bijlage-handleiding-accountantscontrole.pdf

Controle van gedeclareerde bonnen door het college of ambtenaren. Controle van fractiebudgetten Nadere of meer nauwkeurige (controle)informatie over belangrijke investeringen of projecten Europese aanbestedingen Subsidies Parkeeropbrengsten Dubieuze debiteuren Inrichten interne beheersing

Tip: bespreek als (audit)commissie en/of de raad of één of meer vragen voor een diepgaandere controle op zijn plaats zijn.

Strengere toleranties In tekstkader 1 geven we aan wat goedkeurings- en rapporteringstoleranties zijn. In de praktijk komt het nauwelijks voor dat raden voor strengere toleranties kiezen. Dit omdat de gemeente dan in zijn geheel strenger wordt gecontroleerd en/of dat er strenger wordt gerapporteerd. Zoals hiervoor aangegeven geven raden er vaak de voorkeur aan om in te zoomen op een bepaald onderwerp.

3.4

De controle Keuzemogelijkheden raad Bij deze stap zijn de keuzemogelijkheden voor de raad beperkt. Er zijn wel momenten waarop de raad wordt geïnformeerd. Dit lichten we hier toe. We delen stap 3. in twee delen in: de interimcontrole en de controle van de jaarrekening. Interimcontrole en managementletter Interimcontrole De controle start normaal gesproken met een interimcontrole. Deze interimcontrole richt zich op de bedrijfsvoering en administratieve organisatie. De interimcontrole heeft twee doelen. Het eerste doel is dat de organisatie eventueel nog aanpassingen kan doen. Het tweede doel is dat de accountant kan bepalen hoe zijn controle in te richten. Dit is met name van belang in het eerste jaar dat een accountant controleert (zie hierover paragraaf 4.3). In het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties zijn er nieuwe methoden in ontwikkeling die meer uitgaan van een continue controle. Bij gemeenten is dit in de beginfase van ontwikkeling. We daar daarom hier niet verder op in. Managementletter Naar aanleiding van de interimcontrole maakt de accountant meestal een managementletter. In deze managementletter doet de accountant aanbevelingen aan het bestuur met betrekking tot de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

27

bedrijfsvoering en de administratieve organisatie. De managementletter is gericht aan het college en het management. Zij zijn immers verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en de administratieve organisatie. Het college en management kunnen erop reageren en/of ervoor zorgen dat de aanbevelingen worden uitgevoerd. Als de managementletter naar de raad wordt gestuurd dan is deze openbaar.8 We bevelen aan dat de managementletter minimaal ter kennisneming naar de raad gaat. Het is daarbij inzichtelijk als het college ook zijn reactie op de managementletter meestuurt. De raad kan hierom vragen. De raad of auditcommissie kan de managementletter ook bespreken in een overleg met de accountant. Dit is ook afhankelijk van de rolopvatting van de raad(scommissie), zie paragraaf 5.1.

Tip: vraag als auditcommissie of raad minimaal ter kennisneming om de managementletter en reactie van het college erop.

Controle van de jaarrekening Als het college de jaarrekening heeft laten opstellen kan de controle van de jaarrekening beginnen. Dit leidt tot de controleverklaring en het verslag van bevindingen. Het conceptrapport wordt voor een feitencontrole naar de organisatie en het college gestuurd en besproken (soms ook hoor- en wederhoor genoemd). Het gaat er dan met name om of er informatie is gemist. Daarnaast neemt de accountant bij bijzonderheden contact op met de organisatie en/of college. Als de accountant bijvoorbeeld geen goedkeurende verklaring gaat afgeven zal hij hierover eerst het college en de organisatie informeren. Dit omdat zij de gecontroleerden zijn. Het college heeft dan de mogelijkheid de raad te informeren voordat de accountant de controleverklaring en verslag van bevindingen aan de raad stuurt.

3.5

De controleverklaring en de jaarrekening Keuzemogelijkheden raad Het is aan de raad hoe om te gaan met de bevindingen en aanbevelingen van de accountant. De volgende vragen zijn van belang: • hoe om te gaan met de aanbevelingen en bevindingen? • wat te doen bij een niet - goedkeurende verklaring? Hoe om te gaan met de aanbevelingen en bevindingen? Aanbevelingen Bij een niet-goedkeurende, maar ook bij een goedkeurende controleverklaring, zijn er punten voor verbetering of aanbevelingen in het verslag van bevindingen opgenomen. Waar kunnen de aanbevelingen bijvoorbeeld over gaan? Aanbevelingen die regelmatig voorkomen gaan bijvoorbeeld over het fiscaal in control zijn, inkoop en aanbesteding, de ICT-omgeving, functiescheiding bij ICT, privacy en het administratieve systeem en toepassing. Verbeterplan In de meeste gemeenten maakt het college een verbeterplan naar aanleiding van de bevindingen. Indien dat niet het geval is kan de audit(commissie) het college vragen dat te doen. Bespreking raad De raad(scommissie) kan het verslag van bevindingen en het verbeterplan naast elkaar leggen en bespreken. De raad(scommissie) kan zaken benoemen die de raad belangrijk vindt en (extra) aandacht verdienen. Hierbij zijn twee punten van belang: • Het is niet verplicht alle adviezen van de accountant op te volgen. Het kan bijvoorbeeld zijn

8

28

Voor accountants is het risico van ‘identity theft’ van belang. Het gaat er dan om dat stukken met een handtekening van de accountant, op bijvoorbeeld internet, een risico met zich meebrengen dat de handtekening wordt gekopieerd en misbruikt. Indien de handtekening van de accountant onder de stukken staat kan aan de accountant worden gevraagd een exemplaar zonder handtekening aan te leveren. Stukken met handtekening mogen niet op internet.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

dat de raad het niet doelmatig vindt een advies op te volgen; kwaliteit, doelmatigheid en rechtmatigheid kunnen strijdig zijn. Het is wel van belang dat de raad expliciet de adviezen bespreekt en aangeeft ze wel of niet op te volgen en waarom. De (audit)commissie of de raad kan zelf een lijst van aanbevelingen bijhouden. Daarop kan worden aangegeven welke aanbevelingen zijn gegeven, wat de prioriteit daarbij is van de raad, of de organisatie het wel of niet heeft opgevolgd en wat de nieuwe afspraken zijn. Zo wordt voorkomen dat diverse jaren op rij dezelfde aanbevelingen in het rapport van bevindingen terugkomen. Ook houdt de raad op deze manier het initiatief.

Tip: spreek als (audit)commissie of raad af hoe als raad de aanbevelingen te volgen. Geef daarbij ook aan welke aanbevelingen belangrijk zijn en welke minder of niet. Breng hierover een advies uit aan de raad (bij een (audit)commissie).

Wat te doen bij een niet - goedkeurende verklaring? Een niet - goedkeurende controleverklaring Niet alle controleverklaringen zijn goedkeurend. De decentralisaties hebben ertoe geleid dat veel gemeenten worden geconfronteerd met een niet – goedkeurende controleverklaring. Een niet – goedkeurende controleverklaring kan een verklaring zijn met beperking, een oordeelsonthouding betreffen of afkeurend zijn. In tekstkader 1 is aangegeven wanneer welke verklaring wordt afgegeven. Beoordeling Hoe erg is een niet – goedkeurende controleverklaring? Dat hangt van de reden af waarom de verklaring niet - goedkeurend is. Als de verklaring niet- goedkeurend is vanwege onoverkoombare afhankelijkheden van derden, zoals nu in het sociaal domein, dan is er wel actie nodig maar is het niet direct aan de eigen organisatie te wijten. Zijn de reden rechtmatigheidsfouten bij bijvoorbeeld aanbestedingen of grondexploitaties, dan is het van belang om hier goed naar te kijken en actie te ondernemen binnen de eigen organisatie. Is er al meerdere jaren sprake van veel opmerkingen en een niet-goedkeurende verklaring dan kan dat een reden zijn om meer aandacht aan de fouten of onzekerheden en het opvolgen van de aanbevelingen te besteden.

Consequenties niet - goedkeurende verklaring In alle gevallen van een niet-goedkeurende accountantsverklaring is het van belang dat de bevindingen van de accountant worden opgenomen in een verbeterplan en dat de raad deze verbeteringen volgt. Daarnaast is er een aantal extra opties hoe om te gaan met een niet-goedkeurende verklaring. Deze opties kunnen in combinatie worden gebruikt. Het inzetten van de opties is afhankelijk van de beoordeling van de redenen waarom de verklaring niet - goedkeurend is. De opties zijn: • aanvullend onderzoek laten doen • (meer) druk zetten op verbetering • een discussie voeren • de jaarrekening niet vaststellen. De toezichthouder zal de jaarrekening vervolgens vaststellen. Deze optie is overigens niet gebruikelijk. De andere opties hebben de voorkeur, omdat het niet vaststellen van de jaarrekening geen verbetering met zich meebrengt. Een aandachtspunt hierbij is dat het niet tijdig toesturen van de jaarstukken naar de toezichthouder een reden kan zijn voor het instellen van preventief toezicht op de begroting van het volgende begrotingsjaar. Preventief toezicht wil zeggen dat de provincie de begroting en begrotingswijzingen vooraf dient goed te keuren. Bij het tijdig toesturen is van belang dat de stukken volledig zijn, dat wil zeggen, dat de jaarrekening, jaarverslag, controleverklaring en verslag van bevindingen er zijn.

Het is geen vereiste dat de controleverklaring goedkeurend is.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

29

3.6

Evaluatie Keuzemogelijkheden raad Het is aan de raad om te evalueren. Het is ook aan de raad vervolg te geven aan de evaluatie. Waarom evalueren? Evaluatie van de accountantscontrole Het is zinvol na een controlecyclus het proces te evalueren; ook met de accountant. Dit om met elkaar verbeterpunten te bespreken, bijvoorbeeld wat betreft de planning, de wijze van het bespreken van de stukken en dergelijke. In de enquête gehouden bij raadsleden en griffiers geeft 66% van de invullers aan regelmatig te evalueren. 18% geeft aan dit niet te doen en 16% weet het niet. Ook uit de enquête gehouden onder accountants blijkt dat er nog vrij vaak niet of nauwelijks (12%) of maar soms (44%) wordt geëvalueerd. Sommige raden hebben een auditcommissie die niet alleen de accountantscontrole als taak heeft, maar de hele planning & controlcyclus (zie paragraaf 5.2). In een dergelijke commissie wordt de hele cyclus regelmatig geëvalueerd en daarmee ook de accountantscontrole. Figuur 4 bent u tevreden over het contact met de accountant? (Percentage van respons)

70 60 50 40

raadsleden

30

griffiers

20 10 0 ja

nee

deels wel, deels niet

Hoe tevreden is de raad met de accountant? In de enquête is ook gevraagd of de raadsleden en griffieleden tevreden zijn met het contact met de accountant. In figuur 4 hebben we dat weergegeven. De helft van de griffieleden is tevreden en ruim 60% van de raadsleden. Bij beide groepen is ongeveer 10% ontevreden. De rest is deels tevreden en deels ontevreden. Dezelfde vraag is aan accountants gesteld: bent u over het algemeen tevreden met het contact met de raad? 31% geeft hierop het antwoord ja, 61% geeft aan dat het verschilt per gemeente en een kleine 10% is ontevreden. Verbeterpunten volgens raadsleden en griffiers Wat geven de invullers van de enquête gehouden onder raadsleden en griffiers aan als punten die kunnen worden verbeterd of waarover ze ronduit ontevreden zijn? De top drie van punten van ontevredenheid is: • niet nakomen afspraken (te laat aanleveren stukken) • onzichtbaarheid accountant • te weinig invulling van de adviesfunctie

30

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Daarnaast speelt soms ook dat er verstoorde verhoudingen zijn hetzij tussen de raad en de accountant, hetzij tussen de raad en het college. Dit laatste kan zich dan onder andere uiten in de discussie met de accountant, bijvoorbeeld doordat raadsleden het gevoel hebben dat de accountant wordt gestuurd door het college. Verbeterpunten volgens accountants Wat geven de accountants aan als punten die verbeterd kunnen worden? De top drie bij de accountants is: te weinig contact, soms bijvoorbeeld alleen met de (audit)commissie en niet met de hele raad. contact te veel gericht op deadlines en kosten en niet over de inhoud te weinig kennis en/of interesse bij de raad of te weinig ondersteuning van de raad.

Tip: plan jaarlijks een evaluatie, houd de evaluatie ook daadwerkelijk. Plan de evaluatie zo dat deze bij de voorbereiding van de volgende controle kan worden meegenomen.

Vervolg evaluatie Aandachtspunten evaluatie accountant We concluderen op basis van enquête dat het evalueren met de accountant voor beide kanten nuttig kan zijn. Daarbij zijn er enkele aandachtspunten. Deze hebben we in tekstkader 5 opgenomen. Tot slot, merken we op dat het handig is de evaluatie zo te plannen dat deze bij de voorbereiding van de volgende controle kan worden meegenomen. Tekstkader 5 aanbevelingen voor evaluatie met de accountant Bespreekpunten evaluatie met de accountant: • de aanlevering van stukken (van beide kanten) • wanneer de accountant wat presenteert: • in beslotenheid met een aantal raadsleden en griffie. • in de volledige raad • hoe de natuurlijke adviesfunctie in te vullen • wat vindt de accountant aandachtspunten bij de raad? Is er voldoende kennis? Aandacht? Tijd?

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

31

32

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4. De aanbesteding In dit hoofdstuk gaan we in op aanbesteding. De aanbesteding is van belang, want het bepaalt de basisafspraken met de accountant voor een aantal jaren. Een goede aanbesteding kan helpen bij het voorkomen van discussies over wat wel en niet werd verwacht en de kosten. In paragraaf 4.1 geven we een overzicht van de keuzemogelijkheden voor de raad via een checklist uit vier delen. In de volgende vier paragrafen gaan we verder in op de vier onderdelen. Dat doen we gericht op de keuzen voor de raad. Volledigheidshalve merken we hier op dat we spreken over de raad ook als het vaak om een raadscommissie, zoals de auditcommissie, gaat.

4.1

Overzicht keuzemogelijkheden bij de aanbesteding Vier onderdelen De aanbesteding verdelen we in vier onderdelen in: de voorbereiding, de opdrachtformulering, de beoordeling van de offertes en de opdrachtverlening. Bij alle vier de onderdelen zijn er vragen waarvan het goed is dat de raad daarover nadenkt en een keuze maakt. In tekstkader 6 geven we een overzicht van deze keuzen. Tekstkader 6 Overzicht keuzemogelijkheden raad bij de aanbesteding Voorbereiding • Wie van de raad is betrokken bij het uitvoeren van de aanbesteding? • Wie is er binnen de gemeente betrokken? • Alleen of met andere overheden aanbesteden? • Welke procedure? (Europees aanbesteden, open, gesloten, marktconsultatie) • Voor welke periode aanbesteden? (voor hoeveel jaar) • Wanneer aanbesteden? (welke periode van het jaar) Opdrachtformulering (programma van eisen) • Bij welke gesprekken wordt de accountant verwacht aanwezig te zijn? • Heeft de raad extra wensen ten aanzien van de wettelijke vereisten? • Hoe staat de organisatie ervoor? • Zijn er nieuwe ontwikkelingen waarvan het van belang is ze nu al mee te nemen? • Welke afspraken over meerwerk kunnen worden gemaakt? • Welke algemene voorwaarden zijn wel en niet van toepassing? • Hoe om te gaan met lokale wensen van het inkoopbeleid rond social return/ duurzaamheid/lokale betrokkenheid?

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

33

Beoordeling offertes • Welke criteria zijn belangrijk? • Hoe de criteria wegen? • Worden de offertes gepresenteerd? • Hoe het beoordelingsproces in te richten? Opdrachtverstrekking • Is er een aanbieder waarmee een overeenkomst kan worden gesloten? • Heeft er geen aanbieder ingeschreven of zijn de inschrijvingen van onvoldoende kwaliteit?

In de paragrafen 4.2 tot en met 4.5 gaan we verder in op de vragen bij de vier onderdelen. Een aantal vragen hebben een directe relatie met wat de raad bij de jaarlijkse controle wil (hoofdstuk 3). Andere vragen hebben een relatie met de werkwijze van de raad, zoals is er wel of geen (audit)commissie (hoofdstuk 5). Waar dat het geval is, geven we een verwijzing. Voor we ingaan op de vragen bij de vier onderdelen gaan we kort in op de ontwikkelingen in de markt voor accountantscontrole van gemeenten. Door deze ontwikkelingen is het antwoord op enkele vragen van extra belang. Ontwikkeling markt Een goede aanbesteding is altijd van belang om de uitvoering van de uit te besteden taak doelmatig en doeltreffend te laten verlopen. Bij de accountantscontrole is dat ook het geval. Bovendien is bij de accountantscontrole de markt in ontwikkeling. Dit heeft er voor de controle van de jaarrekening 2016 toe geleid dat vier gemeenten in eerste instantie geen accountant konden vinden. In de enquête die we hebben gehouden onder raadsleden en griffiers wordt aangegeven dat er soms maar één kantoor heeft ingeschreven op een aanbesteding. Ook dit is geen wenselijke situatie. Redenen voor niet inschrijven Wat kan een gemeente doen om een keuze te hebben bij de aanbesteding? Er zijn diverse redenen waarom accountantskantoren wel of niet inschrijven bij een aanbesteding.

Bij de diverse vragen besteden we daar aandacht aan. Er zijn echter vijf wensen die niet werkbaar zijn voor (een deel van de) aanbesteders. Dit zijn dus aandachtspunten bij de aanbesteding In tekstkader 7 hebben we deze vijf aandachtspunten opgenomen. Tekstkader 7 vijf aandachtspunten ter voorkoming van niet-inschrijven accountantskantoren Ervaring De drie grote accountantskantoren schrijven niet altijd meer in op aanbestedingen. Nieuwe toetreders zijn daarom van belang. Deze hebben per definitie minder/geen ervaring met de controle van gemeenten. Vragen om (veel) ervaring betekent dus dat nieuwe toetreders niet kunnen offreren. Het is natuurlijk wel van belang dat ze de taal van gemeenten spreken. Dat kan op andere manieren worden gevraagd. Bijvoorbeeld door het kantoor de offerte te laten presenteren (zie verder paragraaf 4.4). Looptijd Een eerste controlejaar kost extra tijd van de accountant en de organisatie. Een aanbesteding van één of twee jaar is voor een accountantskantoor daarom een risico. Dit betekent dat ten minste een aantal kantoren niet zal inschrijven. Een aanbestedingsperiode van drie jaar is in het algemeen het minimum. Ook kunnen er optiejaren worden opgenomen. De raad kan dan per optiejaar de beslissing nemen door te gaan met de zittend accountant of niet.

Een aanbesteding voor vier jaar met twee optiejaren wordt vaak door beide partijen als redelijk gezien (zie ook paragraaf 4.2). Periode van aanbesteden Ook het aanbestedingsproces zelf kost tijd voor de gemeente én de accountant. Aanbesteden in de periode februari – juni is voor accountantskantoren niet handig, omdat dit samenvalt met het zwaartepunt van de controle. Aanbesteden in die periode leidt dus tot minder inschrijvingen (zie ook paragraaf 4.2).

34

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Prijsbeoordeling Een aanbesteding waarbij de beoordeling dusdanig is dat de laagste bieder altijd de aanbesteding wint is niet aantrekkelijk. Niet alle kantoren zullen op een dergelijke aanbesteding ingaan. Een aanbesteding waarbij kwaliteit en prijs tegen elkaar worden afgewogen is wel aantrekkelijk. Dat betekent dat er kan worden gekozen voor een kantoor met een hogere prijs, maar die voor die hogere prijs ook meer aansluit bij wat de gemeente wil (zie ook paragraaf 4.4). Algemene voorwaarden In de algemene voorwaarden van gemeenten kunnen bepalingen staan die voor een accountantscontrole minder op zijn plaats zijn. Het gaat dan om geheimhouding, aansprakelijkheid en eigendomsrecht (zie ook paragraaf 4.3). De oplossing is dan met elkaar in gesprek gaan over deze bepalingen en ze aanpassen als het voor beide partijen redelijk is.

4.2

Voorbereiding Keuzemogelijkheden raad Bij de voorbereiding zijn er zes vragen waarbij de raad een keuze kan maken (zie tekstkader 6). Hieronder lichten we deze vragen toe. Wie van de raad is betrokken bij het uitvoeren van de aanbesteding? Als er een (audit)commissie is kan deze vraag eenvoudig worden beantwoord. Het zal dan de (audit) commissie zijn die vanuit de raad de aanbesteding trekt. Als er geen (audit)commissie is, is dit wel een aandachtspunt en zal er vanuit de raad een tijdelijke commissie worden samengesteld. Hoe deze commissie samen te stellen is vergelijkbaar met hoe de (audit)commissie samen te stellen?  Zie hoofdstuk 5 voor het samenstellen van de auditcommissie. Wie is er binnen de gemeente betrokken? Voorop staat dat de raad het besluit neemt over de aanbesteding. De raad dient daarom bij de inhoud leidend te zijn. De ambtelijke organisatie kan op een aantal manieren betrokken zijn bij de aanbesteding. Wat in ieder geval van belang is, is dat: • vanuit inkoop het proces wordt begeleid, dit vanwege bijvoorbeeld de kennis van aanbestedingsregels; • financiën en het college betrokken zijn bij de planning, bijvoorbeeld vanwege de planning van het jaarrekeningproces, het aanleveren van stukken, te plannen gesprekken van de accountant met de organisatie en dergelijke. Beoordelingscommissie De beoordelingscommissie is vrij van samenstelling.

In het algemeen zijn er twee mogelijkheden: • alleen raadsleden hebben een stem in de beoordelingscommissie. Collegeleden en/ of medewerkers uit de ambtelijke organisatie zijn dan vaak adviseurs van de leden van de beoordelingscommissie. • naast raadsleden hebben ook collegeleden (bijvoorbeeld de wethouder middelen) en medewerkers uit de ambtelijke organisatie (bijvoorbeeld de concerncontroller) stemrecht in de beoordelingscommissie. De beoordelingscommissie beoordeelt de inschrijvingen en weegt hierbij vooral de kwaliteitscriteria. Dit is een belangrijke stap in het aanbestedingsproces omdat dit bepaalt welke inschrijver de beste offerte heeft ingediend (zie ook paragraaf 4.4 over de beoordeling). De beoordelingscommissie zal aan de raad voorstellen om deze inschrijver als accountant te benoemen. De raad is verantwoordelijk voor de benoeming van de accountant. Het is belangrijk dat de raad of auditcommissie vooraf bepaalt welke rol niet-raadsleden hebben in de beoordelingscommissie: • alleen een adviserende rol; of • als niet raadsleden ook stemrecht hebben in welke mate de stemmen van niet-raadsleden dan meewegen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

35

Het ligt voor de hand dat de stemmen van raadsleden doorslaggevend zijn omdat de raad verantwoordelijk is voor de benoeming van de accountant is het wel voor de hand liggend.

Tip: laat naast leden van de auditcommissie ook ambtenaren en de wethouder deelnemen aan de aanbesteding. Maak daarbij wel de rollen helder: de niet-raadsleden zijn adviserend of ze beoordelen mee, maar zijn dan niet doorslaggevend. De raad is immers verantwoordelijk voor de benoeming.

De coördinatie van de aanbesteding en/of de aanbestedingsdocumenten kan vanuit de ambtelijke organisatie of vanuit de griffie worden verzorgd. In figuur 5 hebben we de antwoorden van raadsleden en griffiers op de vragen: wie coördineert de aanbesteding? en wie bereidt de aanbestedingsdocumenten voor? opgenomen. In figuur 5 is te zien dat de coördinatie en voorbereiding vaak bij de ambtelijke organisatie is belegd, maar ook vrij vaak niet. Figuur 5 ondersteuning bij de aanbesteding (Percentage van respons)

60 50 40 30 Wie coördineert de aanbesteding?

20

Wie bereidt de aanbestedingsdocumenten voor?

10 0

Auditcommissie of raad

Griffie

Gemeentelijke organisatie

Extern bureau

Anders

Weet ik niet

Alleen of met andere overheden aanbesteden? Alle gemeenten werken samen met andere gemeenten. Ook nemen alle gemeenten deel in gemeenschappelijke regelingen. Bij aanbesteden wordt het vaak als handig gezien samen aan te besteden, onder andere omdat de onderhandelingspositie dan beter kan zijn. Het is echter de vraag of dit bij de accountantscontrole ook zo is. Kenmerkend voor de accountantscontrole is dat de accountant de organisatie moet leren kennen om de bedrijfsvoering en administratie te kunnen beoordelen. Het is dus niet zo dat dit sneller gaat of eenvoudiger is als er meer partijen aan de aanbesteding meedoen. Wanneer een aantal gemeenten een shared service voor de bedrijfsvoering heeft, kan het wel efficiënter zijn om samen aan te besteden, waarbij ook de gemeenschappelijke regeling meedoet. Weeg daarom goed de voor- en nadelen af van met andere overheden aanbesteden. Voordelen kunnen zijn: • de gemeenten en/of gemeenschappelijke regeling werken zoveel samen, bijvoorbeeld wat betreft bedrijfsvoering, dat samen aanbesteden doelmatiger is. Anders gezegd de controles zijn zo met elkaar verweven dat er bij controles door verschillende kantoren zoveel moet worden afgestemd dat het handiger is de controles door één kantoor te laten doen. • samen aanbesteden kan ook voordelen hebben in het aanbestedingsproces omdat kennis en ervaringen worden gedeeld.

36

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Nadelen kunnen zijn: • de aanbesteding is voor de accountantskantoren te complex, bijvoorbeeld omdat looptijden verschillen, de processen niet onderling zijn gestandaardiseerd of de planning & control cyclus van de inschrijvers te veel verschillen of juist teveel gelijk lopen waardoor het niet inplanbaar is. Ook vragen meer partijen meer capaciteit van een accountantskantoor. Dit is een probleem in een periode van een tekort aan accountants. Bij een complexe aanbesteding is er een kans op minder inschrijvers. • met meerdere gemeenten en/of gemeenschappelijke regeling aanbesteden kan ook betekenen dat het proces voor de gemeenten complex(er) is, omdat stukken dan door alle raden moeten worden vastgesteld. Een deel van deze complexiteit kan worden tegengegaan door de basis samen aan te besteden en vervolgens per gemeente / gemeenschappelijke regeling maatwerk op te nemen. • de verschillende partijen die aan de gezamenlijke aanbesteding meedoen de inschrijvingen verschillend beoordelen en een andere voorkeur hebben. Het is van belang om hierover vooraf goede afspraken te maken. • belangen tussen samenwerkende partijen kunnen tegengesteld zijn. Hierdoor kan het soms wenselijk zijn dat de controles juist door verschillende accountants worden uitgevoerd.

Welke procedure? (Europees aanbesteden, open, gesloten, marktconsultatie) Europees, open of gesloten aanbesteding Bij een aanbestedingsbedrag boven de Europese aanbestedingsgrens (€ 209.0009 ten tijde van het schrijven van deze handleiding) is er geen keuze hoe aan te besteden. Bij een aanbesteding onder dit bedrag zijn de eigen aanbestedingsregels van belang. In het algemeen kan worden gekozen voor gesloten of open aanbesteden. Beide hebben voor- en nadelen. Bij een open aanbesteding kunnen er aanbieders reageren waar de gemeente niet aan heeft gedacht. Een gesloten aanbesteding, waarvoor bijvoorbeeld drie aanbieders worden gevraagd, kan aanbieders een beter beeld geven van de mogelijkheden de opdracht te krijgen, waardoor de neiging tot daadwerkelijk inschrijven groter is. Bij zowel Europees als niet – Europees aanbesteden kan gebruik worden gemaakt van verschillende manieren van inkopen. Een voorbeeld van een manier van inkopen is ‘Best Value Procurement’ (BVP) of in het Nederlands: prestatie-inkoop.10 In tekstkader 8 geven we kort aan wat BVP is. Tekstkader 8 Best Value Procurement (BVP) Het uitgangspunt van BVP is dat de inschrijvingen in de gunningsfase worden gewaardeerd volgens het principe dat de meeste waarde moet worden verkregen voor de laagste prijs. De kern van BVP is dat het principe om veel eisen te stellen aan de inschrijvende partij wordt losgelaten.

De opdrachtgever schrijft veel minder standaarden en minimumeisen voor om de kwaliteit van de opdracht te garanderen. Bij de beoordelingsfase van de aanbesteding gaat het erom dat de opdrachtnemer laat zien: • hoe hij de opdracht realiseert en invulling geeft aan de doelstellingen; • welke opdrachtgeverrisico’s hij ziet en hoe hij daarmee omgaat; aan de inschrijver wordt gevraagd de impact van deze risico’s te minimaliseren, zonder deze risico’s over te nemen. • wat voor kansen hij ziet en hoe hij die benut; • dat de sleutelfiguren het project goed doorgronden. Vervolgens werkt de beoogde opdrachtnemer dat verder uit in een gedetailleerdere planning. Door deze manier van aanbesteden staat de expertise van de opdrachtnemer meer centraal, evenals het transparant maken van de behaalde resultaten van zowel opdrachtgever als opdrachtnemer. Voor meer informatie zie bijvoorbeeld: https://www.pianoo.nl/praktijk-tools/methodieken/prestatie-inkoop-of-best-value-procurement of https://europadecentraal.nl/praktijkvraag/wat-houdt-best-value-procurement-bvp-conform-de-europese-aanbestedingsregels-in/

9 10

Dit bedrag is voor alle jaren van de aanbesteding, inclusief de opties voor verlenging, samen. Gebaseerd op: https://europadecentraal.nl/praktijkvraag/wat-houdt-best-value-procurement-bvp-conform-de-europese-aanbestedingsregels-in/ download 11 maart 2017.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

37

Welke aanbieders zijn er? Een vraag die kan spelen is: zijn er wel voldoende aanbieders? In een brief aan de Tweede Kamer geeft de Minister van BZK11 aan dat de grote accountantskantoren minder vaak inschrijven, of zich terugtrekken bij de controle van de jaarrekening van gemeenten. Daar staat tegenover dat er nieuwe toetreders zijn.12 Deze toetreders moeten voldoen aan de vereisten voor het mogen controleren van een jaarrekening bij gemeenten; ze moeten dus de juiste vergunning hebben (zie paragraaf 2.2). Verder is afgesproken dat de beroepsorganisatie voor accountants (NBA) en het ministerie van BZK ervoor zorgen dat de nieuwe toetreders toegang krijgen tot alle relevante informatie en bijeenkomsten. Zittend accountant en nieuwe aanbesteders De uitvoering van de accountantscontrole hangt samen met de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Kort samengevat is een controle eenvoudig als de bedrijfsvoering aan bepaalde vereisten voldoet en de complexiteit beperkt is. Hoe minder de bedrijfsvoering aan de vereisten voldoet en/of hoe complexer hoe meer tijd de controle kost. Het beste inzicht in de organisatie en de beste inschatting van de tijd die de accountant moet besteden heeft de zittend accountant. Dit betekent dat bij een aanbesteding de zittend accountant in het voordeel is.

Het is daarom van belang om de andere aanbesteders de mogelijkheid te geven de organisatie te verkennen door bijvoorbeeld interviews te geven. Dit betekent een tijdsinvestering van de aanbieders. Deze tijdsinvestering moet in verhouding staan tot de grootte van de opdracht. Marktconsultatie bij complexe aanbestedingen Bij een complexe aanbesteding is een marktconsultatie een optie.13 Een marktconsultatie is een informatie-uitwisseling met mogelijke aanbesteders. De marktconsultatie wordt door de opdrachtgever georganiseerd. Het doel kan onder andere zijn om aan de hand van de opgedane informatie en inzichten de haalbaarheid en de randvoorwaarden van de opdracht vast te stellen. Welke criteria bij de opdrachtformulering te stellen? en welke beoordeling is passend? Een marktconsultatie kan ook breder zijn en als doel hebben het verkrijgen van inzicht in mogelijke oplossingen voor een probleem. Voor de aanbesteding van de accountantscontrole kan een marktconsulatie bijvoorbeeld een overweging zijn als het beeld van de kwaliteit van de financiële organisatie niet voldoende is. Dit beeld is belangrijk, omdat het gevolgen heeft voor de hoeveelheid werk die de accountant moet doen (zie verder paragraaf 4.3). De marktconsultatie vraagt veel van de partijen. Het moet dus redelijk zijn om dit te vragen.

Bij een intensieve marktconsultatie is een betaling voor de consultatie te overwegen. Voor welke periode aanbesteden? (voor hoeveel jaar) Er is geen wettelijke minimum of maximum periode voor het aanbesteden van de accountantscontrole. Het is mogelijk een contract voor onbepaalde tijd af te sluiten. De opzegtermijnen zijn dan een aandachtspunt. Meestal wordt door gemeenten niet gekozen voor aanbesteden voor onbepaalde tijd. Redenen zijn dat aanbestedingen leiden tot een nieuw beeld van de markt en de prijzen. Ook kan het goed zijn dat er zo nu en dan met een frisse blik naar de organisatie wordt gekeken. Zoals in tekstkader 7 opgenomen, kost een eerste controlejaar extra tijd voor de accountant en de organisatie. Ieder jaar of om de twee jaar aanbesteden is daarom normaal gesproken voor geen van de partijen doelmatig. Een aanbestedingsperiode van drie jaar is in het algemeen het minimum. Ook kunnen er optiejaren worden opgenomen. De raad kan dan per optiejaar de beslissing nemen door te gaan met de zittend accountant of niet. Een aanbesteding voor vier jaar met twee optiejaren wordt vaak door beide partijen als redelijk gezien. Bij een aanbesteding van meerdere jaren is het aan te bevelen dat het contract opgezegd kan worden vanuit beide zijden. Het kan immers zijn dat één of beide partijen niet tevreden is. Het

11 12

13

38

Brief van 6 februari 2017. In het ‘Eindrapport controlebevindingen gemeentelijke jaarstukken 2015 en lessen voor 2016’ zijn de kantoren opgenomen die de jaarrekening 2015 hebben gecontroleerd. Behalve de drie grote kantoren en de twee gemeentelijke accountantsdiensten gaat het om negen kleine of middelgrote accountantskantoren. In het onderzoek van het financieele dagblad, waarin is gevraagd welke kantoren de jaarrekening 2015 en 2016 controleren, blijkt dat er voor de controle van 2016 sprake is van drie nieuwe toetreders ten opzichte van het hiervoor genoemde rapport. Voor meer informatie zie: handreiking marktconsultatie; praten met de markt voorafgaand aan een aanbesteding, Piano, juni 2016.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

afdwingen van het verder ‘uitzitten’ van het contract is dan veelal niet handig. Tot slot, merken we op dat aanbesteden het beste kan met een auditcommissie met enige ervaring. Aanbesteden net na de verkiezingen met een auditcommissie met veel nieuwe leden is extra ingewikkeld, omdat de raadsleden dan vaak nog niet weten wat te verwachten van een accountant. Na één jaarcyclus is dat beeld duidelijker.

Tip: doe de aanbesteding met een auditcommissie met minimaal een jaar ervaring als auditcommissie.

Wanneer aanbesteden? (welke periode van het jaar) Vanuit de gemeente bezien is het, het beste de aanbesteding uiterlijk begin van het jaar af te ronden. Dan kan de accountant verder worden betrokken bij de voorbereiding van de planning (zie het stappenschema in hoofdstuk 3, tekstkader 2). Dit is ook voor de accountant handig. Aanbesteden in de periode februari – juni is voor accountantskantoren niet handig, vanwege de controles die dan plaatsvinden. Dat betekent dat aanbesteden in die periode leidt tot minder inschrijvers. In het algemeen is een handige planning: • voor de zomer de aanbesteding voorbereiden • voor of net na de zomervakantie de aanbesteding publiceren • in december de aanbesteding afronden. Zorg er daarbij voor dat de evaluatie (paragraaf 3.6) gekoppeld kan worden aan de aanbesteding.

4.3

Opdrachtformulering Keuzemogelijkheden raad Bij de opdrachtformulering zijn er zeven vragen waarbij de raad een keuze kan maken (zie tekstkader 6). Hieronder lichten we de vragen voor de raad toe. We merken hier op dat het beantwoorden van de zeven vragen nog geen volledig beeld van de aanbesteding oplevert. Diverse technische aspecten en afspraken met de ambtelijke organisatie zijn bijvoorbeeld ook van belang. De eerste twee vragen hangen nauw samen met vragen over de voorbereiding van de jaarlijkse controle die in paragraaf 3.2 zijn besproken. We gaan daarom kort in op deze vier vragen.  Zie paragraaf 3.2 en 3.3 voor de voorbereiding van de jaarlijkse controle. Bij welke gesprekken wordt de accountant verwacht aanwezig te zijn? In paragraaf 3.2 hebben we aangegeven dat circa vier bijeenkomsten van de (audit)commissie en/ of de raad en de accountant voor de hand ligt. Afhankelijk van de werkwijze van de gemeente kan dat wat meer of minder zijn. Het is goed de verwachtingen hierover op te nemen. Vaak wordt bij een aanbesteding met name naar het uit te voeren werk gekeken, echter ook aanwezig zijn en de bijeenkomsten voorbereiden kost tijd. Een aandachtspunt hierbij is dat er ook gesprekken met de ambtelijke organisatie en het college nodig zijn. Ook dit dient mee te worden genomen bij de aanbesteding.

Heeft de raad extra wensen ten aanzien van de wettelijke vereisten? In paragraaf 3.3 is aangegeven dat de raad extra vragen kan stellen. De raad kan vragen sommige onderdelen met meer diepgang te controleren en/of strenger te controleren. Als de raad al weet dat hij dit wil kan daar in de opdrachtbeschrijving rekening mee worden gehouden.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

39

Hoe staat de organisatie ervoor? Voor de accountantscontrole is de kwaliteit van de financiële organisatie van belang. Kort samengevat gaat het erom dat een goede financiële organisatie – waarin processen en gegevens eenvoudig te vinden zijn – en een goed werkende interne controle minder (accountants)tijd kost om te controleren dan een organisatie waar met moeite de informatie bij elkaar wordt gezocht en waar de interne controle nog in ontwikkeling is.14 Veel organisaties zitten ergens tussen een organisatie die alles op orde heeft en een die dat niet heeft; sommige processen lopen goed, andere haperen. Dat maakt een inschatting van hoe de organisatie ervoor staat voor de accountantscontrole niet eenvoudiger. Hoeveel inzicht is er? Hoeveel inzicht heeft de raad gemiddeld in de kwaliteit van de financiële organisatie van de gemeente? Deze vraag hebben we zowel aan raadsleden en griffiers als aan accountants gesteld in de enquêtes. In figuur 6 hebben we de antwoorden weergegeven. De raadsleden en griffiers zijn relatief positief over het inzicht: 70% vindt het voldoende en maar een kleine 10% vindt het onvoldoende voor de opdrachtverlening aan de accountants. De accountants denken hier anders over: 36% vindt de kennis voldoende en 49% vindt de kennis onvoldoende voor de opdrachtverlening.

Figuur 6 Hoeveel inzicht heeft de raad gemiddeld in de kwaliteit van de financiële organisatie van de gemeente? (Percentage van respons) 80 70 60 50 40

raadsleden en griffiers accountants

30 20 10 0 Onvoldoende om de Voldoende om de opdracht opdracht aan de accountant aan de accountant te te kunnen verlenen kunnen verlenen

Beperkt, maar de raad hoeft dit inzicht ook niet niet te hebben

Weet niet

Wat te doen bij (te) weinig inzicht? Wat voor mogelijkheden heeft de raad om de opdracht te verlenen als er (te) weinig inzicht is in de kwaliteit van de financiële organisatie? In de eerste plaats kan de raad hierover natuurlijk in gesprek gaan met de ambtelijke organisatie. De organisatie weet bijvoorbeeld hoe de zittend accountant hiernaar kijkt. Dit is echter vaak niet voldoende, omdat de ambtelijke organisatie anders kijkt dan de accountant. Een ambtenaar kan tevreden zijn als hij alle betalingen op tijd rond heeft. Een accountant kijkt of de taken goed gescheiden zijn, de processen veilig, de controle voldoende en dergelijke. Wat kan de raad dan nog meer doen? In het algemeen zijn er twee mogelijke manieren om hiermee om te gaan zijn: • in de aanbesteding twee prijzen vragen: één voor als de kwaliteit laag is en één voor als deze hoog is. 14

40

Accountants volgen een richtlijn (NV COS 610) voor de mate waarin ze gebruik kunnen maken van de werkzaamheden van interne auditors. Mogen ze veel gebruikmaken dan helpt dat bij de accountantscontrole, mogen ze geen gebruikmaken van de interne controle dat moeten ze alles zelf doen en is het dus arbeidsintensiever voor de accountant.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

• bij complexe aanbestedingen een marktconsultatie vragen om meer inzicht te krijgen. Daarnaast is het maken van goede afspraken over de kosten en meerwerk van belang (zie hieronder). Zijn er nieuwe ontwikkelingen waarvan het van belang is ze nu al mee te nemen? De accountant gaat uit van de huidige wet- en regelgeving. Daarnaast is het belangrijk aandacht te hebben voor wet- en regelgeving voor gemeenten én voor de accountant die eraan zit te komen en welke gevolgen deze wet- en regelgeving heeft voor de controle. De betekenis van wet- en regelgeving waarvan bekend is dat die eraan komt, maar waarvan bijvoorbeeld de invulling nog niet helder is, kan alleen globaal worden aangegeven. Het is van belang om duidelijk af te bakenen welke wet- en regelgeving wel en welke niet in de offerte, en dus prijsberekening, is meegenomen. Dit kan scherp worden afgebakend door expliciet te vermelden dat inschrijvers de offerte moeten baseren op de wet- en regelgeving, waarvan op de datum van publicatie van de offerte-aanvraag al bekend is dat die geldig is voor het te controleren boekjaar. Welke afspraken over de kosten voor meerwerk kunnen worden gemaakt? Er is onderscheid tussen aanpassing van de aanneemsom (het bedrag van de opdracht) en het meerwerk.

Jaarlijkse opdrachtverstrekking Bij contracten met een looptijd van langer dan één jaar kunnen er diverse redenen zijn tot aanpassing van de aanneemsom, bijvoorbeeld: • Veranderingen in wet- en regelgeving kunnen een rol spelen. • Gemeenten staan niet stil. Veranderingen in processen, manier van werken, samenwerken met andere gemeenten en dergelijke komen vaak voor en hebben mogelijk gevolgen voor de controle. Bij de jaarlijkse opdrachtverstrekking dient hierover expliciet gesproken te worden en dient er overeenstemming te zijn over de prijs voor de controle van het nieuw te controleren jaar. Meerwerk Tijdens de uitvoering van een controle kan er sprake zijn van meerwerk. De redenen hiervoor zijn bijvoorbeeld de volgende. • De raad kan extra vragen stellen of de procedure zo veranderen dat dit meer of minder werk is voor de accountant. • In het eerste controlejaar weet de accountant pas na de interimcontrole hoe de gemeente er echt voor staat wat betreft bedrijfsvoeringsprocessen en de interne controle en dergelijke. Hij weet dan pas hoe hij zijn controle kan inrichten (gegevensgericht of procesgericht).

Zie ook onder het kopje ‘hoe staat de organisatie ervoor?’ • Ook na het eerste jaar kunnen er redenen zijn, die tot extra werken leiden, zoals het niet tijdig beschikbaarheid hebben van de jaarrekening, de kwaliteit van de balansdossiers, niet gerealiseerde uitgangspunten ten aanzien van de werking of inrichting van de administratieve organisatie of ICT. Procesafspraken meerwerk Bij meerwerk is het van belang om goede procesafspraken te hebben met de accountant over het vooraf melden en overeenstemming krijgen over het uit te voeren meerwerk en de prijs daarvan, zodat er achteraf geen verrassingen zijn. Van belang is dat de accountant aangeeft dat er extra werk gedaan moet worden en waarom. Ook als het niet mogelijk is aan te geven hoeveel extra tijd het gaat kosten. Het opnemen van een bepaling met procesafspraken voor meerwerk in de aanbesteding kan discussies achteraf over meerwerk voorkomen. Van de kant van de gemeente is het van belang dat het vooraf helder is wie de contactpersoon (de budgethouder) voor de accountant is. Dat kan belegd zijn bij de auditcommissie (bijvoorbeeld de voorzitter), bij de concerncontroller of bij beide samen. Dit hangt ook samen met hoe bijvoorbeeld het budgethouderschap is geregeld (zie in paragraaf 5.2.2).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

41

Bespreken meerwerk Extra wensen en vragen van de raad, worden veelal voorafgaand aan de controle besproken in de auditcommissie. Het ligt voor de hand om dan ook vooraf heldere afspraken te maken over de prijs. De redenen voor meerwerk tijdens de uitvoering van een controle liggen vaak bij de ambtelijke organisatie. Het ligt daarom voor de hand dat de accountant en de organisatie – vaak de controller – dit bespreken. Dit omdat er soms ook nog een keuze is dat de organisatie zelf extra werkzaamheden uitvoert en zo het extra werk door de accountant te beperken. Dit is de reden dat in sommige gemeenten het budgethouderschap is gesplitst. De auditcommissie is de budgethouder van de controle-opdracht en extra vragen van de raad. De organisatie is de budgethouder voor het meerwerk tijdens de uitvoering van een controle. Als heldere (proces)afspraken over meerwerk en/of een prijsstijging van de opdracht ontbreken dan kan dat achteraf veel discussie opleveren. Daarom is het belangrijk dat de besprekingen over de prijs transparant zijn voor alle betrokkenen: dat is de accountant, de contactpersoon vanuit de auditcommissie en een vertegenwoordiger vanuit de ambtelijke organisatie (de controller).

Tip: zorg dat meerwerk wordt besproken in de driehoek accountant, contactpersoon raad / auditcommissie en de controller.

Klachtenprocedures Mocht het gesprek over het meerwerk niet goed verlopen of kunnen vragen rond de declaratie niet worden opgelost dan resteert als laatste optie een klachten- of geschillenprocedure. Meer informatie hierover is te vinden op de website van de NBA: www.nba.nl . Welke algemene voorwaarden zijn wel en niet van toepassing? In de algemene voorwaarden van de gemeenten kunnen bepalingen staan die voor een accountantscontrole minder op zijn plaats zijn, omdat accountants moeten voldoen aan wettelijke voorschriften, zoals de Accountantswet. Het gaat dan vooral om bepalingen rond geheimhouding, aansprakelijkheid en eigendomsrecht. De oplossing is dan met elkaar in gesprek gaan over deze bepalingen en ze aanpassen als het voor beide partijen redelijk is. Hoe om te gaan met lokale wensen van het inkoopbeleid rond social return/duurzaamheid/ lokale betrokkenheid Ook kan het voor accountants lastig zijn te voldoen aan sommige lokale wensen rond met name social return en lokale betrokkenheid. Een accountant moet immers aan bepaalde eisen voldoen (zie paragraaf 2.2.). De aanbeveling hier is om samen te kijken naar een passende invulling. Dat kan ook na de aanbesteding, maar het is dat dan wel goed bij de aanbesteding af te spreken.

4.4

Beoordeling offertes Keuzemogelijkheden raad Bij de beoordeling van de offertes zijn er vier vragen waarbij de raad een keuze kan maken (zie tekstkader 6). Hieronder lichten we deze vragen toe. De beoordeling wordt gedaan door een beoordelingscommissie. De beoordelingscommissie hebben we in paragraaf 4.2 onder het kopje ‘Wie is er binnen de gemeente betrokken’ opgenomen, omdat de beoordelingscommissie vanaf het begin van de aanbesteding is betrokken. Welke criteria zijn belangrijk? Er zijn diverse criteria die van belang kunnen zijn bij de beoordeling. Het gaat dan in ieder geval altijd om kwaliteit en prijs. Daarnaast kan ook kennis van gemeenten als criterium worden opgenomen en/of communicatie. Het bepalen van de criteria gaat het beste door eerst de opdrachtformulering rond te maken. Als iedereen zich daarin kan vinden kan deze worden

42

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

langsgelopen waarna per onderdeel wordt gekeken of het meegenomen wordt met de criteria; of het bijvoorbeeld een onderdeel is van kwaliteit. Bij alle criteria is het van belang ze zo objectief mogelijk te maken. Hoe de criteria wegen? Er zijn verschillende manieren om criteria te wegen. Een methode is 100 punten te geven en deze te verdelen over de criteria. De weging van het prijscriteria is van extra belang. In het algemeen geldt dat de prijs niet dusdanig zwaar moet wegen dat de laagste bieder per definitie de opdracht heeft. Dat zou immers betekenen dat de andere criteria niet meewegen. Accountants geven aan dat als de prijs 30% of meer meeweegt ze om die reden overwegen niet in te schrijven. Behalve de weging van de verschillende criteria is het ook van belang hoe de punten per criterium worden berekend. Als bijvoorbeeld de laagste aanbieder alle of bijna alle punten krijgt bij het prijscriterium (stel 30 van de 100 punten) en de aanbieders met hogere prijzen vervolgens weinig of geen punten krijgen dan betekent dit nog steeds dat de laagste aanbieder veel meer kans heeft dan de hogere aanbieders.15 Het is dus belangrijk de weging en toekenning van punten zo te doen dat er ook de aanbieder uitkomt die de gemeente inhoudelijk wil. Om te voorkomen dat de laagste aanbieder wint maar de prijs ongeloofwaardig laag is, kan er een minimumprijs worden opgenomen.

Ook is het mogelijk een criterium op te nemen dat de prijs geloofwaardig moet zijn. Worden de offertes gepresenteerd? De relatie met de accountant - begrijpen accountant en (audit)commissie/raad elkaar? Spreken ze dezelfde taal? – is van belang. Dat is niet goed van papier af te lezen. Daarnaast roepen offertes (en offerteaanvragen) altijd vragen op. Het is daarom zinvol de inschrijvers de offerte te laten presenteren na indiening. Deze presentatie en beantwoording van vragen kan ook meewegen bij de beoordeling. In de praktijk heeft dit zijn toegevoegde waarde laten zien.

Tip: laat de offertes presenteren. Denk daarbij aan een casus, waarbij bijvoorbeeld de natuurlijke adviesfuncties een rol speelt. Vraag tevens om in te gaan op de advisering van de raad versus het college.

Hoe het beoordelingsproces in te richten? Hoe richt je het proces van beoordelen op een goede wijze in? In de eerste plaats is het nuttig de wijze van beoordelen te bespreken of hier even mee te oefenen. In de praktijk blijkt namelijk dat veel mensen de neiging hebben telkens een 6 of 7 te scoren. Als iedereen dit doet kan dit alsnog betekenen dat bijvoorbeeld de prijs doorslaggevend wordt. In de tweede plaats is het nuttig om de procedure te bespreken. Een optie bij de procedure is bijvoorbeeld om de offertes eerst te beoordelen zonder dat de prijzen zichtbaar zijn. De focus blijft dan op de kwaliteit. Vervolgens kunnen de offertes worden gepresenteerd. Tot slot volgt de eindbeoordeling, waarbij de prijzen ook worden meegewogen. Uiteraard is het ook mogelijk de prijs meteen vanaf het begin mee in de overwegingen te betrekken. Een alternatief is het proces van Best Value Procurement, zie daarvoor tekstkader 8.

4.5

Opdrachtverstrekking Keuzemogelijkheden raad Na de beoordeling zijn er twee mogelijkheden. De opdracht wordt verstrekt of er wordt geconcludeerd dat geen van de inschrijvers een aanbod heeft gedaan dat voldoet aan de criteria.

15

Hier zijn berekeningsmethode voor zoals: score is 100-((aangeboden prijs -meest gunstige prijs)/meest gunstige prijs)*100.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

43

Hieronder gaan we op deze twee mogelijkheden verder in. Is er een aanbieder waarmee een overeenkomst kan worden gesloten? Als er na de beoordeling van de offertes een aanbieder is die de raad wil aanstellen dan kan de overeenkomst worden gesloten. Volledigheidshalve merken we hier op dat dat een besluit is van de raad; dit besluit kan niet door bijvoorbeeld de auditcommissie worden genomen. De stukken worden dan door de raad en de accountant getekend. Daarna is de volgende stap een proces af te spreken (zie verder paragraaf 3.2). Heeft er geen aanbieder ingeschreven of zijn de inschrijvingen van onvoldoende kwaliteit? Wat te doen als er geen aanbieder heeft ingeschreven of als de inschrijvingen niet voldoen aan de criteria? Er zijn dan twee opties: • opnieuw aanbesteden Het is dan wel goed na te gaan waarom niemand heeft ingeschreven. Loop bijvoorbeeld de punten in tekstkader 7 na. Het is ook een mogelijkheid kantoren op te bellen en te vragen waarom ze niet hebben ingeschreven. • onderhands aanbesteden, dat wil zeggen het gericht uitnodigen van kantoren om aan te besteden. Of dit mogelijk is, is afhankelijk van het aanbestedingsbedrag. Bij een Europese aanbesteding kan niet onderhands worden aanbesteed. Daarnaast is het mogelijk andere gemeenten te vragen naar hun ervaringen of contact op te nemen met de VNG en/of het Ministerie van BZK16 voor advies.

16

Voor de controle van de jaarrekening 2016 konden vier gemeenten in eerste instantie geen accountant vinden. De Minister van BZK heeft deze gemeenten uitstel gegeven van het vaststellen van de jaarstukken tot 30 september. Hierdoor had een accountantskantoor alsnog ruimte de jaarrekeningcontrole bij deze gemeenten te verrichten (brief van de Minister van BZK van 6 februari 2017 aan de Tweede Kamer).

44

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5. Werkwijze gemeenteraad en ondersteuning In dit hoofdstuk gaan we in op de organisatie en werkwijze van de raad wat betreft de accountantscontrole. We gaan in paragraaf 5.1 in op de vraag wel of geen auditcommissie en vervolgens op de aandachtspunten bij een auditcommissie. In paragraaf 5.2 staan we stil bij mogelijkheden voor ondersteuning van de raad. Het gaat dan vooral om financiële kennis en om het budgethouderschap. Ook in deze paragraaf staan de keuzenmogelijkheden van de raad voorop. Die zijn in dit hoofdstuk relatief ruim. Hoe de raad zich organiseert, welke commissies er zijn is aan de raad. Hetzelfde geldt voor de wijze waarop de raad zich kan laten ondersteunen.

5.1

Werkwijze gemeenteraad

5.1.1

Wel of geen auditcommissie? Hoe organiseert de raad de accountantscontrole? De raad is verantwoordelijk voor het aanstellen van de accountant en voor het vaststellen van de jaarstukken. Maar hoe organiseren gemeenten het proces van de accountantscontrole? Doen ze dat via een auditcommissie of niet? Wat is een auditcommissie? Er is geen algemene definitie van de auditcommissie, zo is het geen term in de regelgeving. Het komt erop neer dat de auditcommissie een raadscommissie is die minimaal als taak heeft de accountantscontrole te regelen vanuit de raad. Dus een commissie die de benoeming van de accountant voorbereidt, de gesprekken met de accountant voert en de stukken van de accountant bespreekt. Vervolgens adviseert de commissie de raad over de diverse punten. Het is de raad die de uiteindelijke besluiten moet nemen. De auditcommissie kan daarnaast nog diverse andere taken hebben, zie daarvoor paragraaf 5.1.2. Ook zijn er commissies met andere namen die de rol van de auditcommissie kunnen hebben. Voorbeelden zijn: de commissie voor de rekening, de financiële commissie of de commissie planning & control. We gebruiken hier verder alleen de term auditcommissie. Hoeveel gemeenten hebben een auditcommissie? Uit de enquête gehouden onder raadsleden en griffiers (zie figuur 7) blijkt dat 88% een auditcommissie heeft en 2% overweegt er een in te stellen.

10% geeft aan dat ze geen auditcommissie hebben. Hiervan geeft 1/3 aan de taak in een andere commissie te hebben belegd, bijvoorbeeld de rekenkamercommissie, de commissie organisatie of de commissie planning & control. 1/3 geeft aan dat ze geen auditcommissie hebben omdat ze het

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

45

een taak van de gehele raad vinden. Hierbij speelt soms ook de omvang van de gemeenteraad een rol. Als de raad bijvoorbeeld uit 15 leden of minder bestaat wordt er vaker gekozen voor het niet instellen van een auditcommissie. De overige 1/3 weet niet waarom er geen auditcommissie is. Van degenen die geen auditcommissie hebben vindt 28% dat overigens een gemis. Degenen die het wel een gemis vinden geven aan dat het vooral zo is bij de aanbesteding. Kort samengevat heeft een overgroot deel van de gemeenten de taken rond de accountantscontrole belegd in een raadscommissie – soms wel en soms niet -auditcommissie genoemd. Figuur 7 is in uw gemeente een auditcommissie ingesteld? (Percentage van respons)

10% 2%

Ja Nee, maar er zijn plannen om een auditcommissie in te stellen 88%

Nee en er zijn ook geen plannen om een auditcommissie in te stellen

Wat zijn de ervaringen met de auditcommissie? Hoe tevreden zijn de invullers van de enquête voor raadsleden en griffiers met de auditcommissie? 77% is tevreden. Van de invullers die zelf lid zijn van de auditcommissie is 85% tevreden en van degenen die niet zelf lid zijn is 71% tevreden. Als we kijken naar de tevredenheid over de frequentie en inhoud van de terugkoppeling en de invulling van de adviesrol van de auditcommissie, dan geeft dit een vergelijkbaar beeld. Dat wil zeggen een kleine 80% vindt deze drie onderdelen voldoende of goed ingevuld en een kleine 20% vindt deze onderdelen onvoldoende of matig ingevuld (de overige invullers hebben het antwoord ‘geen mening’ gegeven). Ook de accountants is gevraagd of ze tevreden zijn met de auditcommissie. 41% is tevreden, 52% is soms wel en soms niet tevreden en 7% is niet tevreden. Wat zijn punten van tevredenheid? De tevredenheid over de auditcommissie is groot. Wat zijn punten waarover tevredenheid is? • Raadsleden met voldoende kennis van financiële zaken zijn vertegenwoordigd, waardoor er inhoudelijke diepgang is. • De punten die de raad belangrijk vindt voor het financieel beheer worden besproken en uitgelegd. Hierdoor kunnen discussies over de controle en jaarrekening in de raad zich beperken tot wat politiek belangrijk is.

• De auditcommissie zorgt ervoor dat de stukken die naar de raad gaan begrijpelijker zijn, omdat ze goed zijn doorgesproken met de accountant en ambtenaren. • De besprekingen leveren verbeteringen op voor de planning & control-cyclus. • De commissie levert voorwerk bij het afstemmen van diverse onderwerpen, zoals tussen de rekenkameronderzoeken en accountantscontrole. • De commissie werkt goed bij de aanbesteding van de accountantscontrole. Wat zijn punten van ontevredenheid? Ook al is de tevredenheid over de auditcommissie groot, toch is een kleine 20% van de raadsleden en griffiers niet tevreden. Wat zijn daar de redenen voor? De meest genoemde antwoorden in de enquête zijn: • te weinig kennis bij de leden van de auditcommissie om de rol inhoudelijk te vervullen; • te weinig kennis bij de leden van de auditcommissie om het gesprek met de accountant te

46

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

• • • •

kunnen aangaan, vooral als deze ‘dominant’ is en/of de relatie niet goed is; te veel sturing van ambtenaren en/of de wethouder; onduidelijke rolinvulling van de auditcommissie; het is niet duidelijk wat de taken en bevoegdheden zijn; te weinig terugkoppeling aan de raad/ te grote afstand tot de raad/ de raad bemoeit zich er te weinig mee; te politiek; niet in overeenstemming met het doel.

De redenen genoemd door accountants die niet tevreden zijn met de auditcommissie komen hier overigens mee overeen. Het accent ligt dan op te weinig financiële kennis bij de leden van de auditcommissie en een politieke (in plaats van vaktechnische) invulling van de rol door de leden van de commissie.

Tips. We concluderen op basis van de enquête dat de ervaringen met een auditcommissie, of een vergelijkbare commissie positief zijn. Daarbij zijn wel aandachtspunten, waaruit tips volgen. De tips hebben we in tekstkader 9 opgenomen.

Tekstkader 9 tips voor versterking van de auditcommissie • Zorg voor een introductiecursus/workshop of andere vormen van uitleg voor leden van de auditcommissie; ook als er gedurende de raadsperiode iemand nieuw toetreedt. • Koppel andere planning & control onderwerpen aan de auditcommissie, zodat de commissie voor afstemming kan zorgen. • Het kan nuttig zijn als ambtenaren en/of collegeleden deelnemen aan de auditcommissie. Belangrijk daarbij is dat ze de rol van adviseur hebben en niet worden gezien als een lid van de commissie. Zorg er ook voor dat er af en toe, bijvoorbeeld één keer per jaar, door alleen raadsleden (en leden van de griffie) en de accountant op een informele manier wordt overlegd (zie ook paragraaf 3.2 en de daar gegeven tip). • Zorg ervoor dat de auditcommissie kan werken als een vaktechnische commissie, omdat de kerntaak van deze commissie zich richt op (financieel) beheer en niet op beleid. Het beheer bij een gemeente moet op orde zijn. Dat is een politiek thema, maar geen partijpolitiek thema. Een manier om dit te bewaken is een voorzitter te zoeken die hiervoor zorg kan dragen. • Blijf weg van beleid, zoals het opstellen van inhoudelijke indicatoren per programma. Laat dat over aan de programmawoordvoerders.

5.1.2

Aandachtspunten bij een auditcommissie In tekstkader 9 hebben we enkele tips opgenomen voor versterking van de auditcommissie. Daarnaast moeten er ook diverse praktische zaken worden geregeld bij een auditcommissie: hoe is de commissie samengesteld? Wat zijn de taken? Hoe verloopt de communicatie met de raad? Waar is de commissie formeel geregeld? Hieronder gaan we daar kort op in. Samenstelling In het algemeen zien we twee manieren om de samenstelling van de auditcommissie te bepalen. De eerste manier houdt in dat iedere fractie één fractielid kan aanwijzen om deel te nemen. De andere manier is dat wordt bepaald wat het maximum aantal leden is (bijvoorbeeld 5). De raad bepaalt dan welke leden. Van belang bij het bepalen van de leden is dat er, zover mogelijk, raadsleden met financiële en organisatorische kennis en affiniteit deelnemen aan de auditcommissie. Daarnaast is het van belang dat zowel coalitie- als oppositiepartijen deelnemen aan de auditcommissie. Zoals in tekstkader 9 aangegeven is het van belang dat de voorzitter ervoor kan zorgen dat de auditcommissie als een vaktechnische commissie kan werken. De auditcommissie is geen politieke commissie. Een van de tips die we in hoofdstuk 4 hebben gegeven is daarom om ook informeel te overleggen, in plaats van openbaar en/of het overleg op internet te zetten.