de toegang niet kunnen vinden, kan een zogenoemde outreachende (proactieve) werkwijze worden gebruikt (tk 2013/2014a).5 De wetgever verwijst naar het cjg als voorbeeld van een laagdrempelige voorziening die lichte opvoed- en opgroeiondersteuning en jeugdgezondheidszorg biedt, en die daarnaast zorgt voor toeleiding naar jeugdhulp (tk 2012/2013b). Ook wordt het multidisciplinaire sociale wijkteam, dat lichte hulp kan bieden en kan doorverwijzen naar (zwaardere) maatschappelijke ondersteuning, genoemd (tk 2013/2014a) en jeugdhulp (tk 2012/2013b).

In de praktijk hebben vrijwel alle gemeenten al ruim voor de decentralisaties een of meer Centra voor Jeugd en Gezin opgezet, als uitvloeisel van de Wmo van 2007.6 Ook hadden sommige gemeenten in deze periode al sociale wijkteams7 (Feijten et al. 2014). In de aanloop naar de invoering van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet hebben deze wijkteams een hoge vlucht genomen: uit periodieke peilingen van Movisie in 2014, 2015 en 2017 blijkt dat van de 224 tot 242 responderende gemeenten respectievelijk 69%, 87% en 83% met sociale wijkteams werkten. De recentste peiling (zomer 2019; 212 responderende gemeenten) liet zien dat het percentage sindsdien gestabiliseerd is op 83% (Van Arum et al. 2020; zie ook Van der Ham en Den Draak 2018).8 Sociale (wijk)teams Sociale (wijk)teams kunnen worden beschouwd als het voornaamste instrument waarmee gemeenten in het kader van de decentralisaties hebben geprobeerd om vroegtijdige signalering en aanpak9 van problemen mogelijk te maken. De samenstelling en werkwijze van deze multidisciplinaire teams verschilt per gemeente, maar meestal is sprake van een breed opgezet team voor alle hulpvragen in het sociaal domein.

Wijkteams verschillen in de mate waarin zij bestaan uit generalisten en specialisten en in de mate waarin zij zelf kortdurende ondersteuning10 geven en/of doorverwijzen naar specialistische hulp (Van Arum en Van den Enden 2018; Van Arum et al. 2020; Friele et al. 2018). Maatschappelijk werkers, Wmo-consulenten, mee-consulenten, wijkverpleegkundigen en medewerkers welzijn en maatschappelijke dienstverlening maken in 2017 het vaakst deel uit van sociale teams (steeds in meer dan de helft van de responderende gemeenten). In 2019 was de deelname van maatschappelijk werkers en Wmo-consulenten verder gestegen tot bijna driekwart; de deelname van wijkverpleegkundigen was echter flink gedaald naar 32%. Hoewel medewerkers van de Dienst werk en inkomen/sociale dienst in een minderheid van de responderende gemeenten deel uitmaken van sociale teams (38% in 2019), worden 36

de verwachtingen in de praktijk

taken rondom werk en inkomen, waaronder soms ook schuldhulpverlening, wel vaak door wijkteams uitgevoerd: in 2017 in bijna de helft en in 2019 in ruim 60% van de gemeenten. In 2017 waren er in ruim een vijfde van de gemeenten korte lijnen tussen wijkteams en bijvoorbeeld een afdeling werk en inkomen van de gemeente (Van Arum en Van den Ende 2018). Jeugdprofessionals, zoals medewerkers van cjg’s, schoolmaatschappelijk werkers of jeugdzorgmedewerkers, maken in 2019 in 25% à 28% van de gemeenten deel uit van sociale (wijk)teams, en specialistische jeugdprofessionals binnen de geestelijke gezondheidszorg (ggz), en voor jeugdigen met een licht verstandelijke beperking (lvb) nog minder vaak (tussen de 16% en 22% in 2019) (Van Arum et al. 2020). Wel heeft ongeveer 40% van de responderende gemeenten (een) apart(e) wijkteam(s) voor jeugd en gezin, vaak naast bredere sociale teams (Van Arum et al. 2020). De vertegenwoordiging in sommige wijkteams van professionals uit onder meer de wijkverpleging en schuldhulpverlening laat zien dat deze teams ook over de grenzen van de drie gedecentraliseerde wetten heen kunnen gaan (Van der Ham en Den Draak 2018). In dat verband is het opvallend dat de vertegenwoordiging van wijkverpleegkundigen weer lijkt te zijn afgenomen.

De peilingen van Movisie laten ook zien dat de meeste sociale wijkteams inderdaad laagdrempelig zijn, in die zin dat mensen daar zonder verwijzing van een andere instantie terecht kunnen: in 2017 kon in 73% van de responderende gemeenten burgers zelf contact opnemen met het wijkteam; in 2019 is dit gestegen naar 84%. Toch is dit slechts bij 34% respectievelijk 50% van de gemeenten de meest gebruikte toegangsweg tot het wijkteam. Andere toegangswegen tot het wijkteam die burgers gebruiken lopen via een gemeentelijk loket (fysiek of digitaal), gemeentelijk telefoonnummer of via andere instanties (Van Arum en Van den Ende 2018; Van Arum et al. 2020; zie ook Van der Ham en Den Draak 2018). Kijken we naar het gebruik van wijkteams als toegangsweg naar ondersteuning, dan blijken er nog diverse andere routes te bestaan. Veel verzoeken van burgers om maatschappelijke ondersteuning (meldingen) lopen via het gemeentelijk Wmo-loket in plaats van een wijkteam (Marangos et al. 2018). De meeste jeugdhulptrajecten11 worden gestart na verwijzing door een huisarts (cbs 2020a). In 2017 waren burgers in bijna een derde van de gemeenten voor hulp op gebied van werk en inkomen aangewezen op een andere route dan het wijkteam, zoals een gemeentelijk loket (Van Arum en Van den Ende 2018).

Outreachend werken De verwachting dat wijkteams ook outreachend, anders gezegd ‘proactief’, te werk gaan, lijkt in nog mindere mate uit te komen. In 2017 geeft slechts 39% van de responderende gemeenten aan dat bewoners proactief benaderd worden door het wijkteam en in 2019 is dit aandeel nog verder gedaald naar 28%.12 Het aandeel dat aangeeft dat het team onvoldoende toekomt aan outreachend werken (bv. het bereiken van zorgmijders) is dan ook

37

de verwachtingen in de praktijk

gestegen, van 44% in 2017 naar 52% in 2019 (Van Arum en Van den Ende 2018: 42; Van Arum et al. 2020: 48). Als het wijkteam niet outreachend werkt, hoeft dat nog niet te betekenen dat de gemeente niet via andere wegen moeite doet om mensen met een ondersteuningsbehoefte te bereiken. Zo blijkt uit de evaluatie van de Participatiewet dat veel gemeenten hun best doen om schoolverlatende jonggehandicapten met arbeidsvermogen te bereiken door samen te werken met scholen voor voortgezet speciaal onderwijs (vso) en voor praktijkonderwijs (pro). Andere jonggehandicapten, zoals leerlingen die passend onderwijs hebben gekregen binnen het regulier onderwijs, jonggehandicapte niet-uitkeringsgerechtigden en jongeren die na werk weer uitvallen worden overigens in veel mindere mate bereikt: terwijl 94% van de gemeenten aangeeft (ex-)leerlingen van het vso of pro in beeld te hebben, heeft 34% van de gemeenten (ex-)leerlingen met een beperking die niet van vso of pro komen in beeld (Cuelenaere et al. 2019).13 Ook als mensen door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (uwv) onder de aandacht van gemeenten worden gebracht of (op verzoek of automatisch) zijn opgenomen in het zogenoemde doelgroepregister, kan dit aanleiding zijn voor de gemeente om deze mensen actief te benaderen.14 Voor jonggehandicapten gebeurt dit in de praktijk in een minderheid van de gemeenten (Cuelenaere et al.

2019). Een andere manier waarop de gemeente outreachend werken kan organiseren, is om dit te vragen van uitvoerende instellingen, bijvoorbeeld in het jongerenwerk, het opbouwwerk of de geestelijke gezondheidszorg. Het is ons niet bekend in hoeveel gemeenten dit gebeurt. 3.1.2 Vroegtijdige hulp? Heeft de inzet van bovengenoemde instrumenten nu geleid tot vroegtijdiger signaleren en aanpakken van problemen? Deze vraag is moeilijk te beantwoorden, omdat we niet weten hoe het de mensen vergaat die wel een hulpbehoefte hebben maar niet in aanraking komen met de gemeente en hoe het hen verging voor de decentralisaties. Ook ontbreekt recent longitudinaal onderzoek naar de ontwikkeling van problematiek en de timing van hulpverlening op het gebied van het sociaal domein. Enige indicaties komen uit de evaluatie van de Jeugdwet: bijna zes op de tien ouders die (vooral vrijwillige) jeugdhulp gebruiken, beaamt in 2017 dat men de hulp kreeg toen men die nodig had. Bijna een kwart is het hier niet mee eens en de rest antwoordt neutraal. Daarnaast zegt bijna de helft van de ouders dat signalen van problemen door de instanties op tijd zijn herkend, bijna een kwart is deze mening juist niet toegedaan en bijna 30% antwoordt neutraal (Bucx et al. 2018).

De gemeenten die in het kader van deze evaluatie zijn bevraagd, zien in 2017 veelal grote (ruim een vijfde) of kleine (ruim twee derde) positieve ontwikkelingen op het gebied van vroegtijdige hulp op maat (Victoor et al. 2018). De eerdergenoemde peiling van Movisie geeft een minder positief beeld: in zowel 2017 als 2019 geeft 59% van 179 respectievelijk 152 responderende gemeenten aan dat preventief werken/vroegsignalering tot de taken behoort waar het sociale wijkteam onvoldoende aan toe komt (Van Arum en Van den Ende 2018). Of hierdoor mensen worden gemist is niet duidelijk. Ook is door middel van een open vraag gevraagd welke knelpunten gemeenten ervaren bij het werken met wijkteams. 38

de verwachtingen in de praktijk

Een van de meest genoemde knelpunten is ‘hoge werkdruk; vaak door lange wachtlijsten en personeelstekort. […] De werkdruk wordt extra verhoogd [in de jeugdsector] door de toename van het aantal aanmeldingen en vragen (met als gevolg lange wachtlijsten), vaak met zwaardere problematieken’ (Van Arum et al. 2020: 47). De hier genoemde lange wachtlijsten, die zich ook voordoen in de jeugdbescherming (igj 2019), vormen een aanvullend signaal dat vroegtijdig ingrijpen lang niet altijd lukt. Een andere indicatie voor meer vroegtijdige hulpverlening zou kunnen liggen in de ontwikkeling van het gebruik van lichte en zwaardere hulpvormen. Als het gebruik van zwaardere hulpvormen zou afnemen ten gunste van lichtere vormen, dan zou dit kunnen duiden op meer vroegtijdige hulpverlening. In de volgende paragraaf gaan we hierop in. Hier willen we alvast opmerken dat de verwachting dat wijkteams het beroep op Wmo-maatwerkvoorzieningen konden dempen in de eerste jaren niet lijkt te zijn uitgekomen.

Het Centraal Planbureau (cpb) toetste deze aanname aan de hand van een groeicijfer: met hoeveel procent nam het aantal Wmo-maatwerkcliënten tussen 2015 en 2017 toe of af, in gemeenten met en zonder wijkteams? Het tegenovergestelde van de verwachting bleek waar: in gemeenten met wijkteams steeg het aantal cliënten dat werd doorverwezen naar maatwerkvoorzieningen 14% sterker dan in gemeenten zonder wijkteams. Vooral in gemeenten met wijkteams waarin zorgaanbieders meedoen was de groei opvallend sterk (Van Eijkel et al. 2019).15

Rode draad Een grote meerderheid van de gemeenten heeft laagdrempelige toegang tot sociaaldomeinvoorzieningen (zonder verwijzing) georganiseerd in de vorm van één of meer breed opgezette sociale (wijk)teams. Deze verschillen in samenstelling, werkwijze en takenpakket (bv. alleen doorverwijzen of ook zelf hulp verlenen). Wmo-professionals zijn het best vertegenwoordigd in de wijkteams, terwijl een deel van de gemeenten aparte wijkteams heeft voor jeugdhulp. In ruim de helft van de gemeenten hebben sociale wijkteams taken rondom werk en inkomen. Hoewel de wijkteams zelf meestal vrij toegankelijk zijn, komen mensen daar in veel gemeenten toch via een andere instantie terecht. Verder blijkt dat wijkteams een extra route naar hulp en ondersteuning zijn geworden, naast andere routes zoals gemeentelijke loketten en de huisarts. Anders dan oorspronkelijk verwacht, komt een groot deel van de wijkteams nog altijd onvoldoende toe aan outreachend of proactief werken. Dit neemt niet weg dat veel gemeenten hun best doen om schoolverlatende jonggehandicapten met arbeidsvermogen te bereiken. Of hulp inmiddels vroegtijdiger wordt ingezet is op grond van het beschikbare onderzoek moeilijk te zeggen. De ervaringen van ouders die jeugdhulp gebruiken en die van gemeenten geven een gemengd beeld.

Duidelijk is wel dat vroegtijdig bieden van jeugdzorg regelmatig niet lukt, onder meer door wachtlijsten.

3.1.3 Van zwaar naar licht? De verwachting van de wetgever dat de decentralisaties leiden tot een verschuiving in het gebruik van relatief zware en dure naar relatief lichte en goedkope voorzieningen lijkt 39

de verwachtingen in de praktijk

betrekking te hebben op drie veronderstelde ontwikkelingen: een verschuiving in het gebruik van individuele naar algemeen toegankelijke voorzieningen, een verschuiving in het gebruik van zware naar lichte individuele voorzieningen en een verschuiving van zware voorzieningen uit aanpalende wetgeving naar lichte(re) voorzieningen in het sociaal domein. Deze verschuivingen zouden deels op de korte termijn en deels op de lange termijn zichtbaar kunnen worden in cijfers over het gebruik van verschillende soorten voorzieningen, mits dit gebruik (eenduidig) wordt geregistreerd. Als zware hulp direct wordt vervangen door lichte (substitutie in het kader van demedicalisering), dan zou dit in het voorzieningengebruik van de afgelopen jaren zichtbaar moeten zijn. Als lichtere voorzieningen worden ingezet ter voorkoming van verergering van problematiek, waardoor gebruik van zwaardere voorzieningen op een later tijdstip afneemt (secundaire preventie) ligt dit anders. Dan is een toename te verwachten van het gebruik van lichte hulp in de eerste jaren van de decentralisaties, terwijl de afname van het totale gebruik van zware hulp waarschijnlijk pas op langere termijn zichtbaar wordt. Hierna gaan we in op hetgeen bekend is over de drie verwachte ontwikkelingen.

Van individuele/maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen De wetgever hoopt binnen de Wmo 2015 een verschuiving te zien van maatwerkvoorzieningen (individuele voorzieningen zoals hulp bij het huishouden, begeleiding, woningaanpassingen, vervoersvoorzieningen en beschermd wonen) naar algemene voorzieningen (zoals een buurthuis, een maaltijdservice en het algemeen maatschappelijk werk). Helaas kunnen we hier op basis van de beschikbare gegevens weinig over zeggen. De definitie van algemene voorzieningen verschilt tussen gemeenten en het gebruik ervan wordt vaak niet geregistreerd. Hierdoor ontbreken eenduidige landelijke gebruikscijfers voor algemene voorzieningen (Pommer et al. 2018). Wel vonden Pommer et al. (2018) op basis van vragenlijstonderzoek een lichte stijging in het gebruik van een aantal algemene voorzieningen tussen 2015 en 2017. Zij wijzen echter op diverse factoren die de betrouwbaarheid van deze bevinding verzwakken. Landelijke gebruikscijfers op basis van gemeentelijke registraties zijn wel beschikbaar voor Wmo-maatwerkvoorzieningen. Hieruit blijkt dat het totale gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen tussen de tweede helft van 2015 en de tweede helft van 2017 nauwelijks is veranderd. Dit geldt ook voor het aantal unieke cliënten (Pommer et al. 2018).

Dat het gebruik niet daalt, ondanks pogingen van gemeenten om meer algemeen toegankelijk aanbod te creëren, komt mogelijk doordat sinds 2015 ook mensen met relatief zware lichamelijke en psychische problematiek een beroep moeten doen op de gemeente (Kromhout et al. 2018; Mensink en Van der Ham 2018). Onder ouderen zien we wel een daling van het aantal en het aandeel Wmo-gebruikers, vooral bij huishoudelijke hulp en woon- en vervoersdiensten en -voorzieningen (Pommer et al. 2018). Dit kan betekenen dat sommige ouderen andere oplossingen hebben gevonden voor hun ondersteuningsbehoefte, zoals de inzet van informele of particuliere hulp of gebruik van algemeen toegankelijke of vrij verkrijgbare voorzieningen. Het kan ook betekenen dat sommige ouderen van hulp verstoken blijven. 40

de verwachtingen in de praktijk

Recentelijk heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vng) gesignaleerd dat het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen toeneemt, en dat dit gemeenten in financiële problemen brengt. Men wijt dit aan het per 1 januari 2019 ingevoerde abonnementstarief (vng 2020). Dit heeft ervoor gezorgd dat ook hogere inkomens tegen een voor hen relatief kleine eigen bijdrage een beroep kunnen doen op Wmo-maatwerkvoorzieningen (Stimulansz 2020). De Jeugdwet is onder meer bedoeld om gemeenten een financiële prikkel te geven om te investeren in algemeen toegankelijke, vroegtijdige gezinsondersteuning en in lichte (individuele) jeugdhulp, om meer specialistische jeugdhulp en jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen te voorkomen (tk 2012/2013b). Net als bij de Wmo 2015 ontbreken landelijke cijfers over het gebruik van algemene voorzieningen zoals het cjg en het buurthuis- en jongerenwerk. Wel zijn er landelijke cijfers over het gebruik van jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Deze laten zien dat het totale aantal jongeren van 0 tot en met 22 jaar dat een van deze vormen van jeugdzorg16 gebruikt vanaf 2015 elk jaar is toegenomen (cbs 2020a). Ook is het stijgende gebruik van jeugdhulp bij 0- tot 18-jarigen, dat zich al zeker twintig jaar voordoet, met de invoering van de Jeugdwet nog niet omgebogen, hoewel de groei tussen 2015 en 2018 iets afvlakt (Van Yperen et al.

2019). Mogelijke oorzaken zijn volgens het Nederlands Jeugdinstituut (nji) dat gezinnen en jeugdigen meer onder druk staan, dat gemeenten weinig invloed hebben op het verwijsgedrag van artsen en rechters en dat preventief werken nog niet goed ontwikkeld is (Van Yperen et al. 2019). Dit alles wijst niet op substitutie door algemene voorzieningen, uitgaande van een gelijkblijvend aantal gezinnen met een hulpvraag. Van zware naar lichte individuele voorzieningen De volgende vraag is of zich verschuivingen voordoen van zware naar lichte maatwerk- of individuele voorzieningen. Bij de Wmo 2015 zien we in de periode 2015 tot en met 2017 een lichte afname in het gebruik van huishoudelijke hulp en een lichte toename van het gebruik van voorzieningen voor ondersteuning thuis (begeleiding, ondersteuning en kort verblijf elders ter ontlasting van de mantelzorger). Het gebruik van woon- en vervoersdiensten en -voorzieningen, en dat van verblijf en opvang blijft vrij stabiel (Pommer et al. 2018). Per saldo duidt dit niet op een verschuiving van zware naar lichte hulp. Bij de Jeugdwet kunnen we kijken naar een eventuele verschuiving van jeugdbescherming en jeugdreclassering, al dan niet in combinatie met jeugdhulp, naar het gebruik van alleen (vrijwillige) jeugdhulp.

Daarnaast zou binnen de jeugdhulp nog een verschuiving zichtbaar kunnen zijn van jeugdhulp met verblijf naar jeugdhulp zonder verblijf. Geen van beide ontwikkelingen doet zich echter voor. Het aandeel jongeren met alleen jeugdhulp binnen het totale aantal jongeren met jeugdzorg is in 2019 slechts 1 procentpunt hoger dan in 2016, namelijk bijna 89%. (cbs 2020a, voorlopig cijfer). Dit aandeel had sterker gestegen moeten zijn om te duiden op een verschuiving van jeugdbescherming en jeugdreclassering, al dan niet in combinatie met jeugdhulp, naar vrijwillige jeugdhulp. Binnen de totale jeugdhulp (al dan gecombineerd met jeugdbescherming en/of jeugdreclassering) is het aandeel jeugdhulp met verblijf in 2019 10% (cbs 2020a), dit is een iets 41

de verwachtingen in de praktijk

kleiner aandeel dan in 2018 (cbs 2018b) en verschilt 2 procentpunten met het aandeel in 2017 (cbs 2018a). Dit aandeel had sterker gedaald moeten zijn om te duiden op een verschuiving van jeugdhulp met verblijf naar jeugdhulp zonder verblijf. Opvallend is dat het aantal jongeren met jeugdhulp zonder verblijf in zijn totaliteit tussen 2018 en 2019 is toegenomen, maar dat de jeugdhulp uitgevoerd door een wijkteam juist iets is afgenomen (cbs 2020a). Bij de Participatiewet kunnen we kijken naar verschuivingen op het terrein van inkomen en op het gebied van toeleiding naar werk, al dan niet vanuit de bijstand. Op het gebied van inkomen is de afschaffing van de Wajong-uitkering voor nieuwe instroom van jonggehandicapten met arbeidsvermogen de belangrijkste verandering. Deze groep kan nu een bijstandsuitkering krijgen van de gemeente, mits men aan de voorwaarden voor bijstand voldoet. Het aandeel jonggehandicapten met een uitkering is sinds 2015 sterk gedaald. Van de 18-jarige jonggehandicapten die bij ongewijzigd beleid in aanmerking zouden zijn gekomen voor een Wajong-uitkering, krijgt naar schatting ongeveer een vijfde na invoering van de Participatiewet een bijstandsuitkering17 (Kok et al. 2019). Het inkomensverlies door het vervallen van de Wajong-uitkering wordt echter niet gecompenseerd door meer inkomen uit betaald werk (zie hoofdstuk 4).