Rapportage Rekenkameronderzoek Gemeenteraad - rollen en instrumenten 25-1-2023.pdf

Gemeenteraad: rollen en instrumenten Gemeente Kerkrade Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Kerkrade

Arnhem, 16 december 2022 Ons kenmerk 22056-006

© KplusV

© KplusV

Gemeenteraad: rollen en instrumenten Gemeente Kerkrade Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Kerkrade Arnhem, 16 december 2022 Ons kenmerk 22056-006

Zoi Manesi Loes Nijskens Henry Potman

© KplusV

Inhoud 1

Inleiding

6

2

Rollen en instrumenten van de gemeenteraad

8

2.1

Instrumenten per rol

8

2.2

De instrumenten beschouwd.

10

3

Gemeenteraad van Kerkrade

13

4

Gebruik van de instrumenten door de raad

14

4.1

Gebruik van de raadsinstrumenten

14

4.1.1

Raadsvragen

15

4.1.2

Moties

15

4.1.3

Amendementen

16

4.1.4

Initiatiefvoorstellen

16

4.1.5

Informatiebijeenkomsten

17

4.1.6

Werkgroepen

17

4.2

Gebruik van instrumenten in dossiers

17

4.2.1

Behandeling begroting

17

4.2.2

Centercourt / Vie

18

4.2.3

Rekenkameronderzoeken

20

4.2.4

Bevindingen

20

4.3

Het gebruik van instrumenten in de praktijk in Kerkrade

21

5

Perspectief van raadsleden

24

5.1

Kennis van de instrumenten

24

5.2

Behoefte aan aanvullende instrumenten

25

5.3

Ambtelijke ondersteuning

25

5.4

Invulling van de rollen

26

6

Beschouwing

27

7

Normenkader

32

8

Conclusies

34

Bijlagen Bijlage 1 Gebruik van instrumenten

36

Bijlage 2 Handreiking instrumenten voor de raad

39

Bijlage 3 Bronnen

53

Onze contactgegevens

55

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

4

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

5

1 Inleiding De rekenkamercommissie Kerkrade heeft onderzoek uitgevoerd naar instrumenten die de raad en raadsleden ter beschikking staan om effectief de rollen te vervullen die aan de raad in het kader van dualisme zijn toebedeeld: volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol. De rekenkamercommissie wil weten of via het effectief gebruik van instrumenten de rollen in het kader van het dualisme kunnen worden versterkt. Zij heeft onderzocht op welke wijze de afgelopen twee raadsperioden gebruik is gemaakt van de instrumenten die de raad, de fracties en de individuele raadsleden ter beschikking staan. Daaruit zijn lessen te trekken. Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek. Het bevat daarnaast een handreiking voor de raad om de komende tijd op een effectieve wijze de instrumenten te gebruiken om zo een goede invulling te geven van de rollen die hij heeft in het kader van het duale bestuurssysteem van de gemeente Kerkrade. Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe kan de positie van de gemeenteraad vanuit zijn verschillende rollen worden versterkt in het licht van het dualisme gezien? Om antwoord te geven op deze onderzoeksvraag is het onderzoek uitgevoerd aan de hand van deelvragen. Deelvragen 1. Welke instrumenten heeft de gemeenteraad van Kerkrade tot zijn beschikking om aan de rollen die de raad heeft, te kunnen voldoen? 2.

Zijn deze instrumenten kwalitatief en kwantitatief toereikend om die afzonderlijke rollen uit te kunnen voeren? 3. Zijn deze instrumenten, ieder afzonderlijk of in gezamenlijkheid, voldoende bekend bij de individuele raadsleden om ze effectief en efficiënt in te kunnen zetten? 4. In welke mate zijn de instrumenten in Kerkrade ingezet in de afgelopen raadsperioden, verbijzonderd naar frequentie en naar fracties? 5. Op welke wijze zijn de instrumenten, verbijzonderd naar diepgang, in relatie tot de rollen ingezet de afgelopen periode? 6. Heeft de gemeenteraad en/of hebben de individuele raadsleden behoefte aan additionele instrumenten of anderszins om de drie rollen te kunnen vervullen? 7. Hoe wordt door de raad de ambtelijke ondersteuning van de raadsleden ervaren? 8. Op welke wijze geeft de gemeenteraad en geven de afzonderlijke raadsleden invulling aan de drie verschillende rollen (kaders stellen, controle en volksvertegenwoordiging) die de raad heeft? 9.

Welke handvaten kunnen de raad en de raadsleden op basis van het onderzoek worden geboden in de komende raadsperiode voor het effectief uitoefenen van hun taken en rollen? Aanpak Het onderzoek bevat een kwantitatieve analyse van de inzet van de instrumenten in de afgelopen twee raadsperiode (2014-2022) en een kwalitatieve analyse van een aantal cases naar de wijze waarop de instrumenten zijn gebruikt in relatie tot de rollen van de

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

6

raad. Het onderzoek is primair uitgevoerd op basis van raadsdocumenten. Aanvullend zijn enkele interviews uitgevoerd met de burgemeester als voorzitter van de raad en met de griffie. Daarnaast is er een werksessie gehouden met raadsleden over het gebruik van de instrumenten van de raad en gericht op de toekomst over de wensen en behoeften van raadsleden wat betreft de instrumenten. Oorspronkelijk waren twee raadssessies voorzien: één om terug te blikken op de afgelopen twee raadsperioden en één om vooruit te blikken naar de huidige raadsperiode die na de verkiezingen van maart 2022 van start is gegaan. Door omstandigheden was de deelname dermate beperkt dat onderzoekers in afstemming met de griffie hebben besloten tot het ineenschuiven van twee sessies in één sessie. Daarin werd zowel teruggeblikt en ervaringen gedeeld als vooruitgekeken. Er hebben acht raadsleden deelgenomen aan de sessie op 21 september 2022. Niet alle fracties waren vertegenwoordigd. De uitkomsten van de sessie zijn daardoor niet representatief voor de meningen van alle raadsleden. Ze geven desondanks wel inzicht. Het onderzoek is voor de rekenkamercommissie uitgevoerd door het bureau KplusV. Leeswijzer Dit rapport geeft in hoofdstuk 2 een overzicht van de drie rollen van de gemeenteraad en de instrumenten die aan die rollen kunnen worden gekoppeld.

Hoofdstuk 3 biedt een korte blik op de gemeenteraad van Kerkrade. Hoofdstuk 4 gaat in op het gebruik van instrumenten door de raadsfracties in de afgelopen twee perioden. Het bevat een kwantitatief overzicht van het gebruik van instrumenten. Daarnaast wordt ingegaan op het gebruik van instrumenten in een aantal cases. Hoofdstuk 5 geeft inzicht in het perspectief van raadsleden op het gebruik van instrumenten. In hoofdstuk 6 geven we een beschouwing naar aanleiding van de bevindingen in de voorgaande hoofdstukken. In het zevende hoofdstuk worden de bevindingen gerelateerd aan het normenkader. Het slothoofdstuk bevat de conclusies van dit onderzoek. Er is geen apart hoofdstuk met aanbevelingen. In de bijlagen is een Handreiking voor raadsleden opgenomen voor het gebruik van instrumenten en de invulling van de rollen.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

7

2 Rollen en instrumenten van de gemeenteraad Dit hoofdstuk bevat een algemene beschouwing over de rollen en instrumenten van de gemeenteraad. Het hoofdstuk geeft antwoord op de vragen: 1. Welke instrumenten heeft de gemeenteraad van Kerkrade tot zijn beschikking om aan de rollen die de raad heeft, te kunnen voldoen? 2. Zijn deze instrumenten kwalitatief en kwantitatief toereikend om die afzonderlijke rollen uit te kunnen voeren? De Grondwet en de Gemeentewet bieden in diverse artikelen instrumenten voor de raad en raadsleden. De instrumenten worden ook nader uitgewerkt in het Regelement van Orde (RvO) van de gemeenteraad. Daarnaast kan de gemeenteraad in het eigen RvO aanvullend instrumenten opnemen voor de uitoefening van zijn verantwoordelijkheden en taken. De gemeente Kerkrade kent een RvO voor de raad en een RvO voor de raadscommissies.

Volksvertegenwoordigend Controlerend

Kaderstellend

Figuur 1 Drie rollen van de gemeenteraad

Duaal systeem Wanneer de raad alle drie de rollen goed vervult dankzij het effectief inzetten van de instrumenten, vervult hij zijn rol optimaal in het duale systeem dat in 2002 voor gemeenten en provincies is ingevoerd. In dat jaar is het bestuur van deze overheden overgegaan van het monistisch systeem naar het dualistisch systeem. De taken en verantwoordelijkheden van gemeenteraad en college werden ontvlochten. De raad stelt de kaders en het college van burgemeester en wethouders bestuurt en voert uit. De raad controleert vervolgens of het college heeft gehandeld conform de kaders. Na de gemeenteraadsverkiezingen besluiten fracties welke van hen een coalitie vormen en daarmee het college vormen. Vervolgens pakken college en raad gedurende de raadsperiode hun respectievelijke rollen.

2.1 Instrumenten per rol Een deel van de instrumenten past bij de kaderstellende rol, een ander deel bij de controlerende rol. Daarnaast zijn er instrumenten die bruikbaar zijn in beide rollen. In

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

8

alle gevallen passen de instrumenten bij de volksvertegenwoordigende rol. Hieronder is per rol genoemd welke instrumenten erbij kunnen worden ingezet.1 Kaderstellende rol • budgetrecht: vaststellen begroting (art. 189 Gemeentewet); • verordenende bevoegdheid (art. 127 Grondwet); • initiatiefvoorstellen voor beleid en verordeningen (art. 147a lid 2 en3 Gemeentewet); • amendementen op beleid, regels en begroting (art. 147b Gemeentewet); • indienen van moties in het kader van voorstellen die door het college worden voorgelegd en over niet-geagendeerde onderwerpen; • vaststellen van beleidskaders en overige kaders. In veel gemeenten wordt gebruik gemaakt van een Voorjaarsnota of Perspectiefnota om in het voorjaar, rond de maand mei, uitspraken te doen over beleidsrichtingen en onderwerpen voor het volgende begrotingsjaar of de volgende jaren. De uitkomsten van de bespreking daarvan in de raad worden dan meegenomen bij de opstelling van de programmabegroting in het najaar voor het eerstvolgende begrotingsjaar. Die stelt de raad vervolgens vast in het kader van zijn budgetrecht. De genoemde nota kan daarmee een belangrijke rol vervullen bij de kaderstelling door de raad. Controlerende rol • budgetrecht: vaststellen jaarrekening en financiële controle in bredere zin, inclusief bespreking van het verslag van de accountant (art. 189 Gemeentewet); • raadsonderzoeken of -enquêtes (art.

155 Gemeentewet). Verder regelt de Gemeentewet in artikel 81 de instelling van een rekenkamer(functie) die onafhankelijk onderzoeken kan instellen naar het bestuur en beleid van de gemeente en die haar bevindingen aanbiedt aan de gemeenteraad. Zowel voor de kaderstellende rol als controlerende rol: • agendering van onderwerpen of wijziging van de agenda – via het Presidium van de raad, op grond van artikel 9 RvO commissies of bij interpellatie (artikel 37 RvO raad); • mondelinge vragen (art. 155 Gemeentewet en ook artikel 17 van het RvO voor de commissies, vragen te stellen in het vragenuur van de commissies); • schriftelijke vragen (art. 155 Gemeentewet); • interpellaties (art. 155 Gemeentewet); • overige vragen vallend onder vragenrecht: technische vragen (art. 155 Gemeentewet); • overige vragen vallend onder vragenrecht: informele of ‘onderhandse’ vragen (art.155 Gemeentewet); • instelling van, toetreding tot en controle op verbonden partijen, inclusief de voorhangprocedure oprichting en deelneming privaatrechtelijke taakbehartiging (art. 160, lid 2. Gemeentewet); • houden van hoorzittingen of anderszins raadplegen van (externe) deskundigen, ambtenaren van de gemeentelijke organisatie en/of belanghebbenden (geen wettelijke basis).

1

Voor overzicht van instrumenten zie ook: Pro Demos, De gereedschapskist van een raadslid, z.j. en Democratie in Actie (DiA), Voor een krachtige raad, z.j.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

9

Voorts regelt de Gemeentewet dat het college van burgemeester en wethouders: • doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek uitvoert en daarover verslag uitbrengt aan de gemeenteraad (artikel 213a onderzoeken); • de passieve (reactie op vragen vanuit de raad) en actieve informatieplicht heeft waarop de gemeenteraad kan acteren (artt. 169 en 180 Gemeentewet en artikel 39 RvO voor de raad). We noemen hierbij ook het 'informele' instrument, dat raadsleden rechtstreeks contact kunnen hebben met medewerkers van de gemeentelijke organisatie – dit hangt af van afspraken die hierover al dan niet zijn gemaakt tussen de griffier en de gemeentesecretaris en/of tussen raad en college. Volksvertegenwoordigende rol Hierboven hebben we genoemd dat alle instrumenten ook passen bij de volksvertegenwoordigende rol. Er zijn echter ook enkele niet-wettelijke instrumenten die specifiek invulling geven aan die rol: • het houden van een enquête onder inwoners of raadpleging van (groepen) inwoners; • het beleggen van informatieavonden onder inwoners, bijvoorbeeld in/voor wijken of buurten, waarbij raadsleden zich laten informeren door belanghebbenden en belangstellenden. De ambtelijke bijstand van de gemeenteraad en gemeenteraadsleden (en fracties) is geregeld in artikel 33 van de Gemeentewet: ambtelijke bijstand en fractieondersteuning en in artikel 100 van de Gemeentewet dat de Griffie regelt.

2.2 De instrumenten beschouwd. Zonder in het kader van dit onderzoek uitgebreid in te gaan op alle ins and outs van de instrumenten noemen we hier enkele kenmerken en verwachtingen over de mogelijke inzet in het licht van de rollen. De verwachtingen over het gebruik van instrumenten formuleren we mede op basis van eerdere onderzoeken en literatuur.2 Raadsvragen Raadsvragen worden geformuleerd om informatie te krijgen, eventueel om meer te weten te komen over een onderwerp, de overwegingen achter een keuze of de wijze waarop een beleid wordt uitgevoerd. Er worden in de parlementen van de verschillende overheden (de Raden, de Staten en de Tweede Kamer) veel vragen gesteld. En vanuit de colleges en ambtelijke organisaties wordt wel een zorg geuit over de hoeveelheid vragen en de tijd die gemoeid is met beantwoording. Van alle instrumenten kost het formuleren van vragen en het voorleggen ervan raadsleden relatief weinig tijd. Verwacht mag worden dat zij dit instrument relatief veel gebruiken. Ook mag worden verwacht dat raadsfracties die tot de oppositie behoren het instrument meer gebruiken dan de coalitiefracties.3 De laatsten kunnen via korte lijnen door de bestuurder uit de coalitie

2

Onder meer: Rekenkamercommissie gemeente Beesel, Dualisme. Een onderzoek naar het duale samenspel tussen raad en college in de gemeente Beesel, 2016; K. Peters e.a., Om de controle door de raad Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, 2019. 3 Formeel gesproken zijn er alleen raadsleden, ongeacht of men tot een fractie behoort die met andere de coalitie vormen of de oppositie vormen. Voor de duidelijkheid spreken we toch van oppositie en coalitiefracties en leden van oppositie en coalitie.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

10

worden geïnformeerd zonder dat formeel vragen hoeven te worden gesteld. Voor oppositiefracties is dat doorgaans moeilijker. Naast schriftelijke vragen zijn mondelinge vragen mogelijk. In het RvO voor de commissies is in Kerkrade het vragenuur opgenomen. Moties en amendementen Vragen worden gesteld en hebben als effect dat er een antwoord komt (wettelijke informatieplicht). Moties en amendementen hebben effect als ze worden aangenomen. Omdat ook in Kerkrade geen van de fracties de absolute meerderheid heeft, moet er altijd gezocht worden naar de steun één of meer fracties buiten de eigen fractie. Dat kan door een motie of amendement samen met één of meer fracties in te dienen, dan wordt de kans op aanname al groter. Het kan ook door in de vergadering of in de 'wandelgangen' te lobbyen voor steun in de stemming over moties en amendementen. Met een motie doet de raad een uitspraak en kan hij het college oproepen tot een handeling of besluit. Het college kan conform de motie handelen of deze naast zich neerleggen. Verwacht mag worden dat wanneer het college communiceert dat de motie hem niet goed uitkomt de coalitiefracties tegen een motie zullen stemmen. Aangezien de coalitie de meerderheid heeft in de raad, zal deze dan worden verworpen. Verwacht mag worden dat een motie uit de coalitiefracties eerder op steun kan rekenen dan een motie uit de oppositie.

Een motie kan ook worden ingetrokken of aangehouden. Dat zal vaak het geval zijn als er uit het raadsdebat al onvoldoende steun voor een motie blijkt. Voor amendementen op een voorstel geldt dat wanneer de raad een amendement aanneemt voor een voorstel waarover de raad moet beslissen, deze effectief wordt opgenomen in het eindbesluit en daarmee in het kader voor de uitvoering. Een aangenomen amendement is dan altijd effectief. Verwacht mag worden dat een amendement uit een één of meer fracties van de coalitie vooraf is gecommuniceerd met het college of de betrokken portefeuillehouder en op steun van het college kan rekenen, wat tot uiting zal komen in het stemgedrag van de coalitiefracties. Het college kan ook voorafgaand aan een stemming aangeven dat het een amendement overneemt. Dan hoeft er niet meer over te worden gestemd. Initiatiefvoorstellen Initiatiefvoorstellen zijn doorgaans bewerkelijk en vergen van de indiener de nodige voorbereidingstijd. In aantallen komen ze dan ook minder voor. Verwacht mag worden dat een initiatiefvoorstel dat door meerdere fracties wordt ingediend een grotere kans heeft op aanname in de Raad, zeker wanneer het wordt ingediend door coalitiefracties. Informatiebijeenkomsten Informatieavonden van de raad waarbij burgers, maatschappelijke groeperingen en/of het bedrijfsleven worden uitgenodigd kunnen een tweezijdig karakter hebben.

Het kan zijn dat de gemeenteraad de doelgroepen wil informeren over besluiten die hij wil nemen of heeft genomen. Deze vorm komt weinig voor. Meer gangbaar is het wanneer raadsleden bijeenkomsten organiseren waarbij zij horen wat er in de lokale samenleving rond een thema of een concreet onderwerp, zoals de herinrichting van een wijk, leeft. Informatiebijeenkomsten kunnen gemeentebreed, op een wijk gericht of voor een

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

11

bepaalde doelgroep worden georganiseerd. Ze kunnen ook buiten het gemeentehuis plaatsvinden, bijvoorbeeld in een buurthuis of café. Hoorzittingen Hoorzittingen hebben een iets formeler karakter dan informatiebijeenkomsten. Ook deze kunnen buiten het gemeentehuis plaatsvinden, maar het is ook gebruikelijk dat personen worden uitgenodigd om naar het gemeentehuis te komen om de raad of een deel van de raad van informatie te voorzien. Personen kunnen worden uitgenodigd vanwege hun deskundigheid op een onderwerp, het belang dat zij hebben bij een onderwerp of een andere mate van betrokkenheid. Bij deskundigen kan het daarbij ook nadrukkelijk gaan om deskundigen van buiten Kerkrade, bijvoorbeeld iemand die verbonden is aan een onderzoeksinstelling, universiteit of een regionale of landelijke maatschappelijke organisatie. Net als bij informatieavonden heeft de raad via dit instrument een eigen informatiekanaal, buiten hetgeen het college voorlegt over een onderwerp. Raadsonderzoek en raadsenquête Het raadsonderzoek is een relatief zwaar middel. Nog zwaarder is de raadsenquête waarbij personen onder ede kunnen worden gehoord. Beide instrumenten worden doorgaans ingezet wanneer er sprake is van een door de politiek waargenomen misstand.

Bijvoorbeeld een grote financiële uitgave die niet effectief wordt geacht (exploitatietekorten ECI cultuurfabriek te Roermond), er een financieel probleem is ontstaan (raadsonderzoek Preventief financieel toezicht in Amersfoort) een project waarvan de kosten veel hoger zijn dan aanvankelijk werd verwacht (Metro Noord-Zuidlijn Amsterdam) of waarvan de uitvoering veel langer duurt dan wordt verwacht (tramlijn Uithoflijn in Utrecht). Rekenkamer (-commissie) De wetgever heeft de gemeenteraden een controle-instrument in handen gegeven door de rekenkamer op te nemen in de Gemeentewet. Een rekenkamercommissie komt, afhankelijk van haar budget, met één of meer onderzoeken per jaar naar het gemeentelijk beleid. De rekenkamercommissies zijn vrij in de keuze van de onderzoeksonderwerpen maar vaak vragen zij ook de gemeenteraad of de afzonderlijke fracties naar onderwerpen die de raad of de fracties willen laten onderzoeken. Bij de keuze van een onderzoeksonderwerp kan een rekenkamercommissie dan de verzoeken vanuit de fracties of raad laten meewegen. In de bespreking van een onderzoeksrapport kan de raad zijn controlerende rol pakken. Door uitspraken te doen, bijvoorbeeld in de vorm van moties, kan de raad gewicht geven aan de conclusies en aanbevelingen uit een rekenkamerrapport.

Onderzoeken en peilingen Onderzoeken, peilingen en dergelijke over maatschappelijke onderwerpen en in het kader van voorbereiding van een beleidsvoorstel worden doorgaans aan het college overgelaten. Toch kunnen raden ervoor kiezen zelf onderzoeken uit te voeren of het college op te dragen een onderzoek of peiling uit te voeren. Bijvoorbeeld onderzoek naar de meningen, wensen en ideeën van inwoners en organisaties over een bepaald onderwerp. Te denken valt aan de invoering van afvalinzamelmethodieken, inrichting van een wijk of de ontwikkeling van cultuur-, welzijns- of sportaccommodaties.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

12

3 Gemeenteraad van Kerkrade In dit hoofdstuk beschrijven we kort enkele kenmerken van de gemeenteraad van Kerkrade, voor zover die relevant zijn in het kader van de vraagstelling van dit onderzoek. Raad en Raadscommissies De gemeenteraad bestaat uit 29 leden verdeeld over negen fracties. De raad kent drie raadscommissies: • Algemene Zaken en Middelen; • Burgers en Samenleving • Grondgebied en Economische Zaken. De commissies brengen adviezen uit aan de gemeenteraad over onderwerpen die in de raad zijn geagendeerd (artikel 23 Reglement van Orde (RvO) Raadscommissies). In de commissies worden zowel raadsleden als niet-raadsleden (burgerleden) benoemd (artikel 3.2 van het RvO). Reglementen van Orde – RvO's In 2021 zijn de RvO's van de gemeenteraad en het de raadscommissies vastgesteld. Het RvO voor vergaderingen van de raad benoemt en regelt de instrumenten van de raad in de artikelen 31 tot en met 39: amendementen en subamendementen, moties, initiatiefvoorstel, interpellatie, schriftelijke vragen en verzoek om inlichtingen.

In het RvO voor vergaderingen de raadscommissies worden ook instrumenten genoemd en geregeld: • artikel 9 biedt de mogelijkheid dat een commissielid een agendapunt toevoegt aan de agenda die door het presidium van de raad is voorgesteld; • artikel 13 regelt schriftelijke vragen vooraf die net als de antwoorden op het internet – het raadsinformatiesysteem – van de raad worden gezet; • artikel 17 regelt het Vragenuur, waarbij commissieleden vooraf schriftelijk vragen kunnen stellen over "een zeer actueel onderwerp" aan de portefeuillehouders die voor de commissievergadering zijn uitgenodigd; in de commissievergaderingen worden de vragen mondeling beantwoord. Coalitie en oppositie De twee raadsperiodes 2014-2022 kenden verschillende coalities die het college vormden. • Periode 2014-2018: coalitie: BurgerBelangen, PvdA, Lokaal Alternatief, Ouderenpartij Kerkrade en VVD oppositie: CDA, SP, Ons Kerkrade en GroenLinks (tot juli 2017). • Periode 2018-2022: coalitie: BurgerBelangen, PvdA, CDA en VVD oppositie: Ons Kerkrade, SP, Lokaal Alternatief, Ouderenpartij Kerkrade.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

13

4 Gebruik van de instrumenten door de raad In dit hoofdstuk geven wij inzicht in de inzet van de instrumenten door de gemeenteraad van Kerkrade in de afgelopen twee raadsperioden. We geven antwoord op de deelvragen: 4. In welke mate zijn de instrumenten in Kerkrade ingezet in de afgelopen

raadsperioden, verbijzonderd naar frequentie en naar fracties? 5. Op welke wijze zijn de instrumenten, verbijzonderd naar diepgang, in relatie tot de

rollen ingezet de afgelopen periode? Paragraaf 3.1 bevat een kwantitatief overzicht van het gebruik van de instrumenten. Paragraaf 3.2 is het resultaat van meer kwalitatieve casestudies naar enkele dossiers. De twee raadsperioden in dit onderzoek bestrijken de jaren 2014-2022. Maar gelet op de verkiezingen in maart 2022 en de verkiezingstijd die vrij snel na de jaarwisseling is begonnen, beperken wij ons in dit hoofdstuk tot de jaren 2014 tot en met 2021.

4.1 Gebruik van de raadsinstrumenten In de twee raadsperioden in de jaren 2014-2021 zijn in de gemeenteraad op diverse momenten moties en amendementen op voorstellen ingediend, zijn er raadsvragen gesteld en initiatiefvoorstellen geweest. Er is geen gebruik gemaakt van interpellaties en er zijn geen raadsonderzoeken geweest. Wel zijn er bij verschillende gelegenheden informatieavonden georganiseerd, waarbij raadsleden werden geïnformeerd door portefeuillehouders en ambtenaren van de gemeente en/of waar zij van gedachten konden wisselen met belanghebbenden en andere stakeholders (organisaties en burgers) over een onderwerp. Jaarlijks heeft de rekenkamercommissie een onderzoeksrapport aangeboden aan de gemeenteraad. In paragraaf 3.2 nemen we producten van de rekenkamercommissie mee. Alvorens we op de afzonderlijke instrumenten ingaan, geven we hier een overzicht van de gebruikte instrumenten. Net als we bij andere gemeenten aantreffen is het aantal raadsvragen het grootst en is er een beperkt aantal initiatiefvoorstellen. In de twee raadsperiodes zijn de vier instrumenten qua aantallen als volgt gebruikt: • raadsvragen: 358 • moties: 162 • amendementen: 25 • initiatiefvoorstellen: 9. Figuur 1 geeft een overzicht van het verloop van het gebruik van de instrumenten door de jaren heen. De figuur toont ontwikkeling in het gebruik.

Het aantal raadsvragen neemt aan het einde van de eerste onderzochte raadsperiode toe en dat gebeurt de afgelopen periode opnieuw. Verder valt op dat het aantal moties in de afgelopen raadsperiode is toegenomen in vergelijking met de periode daarvoor. Ook het aantal amendementen neemt toe in de loop der tijd.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

14

Figuur 1. Gebruik instrumenten per jaar, periode 2014-2021.

In de volgende subparagrafen gaan we kort in op de afzonderlijke instrumenten. In Bijlage 1 staan tabellen met cijfers en figuren waarop de subparagrafen zijn gebaseerd. 4.1.1 Raadsvragen De ontwikkelingen in de aantallen raadsvragen laten zich niet goed verklaren door de onderwerpen van de vragen. Deze hebben betrekking op het hele spectrum van vraagstukken die in de gemeente spelen. Als we inzoomen op de herkomst van de vragen dan zien we dat een groot deel van de vragen wordt gesteld door de oppositiefracties: 202 (56%), tegenover 156 (44%) door coalitiefracties. In vrijwel alle gevallen worden de vragen ingediend door één raadslid of één fractie. Als we kijken naar de trend dan valt op dat in het jaar voorafgaand aan het jaar van de gemeenteraadverkiezingen het aantal vragen spectaculair toeneemt: in 2017 met 37% en in 2021 met 78%. 4.1.2 Moties Ook moties gaan over zeer uiteenlopende onderwerpen in de loop der jaren. Ze worden zowel door coalitie- als oppositiefracties ingediend, zowel door een enkele fractie als door een aantal fracties gezamenlijk. Daarbij gaat het de ene keer om alleen oppositiefracties, de andere keer om coalitiefracties en ook om fracties van zowel de oppositie als de coalitie. Figuur 2 geeft daarvan een overzicht.

De figuur laat zien dat over de beide raadsperiodes veel meer oppositiefracties dan coalitiefracties moties indienen (96 respectievelijk 29 moties) en dat van die moties er relatief veel meer van de coalitiefracties worden aangenomen dan van de oppositiefracties; in aantallen respectievelijk 19 en 12, in percentages respectievelijk 41% en 20% – zie ook tabel 1 in Bijlage 1). Van de in de raadsperiodes 37 moties die door fracties van zowel de oppositie als coalitie zijn ingediend zijn er 26 aangenomen (70%).

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

15

Figuur 2 Moties naar aantal, indiening en resultaat, periode 2014-2021

Van de 162 moties zijn er 106 ingediend door één fractie of raadslid, 13 door twee en de rest door drie of meer fracties. Een kwart van de ingediende moties wordt verworpen. In één geval ging het daarbij om een motie van een coalitiefractie, in alle andere gevallen ging het om moties van oppositiefracties. Er kunnen echter ook andere acties volgen. Moties kunnen worden aangehouden (in bijna driekwart van de gevallen) of ingetrokken. Er is slechts één geval waarbij de motie wordt overgenomen door het college waardoor deze niet meer in stemming hoeft worden gebracht. 4.1.3 Amendementen Van de 25 amendementen die er in de loop der jaren zijn ingediend, zijn er acht aangenomen. Alle door een coalitiefractie ingediende amendementen zijn aangenomen evenals de door oppositie en coalitiefracties gezamenlijk ingediende amendementen. Van de 22 door één of meer oppositiefracties ingediende amendementen zijn er vijf aangenomen (23%). Daarbij blijkt dat het uitmaakt of een amendement vanuit de oppositie door één of meer fracties wordt ingediend. Wat uit de cijfers opvalt is dat in de eerste onderzochte raadsperiode in beperkte mate amendementen worden ingediend. In 2021 worden veruit de meeste amendementen ingediend: 14 dat is 56% van het totaal aan amendementen dat in zeven jaar is ingediend. In de daaraan voorafgaande periode gebeurde dat sporadisch: (meestal) één of twee keer per jaar.

De onderwerpen waarop de amendementen betrekking hebben zijn vooral de begroting en meerjarenperspectief 2022-2026 en het reglement van orde van de raad en raadscommissies: drie respectievelijk vier amendementen zijn ingediend. Op één na worden alle amendementen door oppositiefracties ingediend. 4.1.4 Initiatiefvoorstellen Er zijn met name in de eerste onderzochte periode verschillende initiatieven vanuit de raad geweest. In de tweede periode blijven die achterwege. In het verkiezingsjaar 2014 is er één geweest en in de daarop volgende twee jaren telkens drie en in het jaar voor de verkiezingen twee. Er zijn twee initiatiefvoorstellen aangenomen. Beide waren door meerdere fracties van zowel oppositie als coalitie ingediend. Ze hadden betrekking op

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

16

de Voedselbank en bewaakte fietsenstalling. De overige initiatiefvoorstellen zijn aangehouden, ingetrokken of verworpen. 4.1.5 Informatiebijeenkomsten Sinds 2019 worden er, voor zover de onderzoekers kunnen achterhalen, openbare informatiebijeenkomsten gehouden die ook digitaal te volgen zijn door inwoners: twee per jaar over verschillende onderwerpen: herontwikkeling Atriumterrein, Regionale Energie Strategie RES, de Omgevingswet, Jeugdhulp, burgerparticipatie en in het kader van de gemeenteraadsverkiezingen. Daarin worden de raadsleden (en inwoners) geïnformeerd door de regio Parkstad (RES), een deskundige (Atrium), ambtenaren (jeugdhulp). De initiatieven tot informatiebijeenkomsten zijn niet primair van raadsleden. De organisatie van de bijeenkomsten ligt in handen van de gemeentelijke organisatie in samenwerking met de griffier. Daarnaast zijn er informatiebijeenkomsten alleen voor raadsleden, bijvoorbeeld op 14 juni 2021 over de tarievennota en de uitgangspunten en kaders voor he volgende jaar. Verder wordt regelmatig in commissies uitleg gegeven door medewerkers van de gemeente over diverse onderwerpen. 4.1.6 Werkgroepen De gemeenteraad van Kerkrade kent werkgroepen. Daarin werken raadleden soms samen met collegeleden aan de voorbereiding van een nota of een bepaald onderwerp. Enkele recente werkgroepen zijn die voor de Omgevingswet, risicomanagement en begroting.

In de eerste twee gevallen is dit gebeurd naar aanleiding van resultaten van onderzoeken van de rekenkamercommissie.

4.2 Gebruik van instrumenten in dossiers In deze paragraaf gaan we in op het gebruik van instrumenten in een aantal dossiers. We hebben in afstemming met de rekenkamercommissie de volgende cases geselecteerd. • Begrotingsbehandeling, één uit beide raadsperiodes • majeur dossier Centercourt/Vie • behandeling van rekenkameronderzoek, één uit beide raadsperiodes 4.2.1 Behandeling begroting Voor dit onderzoek hebben we gekeken naar de behandeling van de begrotingen voor 2022 en 2018 in het najaar van de daaraan voorafgaande jaren. Begroting 2018 De begroting 2018 wordt behandeld in de vergadering van 25 oktober 2017. De Algemene beschouwingen over de begroting 2018 is een onderwerp op de agenda naast andere onderwerpen zoals najaarsnota 2017, gewijzigd reglement van orde, afvalbeheersplan en bouw van een trafostation. De begroting wordt niet aan de raadscommissies voorgelegd, maar direct aan de raad aangeboden. Er kunnen vooraf vragen worden ingediend. Verschillende fracties maken daarvan gebruik: vooral de oppositiefracties SP (39) en CDA (26) en verder Burgerbelangen (3), VVD (2) en Ons Kerkraden (1). De vragen hebben verschillende strekking voor onderwerpen uit de begroting, onder meer:

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

17

het waarom (reden, achtergrond) van keuzes van het college; • opheldering, onderbouwing, meer informatie onder feiten, cijfers en keuzes; • kosten en baten; • verzoek om over te gaan tot actie, tot ondernemen van stappen; wat gat u doen? • consequenties van keuzes voor financiën; • rechtmatigheid van handelen van het college; • suggestie om andere keuzen te maken; • verzoek om toelichting; • oorzaak of achtergrond van een geconstateerd feit. Ook door de vragenstellers als 'technisch' betitelde vragen hebben nog wel eens een politieke lading en bevatten veel veronderstellingen van de vragenstellers. Er zijn in de raadsvergadering geen moties en amendementen ingediend. De begroting is ongewijzigd vastgesteld. •

Begroting 2022 De begroting 2022 wordt behandeld in de raad op 10 november 2021. Voor de behandeling wordt de gehele raadsvergadering gebruikt. In de schriftelijke vragenronde voorafgaand aan de raadsvergadering hebben drie fracties vragen ingediend, te weten door de oppositiefracties Ons Kerkrade (19), de SP (26) en Lokaal Alternatief (2). De vragen zijn van verschillende aard, onder meer vragen: • om verduidelijking en toelichting • om nadere informatie • naar situatie en effecten • naar uitgaven en effecten • naar stand van zaken • naar aanleiding van signalen van ondernemers • naar de visie van het college op onderwerpen • over de betrokkenheid van de raad bij onderwerpen. De SP stelt daarnaast vragen die ingaan op de betrouwbaarheid van feiten in de begroting, vermeende onjuistheden en de fractie komt met veronderstellingen omtrent beleid die zij getoetst wil hebben in de antwoorden. Er worden in totaal 23 moties ingediend. De moties die door één fractie worden ingediend worden verworpen of aangehouden. Alle verworpen moties zijn afkomstig van oppositiefracties. De moties die door meer dan twee fracties worden ingediend worden alle aangenomen. Voorts worden moties ingetrokken, in alle gevallen ten faveure van gezamenlijke moties.

4.2.2 Centercourt / Vie De gemeente heeft in 2017 het initiatief genomen om op het voormalige Atriumterrein een complex met zwembad, sporthal en buitensportvelden, zorgwoningen, zorg- en ziekenhuisfaciliteiten, studentenwoningen en een kennis- en expertisecentrum te realiseren. Centercourt staat behalve voor het complex ook voor het programma voor gezondheid en bewegen. De naam is in 2020 veranderd in Vie (Vie – Leven in beweging). In 2017 is daarover de besluitvorming gestart met besluiten over kredieten voor de verwerving van het terrein ( 2,1 mln.) en een voorbereidingskrediet (€ 1 mln.).

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

18

Rond de besluitvorming in april 2017 dienen oppositiefracties CDA en LA beide een motie in. Het CDA over beperking van de risico's, die wordt ontraden en vervolgens ingetrokken en LA over meenemen van onderzoek naar een woonfoyer voor jongeren die wordt overgenomen door het college. Een jaar later, in mei 2018, stelt oppositiefractie SP vragen over het project. In juni volgt een brief van een bewonersplatform waarin zorgen worden geuit over de locatie. De fractie van OK vraagt in de commissievergadering van 20 juni of de brief wordt meegenomen in het vervolg van Centercourt. Op voorstel van het college neemt de raad de brief als ingekomen stuk voor kennisgeving aan. De brief wordt niet geagendeerd en besproken. In november 2018 neemt de raad het haalbaarheidsonderzoek voor kennisgeving aan en besluit hij tot een voorbereidingskrediet (€ 1 mln.) voor de opstelling van het Definitief ontwerp voor Centercourt. In april 2019 stelt Ons Kerkrade vragen over het zwembad. Een brief van de Poolduikers over de diepte van het zwembad wordt voor kennisgeving aangenomen. In het najaar stellen SP en Ons Kerkrade diverse vragen die worden beantwoord door het college. In september 2019 wordt een informatiebijeenkomst gehouden over herontwikkeling van het Atriumterrein tot Centercourt.

Daarbij wordt vooral vooruitgekeken naar het programma wat daar op het vlak van sport, zorg en welzijn kan worden georganiseerd. Vanaf 2020 komt het programma Centercourt prominent in beeld. In juni 2020 stuurt de fractie van de SP een brief waarin zij haar ernstige zorgen uit over de gang van zaken rond het programma Centercourt. Net als OK pleit de SP ervoor de behandeling en besluitvorming op te schuiven. Het college en de meerderheid van de raad gaan hier niet in mee. De brief krijgt geen vervolg. Vanaf medio 2020 ontvangt de raad regelmatig (soms twee keer per maand) voortgangsberichten over de werkzaamheden. Het gaat hierbij om berichten aan inwoners van Kerkrade die ter kennisgeving ook aan de raad worden gestuurd. In plaats van Centercourt heeft het project dan de naam 'Vie' gekregen. Vie is ook de naam van programma's gericht op gezondheid en vitaliteit: leven in beweging. Bespreking van de locatie Vie (het complex van zwembad, ruimtes voor sport en zorg en parkeergarage) en het programma gaan door elkaar lopen. In december worden besluiten genomen over het programma en wordt een klankbordgroep uit de raad voor Vie ingesteld. In de raad komt in het vervolg primair het uitvoeringsprogramma Vie aan de orde. In oktober 2020 volgt een informatiebijeenkomst ('verdiepingssessie') over het uitvoeringsprogramma. Daaraan nemen diverse raadsleden deel.

Zij kunnen van gedachten wisselen met diverse stakeholders rond Centercourt en zich zodoende laten informeren over het project en de verschillende opvattingen van stakeholders – zoals bewoners en bedrijven in de omgeving en lokale koepels op het vlak van welzijn en sport. Vanaf 2022 gaat de bespreking en besluitvorming in de raad vooral over het programma Vie en de middelen die daarvoor beschikbaar worden gesteld. In januari 2021 stellen SP en OK weer vragen. En OK dient een amendement in over het omgaan met het beschikbaar stellen van € 0,5 mln. uit de reserve sociaal domein voor

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

19

2021 om de gezondheidsverschillen onder de inwoners van Kerkrade te verkleinen. En de Ouderenpartij Kerkrade dient een amendement in om zo'n bedrag ook voor volgende jaren beschikbaar te stellen, mits de reserves dat toelaten.4 In mei 2022 ontvangt de raad een informatiebrief met de stand van zaken van de bouw naar aanleiding van de constructieperikelen rond de parkeergarage. Aangekondigd wordt dat het niet is gelukt in het tweede kwartaal open te gaan, maar dat het gebouw op 5 september 2022 haar deuren opent. 4.2.3 Rekenkameronderzoeken Voor dit onderzoek zijn twee rekenkameronderzoeken geselecteerd uit de onderzoeken die de rekenkamercommissie de afgelopen jaren heeft uitgevoerd: een op het sociaal domein en een naar de invoering van de omgevingswet. Sociaal domein In 2017 bespreekt de gemeenteraad het rekenkameronderzoek 'Grip op verbonden partijen in het sociaal domein'. Het college heeft een reactie op het rapport geschreven van 5 pagina's. De Commissie Algemene Zaken en middelen behandelt het rapport op 19 juni 2017. Naast beschouwingen naar aanleiding van het rapport worden vooral vragen gesteld over de procedure van behandeling. Alle fracties voeren het woord in de behandeling die in totaal ruim 35 minuten duurt. Ook in de gemeenteraad van 5 juli wordt in een klein half uur door alle fracties het woord gevoerd over het rapport.

Het rapport wordt vervolgens voor kennisgeving aangenomen. Omgevingswet In 2019/2002 heeft de rekenkamercommissie onderzocht wat de rol van de raad kan zijn en moet zijn bij de invoering van de omgevingswet en onder het regime van deze wet. In de Raadscommissie Grondgebied en Economische Zaken van 17 juni 2020 presenteren de onderzoekers het rapport, kunnen raadsleden vragen stellen en geeft het betrokken collegelid een reactie. De behandeling van het agendapunt duurt 40 minuten. In de gemeenteraad van 1 juli wordt niet over het rapport gesproken. De raad gaat zonder stemming akkoord en besluit: • de conclusies en aanbevelingen van het rapport over te nemen en het college opdracht te geven om de raad te ondersteunen bij de concretisering ervan; • het college opdracht te geven om de raad periodiek te informeren over de voortgang van de implementatie van de Omgevingswet; • de ingestelde denktank Omgevingswet om te zetten in een raadswerkgroep Omgevingswet; • de raadswerkgroep opdracht te geven om op basis van de aanbevelingen voorstellen voor te bereiden voor de verhouding/rollen tussen raad en college bij de implementatie en uitvoering van de wet. 4.2.4 Bevindingen Wat kunnen we uit de drie cases leren? In de casus van Centercourt/Vie zijn vooral enkele oppositiefracties actief als het gaat om vragen stellen. De coalitiefracties komen in het geheel niet met vragen.

Twee oppositiefracties zijn kritisch op het gehele project.

4

Ibabs.EU, 24 februari 2021.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

20

Zij zijn het die diverse schriftelijke vragen stellen aan het college en ook verzoeken om verdaging van de behandeling van besluitvorming over het programma Vie. De casus van de begrotingen laat zien dat de behandeling van de begroting meer gewicht krijgt in 2021 dan in 2017. Er wordt een gehele vergadering aan besteed. In 2017 is de begroting één van de agendapunten. Voorafgaand aan beide vergaderingen zijn schriftelijke vragen gesteld door verschillende fracties. Er zijn geen amendementen op de begroting ingediend: de raad heeft niet het initiatief genomen om zelf wijzigingen aan te brengen in de begrotingen die het college heeft voorgelegd. De beide rekenkameronderzoeken worden uitgebreid besproken in de raadscommissie en in 2017 ook nog eens in de gemeenteraad zelf. In de besluitvorming is er wel een verschil. In 2017 neemt de raad het onderzoek sociaal domein voor kennisgeving aan en doet hij geen uitspraken over de achttien adviezen die in het rapport staan. In het besluit uit 2020 over de Omgevingswet geeft de raad opdrachten mee aan het college om uitvoering te geven aan een aantal van de aanbevelingen uit het rapport van de rekenkamercommissie.

4.3 Het gebruik van instrumenten in de praktijk in Kerkrade In deze slotparagraaf betrekken we ook informatie uit gesprekken met de voorzitter van de raad, de griffie en enkele raadsleden die hebben deelgenomen in de werksessie op 21 september 2022. Hoofdstuk 1 bevat informatie over de werksessie – zie ook hoofdstuk 5. We gaan achtereenvolgens in op: • de raadsvragen • kaderstelling via moties en amendementen • kaderstelling in werkgroepen • controle-instrumenten • vertegenwoordiging van de samenleving. Schriftelijke raadvragen Uit de vorige paragrafen blijkt dat de gemeenteraad van Kerkrade in beperkte mate gebruik maakt van de instrumenten die de raadsleden en raadsfracties ter beschikking staan en die in paragraaf 2.1 zijn genoemd. Zoals we verwachtten wordt het instrument van de (schriftelijke) raadsvragen het meest gebruikt, en dan vooral door leden van oppositiefracties. De vragen hebben niet alleen het karakter van informatie en uitleg vragen, maar bevatten soms ook veronderstellingen en (politieke) stellingnames. Coalitiefracties maken in beperktere mate gebruik van het instrument vragen ex artikel 38 van het RvO van de raad. De raadsleden van deze fracties benutten meer de mogelijkheid van informele vragen stellen aan collegeleden of aan medewerkers van de gemeente. Dit doen zij via e-mails en via telefonisch contact.

De lijntjes zijn kort in Kerkrade, volgens de betreffende raadsleden. De gemeente Kerkrade biedt de mogelijkheid dat raadsleden zich rechtstreeks tot medewerkers van de gemeente kunnen wenden met vragen die geen politieke strekking hebben. Deze mogelijkheid is overigens niet geformaliseerd in een beleidsdocument of reglement.5

5

Er zijn gemeenten die hiervoor regels hebben opgesteld in een verordening, een handvest of een handreiking over de wijze waarop informatie wordt verstrekt aan de raad – onder meer de gemeenten Den helder, Hulst, 's-Hertogenbosch, Tiel en Zoetermeer.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

21

Eén van de oppositiefracties van de afgelopen periode maakt principieel geen mogelijkheid van vragen buiten de raadsvergaderingen om. Het standpunt is dat alle gedachtewisseling in het openbaar in de raad en de commissies moet plaatsvinden. Het onderscheid tussen coalitie- en oppositiefracties dat al in paragraaf 3.1 zichtbaar werd, wordt door raadsleden in de werksessie onderschreven. Coalitiefracties nemen in de overweging voor het stellen van vragen mee, dat artikel 38 vragen en de antwoorden van het college openbaar zijn en een zelfstandige rol in de publieke aandacht kunnen spelen. De consequenties voor de betrokken bestuurders worden hierbij meegewogen. Tevens geven raadsleden aan dat een bijkomend voordeel van vragen in de raadscommissie boven schriftelijke vragen is, dat men het antwoord meestal direct krijgt. Het hoofdmotief voor het stellen van vragen is bij de meeste fracties het krijgen van inzicht en duidelijkheid over vraagstukken en over voorstellen van het college. Moties en amendementen voor kaderstelling Daar waar de raad besluiten neemt, stelt hij kaders. De ontwerpbesluiten worden in vrijwel alle gevallen voorgelegd door het college, met het verzoek conform te besluiten. Moties en amendementen zijn ook kaderstellend. Het gebruik ervan is in Kerkrade van recente datum.

In moties spreekt de raad zich uit en kan het college een opdracht of een inhoudelijke richting meegeven. Moties die door een enkele fractie worden ingediend worden weinig aangenomen. Daar waar enkele fracties zich achter een motie scharen gebeurt dat uiteraard wel en in die gevallen doet de raad dan richtinggevende uitspraken en vraagt hij doorgaans het college om met de uitspaak aan de slag te gaan en er invulling aan te geven. Het amendement wordt nog weinig gebruikt. Het is net als de motie een kaderstellend instrument, waarmee de raad direct een onderdeel van een beleid of een bepaalde uitgave bepaalt in afwijking van hetgeen het college voorstelt. In Kerkrade maakt de raad geen gebruik van de mogelijkheid om bijvoorbeeld een uitgave die het college voorstelt in de programmabegroting aan te passen. Dat wil niet zeggen dat in de raad geen uitspraken worden gedaan die een richting aangeven. In de beschouwingen naar aanleiding van een onderwerp, bijvoorbeeld bij de algemene beschouwingen rond de begroting zijn diverse richtinggevende uitspraken van verschillende fracties te vernemen. Ook bij de behandeling van het rekenkameronderzoek over het sociaal domein worden ter vergadering diverse beschouwingen gegeven en doen raadsleden uitspraken. Die worden opgenomen in het verslag van de vergadering.6 Zij krijgen echter nauwelijks een vervolg in een motie of amendement.

Als dat wel het geval zou zijn, dan is dat een uitspraak richting het college en kan de raad ook in tweede instantie volgen wat het college doet met de uitspraak of de wijziging. Dat geeft dan invulling aan een deel van de controlerende rol van de raad. Kaderstelling in werkgroepen De werkgroepen die in Kerkrade de afgelopen jaren zijn gevormd met raadsleden en collegeleden en die zich hebben gebogen over onderwerpen als de Omgevingswet, 6

Dit verslag heeft sinds een aantal jaren de vorm van een integrale weergave op beeld en geluid van de raadsvergadering, via Ibabs.EU.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

22

risicomanagement en begroting, passen bij de kaderstellende rol van de gemeenteraad.7 Raadsleden beïnvloeden de uitspraken die de werkgroepen doen en de voorstellen die aan de raad worden voorgelegd. Controleren De controlerende rol kan vooral tot uitdrukking komen in de vragen die raadsleden stellen. Deels hebben die vragen dat controlerende karakter. Dat geldt vooral voor vragen die vragen naar het 'waarom' van een activiteit of een keuze van het college. Veel vragen komen echter ook voort uit opvattingen van fracties die afwijken van het college. Aan de vragen zijn veronderstellingen verbonden. Bestuursrapportage en jaarrekening Een belangrijk moment voor controle is de periodieke bespreking van de Bestuursrapportage (Burap). Naar aanleiding van de Burap worden over verschillende onderwerpen vragen gesteld. Meestal gaat het om het verzoek tot nadere toelichting of precisering, bijvoorbeeld een uitwerking in getallen of bedragen. De jaarrekeningen worden zonder nadere bespreking vastgesteld. Zij zijn besproken in de rekeningcommissie. Rekenkameronderzoeken Rekenkameronderzoeken worden besproken. Maar de raad effectueert hier zijn controlerende rol op het moment dat hij consequenties verbindt aan de uitkomsten van een onderzoek, door bijvoorbeeld aanbevelingen over te nemen in een besluit of in een motie uitspraken te doen.

Naar aanleiding van het onderzoek naar de Omgevingswet heeft het college op basis van de rapportage een ontwerpbesluit aan de gemeenteraad voorgelegd.8 Vertegenwoordigende rol In de werksessie met raadsleden noemen vrijwel alle deelnemers ongevraagd dat zij het belangrijk vinden te weten wat er speelt bij inwoners en dat willen overbrengen in de raad. In de casus van Centercourt/Vie hebben we geconstateerd dat er in beperkte mate wordt gereageerd op brieven vanuit inwonersgroepen over een onderwerp. De brieven worden voor kennisgeving aangenomen. Inbreng vanuit de groepen is niet in de raad geagendeerd. In de werksessie met raadsleden wordt erop gewezen dat men vrij laat op de hoogte komt van een brief van inwoners. Dit valt niet goed te rijmen met het feit dat in de genoemde casus brieven ingekomen post waren bij verschillende commissies.

7

Zoals eerder vermeld, werden die voor risicomanagement en de Omgevingswet gevormd naar aanleiding van onderzoeken van de rekenkamercommissie Kerkrade. 8 De variant met een motie komt ook voor in gemeenteraden elders.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

23

5 Perspectief van raadsleden Dit hoofdstuk gaat in op de perceptie van raadsleden van de rollen en instrumenten aan de hand van de volgende onderzoeksvragen: 3. Zijn deze instrumenten, ieder afzonderlijk of in gezamenlijkheid, voldoende bekend bij

de individuele raadsleden om ze effectief en efficiënt in te kunnen zetten? 6. Heeft de gemeenteraad en/of hebben de individuele raadsleden behoefte aan

additionele instrumenten of anderszins om de drie rollen te kunnen vervullen? 7. Hoe wordt door de raad de ambtelijke ondersteuning van de raadsleden ervaren? 8. Op welke wijze geeft de gemeenteraad en geven de afzonderlijke raadsleden invulling aan de drie verschillende rollen (kaders stellen, controle en volksvertegenwoordiging) die de raad heeft? De vragen komen in de volgende paragrafen aan de orde. De bron voor dit hoofdstuk is de werksessie van 21 september 2022. Zoals in hoofdstuk 1 is gemeld hebben slechts acht raadsleden deelgenomen aan de werksessie op 21 september 2022. Niet alle fracties waren vertegenwoordigd. De uitkomsten van de sessie zijn daardoor niet representatief voor de meningen van alle raadsleden. Ze geven desondanks wel inzicht. Waar in dit hoofdstuk over 'raadsleden' wordt gesproken wordt dus gedoeld op de raadsleden die hebben deelgenomen.

5.1 Kennis van de instrumenten Raadsleden geven aan dat zij voldoende kennis hebben van de meest gebruikte instrumenten: vragen, moties en amendementen. Tegelijkertijd melden zij dat zij in contact met de griffier er nog wel eens op worden gewezen dat beter een amendement in plaats van een motie of andersom een motie in plaats van een amendement kan worden ingediend. Dit duidt erop dat het onderscheid tussen beide instrumenten raadsleden niet altijd scherp voor ogen staat, of althans de inzichten over het meest effectief gebruik van een van de twee instrumenten niet altijd even helder is voor raadsleden. Hoe en wanneer het instrument precies moet worden ingezet is bij enkele raadsleden wel een aandachtspunt, maar op dat vlak kunnen zij zich laten adviseren door de griffier. De raadsleden die deel uitmaken van een meerkoppige fracties (zeven van de negen fracties bestaan uit twee leden of meer) benadrukken dat gebruik wordt gemaakt van de kennis die er in de fractie is over de instrumenten en dat men er gezamenlijk doorgaans wel uitkomt welk instrument het beste kan worden ingezet. De twee eenmansfracties hebben dat voordeel niet.9 Over initiatiefvoorstellen gaan raadsleden te rade bij de griffier. Raadsonderzoeken en raadsenquête zijn voor de raadsleden niet in beeld. Enkele raadsleden geven wel aan er meer over te willen weten.

Raadsleden worden ook geschoold in kennis van het raadswerk en de instrumenten. Naast een introductie door de griffier voor een nieuwe raadsperiode, kennen de politieke partijen scholingsmogelijkheden. De landelijke politieke partijen die in de raad 9

Er was geen vertegenwoordiger van een eenmansfractie aanwezig in de sessie van dit onderzoek

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

24

vertegenwoordigd zijn (PvdA, SP, CDA en VVD) kennen scholingsmogelijkheden die zij op landelijk of op regionaal niveau aanbieden. De intensiteit en diepgang van die scholing verschilt van partij tot partij. Ook de lokale partijen hebben sinds enige tijd de mogelijkheid van scholing. Het Kennispunt lokale politieke partijen biedt ondersteuning aan lokale politieke partijen, die geen gebruik kunnen maken van ondersteuning van een landelijke partij. Het Kennispunt is politiek neutraal. Het biedt onder meer trainingen, heeft een forumfunctie en helpdeskfunctie voor lokale partijen.10

5.2 Behoefte aan aanvullende instrumenten Uit de werksessie met raadsleden blijkt dat er in beperkte mate behoefte is aan aanvullende instrumenten. Wel wordt genoemd dat men soms behoefte heeft aan meer kennis en inzicht van een onderwerp. In dat verband wordt gewezen op het kunnen benutten van rekenkameronderzoek en eventueel een raadonderzoek. Maar men kan de reikwijdte en politieke betekenis van het raadsonderzoek niet goed doorgronden. Daarvoor is er behoefte aan meer inzicht in het instrument en het gebruik en de effecten ervan. Eén van de deelnemers aan de sessie noemt de wens tot andere invulling van het vragenuurtje. In het RvO voor de raadscommissies wordt dit instrument genoemd in artikel 17, maar het raadslid ziet als nadeel dat de mogelijkheid van vragen beperkt is tot portefeuillehouders die voor de raadscommissie zijn uitgenodigd met het oog op de agendapunten. De wens is om in dit Vragenuur aan alle portefeuillehouders vragen te kunnen stellen. Deze wens krijgt geen bredere steun in de werksessie.

5.3 Ambtelijke ondersteuning In de werksessie wordt nadrukkelijk en veelvuldig gewezen op de ondersteuning die raadsleden ervaren van de griffie. Zij kunnen altijd voor vragen en adviezen bij de griffier terecht. En de griffier reageert niet alleen op vragen, maar opereert ook proactief in de ondersteuning van raadsleden. Dit wordt positief gewaardeerd. Dit verloopt naar tevredenheid. Het resulteert er (daarom?) niet in dat men behoefte heeft aan meer ondersteuning en dus uitbreiding van de griffie. Bij een eventuele kleinere bezetting kan men zich weinig voorstellen. Er is ook geen behoefte aan ondersteuning op fractieniveau, bijvoorbeeld in de vorm van fractiemedewerkers. Uit de sessie komt naar voren dat men in de fractie voldoende steun heeft aan elkaar om het werk uit te voeren. Daarnaast zijn er de burgerleden van de adviescommissies die bijdragen aan het werk van de raadsleden. De raadsleden zijn er tevreden over dat het werk van de griffie zich heeft ontwikkeld van puur secretariaatsondersteuning, zoals in het begin van het dualisme, naar meer actieve ondersteuning met kennis en advies vanuit de griffie. Aan een verdergaande rol, waarbij de griffie ook informatie genereert, heeft men nog niet gedacht.

Vertegenwoordigers van coalitiefracties geven aan dat zij de informatie die zij nodig vinden, kunnen krijgen via contacten met de bestuurder en de ambtelijke organisatie van de gemeente.

10 https://www.lokalepolitiekepartijen.nl.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

25

5.4 Invulling van de rollen In de werksessie met raadsleden komt met name de volksvertegenwoordigende rol naar voren. Raadsleden noemen het belang om geluiden uit de samenleving te laten doorklinken in de gemeenteraad. Men vindt een luisterend oor belangrijk. Ook noemen raadsleden dat zij vragen die bij burgers leven willen vertalen in vragen die aan het gemeentebestuur worden gesteld. In Kerkrade worden fracties ook actief door burgers benaderd om kwesties aan de orde te stellen in de raad. Raadsleden gaan hier vaak op in. De kaderstellende rol heeft een minder prominente positie. Wel geeft men aan dat men die rol sowieso vervult bij de besluitvorming over voorstellen vanuit het college. Er wordt op gewezen dat coalitiefracties al betrokken zijn bij de totstandkoming van het coalitieprogramma. Daarin worden de kaders vooral gesteld. Een raadslid brengt in dat verband naar voren dat één van de redenen om niet veel met moties te komen is, dat men zijn/haar zin al heeft gekregen bij de coalitievorming en moties dus niet nodig zijn. Wel wordt in de sessie genoemd, dat de kaderstellende rol in de raad van Kerkrade versterkt kan worden. Vertegenwoordigers van de oppositiefracties nemen waar dat de raad wel erg volgend is; het college heeft het voortouw bij voorstellen voor kaders voor beleid en uitvoering.

Ook de controlerende rol wordt door raadsleden niet spontaan als belangrijke rol genoemd. Een vertegenwoordiger van een oppositiefractie noemt die wel op de eerste plaats.

16 december 2022. Ons kenmerk 22056-006

26

6 Beschouwing De centrale onderzoeksvraag van de rekenkamercommissie luidt: Hoe kan de positie van de gemeenteraad vanuit zijn verschillende rollen worden versterkt in het licht van het dualisme gezien? In de deelvragen wordt vooral ingegaan op de instrumenten die de raad hanteert en kan hanteren om invulling te geven aan de rollen. De handreiking in Bijlage 2 biedt nadere informatie over de instrumenten en het gebruik ervan met het oog op versterking van het gebruik. In dit hoofdstuk gaan wij na waar, gelet op de inhoud van de vorige hoofdstukken, aanknopingspunten voor versterking van de positie van de raad liggen. Daarbij betrekken wij tevens kennis en inzichten van de praktijk van gemeenteraden elders die bij KplusV en in de literatuur beschikbaar zijn. Geen afwijkend beeld voor Kerkrade Vooraf merken wij op dat de uitkomsten van dit rekenkameronderzoek niet veel afwijken van de resultaten uit landelijke onderzoeken naar het functioneren van gemeenteraden en gemeenteraadsleden, de rolinvulling en het gebruik van instrumenten.11 Uit die onderzoeken komt ook naar voren dat raadsleden vooral veelvuldig gebruik maken van het instrument van vragen stellen: zowel mondeling als schriftelijk. Vragen worden gesteld om informatie in te winnen en verduidelijking te krijgen. Vragen worden ook gesteld om vragen van burgers te beantwoorden.

Vragen passen daarmee bij de volksvertegenwoordigende rol. Voorts worden ze in de controlerende rol gebruikt. Ze zijn dan echter pas effectief als er ook een vervolg aan zit: namelijk het beoordelen van de verkregen informatie in het licht van de kaders die zijn gesteld. Dat beoordelen van de verkregen informatie en daar uiting aan geven blijft echter veelal achterwege.12 De kaderstellende rol is voor veel raadsleden niet altijd duidelijk, blijkt uit de onderzoeken. Peters e.a. stellen dat kaderstelling door raadsleden vaak passief gebeurt. De colleges stellen de kaders op; de raden stellen ze vast. Ook is niet altijd duidelijk hoe kaders zich tot elkaar verhouden: de kaders die worden gesteld door vaststelling van de jaarlijkse begroting in relatie tot de kaders in beleidsdocumenten die door het jaar heen worden vastgesteld. Er is geen duidelijke norm voor wat goede kaders en goede kaderstelling zijn. Voor de raad lijkt het belangrijk dat de kaders die worden gesteld ook weer gebruikt moeten kunnen worden voor het controleren van de uitvoering door het college. Uitvoering moet kunnen worden getoetst aan de kaders. Een kader dient daarvoor handvatten te bieden.13 Evenzo is er geen duidelijke norm voor wat een goede controlerende rol is voor de gemeenteraad.