Rapportage Rekenkameronderzoek Gemeenteraad - rollen en instrumenten 25-1-2023.pdf
Tekst van het document
Belangrijk is dat er belangstelling is voor de uitvoering en dat uitvoering van beleid wordt getoetst aan de kaders die gesteld zijn: zowel inhoudelijke kaders als financiële kaders. Zoals kaders aanknopingspunten dienen te bevatten om uitvoering
11 Onder meer: Nederlandse Vereniging van raadsleden, Rol en positie van de gemeenteraad, Onderzoek naar de visie van
raadsleden, wethouders en burgemeesters over de rol en positie van raad en raadsleden, 2017; K. Peters, e.a., Om de controle door de raad Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, 2019; Raad voor het openbaar bestuur, goede ondersteuning, sterke democratie over de ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen, 2020. 12 K. Peters, e.a. 2019. 13 K. Peters e.a., 2019.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
27
aan te kunnen toetsen, dient informatie over uitvoering ook zodanig zijn dat er oordelen over kunnen worden geveld in het licht van de kaders. Coalitie en oppositie In het gebruik van instrumenten komt in de vorige hoofdstukken voortdurend het onderscheid tussen oppositie en coalitie in Kerkrade tevoorschijn. Ook dat komt overeen met landelijke bevindingen. Coalitiefracties maken in beperkte mate gebruik van de formele raadsinstrumenten. Men heeft zeggenschap gehad bij de totstandkoming van het coalitieprogramma en daarmee heeft men op hoofdlijnen kaders gesteld. Om informatie te krijgen over beleid of uitvoering kunnen coalitiefracties informele contacten met bestuurders en ook met de ambtelijke organisatie gebruiken. De behoefte aan formeel schriftelijke vragen, zoals die in Kerkrade ex artikel 38, stellen is gering. Daarbij wegen raadsleden mee dat formele en publieke vragen gevolgen kunnen hebben voor de zittende bestuurder. Ze kunnen hem/haar in een lastig parket brengen, bijvoorbeeld omdat bepaalde informatie om politiek-bestuurlijke redenen (nog) niet wordt gedeeld. Informele vragen en vragen die niet publiekelijk worden gesteld zijn in dat verband risicoloos. Om dezelfde reden kunnen oppositiefracties juist wel voor formele schriftelijke vragen kiezen.
Behoefte aan informatie Uit het onderzoek blijkt dat de gemeenteraad vooral behoefte heeft aan informatie: informatie over vraagstukken in de samenleving van Kerkrade, te voeren beleid en resultaten van beleid. De informatie wordt verkregen doordat leden en fracties schriftelijke en mondeling vragen stellen. Die informatiebehoefte klinkt ook door daar waar raadsleden zeggen behoefte te hebben aan diepgaander onderzoek naar bepaalde onderwerpen om zich een beeld te kunnen vormen. Rekenkameronderzoek is daarvoor een mogelijkheid. Steeds vaker gaan rekenkamers en rekenkamercommissies ertoe over om ex ante een onderzoek te doen naar een maatschappelijk onderwerp of een beleidsonderwerp. Om een initiatiefvoorstel in te dienen moet een initiatiefnemer zich in een onderwerp verdiepen. Hij of zij (of de fractie) heeft daartoe mogelijkheden door zelf informatie te vergaren. Het blijkt dat het in Kerkrade ook mogelijk is om die informatie te verkrijgen bij de ambtelijke organisatie. Initiatiefvoorstellen kosten een raadslid doorgaans wel veel tijd. Vooral coalitiefracties maken daar gebruik van. Kaderstelling De kaderstellende instrumenten initiatiefvoorstel, motie en amendement worden in beperkte mate gebruikt. Op het vlak van kaders stellen reageert de raad naar aanleiding van voorstellen van het college.
Raadsleden kunnen op eigen initiatief, naar aanleiding van onderzoeken, verzoeken van burgers of naar aanleiding van een debat kaders of opdrachten meegeven aan het college. Dat gebeurt in beperkte mate. Naar aanleiding van het onderzoek naar de Omgevingswet heeft de raad op voorstel van het college een besluit genomen over het overnemen van de aanbevelingen. Rekenkameronderzoek is gericht aan de raad en de raad had zelf het initiatief kunnen nemen tot het overnemen van de aanbevelingen en daartoe een motie kunnen aannemen. Er is een werkgroep ingesteld met raadsleden en collegeleden die zich richt op de implementatie van de wet. Daarin krijgt de kaderstellende rol van de raadsleden vorm.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
28
Ook is een werkgroep ingesteld van raadsleden en collegeleden om verder vorm te geven aan invoering van de Omgevingswet. Dit is ook voor een aantal andere onderwerpen gedaan. Op deze wijze wordt bijgedragen aan kaderstelling. Een instrument voor kaderstelling dat veel gemeenten kennen is de Voorjaarsnota of kadernota die vooruitloopt op de begroting van het volgende jaar. In mei/juni kunnen gemeenteraden zich dan uitspreken voor nieuw beleid dat zijn vertaling kan krijgen in de begroting in het najaar. Dat gebeurt in Kerkrade niet. De gemeente kent geen voorjaarsnota of kadernota. Ook ontstaat zo niet de gelegenheid voor de raad om bij de behandeling van de voorjaarsnota of kadernota zelf met kaderstellende uitspraken in moties te komen. In het licht van de vraagstelling van dit onderzoek kan dus worden gesteld dat in Kerkrade veel ruimte is om de zelfstandige kaderstellende rol van de gemeenteraad te versterken. Dit kan vooral gedaan worden door uitspraken en gedachtevorming in de gemeenteraad een vervolg te geven in de vorm van moties en amendementen. Op die wijze wordt het vervolg gewaarborgd, onder meer doordat wordt bewaakt wat de 'follow up' van moties en toezeggingen is. Controle De controlerende rol wordt door een aantal fracties, vooral die van de oppositie, ingevuld doordat veel vragen worden gesteld.
In sommige vragen wordt de juistheid van veronderstellingen waarmee het college werkt betwijfeld en wordt het college gevraagd zich nader te verantwoorden over stappen die zijn gezet of juist zijn nagelaten. Er zijn kennelijk nog geen aanleidingen geweest om diepgaander het doen en laten van het college te onderzoeken door een eigen raadsonderzoek of enquête. Deze instrumenten blijken ook beperkt bekend te zijn bij de gemeenteraadsleden. Deze instrumenten kennen ook nogal een zware lading en trekken de nodige publieke en publicitaire aandacht. Daar kunnen raadsfracties voor terugschrikken. Andere mogelijkheden die elders worden gebruikt zijn artikel 213a onderzoeken, onderzoeken door de griffie of onderzoeken door de ondersteuning van fracties. Artikel 213a onderzoeken zijn strikt genomen onderzoeken die het college entameert. Maar een raad kan wel aandringen op een dergelijk onderzoek door het college. Voor eigen onderzoek hebben de raadsfracties in Kerkrade geen ondersteuning, maar er is wel capaciteit doordat er naast de raadsleden de nodige burgerleden zitting hebben in de commissies. Artikel 155 van de Gemeentewet spreekt over raadsonderzoek dat door raadsleden wordt gedaan. Er zijn echter ook voorbeelden van onderzoeken die in opdracht van de raad worden gedaan. De raad moet daarvoor dan wel budget (een krediet) beschikbaar stellen.
Volksvertegenwoordiging De volksvertegenwoordigende rol wordt prominent genoemd door raadsleden die wij in dit onderzoek hebben gesproken. Daarvoor zijn ook gunstige condities in Kerkrade aanwezig. De communicatielijnen met burgers zijn kort, er zijn veel informele contacten en er zijn in Kerkrade veel verenigingen en burgerorganisaties waar raadsleden in contact kunnen komen met medeburgers. Ook kent Kerkrade de nodige
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
29
burgerplatforms, georganiseerd naar wijk of doelgroep (Seniorenraad, Adviesraad MO, Cliëntenraad, Sportstichting, Jongerenadviesraad).14 Burgerparticipatie In de gemeenteraad is in 2020 het initiatief genomen om meer inzicht te krijgen in Burgerparticipatie. Burgerparticipatie kan een belangrijke bijdrage leveren aan versterking van het gezag van de gemeenteraad en daarmee van de volksvertegenwoordigende rol en effectiviteit van de gemeenteraad. 15 In februari 2021 is een openbare digitale informatieavond gehouden over burgerparticipatie voor alle raads- en commissieleden. Deskundigen hebben onderzoeken naar burgerparticipatie gepresenteerd. Aan de burgerparticipatie kan in de gemeente verder vorm worden gegeven. Daarnaast zijn er informele vormen van burgerparticipatie. Informele contacten tussen inwoners en raadsleden zijn van belang in Kerkrade. Dat draagt bij aan de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad. Effectiviteit van handelen Het politieke werk bestaat voor een deel uit het verwerven van steun binnen de raad voor handelen en acties zoals het indienen van moties en amendementen. In dat verband mag worden verwacht dat moties en amendementen die maar door één fractie of raadslid worden ingediend en waar voor niet voorafgaand aan een raadsvergadering steun wordt gezocht bij collega's weinig succesvol zijn.
Hiervoor is geen steun in de kwantitatieve analyse van moties en amendementen. Twee derde van de moties is in de onderzochte raadsperioden in Kerkrade door één fractie of raadslid ingediend. Daarvan zijn er 32 verworpen en 29 aangenomen en nog eens 19 aangehouden door de indiener. De verschillen tussen het aantal aangenomen en het aantal verworpen moties is klein. Wel merken we op dat geen van de moties die door 4 fracties/raadsleden of meer is ingediend is verworpen. De effectiviteit lijkt te worden verhoogd als vooraf gezocht wordt naar mede-indieners. Griffie De rol van de Griffie in de ondersteuning wordt in Kerkrade vooral bepaald door de rolopvatting van de griffier en die inzet die hij na zijn komst in de loop van 2019 heeft gepleegd. Voor het inzetten van instrumenten gaan fracties en individuele raadsleden bij hem te rade. Elders heeft KplusV de volgende rollen onderscheiden die de griffie respectievelijk de griffier kan spelen:16 1. 2. 3. 4.
secretariaatsrol poortwachtersrol faciliterende rol regierol.
De respectievelijke rollen vergen in toenemende mate inzet en capaciteit van de griffie. In Bijlage 2, paragraaf 2.4 hebben we dat nader uitgewerkt. Alle vier komen in Nederlandse gemeenten voor. Ze worden bepaald door de omvang van de griffie en de 14 Wegwijzer Kerkrade 2020, p. 107 e.v. 15 G. van Nuenen en M. Hoenders, Het gezag van de gemeenteraad, 2021. 16 KplusV, 2020. op cit.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
30
positie die aan de griffier wordt toegekend door de raad en ook – met medeweten van de raad – door het college. De secretariaatsrol is de rol die de griffies van meet (2002) af aan hebben gespeeld: voorbereiding van de agenda's van de raad en verslaglegging. De griffie geleidt de ingekomen stukken van college en vanuit de maatschappij door naar de raadsleden. De poortwachtersrol gaat verder. Er zijn gemeenten waarbij de griffie op verschillende wijzen wordt betrokken bij de voorbereiding van raadsvoorstellen, zodat de besluitvorming in de raad wordt gefaciliteerd. Bij de faciliterende rol produceert de griffie in aansluiting op informatie uit de ambtelijke organisatie eigen informatie die de raad kan helpen bij inzichtvorming, meningsvorming en besluitvorming. Het kenmerkende van de Regierol is dat de griffie proactief op inhoud en proces activiteiten ontplooit. Daarbij interacteert de griffie met het college, respectievelijk de gemeentesecretaris en via haar/hem met de gemeentelijke organisatie. Het proactief handelen kan worden gebaseerd op het bestuursprogramma en/of de termijnagenda van de raad. In Kerkrade is sprake van een secretariaatsrol met elementen van de faciliterende rol. De griffie wijst raadsleden op informatiebronnen en ondersteunt vooral bij het formuleren van moties en amendementen.
De ondersteuning heeft vooral betrekking op formuleringen en op de keuze van het meest gepaste instrument gegeven de doelen die raadsleden willen bereiken. De omvang van de griffie van Kerkrade laat ook niet veel meer toe dan een secretariaatsrol en enkele kenmerken van de faciliterende rol.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
31
7 Normenkader In dit hoofdstuk zetten we de bevindingen in de gemeente Kerkrade af tegen het Normenkader dat de Rekenkamercommissie vooraf heeft opgesteld. In de tabel is met kleuren weergegeven in welke mate aan de getelde normen wordt voldaan. Vervolgens lichten we de 'scores' kort toe.
De gemeente voldoet aan de norm. De gemeente voldoet in enige mate aan de norm. De gemeente voldoet niet aan de norm. In hoofdstuk x wordt de mate waarin de gemeente aan de norm voldoet telkens kort toegelicht aan de hand van de bevindingen. Categorie
Norm
Voorwaarden
Er is een reglement van orde van de gemeenteraad waarin aanvullend op de Gemeentewet staat beschreven welke instrumenten kunnen worden ingezet en op welke wijze instrumenten ingezet kunnen worden. Raadsleden worden elke raadsperiode geïnformeerd over de instrumenten en de wijze waarop ze kunnen worden gebruikt. Raadsleden kunnen te allen tijde bij de griffie informatie over instrumenten verkrijgen.
Weten
Gebruik
Raadsleden hebben goed inzicht in de instrumenten die zij voor de verschillende rollen kunnen inzetten. Kennis over inzet van instrumenten is gelijkelijk verdeeld over de fracties van de raad. Raadsleden zijn van mening dat zij voldoende kennis van de instrumenten en het gebruik van de instrumenten hebben. In een raadsperiode worden alle beschikbare instrumenten gebruikt door de raad. Een raadslid of een fractie gebruikt meerdere van de beschikbare instrumenten in een raadsperiode. Raadsleden en fracties zien niet af van het gebruik van een instrument omdat het instrument te veel tijd, inzet en energie vergt. Raadsleden nemen initiatieven tot inzet van instrumenten om inzicht te krijgen in wensen en verwachtingen van inwoners en draagvlak voor beleid. Raadsleden gebruiken instrumenten om in aanvulling op het beeld dat het college schetst, zich een eigen beeld te vormen van een maatschappelijk probleem, de wenselijkheid van beleid en/of de kwaliteit van beleid.
Werking
De instrumenten bieden raadsleden in de praktijk van Kerkrade voldoende mogelijkheden om kaderstellende uitspraken te doen. De instrumenten bieden raadsleden in de praktijk van Kerkrade voldoende mogelijkheden om beleidsvoorstellen en begrotingen desgewenst bij te stellen. De instrumenten bieden raadsleden in de praktijk van Kerkrade voldoende mogelijkheden om inzicht te krijgen in de uitvoering en effecten van beleid.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
32
Raadsleden hebben door de inzet van verschillende instrumenten voldoende inzicht in de wensen en verwachtingen van inwoners van Kerkrade ten aanzien van het gemeentelijk beleid en gemeentelijke plannen. Waardering
Raadsleden zijn van mening dat de instrumenten hen in staat stellen de drie rollen effectief te vervullen. Raadsleden zijn tevreden over de instrumenten die hen ter beschikking staan. Raadsleden ervaren geen belemmeringen van tijd of middelen bij de inzet van instrument. Raadsleden vinden het beschikbare instrumentarium afdoende en hebben geen behoefte aan additionele instrumenten. Raadsleden vinden dat zijn voldoende geëquipeerd zijn voor de inzet van de verschillende instrumenten. Raadsleden vinden dat zij voldoende ondersteund worden door de griffie bij de inzet van instrumenten. Raadsleden zijn van mening dat de ondersteuning door de griffie aparte fractieondersteuning overbodig maakt. Raadsleden vinden dat de instrumenten en het gebruik dat ervan wordt gemaakt in Kerkrade, de raad in een sterke positie plaatst voor de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
33
8 Conclusies Op grond van dit rekenkameronderzoek trekken wij de volgende conclusies. 1. De raadsleden van Kerkrade maken gebruik van de ook elders in gemeenten meest
gangbare instrumenten: raadsvragen, moties, amendementen en initiatiefvoorstellen. Het meest wordt het instrument van de schriftelijke raadsvragen op grond van artikel 38 van het Reglement van Orde van de gemeenteraad gebruikt. Vooral oppositiefracties maken veelvuldig gebruik van dit instrument. Coalitiefracties gebruiken bij voorkeur informele contacten met college en ambtelijke organisatie om informatie te verwerven. 2. Instrumenten worden in beperkte mate ingezet voor de kaderstellende rol. De raad
is vooral volgend als het gaat om voorstellen die worden voorgelegd door het college. Die voorstellen worden in zeer beperkte mate geamendeerd. Ook wordt in beperkte mate een raadsuitspraak naar aanleiding van een voorstel formeel vastgelegd in een motie. 3. De controlerende rol wordt vooral ingevuld door het stellen van vragen naar
aanleiding van raadsvoorstellen en rapportages door het college. De vragen komen vooral van oppositiefracties. 4. Vooral de volksvertegenwoordigende rol wordt door raadsleden die aan dit
onderzoek hebben deelgenomen, belangrijk geacht. Daarop richten raadsleden vooral hun formele en informele vragen aan het college en de ambtelijke organisatie; het gaat om vragen over onderwerpen die in de samenleving spelen en worden vertaald door raadsleden. 5. Informatiebijeenkomsten worden vooral op initiatief van het college gehouden om
raadsleden over onderwerpen te informeren. Er vinden nauwelijks informatiebijeenkomsten of hoorzittingen op initiatief van de raad plaats. 6. De kennis en inzichten over de precieze inzet van instrumenten als motie en
amendement is beperkt bij individuele raadsleden. In samenspraak met collegaraadsleden en met ondersteuning van de griffie worden ze toch op de juiste wijze ingezet. 7. Raadsleden die aan dit onderzoek hebben deelgenomen geven aan geen behoefte te
hebben aan aanvullende instrumenten voor kaderstelling en controle. Wel is er behoefte aan meer diepgaand inzicht in onderwerpen, waarbij dat inzicht kan worden verkregen door onderzoek: via de rekenkamercommissie of via raadsonderzoek. 8. Het belang van de griffie in de ondersteuning van de raad is de afgelopen
raadsperiode toegenomen. Wel heeft de griffie primair een secretariaatsrol, waarbij op onderdelen raadsleden gefaciliteerd worden bij de keuze, invulling en het gebruik van instrumenten.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
34
9. Dit onderzoek laat zien dat er op verschillende onderdelen ruimte is voor versterking
van de rol van de raad als kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend orgaan van de gemeente Kerkrade. De aanbevelingen die aan de resultaten van dit onderzoek kunnen worden verbonden presenteren wij in de vorm van een handreiking in Bijlage 2.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
35
Bijlage 1 Gebruik van instrumenten Deze bijlage bevat de basisinformatie voor paragraaf 3.1 Gebruik van raadsinstrumenten. Instrumenten Amendementen
Moties
Initiatiefvoorstellen aantal %
Per jaar
aantal
%
aantal
%
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
1 1 2 1 0 2 4 14
4 4 8 4 0 8 16 56
19 9 8 12 24 20 28 42
12 6 5 7 15 12 17 26
1 3 3 2 0 0 0 0
Totaal
25
100
162
100
8 0 6 11 0
32 0 24 44 0
57 38 26 39 1
0
0
25
100
Vragen aantal
%
11 33 33 22 0 0 0 0
35 32 51 70 45 36 32 57
10 9 14 20 13 10 9 16
9
100
358
100
35 23 16 24 1
2 1 2 3 0
22 11 22 33 0
n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t.
1
1
1
11
n.v.t.
162
100
9
100
Periode 2014-2021 Aantal aangenomen Aantal aangehouden Aantal ingetrokken Aantal verworpen Aantal overgenomen Aantal terug in commissie of afgevoerd van de agenda Totaal Ingediend door alleen coalitiefractie(s) Aangenomen Ingediend door alleen oppositiefractie(s) Aangenomen Gezamenlijk door oppositie- en coalitiefracties(s) ingediend Aangenomen
3 3
29 100
20 3
41
96 15
2 2
12
3
19
26
33
n.v.t.
4 20
37 100
1
156
0
202 0
n.v.t.
2 70
2
n.v.t. 100
n.v.t.
Tabel 1.1 Overzicht van gebruik van instrumenten in periode 2014-2021 (Bron: Ibabs Kerkrade)
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
36
*Opmerking. "Ingediend door coalitie" is het aantal instrumenten ingediend is door coalitiefracties maar dat sluit niet uit dat bepaalde instrumenten tegelijkertijd ook ingediend kunnen zijn door oppositiefracties. Dezelfde uitleg geldt voor "Ingediend door oppositie".
200
Aantal instrumenten
162 150
100 57 50
25 8
0
9
2
Amendementen ingediend
Amendementen aangenomen
Moties ingediend
Moties aangenomen
Initiatiefvoorstellen ingediend
Initiatiefvoorstellen aangenomen
Figuur 1.1. Het aantal instrumenten ingediend en aangenomen in periode 2014-2021.
25 20 15 10 5 0 oppositie
coalitie ingediend aangnomen
samen
Figuur 1.2 Het totale aantal ingediende en aangenomen amendementen (door coalitie en oppositie) in periode 2014-2021.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
37
120 100 80 60 40 20 0 oppositie
coalitie ingediend aangnomen
samen
Figuur 1.3 Het aantal ingediende en aangenomen moties in periode 2014-2021.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
38
Bijlage 2 Handreiking instrumenten voor de raad Deze bijlage bevat een handreiking voor het gebruik van instrumenten die de raad en raadsleden ter beschikking staat. Er zijn andere goed bruikbare overzichten, zoals die van Democratie in Actie, Voor een krachtige raad (infographic), te vinden op de website van de VNG.17 Zie ook e-learning rollen en instrumenten van de raad van de VNG. Voor zover van toepassing geven we per instrument aan: A. Wat is het? B. Wanneer gebruiken? C. Hoe gebruiken? D. Voordelen E. Aandachtspunten en risico's Gelet op de ervaringen in Kerkrade hoeven we niet op alle instrumenten diep in te gaan. In de Infographic wordt een ladder gebruikt om van beneden naar boven het gewicht van instrumenten aan te duiden. We hebben dat in onderstaande figuur overgenomen. Kaderstellende rol
Controlerende rol
Rekenkameronderzoek Initiatiefvoorstel Raadsenquête en raadsonderzoek Amendement Interpellatiedebat Motie Schriftelijke vragen Begroting vaststellen Vragenuurtje Raadsvoorstellen Mondelinge vragen vaststellen Rekening vaststellen
Volksvertegenwoordigende rol Met individuele of groepen inwoners communiceren Informatiebijeenkomsten - wijken - doelgroepen Informatie en adviezen vragen aan wijkplatforms en doelgroepplatforms en adviesraden Burgerinitiatieven overnemen Burgerleden in raadscommissies
2.1 Kaderstelling De raad stelt kaders vast meestal op voorstel van het college van B&W (via een raadsvoorstel). Op het moment dat de raad besluit over het voorstel is het zijn kader geworden waarbinnen het college en de ambtelijke organisatie moeten opereren. Voorbeelden van formele kaders zijn: gemeentelijke verordening (met algemeen werkende regels), de financiële begroting, een beleidsplan of -nota, een bestemmingsof omgevingsplan. Budgetrecht van de raad. De raad stelt de financiële middelen beschikbaar die de gemeente mag uitgeven. Door de jaarlijkse begroting vast te stellen stelt de raad de financiële kaders vast en kan het college de vastgestelde bedragen uitgeven. Dit is de
17 https://vng.nl/sites/default/files/2020-07/infographic_krachtige_raad_dia_finale_versie.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
39
autorisatiefunctie van de raad. De raad machtigt het college om uitgaven te doen en inkomsten te verwerven, Ieder raadslid heeft de bevoegdheid met mede raadsleden (meerderheid) om jaarlijks te bepalen voor welke doelen en tot welke bedragen geld beschikbaar wordt gesteld en hoe deze uitgaven gefinancierd moeten worden. De verschillende instrumenten die raadsleden tot hun beschikking hebben kunnen betrekking hebben op de kaders die de raad gaat vaststellen. Maar een aantal hebben ook zelfstandig een kaderstellende functie: de motie, het amendement en het initiatiefvoorstel. a. Motie Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken?
Voordelen
Een motie is een uitspraak van de raad, op voorstel van één of meer raadsleden, waarmee hij het college en/of de burgemeester wil bewegen om het beleid en het bestuur in een bepaalde richting te sturen. Een motie bevat een uitspraak (een statement). De uitspraak is een wens, verzoek, opdracht aan het college of oordeel (bijvoorbeeld treurnis of afkeuring). De motie is niet bindend en wijzigt een voorliggend besluit niet, maar heeft wel een politieke betekenis. Het college of de burgemeester kan de motie naast zich neerleggen, maar dat kan politieke gevolgen hebben. Motie kan worden ingediend bij de behandeling van een geagendeerd onderwerp, bijvoorbeeld een raadsvoorstel. Een motie kan ook betrekking hebben op een niet geagendeerd onderwerp, maar dat de raad wel op de agenda wil brengen Dit heet: 'motie vreemd aan de orde van de dag'. Er moet een schriftelijke conceptuitspraak opgesteld worden die tijdens de raadsvergadering in stemming wordt gebracht. Een motie kan voorafgaand aan de vergadering worden voorbereid. Het is ook mogelijk om tijdens de beraadslaging over een onderwerp tot de formulering van een motie te komen. Het is aan te bevelen voorafgaand aan beraadslaging over de motie en de stemming erover, te onderzoeken of er een raadsmeerderheid te krijgen is. De kans van slagen is groter als het lukt om met meer dan één fractie de motie in te dienen.
Als het college een aangenomen motie naast zich neer legt, dan moet de raad zich beraden hoe hij hier tegen aan kijkt: moet dit gevolgen hebben of niet? Hij kan dit niet licht laten passeren. Met een motie laat de gemeenteraad een eigen geluid horen, los van het college. De raad geeft een eigen kader los van hetgeen het college heeft voorbereid in een raadsvoorstel. Een motie biedt ook goede mogelijkheden om je politiek en maatschappelijk te profileren, al zal dan de kans van slagen (dat de motie wordt aangenomen) kleiner kunnen zijn. De motie legt een uitspraak formeel vast en dat geeft de uitspraak meer gewicht dan een uitspraak alleen gedaan tijdens een beraadslaging. Het vervolg van een vastgestelde motie wordt gemonitord. De raad kan volgen in welke mate en op welke wijze de motie in de weken en maanden na de aanname wordt uitgevoerd door het college en kan het college daarop aanspreken.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
40
Aandachtspunten
De formulering van een motie luistert vaak nauw. Als gezamenlijk een motie wordt opgesteld, dan kost de formulering daarvan vaak veel tijd: men moet het (politiek) eens worden over formuleringen.
b. Amendement Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken?
Voordelen
Aandachtspunten
Een amendement is een voorstel tot wijziging van een concept-kader (verordening, begroting, plan of nota). Ieder raadslid heeft de bevoegdheid om een voorstel tot wijziging te doen. Het amendement moet op de agenda van de raad worden gezet en door de raad worden behandeld. Het amendement wordt na aanname onderdeel van het vast te stellen kader. Daarmee is het college verplicht conform het amendement te handelen. Als het concept-kader ter beraadslaging of besluitvorming voorligt aan de raad en je als raadslid hierin iets wilt wijzigen. Bijvoorbeeld een hogere uitgave op een begrotingspost. Een amendement kan voorafgaand aan de vergadering worden voorbereid en op de agenda worden geplaatst. Het is ook mogelijk om tijdens de beraadslaging over een onderwerp tot de formulering van een amendement te komen. Het is aan te bevelen voorafgaand aan beraadslaging over het amendement en de stemming erover, te onderzoeken of er een raadsmeerderheid te krijgen is. De kans van slagen is groter als het lukt om met meer dan één fractie het amendement in te dienen. In een amendement kan de raad zijn eigen stempel drukken op een kader dat moet worden voorgesteld, los van hetgeen het college voortelt. Door bijvoorbeeld een begrotingspost te verhogen voor een bepaald onderwerp geeft de raad aan in financiële termen het onderwerp belangrijker te vinden dan het college heeft gedaan. -
c. Initiatiefvoorstel Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken? Voordelen
Aandachtspunten
Elk raadslid heeft de bevoegdheid om een voorstel voor een kader (uitgave, (onderdeel van een) verordening, beleid, plan) aan de raad aan te bieden ter behandeling en besluitvorming door de raad. Wanneer je het als raadslid nodig acht om je kaderstellende taken uit te voeren over een bepaald onderwerp en het college niet met een voorstel komt. Het kan gaan om nieuw kader of aanpassing van bestaand kader. Raadsleden kunnen een (schriftelijk) voorstel via de griffier op de raadsagenda laten plaatsen. Een initiatiefvoorstel biedt de mogelijkheid tot politieke en maatschappelijke profilering. Het instrument pas ook zeer goed bij de volksvertegenwoordigende functie. Je laat als raadslid aan de samenleving of doelgroep zien dat je het vraagstuk waar het voorstel betrekking op heeft, ter harte neemt en dat je daadwerkelijk iets voor de samenleving of doelgroep wilt doen. Het maken van een initiatiefvoorstel is tijdrovend. Anders dan het college beschikt het raadslid niet over de ambtelijke organisatie die het voorstel kan voorbereiden. De voorbereiding vergt vaak onderzoek naar
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
41
de wettelijke context, de aard en achtergrond van het vraagstuk, de mogelijkheid die de gemeente heeft om het vraagstuk op te pakken, de instrumenten die moeten worden openomen in het voorstel, de kosten en de dekking van de kosten. Het is aan te bevelen enige capaciteit te organiseren voor de voorbereiding van het voorstel. Ook is het aan te bevelen binnen en eventueel buiten de eigen fractie te sparren over het voorstel. Indien de griffie voldoende capaciteit heeft, kan zij ondersteunen bij het formuleren van het voorstel.
d. Agenderingsverzoek of een extra raadsvergadering aanvragen Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken? Voordelen Aandachtspunten
Raadsleden kunnen een eigen onderwerp of ingekomen stuk agenderen voor de commissie en/of raadsvergadering. De raad besluit bij meerderheid tijdens de raads- of commissievergadering of een agenderingsverzoek wordt gehonoreerd – dit kan afwijkend worden geregeld in het Reglement van Orde. Er kan een extra raadsvergadering of besluitvormingsronde worden belegd als de voorzitter oordeelt dat het nodig is of wanneer een deel (te bepalen in het reglement van Orde) van de raadsleden hierom schriftelijk met een opgaaf van reden verzoekt, kan er een extra vergadering worden belegd. Wanneer het college niet het initiatief neemt tot agendering van een onderwerp kan een agenderingsverzoek worden ingediend. Extra raadsvergaderingen of extra besluitvormingsronde worden belegd als men van mening is dat een onderwerp nog niet voldoende is behandeld of nog niet voldoende besluitrijp is. Het agenderingsverzoek betekent meestal dat raadsleden zelf het agendapunt voorbereiden of mede-voorbereiden. De raad bepaalt zelf over welke onderwerpen hij wil debatteren en besluiten. De raad trekt initiatief naar zich toe. Men moet duidelijk maken wat het doel is van de agendering of de extra vergadering om te voorkomen dat de bijeenkomst niet effectief wordt en daarmee de raad niet effectief opereert.
Andere instrumenten die hierna aan de orde komen kunnen ook worden ingezet om invulling te geven aan de kaderstellende rol. Het zijn: • mondelinge en schriftelijke vragen • ex ante rekenkameronderzoek • hoorzitting/informatiebijeenkomst • onderzoek te verkenning van een maatschappelijk vraagstuk.
2.2 Controlerende rol In zijn controlerende rol controleert de raad de uitvoering van de kaders door het college: uitvoering van beleid, uitgaven in het kader van de begroting, uitkomsten/resultaten van beleid en uitgaven. De raad stelt de begroting vast. De raad stelt ook de jaarrekening vast na afloop van het begrotingsjaar. Deze wordt op rechtmatigheid van uitgaven gecontroleerd door een accountant. Jaarrekening met accountantsverklaring gaan naar de raad. In de
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
42
jaarrekening wordt duidelijk of en in welke mate het college is afgeweken van de baten en lasten uit de begroting. De raad kan daarover oordelen. We behandelen 'vragen' bij de controlerende rol. Dat past in elk geval bij vragen over het gevoerde beleid of consequenties van het gevoerde beleid. Er kunnen echter ook vragen gesteld worden om meer te weten te komen over een onderwerp. Dat past evengoed bij de kaderstellende rol. En zoals onder 2.3 is vermeld, vragen passen ook zeer goed bij de volksvertegenwoordigende rol. e. Mondelinge vragen Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken?
Voordelen
Aandachtspunten
Elk raadslid kan in de raadsvergaderingen vragen stellen aan de burgemeester en het college. Het college en de burgemeester geven mondeling of schriftelijk antwoord. Mondelinge vragen kunnen in de raadsvergadering gesteld worden. Wanneer je als raadslid meer informatie nodig hebt om de controlerende taak uit te kunnen voeren. Ook in het kader van je kaderstellende of volksvertegenwoordigende rol kun je dit instrument gebruiken: om namens een burger, een groep of een instelling een vraag te stellen, of als je meer over een onderwerp wilt weten waar je over moet gaan besluiten. Mondelinge vragen hebben vaak een politieke lading. Ze worden publiek gesteld tijdens de vergadering en als zodanig genotuleerd/vastgelegd. Mondelinge vragen zijn snel gesteld en kunnen ook snel worden beantwoord, al kan het college of een collegelid erf voor kiezen op een later tijdstip met antwoorden te komen. Het is ook mogelijk om mondeling informatieve of technische vragen te stellen, bijvoorbeeld: • feitelijke informatie over stukken en procedures. • achtergrondinformatie. • inzage in documenten. Afhankelijk van de afspraken die daarover zijn gemaakt tussen gemeensecretaris en griffier, kunnen deze technische vragen ook rechtstreeks en buiten de vergadering om aan de ambtelijke organisatie worden gesteld. De vragen en antwoorden verliezen dan hun publieke karakter.
Het is aan het raadslid, of afhankelijk van de genoemde afspraken, of de antwoorden op de vragen breder worden gedeeld dan alleen met de vragensteller. Vragen stellen in de raadsvergaderingen geeft de waarborg dat de informatie gedeeld wordt met de andere raadsleden, waardoor zij over dezelfde (achtergrond) informatie beschikken bij de beraadslaging.
f. Vragenuurtje Wat is het?
Vragenuurtje wordt ingeruimd in de agenda van een raad of raadscommissie. De vragen en antwoorden zijn meestal mondeling. Een vragenuurtje is doorgaans geregeld in het Reglement van Orde.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
43
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken?
Voordelen Aandachtspunten
Het vragenuurtje kan vooral gebruikt worden bij actuele vragen uit de samenleving en waarop raadsleden antwoorden willen hebben van het college of een portefeuillehouder Vragenuurtjes zijn meestal niet voor een uur geagendeerd. Het verdient aanbevelingen de vragen kort te houden en het vragenuurtje niet te gebruiken voor politieke verhandelingen die leiden tot een vraag. In een vragenuurtje kan snel geschakeld worden als de beantwoording niet veel voorbereidingstijd vergt. Het vragenuurtje is minder gebruikelijk geworden in gemeenteraden die in drieën raadsvergaderingen voorbereiden: inzichtvorming (of: beeldvorming), oordeelsvorming en besluitvorming; Het zogenaamde BOB-model. De raad kan zelf beslissen of hij Vragenuurtjes wil houden in commissies of in de raadsvergadering zelf.
g. Schriftelijke vragen Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken?
Voordelen
Aandachtspunten
Elk raadslid kan in of buiten de raadsvergaderingen om schriftelijke vragen stellen aan de burgemeester en het college. Het college en de burgemeester geven mondeling of schriftelijk antwoord. Een raadslid mag schriftelijke vragen te allen tijde stellen. Gebruiken wanneer je als raadslid meer informatie nodig hebt om je controlerende taak uit te kunnen voeren. Schriftelijke vragen worden ook wel gebruikt om nadere informatie over een onderwerp te krijgen of een vraag uit de samenleving door te spelen naar het college. Schriftelijke vragen kunnen technisch en neutraal van aard zijn. Ze kunnen echter ook zo worden geformuleerd dat ze een politieke mening in zich hebben. Schriftelijke vragen kunnen gereguleerd zijn in het Reglement van Orde – zoals in Kerkrade het geval is. Daarmee is ook beantwoording en de tijdigheid ervan gewaarborgd. Buiten de vergaderingen om kunnen raadsleden ook informatie inwinnen over gebeurtenissen en plannen van het college van B&W. Deze vragen moeten binnen de standaardtermijn van vier weken beantwoord worden door het college van B&W. De hoeveelheid schriftelijke vragen is vaak berucht bij ambtelijke organisaties van de verschillende overheden. Het stellen van vragen moet niet gebruikt worden om eigen politiek oordelen uit te stellen. Het effect van een vraag kan zijn dat een raadslid zich profileert, zonder zelf een standpunt in te nemen c.q.
kenbaar te maken.
h. Verzoek om inlichtingen Wat is het?
Raadsleden kunnen individueel een verzoek om inlichtingen aan het college of de burgemeester over het gevoerde bestuur richten. De raad kan een verzoek doen om inlichtingen te verkrijgen over het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur. Dit dient primair om te voorkomen dat met name de leden van fracties die niet in het college van B&W vertegenwoordigd zijn, te weinig informatie krijgen.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
44
Wanneer gebruiken? Hoe gebruiken? Voordelen Aandachtspunten
Men kan ook inlichtingen vragen over de raadsvoorstellen die het college of de burgemeester heeft voorgelegd. Het verzoek moet schriftelijk worden ingediend bij het college of de burgemeester. De inlichtingen kunnen mondeling of schriftelijk worden gegeven tijdens de eerstvolgende of de daarop volgende raadsvergadering. Hierbij gelden dezelfde overwegingen als bij het stellen van vragen. idem Het college is wettelijk verplicht om inlichtingen te verstrekken op het verzoek. Het begrip 'inlichtingen' wordt in de Gemeentewet gebruikt om de informatie aan te duiden die het college gevraagd en ongevraagd moet of kan verstrekken. Voor gevraagde inlichtingen kan dus worden gelezen: antwoorden.
i. Interpellatiedebat Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken?
Voordelen
Aandachtspunten
Elk raadslid heeft de bevoegdheid om te debatteren met het college over een onderwerp dat niet op de agenda van de raadsvergadering staat. Zo kan een raadslid een actueel onderwerp aan de orde stellen. Een zwaarwegend instrument voor een politiek (zeer) gevoelig onderwerp is het bevragen of ter verantwoording roepen van het college van B&W in de vergadering. Het onderwerp wordt via een debat in de raadsvergadering behandeld. Een raadslid moet vooraf een verzoek indienen en de raad om toestemming/verlof vragen om het debat te mogen voeren. De regels voor de toestemming zijn door de raad zelf opgesteld en in het RvO vastgelegd. Het interpellatiedebat legt het initiatief bij het raadslid c.q. de raad. Het draagt bij aan de agenderende functie van de raad. Agenderen is naast controleren ook kaderstellen: de raad bepaalt waarover hij wil praten. Een interpellatiedebat is een relatief zwaar instrument. Te veelvuldig gebruik maakt het instrument sleets.
j. Rekenkameronderzoek Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Lokale rekenkamers of rekenkamercommissies onderzoeken de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het college gevoerde bestuur. De rekenkamer bepaalt zelf welke onderwerpen hij onderzoekt en op welke wijze dat gebeurt. Wel kunnen raadsleden verzoeken indienen bij de rekenkamer. In veel gemeenten haalt de rekenkamer (jaarlijks) onderwerpen voor onderzoek op bij raadsfracties. Rekenkameronderzoeken hebben niet alleen betrekking op onderzoek van financiële aspecten van het beleid. Onderzoeken kunnen betrekking hebben op beleid dat is gevoerd (ex post onderzoek), vaak om er lessen uit te leren voor toekomstig beleid. Het is echter ook mogelijk de rekenkamer als onderzoeksinstituut te gebruiken om een vraagstuk voor nog op te stellen beleid te onderzoeken (ex ante onderzoek) en na te gaan welke aspecten aan een vraagstuk zijn verbonden en op welke
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
45
Hoe gebruiken?
Voordelen
Aandachtspunten
wijze de gemeente daar op kan inspelen. Of de rekenkamer daarop in gaat is ter bepaling van de rekenkamer zelf. De resultaten van rekenkameronderzoeken worden besproken in de raad. In het kader van kaderstelling wint het rekenkameronderzoek aan kracht als over de aanbevelingen (al dan niet in aangepaste vorm) wordt besloten. Dit kan in de vorm van een motie waarin het college gevraagd wordt de aanbevelingen over te nemen en uit te voeren, of de raad zelf expliciet uitspreekt de aanbevelingen tot de zijne te maken. Het kan ook in de vorm van een raadsvoorstel, hetzij in een raadsvoorstel dat door het college wordt opgesteld, hetzij in de vorm van een initiatief raadsvoorstel. Met de inzet van rekenkameronderzoek zet de raad zelf onderzoekscapaciteit en deskundigheid in. De rekenkamer komt doorgaans met onderzoeksmatig onderbouwde conclusies en voorstellen. Door daar van gebruik te maken werkt de raad met onderbouwde voorstellen voor beleid. Raadsleden hoeven zichzelf niet te verdiepen in hoe onderzoek moet worden uitgevoerd en wat goed (betrouwbaar, 'objectief', geldig) onderzoek is, zoals dat bij raadsonderzoek of raadsenquête wel het geval is. De rekenkamer zorgt ervoor. De rekenkamer is niet alleen onafhankelijk in de keuze van zijn onderwerpen en de aanpak van het onderzoek. Ook de planning en timing is aan de rekenkamer.
De rekenkamer kan ook een eigen 'draai' geven aan het onderzoek. Voor gebruik als versterking van de kaderstellende functie vergt rekenkameronderzoek overleg tussen raadsleden en de rekenkamer over probleemstelling, de timing en door looptijd van onderzoek en de timing van de resultaten.
k. Raadsonderzoek of raadsenquête Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken?
Voordelen
De raad (geen individuele raadsleden) kan het college diepgravend controleren. Dit is een instrument met een zware politieke lading. Als de meerderheid van de raad instemt kan een onderzoek of enquête worden ingesteld. Er zijn verschillende onderzoeksmogelijkheden voor de raad. Zo zou ook de Rekenkamer kunnen worden gevraagd een onderzoek te verrichten of zou de raad zelf een onderzoek kunnen (laten) uitvoeren. Raadsonderzoek of een raadsenquête is een zwaar middel. Het kan gebruikt worden om een vraagstuk of een gebeurtenis 'tot op de bodem' uit te zoeken. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een raadscommissie die bestaat uit leden van de raad. Voor de daadwerkelijke uitvoering van het onderzoek kan een onafhankelijk bureau worden ingeschakeld dat de onderzoeksexpertise en de tijd heeft. Een raadsenquête met verhoren (van getuigen, deskundigen, vernatwoordelijken) moet door raadsleden zelf worden uitgevoerd. Een extern bureau kan wel voorbereidende werkzaamheden verrichten. De raad neemt zelf de controle in al zijn facetten ter hand en maakt zich minder afhankelijk van door het college aangeleverde informatie.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
46
Aandachtspunten
Het raadsonderzoek is een ’zwaar’ instrument vanwege de arbeidsintensiteit en de mogelijke (politieke) consequenties. Zet het in als instrument als je dat als raad echt nodig acht om je controlerende taak uit te kunnen voeren. Gelet op de zwaarte van het instrument is het aan te bevelen het onderzoek door te zetten als een ruime meerderheid, liefst unanimiteit, voor een dergelijk onderzoek is. Bij verdeeldheid is er een grote kans dat het onderzoek zelf politiek wordt. Dat is niet gewenst omdat dit ten koste gaat van de betrouwbaarheid en objectiviteit van het onderzoek. Als dat gebeurt verliest het instrument zijn kracht.
2.3 Volksvertegenwoordigende rol De volksvertegenwoordigende rol oefent het raadslid altijd uit. Als het specifiek om de instrumenten gaat kan hij daarvoor gebruiken: • de motie om een uitspraak te doen over een kwestie die in de samenleving leeft; • mondelinge en schriftelijke vragen stellen naar aanleiding van hetgeen een burger of een groep burgers bij het raadslid heeft aangekaart over een maatschappelijk vraagstuk; ook het vragenuurtje is een instrument dat hier past evenals het verzoek om inlichtingen; Deze en onderstaande instrumenten bieden alle de mogelijkheid om de burgers te tonen dat er naar hen geluisterd wordt en de kloof tussen burger en politiek niet groot is. Daarmee dragen de instrumenten indirect bij een steun bij burgers voor politiek en bestuur en daarmee aan de legitimiteit van het lokaal bestuur. l. Hoorzitting/informatiebijeenkomst Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken?
Voordelen
De raad kan het initiatief nemen om een hoorzitting te organiseren over een bepaald onderwerp, bijvoorbeeld een onderwerp dat op afzienbare termijn wordt geagendeerd via een raadsvoorstel. Er zijn verschillende varianten. Men kan deskundigen raadplegen (ook deskundigen van buiten de gemeente, bijvoorbeeld ook wetenschappers), men kan vertegenwoordigers van (maatschappelijke) organisaties raadplegen en men kan belanghebbende inwoners of organisaties raadplegen. De hoorzitting of informatiebijeenkomst kan worden gehouden als de raad zich zelf een beeld wil vormen van een vraagstuk, los van hetgeen daarover door het college naar de raad gaat worden gebracht bijvoorbeeld in een raadsvoorstel. Het gaat om inzicht krijgen in kennis, percepties en opvattingen van degenen die worden gehoord. In gemeenten met het BOB-model kan de hoorzitting worden gecombineerd met de eerste inzicht-/beeldvormende vergadering. Een hoorzitting vergt het gericht uitnodigen van gasten. Dat betekent dat in de voorbereiding raadsleden moeten bepalen wie waarom wordt uitgenodigd. Wat is de informatiebehoefte: inzicht in feiten, achtergronden, trends, opvattingen van deskundigen, opvattingen van inwoners? De griffie kan ondersteunen bij de voorbereiding en organisatie van de hoorzitting. De raad vormt zich eigen inzichten los van hetgeen het college aanreikt.
Men is voor informatie over een onderwerp niet afhankelijk van het college. Bij de raadsbehandeling van een voorstel komen de raadsleden goed beslagen ten ijs.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
47
Aandachtspunten
Het komt overigens ook voor dat college en raad gezamenlijk een hoorzitting organiseren omdat zij beiden nader geïnformeerd willen worden. Het instrument is effectief als het niet wordt gebruikt om zelf politiek mee te bedrijven. Het gaat primair om hetgeen de deskundigen, vertegenwoordigers of belanghebbenden naar voren brengen. De raadsleden stellen vragen en luisteren naar de antwoorden. Een valkuil is dat raadsleden tijdens die bijeenkomsten ook zelf statements maken of met degenen die gehoord worden in discussie gaan. Discussies zouden hoogstens moeten gaan over het verhelderen van hetgeen de gasten naar voren brengen. Een hoorzitting of informatiebijeenkomst betekent weer een extra bijeenkomst voor raadsleden en kost daarmee tijd.
m. Actualiteitendebat Wat is het?
Wanneer gebruiken? Hoe gebruiken? Voordelen Aandachtspunten
De raad kan in het Reglement van Orde regelen dat het mogelijk is een actualiteitendebat aan te vragen over een onderwerp waarover geen raadsbesluit is vereist. Het raadslid mag een motie indienen tijdens zo'n debat. Geregeld kan worden dat het verzoek voor een actualiteitendebat moet worden ingediend bij de voorzitter van de raad. In de vergadering van het presidium voorafgaand aan de raad adviseert het presidium de voorzitter van de raad over de aangevraagde actualiteitendebatten. De voorzitter besluit in het presidium over het aantal actualiteiten in een raadsvergadering en hoeveel spreektijd er is voor raadslid en het college. Wanneer een actueel vraagstuk zich voordoet in de samenleving of bij een groep burgers. Gelet op de begrensde tijd is het van belang dat gesproken wordt over een nauw afgebakend vraagstuk. Inspelen op actualiteiten en burgers laten zien dat de raad hoort wat er in de samenleving leeft en er geen afstand is tussen burger en politiek. Korte bespreking van een onderwerp betekent niet korte voorbereidingstijd. Wil men een dergelijk debat voeren dan moet een raadslid zich goed voorbereiden om in korte tijd het vraagstuk over het voetlicht te brengen. Ook moet men goed weten wat men met het debat wil bereiken en daarop de inbreng in het debat inrichten
n. Onderzoek: verkenning van een maatschappelijk vraagstuk Wat is het?
Wanneer gebruiken?
Hoe gebruiken? Voordelen
De raad kan zelf een onderzoek (laten) uitvoeren naar een maatschappelijk vraagstuk. Bijvoorbeeld hoe inwoners denken over een vraagstuk, bijvoorbeeld parkeren, de inrichting van een wijk of kern, de komst van een instelling. Wanneer raadsleden zich zelf een beeld willen vormen van bijvoorbeeld de omvang van een vraagstuk of de opvattingen van inwoners, los van de informatie die het college rond een raadsvoorstel verschaft. De raad kan een enquête houden onder (een deel van) de inwoners of bij bedrijven. Sociale media bieden daarvoor efficiënte mogelijkheden. De raad organiseert voor zichzelf een eigen kennisbron.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
48
Aandachtspunten
Raadsleden die een dergelijk onderzoek houden moeten zich vergewissen van hoe inwoners of organisaties bevraagd moeten worden. Men kan zich daarbij door deskundige onderzoekers laten ondersteunen, maar ook dan vergt het een zorgvuldige vraagstelling van de raad aan de onderzoekers. De meest vergaande vorm van een dergelijke verkenning is het lokaal referendum. Daarbij luistert de vraagstelling heel erg nauw. Verschillen van inzicht tussen raadsfracties over onderzoeksvragen of referendum vragen, ondermijnen de legitimiteit en daarmee de kracht van het instrument
2.4 De griffie/ de griffier In het onderstaande geven we inzicht hoe de rol van de griffie c.q. griffier zich kan ontwikkelen. De invulling van de griffierol is een keuze die de raad moet maken. In Kerkrade heeft de griffie in de huidige vorm de secretariaatsrol en voor een deel een faciliterende rol. Er zijn meer mogelijkheden om de ondersteuning van de raad door de griffie te versterken. Dat heeft uiteraard wel consequenties voor de formatieve omvang van de griffie en daarmee voor de kosten van de griffie.18
Doel: Nadere invulling van de rol van griffier en griffie. Voor wie: Griffiers en griffie in afstemming met het presidium van de raad, de raad, college en gemeentelijke organisatie. Wanneer: Ieder moment kan er gestart worden. Aanbeveling om dit als individueel persoon en als afdeling griffie te bekijken. Onderstaand ontwikkelingsmodel geeft aan dat er vier verschillende rollen zijn te onderscheiden. Hoewel de invulling van de rollen afhankelijk is van de omstandigheden zoals de omvang van de griffie, de persoonlijke kwaliteiten van de griffiemedewerkers, de politieke, bestuurlijke en ambtelijke cultuur, verdient het aanbeveling om te kijken naar de kansen en mogelijkheden die er zijn om de rol te ontwikkelen in de context van de eigen gemeente. Daartoe kunnen de volgende vragen worden gesteld: 1. Welke rol vervult de griffier en de griffie op dit moment? 2. Welke stap in de rolontwikkeling lijkt een logische, gelet op de ervaringen tot nu toe en de wensen tot verbetering van de kwaliteit van de informatievoorziening? 3. Welke wensen leven in de gemeenteraad en welke rol past daar het best bij? 4. Wat is nodig voor de rolontwikkeling: qua formatie, functies, bezetting, budget, expertise en vaardigheden? 5. Is er steun bij raad, college en ambtelijke organisatie voor de ontwikkeling in de rol?
18 KplusV, Informatievoorziening aan de raad, 2020.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
49
Ontwikkelingsmodel en toelichting Ontwikkeling in rollen van de griffier/griffie
Secretariaatsrol
Poortwachtersrol
Facilitatorsrol
Regierol
Rollen
De rollen worden hieronder toegelicht. Er is een mix van elementen uit de verschillende rollen mogelijk in de ontwikkeling van de rol van de griffier/griffie. I Secretariaatsrol (doorgeeffunctie) griffier/griffie − Maakt agenda's met presidium voor raad en raadscommissies. − Zorgt voor doorgeleiding van de informatie en stukken: raadsvoorstellen, collegeverslagen, overige informatie vanuit het college en informatie van samenwerkingsverbanden. − Organiseert de bijeenkomsten van de raad en raadscommissies. − Organiseert en draagt zorg voor verslagleggingen. − Maakt en bewaakt afsprakenlijsten/actielijsten van de raad. Binnen de secretariaatsrol is ontwikkeling mogelijk door opname van elementen uit de andere rollen. Daarbij kan worden gedacht aan: − Zorgdragen voor overige informatie zoals het verzamelen en doorgeven van informatie uit de media en informatie van en over andere overheden. II Poortwachtersrol De poortwachtersrol kan op verschillende wijzen worden ingericht. Het gaat om de rol van de griffier/griffie ten aanzien van raadsvoorstellen. We onderscheiden de volgende vormen: A. Griffier wordt betrokken bij voorstellen en informatie vóórdat daarover wordt besloten door de colleges. Griffier krijgt gelijktijdig met het college de betreffende stukken voor de eerstvolgende collegevergadering.
Zij of hij heeft gelegenheid om aan de gemeentesecretaris aandachtspunten en tips mee te geven voor het college met het oog op de informatievoorziening aan de raad en de behandeling van het voorstel in de raad. B.
Griffier wordt in een vroeg stadium van de ontwikkeling van een voorstel betrokken op ambtelijk niveau. De betreffende medewerker die het voorstel voorbereidt heeft contact met een medewerker van de griffie. De griffie-medewerker of griffier kan aandachtspunten en tips inbrengen voor de vorm, structuur en eventueel inhoud van een raadsvoorstel.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
50
C.
Griffier/griffie voegt een eigen document toe aan de voorstellen die in de raad komen. Dit kan in de vorm van een oplegnotitie of behandelvoorstel waarin de griffier een aantal onderwerpen voor de raad nader toelicht voor de beraadslaging en besluitvorming in de raad.
III Faciliterende rol In de Faciliterende rol ondersteunt de griffier/griffie de raad bij het verwerven van informatie rond een raadsvoorstel of een maatschappelijk vraagstuk die de raadsladen helpt bij inzichts- en meningsvorming. Er zijn verschillende mogelijkheden. A. De griffie kan de raad faciliteren door informatiebijeenkomsten voor raadsleden te organiseren. Het kan daarbij gaan om bijeenkomsten met deskundigen en betrokkenen met vertegenwoordigers van belangen of de belanghebbende burger zelf. B.
De griffie kan in aanloop van de besluitvorming over onderwerpen peilingen houden onder de inwoners van een gemeente, een wijk of kern. Daarvoor kan zij gebruik maken van een vast panel of van peilingen via de gemeentelijke website of via social media: Twitter, Facebook, Instagram.
C.
Griffie kan faciliteren door documenten te maken die raadsleden inzicht geven in de context van een onderwerp of de maatschappelijke aandacht voor een onderwerp. Die documenten geven aanvullend informatie op de inhoud/de informatie van de raadsvoorstellen.
Belangrijk bij deze vormen is dat telkens vanuit de raad: individuele of groepen raadsleden, een commissie, de raad als geheel of het presidium een informatievraag wordt geformuleerd, alsmede de wens inzake de vorm.
IV Regierol Het kenmerk van de Regierol is dat de griffier/griffie proactief op inhoud en proces activiteiten ontplooit. Daarbij interacteert de griffier/griffie met het college, respectievelijk de gemeentesecretaris en via haar/hem met de gemeentelijke organisatie. Het proactief handelen kan worden gebaseerd op het coalitieprogramma/het bestuursprogramma en/of de termijnagenda van de raad. Er kan gedacht worden aan de volgende mogelijkheden. •
•
•
•
Aan de hand van de termijnagenda van de raad kan de griffie proactief opereren en overleggen met de gemeentelijke organisatie over welke informatie in elk geval in raadsvoorstellen moet worden opgenomen. De regie heeft betrekking op het proces, de organisatie en timing van informatiebijeenkomsten, het houden van peilingen onder de inwoners in aanloop naar besluitvorming en de wijze van behandeling door de raad. De griffie voedt de gemeenteraad met informatie over lokale maatschappelijke ontwikkelingen en vraagstukken. Het is aan de raad in op basis van die informatie onderwerpen te agenderen. De regie wordt mede gebaseerd op monitoringsinformatie. Het gaat om informatie over uitvoering van beleid, prestaties van de gemeente en effecten van beleid. De griffie kan zelf de monitoring ter hand nemen of in overleg met de gemeentesecretaris die activiteiten door de gemeentelijke organisatie laten uitvoeren.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
51
Tips voor de rolontwikkeling: • Zorg dat de rol, of het onderdeel van de rol die de griffier/griffie pakt bij iedereen (raad, college, ambtelijke organisatie) helder is. Daarbij moet expliciet worden gecommuniceerd wanneer een activiteit wordt opgepakt – bijvoorbeeld wanneer de griffie een aanvullend informatiedocument gaat maken of een peiling gaat houden. Wees als griffie transparant over de rol en de bijbehorende activiteiten. • Zorg dat over deze rol en activiteiten telkens expliciet afspraken worden gemaakt. • Hou bij de ontwikkeling van de rol en taak van de griffie altijd de positie van de griffie, de verantwoordelijkheden en bevoegdheden en het doel van verbetering van de kwaliteit van de informatievoorziening in het oog als leidende motieven. Evalueer periodiek de stappen die in deze ontwikkeling gezet zijn in relatie tot het doel van de ontwikkeling. Risico’s bij de rolontwikkeling: • De griffie pakt meer taken en een zwaardere rol op dan is waar te maken op grond van de formatie-omvang, de expertise en vaardigheden binnen de griffie • Er worden te veel nieuwe activiteiten tegelijkertijd opgepakt. • Verlies aan steun voor de ontwikkeling bij een van de geledingen van de gemeente.
Dit kan verschillende oorzaken hebben: de ontwikkeling is onvoldoende duidelijk, er ontstaat onzekerheid of onduidelijkheid over de precieze rol en meerwaarde van de griffie, partijen zijn onvoldoende aangehaakt bij de ontwikkeling, de ontwikkeling wordt gezien als een inbreuk op de rollen in het duale systeem, of men vindt de verantwoordelijkheden te diffuus worden.
2.5 Fractieondersteuning De raad in Kerkrade heeft tot nu toe niet gekozen voor een ambtelijke staf van de fracties. Wel is er ondersteuning in de vorm van niet-raadsleden die benoemd worden in de raadscommissies. De raad heeft op grond van artikel 33 van de Gemeentewet recht op bijstand en ondersteuning. Daartoe dient hij een verordening vaste stellen en daarvoor middelen ter beschikking te stellen. Fractieondersteuning helpt om het raadswerk te kunnen doen. De raad mag zelf de hoogte van het budget voor fractieondersteuning bepalen. Dit moet worden opgenomen in een verordening. Het budget dient voor de inzet van middelen voor ondersteuning bij de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken van een fractie. Denk hierbij aan het inzetten van vrijwilligers en beroepskrachten, het laten doen van onderzoek, trainingsdagen en cursussen voor de fractie, of achterbanraadplegingen. Het budget mag niet worden gebruikt voor verkiezingsbijeenkomsten, giften, leningen, betalingen aan de politieke partij en cadeaus.
16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006
52
Bijlage 3 Bronnen Documenten Kerkrade Reglement van orde voor vergaderingen van de raadscommissies 2021 Reglement van orde voor vergaderingen van de raad 2021 Raadsinformatiesysteem Ibabs.EU Kerkrade • Raadsvragen ex artikel 38 RvO, Moties, Amendementen, Initiatiefvoorstellen 20142022 • Verzoeken tot inlichtingen https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/9f1d0b73-a792-4d17-a7d6-b22d47cb4815
https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/c8ec0ba7-564f-4fe8-bdee-d36c041cd784 https://ris2.ibabs.eu/Reports/Details/Kerkrade/cadde85a-f243-4e34-92ab-2b12cc1629dd •
Openbare informatiebijeenkomsten: https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/773d7552-9f7b-45ef-969b-ba804419d82b
•
Begroting 2021 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/d491ac6b-3161-4555-9cd6-788b38ca5135
•
Begroting 2017 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/2c79d8f8-1fa3-40df-9148-887626cc7f5b
•
RKC onderzoek Omgevingswet https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/2535a296-faee-4c09-903c-7338767ca18c https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/62dd9d0d-1cc7-4292-9fad-a23131b8b9dd
•
RKC onderzoek Grip op verbonden partijen in het sociaal domein https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/0112100c-d5e2-4200-8260-3f0c03c9f0a2 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Kerkrade/95e1c5d2-fdb2-425c-adee-9c7b2df22608
Overige Bronnen • Daadkracht, Nationaal Raadsledenonderzoek 2019 • Democratie in Actie, Infographic, Voor een krachtige gemeenteraad, https://vng.nl/sites/default/files/2020-07/infographic_krachtige_raad_dia_finale_versie. • • •
•
• •
KplusV, Verbetering informatievoorziening aan de raad, Vereniging van Griffiers, 2020 KplusV, De raad en de omgevingswet, Rekenkamercommissie Kerkrade, 2020 Nederlandse Vereniging van raadsleden, Rol en positie van de gemeenteraad. Onderzoek naar de visie van raadsleden, wethouders en burgemeesters over de rol en positie van raad en raadsleden, 2017 K. Peters, e.a., Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, 2019. Pro Demos, De gereedschapskist van een raadslid. Alle (formele) instrumenten op een rij, z.j. Raad voor het openbaar bestuur, Goede ondersteuning, sterke democratie over de ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen, 2020.