bijlage-handleiding-accountantscontrole.pdf

Handleiding Versterking opdrachtgeverschap van de raad bij de accountantscontrole

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoud Voorwoord

5

1. 1.1 1.2 1.3

Waarom deze handleiding? De gemeenteraad als opdrachtgever van de accountant Hoe is deze handleiding tot stand gekomen? Leeswijzer

7 7 7 8

2. 2.1 2.2 2.3

Het belang van de accountantscontrole voor de gemeenteraad De rol van de raad bij de begroting en jaarstukken Wat is en doet een accountant? Betrokkenheid van de raad bij de accountantscontrole in de praktijk

11 11 13 15

3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

De jaarlijkse accountscontrole en de raad Keuzemogelijkheden raad bij de jaarlijkse accountantscontrole Voorbereiding proces Voorbereiding inhoud De controle De controleverklaring en de jaarrekening Evaluatie

19 19 23 26 27 28 30

4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

De aanbesteding Overzicht keuzemogelijkheden bij de aanbesteding Voorbereiding Opdrachtformulering Beoordeling offertes Opdrachtverstrekking

33 33 35 39 42 43

5. 5.1

Werkwijze gemeenteraad en ondersteuning Werkwijze gemeenteraad 5.1.1 Wel of geen auditcommissie? 5.1.2 Aandachtspunten bij een auditcommissie Hoe kan de raad worden ondersteund? 5.2.1 Financiële kennis 5.2.2 Budgethouderschap

45 45 45 47 48 48 50

5.2

Bijlage A) Snel problemen oplossen Bijlage B) Woordenlijst Bijlage C) Adviezen werkgroep Vernieuwing accountantscontrole gemeenten, 2015 Bijlage D) Leden werkgroep versterking opdrachtgeverschap van de raad bij de accountantscontrole Bijlage E Deelnemers bijeenkomst raadsleden en griffiers

51 53 58 59 60

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Voorwoord De financiën van gemeenten zijn te belangrijk om alleen aan specialisten over te laten. Dit is de drijfveer geweest voor de adviezen van twee commissies/ werkgroepen die onder mijn voorzitterschap stonden. De eerste hield zich bezig met de vernieuwing van de verslaggevingsvoorschriften (BBV) van decentrale overheden en de tweede met de vernieuwing van de accountantscontrole van de gemeentelijke jaarrekening. Deze handleiding is geschreven op advies van de laatste werkgroep. Ook voor dit rapport geldt boven genoemd adagium. Voor veel raadsleden zijn begrippen als getrouwheid en financiële rechtmatigheid geen dagelijkse kost. De bestudering van het accountantsrapport en het gesprek met de accountant worden overgelaten aan de financiële specialist in de fractie. Dat is jammer, want het accountantsrapport is een belangrijk hulpmiddel bij het controleren van het college. Het aanstellen van de accountant is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de raad. Dit opdrachtgeverschap is in de Gemeentewet geregeld. Deze handleiding heeft als doel om alle raadsleden in deze rol te ondersteunen door het geven van informatie en het benoemen van keuzemogelijkheden. Voor een aantal specialisten in de raad zullen verschillende van de geschetste opties bekend zijn. Voor andere raadsleden bevat de handleiding veel nieuwe informatie.

Voor alle betrokkenen, ook niet-raadsleden, geldt echter dat het goed is om ervan kennis te nemen. De handleiding verschijnt in een periode waarin er veel beweegt in de wereld van de gemeentefinanciën en de accountantscontrole. Een belangrijk voorbeeld hiervan is de decentralisatie van het sociaal domein. Dit heeft geleid tot diverse vraagstukken rond de controle die extra tijd en aandacht hebben gevergd. Bovendien staan accountants steeds meer onder druk, doordat de eisen waaraan accountants moeten voldoen toenemen. Daar komt nog bij dat er een tekort aan accountants is; een van de redenen waarom een aantal kantoren besloot om het aantal gemeentelijke klanten terug te brengen. Door deze ontwikkelingen kwamen gemeenten en accountants soms tegenover elkaar te staan. Wanneer partijen iets belangrijk vinden, zoals een goede controle van de gemeentelijke jaarrekening, komen verschillen nu eenmaal naar voren. Ditzelfde belang vormt echter ook de basis voor deze gezamenlijke handleiding van accountants, raadleden, een griffier en controllers. De werkgroep baseerde zich onder meer op enquêtes onder 1.370 raadsleden, griffiers en accountants. Het concept rapport is ook besproken tijdens een bijeenkomst van raadsleden en griffiers.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

Deze handleiding is niet alleen bedoeld voor de zittende raadsleden, maar ook voor nieuwe raadsleden. Gemeenten en accountants kunnen deze handleiding gebruiken voor het inwerkprogramma van de nieuwe raadsleden. Ook voor deze raadsleden geldt dat de accountantscontrole van de gemeenterekening te belangrijk is om aan specialisten over te laten. Graag wil ik deze handleiding van harte bij u aanbevelen. Staf Depla april 2017

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

1. Waarom deze handleiding? 1.1

De gemeenteraad als opdrachtgever van de accountant Een bijzondere taak voor de gemeenteraad De gemeenteraad wijst de accountant aan voor de controle op de jaarrekening. De accountantscontrole, en daarmee ook het aanwijzen, is een belangrijk onderdeel van de controlerende taak van de raad. Het is bovendien een bijzondere taak, omdat de raad opdrachtgever is van de accountant. Het is een van de weinige keren dat de raad opdrachtgever is. Daar komt nog bij dat de jaarrekening en de controle ervan als specialistisch worden ervaren. Bovendien staat de accountantscontrole vaak in het nieuws. De laatste jaren vanwege de decentralisaties en de problemen die dat geeft voor het krijgen van een goedkeurende controleverklaring. Ook zijn er berichten dat het moeilijker wordt voor gemeenten om een accountant te vinden. Kortom, een belangrijke, maar ingewikkelde taak voor de gemeenteraad. Met deze handleiding proberen we de raadsleden te ondersteunen bij deze taak. Doel handleiding Het doel van deze handleiding is raadsleden te ondersteunen door informatie te geven en de keuzemogelijkheden van de raad aan te geven. We doen dat door stil te staan bij de jaarlijkse controle, de aanbesteding en de werkwijze van de raad bij de accountantscontrole. Deze onderwerpen lichten we toe aan de hand van de rol van de raad, het college en de accountant.

Op deze manier willen we duidelijk naar voren laten komen wanneer de raad aan zet is en wat dan de mogelijkheden zijn. Werkgroep Vernieuwing accountantscontrole gemeenten Een concrete aanleiding voor deze handleiding is het advies van de werkgroep ‘Vernieuwing accountantscontrole gemeenten’ van voorjaar 2015. Een van de adviezen van deze werkgroep was dat de VNG een handleiding maakt voor de versterking van het opdrachtgeverschap van de raad. Deze handleiding zou bijvoorbeeld moeten gaan over de rol en samenstelling van de auditcommissie en de aanbesteding van de accountantscontrole. Deze onderwerpen kunt u terugvinden in deze handleiding. In bijlage C hebben we het advies van de Werkgroep opgenomen.

1.2

Hoe is deze handleiding tot stand gekomen? Werkgroep Zomer 2016 is de werkgroep ‘Versterking opdrachtgeverschap van de raad bij de accountantscontrole’ van start gegaan. Aan deze werkgroep namen onder meer raadsleden, een griffier, accountants en gemeentelijke controllers deel. Deze werkgroep heeft diverse activiteiten ondernomen om input te verzamelen voor deze handleiding. Zo heeft de werkgroep een enquête gehouden onder raadsleden en griffiers en onder accountants. De leden van de werkgroep zijn in bijlage D opgenomen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

Enquête raadsleden en griffiers De enquête over de accountantscontrole is ingevuld door 1.311 mensen waarvan ongeveer 75% raadsleden en 25% leden van de griffie.1 Dat is veel! De enquête geeft daarom een goed beeld van de praktijk bij gemeenten. Ook is de enquête ingevuld door raadsleden en griffieleden van gemeenten van diverse grootte wat betref inwoneraantal. Wel hebben vooral mensen met enige of veel financiële ervaring de enquête ingevuld (ruim 60%). De enquête is in deze handleiding op diverse plekken gebruikt.2 Enquête accountants De enquête voor accountants is ingevuld door 59 accountants. De enquête is verstuurd naar 15 kantoren en vanuit de kantoren verspreid onder de accountants die bij gemeenten controleren. Hoeveel accountants dit zijn, is niet bekend. De enquête is ingevuld door de verantwoordelijke partner/vennoot (37%), controleleiders (53%) en overige leden van het controleteam (10%). Deze enquête is ingevuld door accountants die bij gemeenten van verschillende gemeentegrootte werken. Vrijwel alle accountants controleren bij meer dan één gemeente. Sommigen zijn bij de controle van meer dan tien gemeenten betrokken. Dus ook voor deze enquête geldt dat de enquête een goed beeld schetst van de praktijk bij gemeenten.

Bijeenkomst met raadsleden en griffiers Om te toetsen of de handleiding bruikbaar is voor raadsleden is er een bijeenkomst gehouden met een aantal raadsleden en griffieleden over een conceptversie van de handleiding (in bijlage E zijn de deelnemers opgenomen). Ook heeft deze groep diverse aanvullingen op de concepthandleiding gedaan. Deze groep is geselecteerd uit invullers van de enquête die hadden aangegeven dat we contact met ze mochten opnemen.

1.3

Leeswijzer Voor wie kan de handleiding interessant zijn? Deze handleiding is voor raadsleden, maar kan natuurlijk ook door griffieleden, ambtenaren, wethouders, accountants en andere geïnteresseerden in de accountscontrole worden gelezen. De handleiding bevat alle basisinformatie en is daarom ook geschikt voor nieuwe raadsleden. De regelgeving voor gemeenschappelijke regelingen en provincies is gelijk aan die voor gemeenten voor wat betreft de accountantscontrole. De handleiding kan daarom ook door deze overheden worden gebruikt. Wat voor soort informatie is opgenomen? Deze handleiding bevat verschillende soorten informatie. We geven telkens per onderwerp aan wat het onderwerp inhoudt; wat zegt bijvoorbeeld de wet? Ook schetsen we een beeld van de praktijk aan de hand van de enquête en ervaringen van leden van de werkgroep en de bijeenkomst met raadsleden en griffiers. Tot slot, geven we tips of aandachtspunten. Het verschilt per onderwerp waar het accent ligt. Welk hoofdstuk is interessant voor wie? • Bent u op zoek naar informatie over het belang van de controleverklaring? Of wat een controleverklaring nou eigenlijk is? Lees dan hoofdstuk 2. Dit hoofdstuk geeft informatie over de rol van de controleverklaring in de begrotingscyclus van gemeenten. Dit hoofdstuk geeft vooral basisinformatie. • Wilt u meer weten over de jaarlijkse controle? Lees dan hoofdstuk 3.

Dit hoofdstuk geeft aan welke keuzen de raad wanneer kan maken in het proces van de jaarlijkse controle. Dit hoofdstuk gaat bijvoorbeeld in op de vraag wat de raad de accountant kan vragen extra te controleren en ook over de vraag wat wel en niet te doen met een goedkeurende of niet-goedkeurende verklaring. • Staat u net voor de aanbesteding of bent u hiermee bezig? Lees dan hoofdstuk 4. Dit

1 2

8

In 2016 waren er 8.931 raadsleden (bron: Staat van het bestuur 2016, pagina 14). In 2017 zijn er 388 gemeenten en daarom ook 388 griffies. Bij het invullen van de enquête konden vragen worden overgeslagen. Niet alle vragen zijn door iedereen beantwoord. De percentages in deze handleiding zijn telkens percentages van het aantal dat de desbetreffende vraag heeft ingevuld (respons).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

• •

hoofdstuk gaat over wie wat doet bij de aanbesteding, wat wel en niet op te nemen in de opdrachtformulering. Bent u bezig met vragen als: gaan we een auditcommissie inrichten of niet? Is de samenstelling van de auditcommissie goed? We hebben behoefte aan meer financiële kennis; wie kan ons daarbij ondersteunen? Lees dan hoofdstuk 5. Heeft u een concrete vraag? Kijk dan in bijlage A of uw vraag erbij staat. Zoekt u de betekenis van een woord? Kijk dan in bijlage B.

Hoe heeft de actualiteit een plek gekregen? Deze handleiding richt zich op het reguliere proces van de accountantscontrole en aanbesteding. We gaan ook in op enkele actuele vragen. Deze hebben als volgt een plek gekregen in deze handleiding: • Op problemen rond het vinden van een accountant gaan we in hoofdstuk 4 in. We geven daar een paar tips voor de aanbesteding (tekstader 7). • Sommige gemeenten overwegen een eigen gemeentelijke accountantsdienst op te richten samen met andere gemeenten. Daar gaat deze handleiding niet verder op in. Als u daar meer over wilt weten kunt u het beste contact opnemen met de VNG. • In paragraaf 3.5 (de controleverklaring en de jaarrekening) gaan we in op een niet – goedkeurende verklaring, in verband met bijvoorbeeld onzekerheden in het sociaal domein. • Ook de invoering van een verantwoording over de rechtmatigheid door het college speelt. Deze verklaring is waarschijnlijk niet op korte termijn ingevoerd. Ook zijn de gevolgen voor het opdrachtgeverschap van de raad niet groot. Daarom besteden we daar verder geen aandacht aan in deze handleiding.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2. Het belang van de accountantscontrole voor de gemeenteraad In dit hoofdstuk geven we basisinformatie over de accountantscontrole. In de eerste plaats over het belang van de accountantscontrole voor de raad. Dit belang heeft te maken met de rol van de raad bij de begroting en de jaarstukken (paragraaf 2.1). In de tweede plaats geven we uitleg over wat een accountant is, wat hij controleert, hoe hij dat doet en wat hij dan aan de raad rapporteert (paragraaf 2.2). We sluiten het hoofdstuk af (paragraaf 2.3) met een schets van de praktijk: hoe betrokken is de raad bij de accountantscontrole? Deze schets is gebaseerd op de gehouden enquêtes.

2.1

De rol van de raad bij de begroting en jaarstukken De begrotingscyclus en de rol van de raad De gemeenteraad heeft de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol. Het college bestuurt (draagt zorg voor de uitvoering) en legt verantwoording af. Dat geldt ook ten aanzien van de gemeentefinanciën. Op hoofdlijnen ziet dat er voor de gemeentefinanciën als volgt uit: • Kaderstellen In de begroting zijn de lasten en baten van de beleidsvoornemens opgenomen. Met het vaststellen van de begroting stelt de raad kaders vast voor het college. Hierdoor is het college geautoriseerd de aangegeven uitgaven te doen. • Besturen Besturen betekent dat het college de vastgestelde beleidsdoelen nastreeft en zoveel mogelijk realiseert. • Verantwoorden Door middel van de jaarrekening en het jaarverslag legt het college verantwoording af over de uitkomsten van de opgedragen taken. • Controleren De rekening bevat de realisatie van de baten en lasten. De raad kan op grond hiervan beoordelen of het college in overeenstemming met de in de begroting gestelde financiële kaders heeft geopereerd. De raad verleent aan de hand van de jaarrekening (financiële) decharge aan het bestuur.

De begroting en jaarstukken De begrotingscyclus van een gemeente kent twee belangrijke formele documenten: de begroting en de jaarstukken (de jaarstukken zijn de jaarrekening en het jaarverslag samen).3 Bij beide documenten heeft de raad een belangrijke rol. Daarnaast zijn er ook documenten die van politiek belang zijn, maar niet wettelijk verplicht zijn. De kadernota4 is hiervan een voorbeeld.

3 4

De begroting dient uiterlijk 15 november voorafgaand aan het begrotingsjaar te zijn vastgesteld en de jaarstukken uiterlijk 15 juli na afloop van het begrotingsjaar. Dit document heeft verschillende namen, naast kadernota is dat bijvoorbeeld voorjaarsnota of perspectiefnota.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Ook als de meeste beslissingen voor een volgend begrotingsjaar bij de kadernota worden genomen is de begroting nog steeds het document waarbij de formele besluitvorming plaatsvindt. Bij de begroting geeft de raad, zoals hierboven geschreven, kaders voor het college. De raad is er echter ook voor verantwoordelijk dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is. Gedurende het jaar kunnen er veranderingen (begrotingswijzigingen) zijn. Deze veranderingen stelt de raad ook vast. Vaak is dat in het voorjaar en in het najaar bij een tussentijdse rapportage. Na afloop van het jaar stelt de raad de jaarrekening en het jaarverslag (de jaarstukken) vast. De raad heeft bij de jaarrekening en het jaarverslag de controlerende rol. Verordeningen Naast de documenten uit de begrotingscyclus is er nog een aantal documenten dat belangrijk is voor de rol van de raad. Het gaat dan om de financiële en controle verordening (ook wel de artikel 212- en 213- verordening genoemd). Artikel 212 van de Gemeentewet bepaalt dat de raad een verordening vaststelt met de uitgangspunten voor het financiële beleid, voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie. In deze verordening regelt de gemeente bijvoorbeeld wanneer de raad de programma-indeling van de begroting vaststelt en wanneer de tussentijdse rapportages aan de raad worden aangeboden.

Artikel 213 van de Gemeentewet bepaalt dat de raad bij verordening regels vaststelt voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. In deze verordening wordt met name de interne controle geregeld. Ondersteuning van de raad Bij de financiële kaderstellende en controlerende rol wordt de raad ondersteund door drie controleurs en toezichthouders: de (provinciale) financiële toezichthouder, de accountant en de lokale rekenkamer(commissie). Alle drie hebben ze een andere rol: • de financieel toezichthouder controleert of de begroting structureel en reëel in evenwicht is. De financieel toezichthouder stuurt de raad daarom (in de meeste provincies) een brief naar aanleiding van de begroting. In die brief geeft de financieel toezichthouder opmerkingen bij de begroting. De raad kan steun ontlenen aan het financiële toezicht. Dit omdat de raad verantwoordelijk is voor het structurele en reële evenwicht van de begroting. • de accountant controleert de jaarrekening. De accountant is onafhankelijk en controleert ‘ten behoeve van het maatschappelijk verkeer’ en heeft daarom een speciale opleiding en taak (zie verder paragraaf 2.2). De accountant controleert de jaarrekening op ‘het getrouwe beeld’ en de ‘financiële rechtmatigheid’.

(Deze termen worden in paragraaf 2.2 verder uitgelegd.) De raad kan dus steun ontlenen aan de accountant bij de controlerende rol bij de jaarstukken. • de lokale rekenkamer(commissie) doet met name doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. De lokale rekenkamer(commissie) kan ook onderzoek doen naar de rechtmatigheid, maar niet naar de controle van de jaarrekening. De lokale rekenkamer(commissie) is onafhankelijk en bepaalt zelf haar agenda. Het doel van de onderzoeken is ondersteuning van de raad bij zijn controlerende taak in het algemeen. De begroting of jaarrekening staan dan niet centraal. Deze documenten kunnen wel onderdeel uitmaken van onderzoek, maar onderzoek kan ook gaan over de Wmo, wijkgericht werken, het onderhoud van de wegen enzovoorts. Onafhankelijkheid controleurs en toezichthouders Zowel de accountant als de lokale rekenkamer(commissie)leden zijn onafhankelijk en worden door de raad aangesteld. De reden hiervoor is dat ze hun werk als controleur moeten kunnen doen; dat vergt onafhankelijkheid.5 De financieel toezichthouder is eveneens onafhankelijk, maar wordt niet aangesteld door de raad. De financieel toezichthouder heeft naast de taak, het toezicht te houden op het structurele en reële evenwicht van de begroting van individuele gemeenten, ook een rol ten aanzien van het belang van alle gemeenten samen.

Dat komt omdat een gemeente tijdelijk extra middelen kan krijgen (de

5

12

Ondanks dat de raad de accountant aanstelt houdt de accountant zijn onafhankelijkheid, omdat hij vanuit zijn beroep verplicht is te controleren ten behoeve van ‘het maatschappelijk verkeer’. Het maatschappelijk verkeer kan bij gemeenten worden opgevat als het algemeen belang. De lokale rekenkamer(commissie) is ook aangesteld door de raad. De rekenkamer(commissie) bepaalt vervolgens zelf haar agenda en is daarom onafhankelijk.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

artikel 12 - bijdrage genaamd) als de gemeente onoverkomelijke financiële problemen heeft. Deze extra middelen komen uit het gemeentefonds en worden daarom betaald door andere gemeenten; die krijgen minder.

2.2

Wat is en doet een accountant? Wat is een accountant? Accountantskantoren Vrijwel alle gemeenten hebben een accountant die in dienst is van een privaat bedrijf. De enige uitzonderingen hierop, bij het schrijven van deze handleiding, zijn de gemeenten Amsterdam en Den Haag. Deze gemeenten hebben een eigen accountantsdienst in plaats van een accountant in dienst van een privaat bedrijf. In principe kunnen gemeenten ervoor kiezen een eigen accountantsdienst te hebben – al dan niet samen met andere gemeenten. Omdat het een uitzondering is dat gemeenten een eigen accountantsdienst hebben gaan we daar in deze handleiding niet verder op in. Eisen aan accountants Niet iedereen mag zich accountant noemen. Voor het mogen gebruiken van de titel accountant moet iemand in het accountantsregister staan ingeschreven. Om te worden ingeschreven moet hij een bepaalde opleiding hebben gevolgd. Vervolgens is er sprake van permanente educatie om ingeschreven te blijven staan. Daarnaast zijn er gedrags- en beroepsregels voor accountants. Niet alle accountants mogen de jaarrekening van gemeenten controleren. Dat mogen alleen accountants die een vergunning hebben en ingeschreven staan in het vergunningenregister van de AFM (Autoriteit Financiële Markten). Voor het ingeschreven staan in dit vergunningenregister is er toezicht op de accountant.

Wat controleert de accountant? Gemeentewet In artikel 213, derde lid van de Gemeentewet staat dat de accountant in zijn verklaring aangeeft of: a. de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen; b. de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen; c. de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 186 en d. het jaarverslag met de jaarrekening verenigbaar is. Wat betekent dat? Dit betekent in de eerste plaats dat volgens de Gemeentewet de jaarrekening centraal staat. Dit betekent weer: • dat de accountant achteraf controleert. De accountant controleert dus niet (vooraf) de begroting. Wel kijkt hij bij de controle van de jaarrekening of de baten en lasten in overeenstemming zijn met de begroting; dus dat het geld is uitgegeven waarvoor afgesproken. • de accountant controleert niet het jaarverslag. Hij kijkt of het jaarverslag in overeenstemming is met de jaarrekening; dus bijvoorbeeld of in het jaarverslag een net zo positief of negatief beeld wordt geschetst over de financiële situatie als in de jaarrekening. • de jaarrekening is gebaseerd op de administratie en planning & controlcyclus van de gemeente. De accountantscontrole neemt het onderliggend systeem daarom mee in zijn controle.

Ook neemt de accountant de financiële en controleverordening mee. In de tweede plaats betekent het artikel in de Gemeentewet over de accountantscontrole dat de accountant het getrouwe beeld en de financiële rechtmatigheid controleert. Een getrouw beeld wil zeggen dat het beeld dat wordt gegeven in de jaarrekening klopt. Bijvoorbeeld als een jaarrekening een klein positief saldo laat zien en de accountant geeft een goedkeurende verklaring dan klopt dit beeld. Als een accountant bijvoorbeeld ziet dat er niet reële afschrijvingstermijnen worden gehanteerd, of dat grondexploitatie opbrengsten te hoog worden ingeschat dan zal hij dit

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

opmerken en als het leidt tot een ander beeld zal hij geen goedkeurende verklaring geven. Bij de rechtmatigheid gaat het erom of het college heeft gedaan wat is afgesproken wat betreft financiële handelingen en of relevante regels voor de financiën zijn gevolgd. Aanvullende verplichte controles De jaarrekening staat centraal bij de accountantscontrole. Daarnaast zijn er nog andere controles die een gemeente moet laten doen. Een voorbeeld hiervan is de controle op de Sisa-bijlage. De Sisa-bijlage is een bijlage bij de jaarrekening, waar de rijksoverheid een aparte controle voor vraagt. De raad is verantwoordelijk voor de Sisa-bijlage (zie verder paragraaf 3.2). Het is verplicht deze bijlage tegelijkertijd te laten controleren met de jaarrekening. Een andere controle die de accountant verplicht is mee te nemen bij de jaarrekeningcontrole is de Wet normering topinkomens (WNT). Overheden (en non-profit organisaties) zijn verplicht te rapporteren over de inkomens van de topmanagers en bestuurders. Voor gemeenten is bepaald dat dit alleen de griffier en gemeentesecretaris betreft. Fraude De accountant controleert de jaarrekening. Fraude - onderzoek maakt daar geen onderdeel van uit. Wel is fraude een onderwerp in het gesprek van de accountant met de raad. Het is bijvoorbeeld een vraag of de organisatie een frauderisico-analyse maakt.

Als de accountant bij zijn controle dingen ziet waardoor hij het vermoeden heeft van fraude dient hij dit te melden. Hetzelfde geldt voor de organisatie en de auditcommissie; ook zij dienen vermoedens van fraude te melden. Een eventueel onderzoek naar fraude wordt gedaan door specialisten op dit terrein. Welke documenten krijgt de raad van de accountant? Controleverklaring en verslag van bevindingen? De Gemeentewet schrijft voor dat de accountant een controleverklaring verstrekt en een verslag van bevindingen uitbrengt. Zowel de controleverklaring als het verslag van bevindingen zijn openbare stukken. • De controleverklaring bevat het oordeel van de accountant over het getrouwe beeld en de rechtmatigheid. • In het verslag van bevindingen wordt het oordeel nader toegelicht. Ook bij een goedkeurende verklaring geeft de accountant aan wat hij is tegengekomen. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de accountant fouten of onduidelijkheden is tegengekomen, die niet zo zwaar wegen dat ze gevolgen hebben voor het oordeel. Deze bevindingen kunnen wel belangrijk zijn en/of worden omgezet in verbeterpunten of aanbevelingen. Andere documenten Behalve de documenten die de Gemeentewet voorschrijft kan de accountant meer documenten verstrekken. De managementletter is het meest voorkomende document. De managementletter is een brief/notitie van de accountant naar aanleiding van de interimcontrole.

De accountant doet aanbevelingen aan het bestuur met betrekking tot de bedrijfsvoering en de administratieve organisatie. De managementletter is aan het college en het management gericht. De managementletter wordt vaak door het college aan de auditcommissie of de raad aangeboden. Dan is de managementletter openbaar (zie verder paragraaf 3.4). Hoe controleert de accountant? Steekproeven De accountant controleert niet alle posten van de jaarrekening of de volledige administratie. Het zou erg duur worden om alles volledig te laten controleren. Een accountant werkt daarom met steekproeven en hij onderzoekt de systemen. Er zijn diverse afspraken binnen het accountantsberoep over hoe een steekproef te trekken. Hoe beoordeelt de accountant? Een jaarrekening of administratie zonder fout of onzekerheid is zeldzaam. Er kunnen altijd enkele fouten worden gemaakt. Ook onzekerheden komen regelmatig voor. Deze fouten en onzekerheden

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

hoeven niet ernstig te zijn. Geen fouten of onzekerheden eisen is onwerkbaar (en duur). Bij de controle gaat de accountant daarom uit van zogenaamde ‘goedkeuringstoleranties’. Dat wil zeggen dat er enkele fouten en/of onzekerheden mogen zijn, maar die mogen niet hoger zijn dan een bepaald percentage van de totale lasten. Als de accountant fouten of onzekerheden ziet van geringe omvang, maar die hij wel ernstig vindt zal hij deze wel meenemen, bijvoorbeeld in zijn verslag van bevindingen (zie hierna). In tekstkader 1 is de tabel met wettelijke percentages voor de goedkeuringstoleranties opgenomen. De gemeenteraad kan de goedkeuringstoleranties lager stellen dan wettelijk verplicht. Er wordt dan strenger gecontroleerd en gerapporteerd. Ook kan de gemeenteraad de rapporteringstoleranties lager stellen. Dit betekent dat er strenger wordt gerapporteerd. De accountant zal dan alle in het accountantsonderzoek geconstateerde fouten en onzekerheden die groter zijn dan de rapporteringstolerantie in het verslag van bevindingen rapporteren (zie ook hieronder onder het kopje ‘Wat neemt de accountant op in het verslag van bevindingen?’). Tekstkader 1 goedkeurings- en rapporteringstoleranties Strekking verklaring Fouten/onzekerheden

goedkeurend

met beperking

oordeel-onthouding afkeurend

Fouten in de jaarrekening (% van lasten)

≤ 1%

> 1% < 3%

-

≥ 3%

Onzekerheden in de controle (% van lasten)

≤ 3%

> 3% < 10%

≥ 10%

-

Bron: Besluit accountantscontrole decentrale overheden, bijlage 2 Goedkeuringstoleranties en strekking accountantsverklaringen

Vier strekkingen van de accountantsverklaring Tekstkader 1 laat ook zien dat de accountantsverklaring vier verschillende strekkingen kan hebben. De verklaring kan goedkeurend zijn, met beperking, een oordeelsonthouding betreffen of afkeurend zijn. Goedkeurend wil zeggen dat de fouten en onzekerheden onder de goedkeuringstoleranties blijven. Bij een verklaring met beperking, wordt één van beide of worden beide toleranties overschreden, maar blijft de overschrijding binnen marges. Een verklaring met oordeelonthouding wordt gegeven als de onzekerheden een bepaalde grens (10%) overschrijden. Een afkeurende verklaring wordt gegeven als de fouten een bepaalde grens (3%) overschrijden. Wat neemt de accountant op in het verslag van bevindingen? In het verslag van bevindingen rapporteert de accountant over wat hij is tegengekomen. Hiervoor dienen de ‘rapporteringstoleranties’ als uitgangspunt. De wettelijke rapporteringstoleranties zijn gelijk aan de goedkeuringstoleranties (de percentages in tekstkader 1 zijn daardoor zowel de goedkeurings- als rapporteringstoleranties). Anders gezegd de accountant rapporteert in ieder geval over die zaken die invloed hebben op het oordeel. Dus als hij fouten tegenkomt van meer dan 1% geeft hij geen goedkeurende verklaring en geeft hij in het verslag van bevindingen aan wat deze fouten zijn.

De gemeenteraad kan de rapporteringstoleranties lager stellen dan wettelijk verplicht. Dit betekent dat er eerder wordt gerapporteerd. Daarnaast kan de raad de accountant vragen specifieke onderwerpen met meer diepgang te controleren. Hier rapporteert de accountant dan ook over in het verslag van bevindingen (zie verder paragraaf 3.3). Tot slot, kan de accountant in het verslag van bevindingen punten van aandacht of zorg opnemen die hij aan de raad wil meegeven. Ook neemt de accountant vaak aanbevelingen op in het verslag van bevindingen.

2.3

Betrokkenheid van de raad bij de accountantscontrole in de praktijk Financiële kennis Het vaststellen van de jaarstukken is een belangrijke taak van de raad. Hiervoor is financiële kennis nodig. Is die financiële kennis er? Op de vraag hoe de financiële kennis is bij de raad voor het uitvoeren van de controlerende functie heeft in de enquête onder raadsleden en griffiers 20% goed, 50% voldoende, 26% matig en 5% onvoldoende geantwoord. De antwoorden van de raadsleden

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

geven overigens iets hogere scores bij goed en voldoende dan de antwoorden van de griffiers. In het algemeen wordt de financiële kennis van de raad als vrij goed beoordeeld. De accountants hebben daar een andere beleving bij. Op de vraag hoe de financiële kennis is bij de raad voor het uitvoeren van de controlerende functie heeft in de enquête onder accountants 0% goed, 14% voldoende, 56% matig en 31% onvoldoende geantwoord. Wie moet financiële kennis hebben? Moeten alle raadsleden financiële kennis hebben of is het voldoende als sommige raadsleden die kennis hebben? In figuur 1 is het antwoord op deze vraag uit de enquête onder raadsleden en griffiers opgenomen. Een kleine minderheid (44%) vindt dat alle raadsleden enige kennis moeten hebben, 65% vindt dat er minimaal een lid van een fractie deze kennis moet hebben en 30% vindt dat het voldoende is als er een paar raadsleden zijn met financiële kennis. Op deze vraag hebben de accountants niet heel anders geantwoord. 32% vindt dat alle raadsleden enige kennis moeten hebben; 56% vindt dat er minimaal een lid van een fractie deze kennis moet hebben en 41% vindt dat het voldoende is als er een paar raadsleden zijn met financiële kennis. Figuur 1 Wie moet er financiële kennis hebben? (Enquête onder raadsleden en griffiers. Meerdere antwoorden konden worden ingevuld. Percentage van respons.)

Raadsleden moeten allemaal een zekere financiële basis hebben of ontwikkelen Elke fractie moet minimaal een raadslid hebben met een zekere financiële basis Het is voldoende als er een paar raadsleden zijn met financiële kennis. Raadsleden moeten kunnen terugvallen op de griffie Raadsleden moeten kunnen terugvallen op de financiële afdeling 0

10

20

30

40

50

60

70

80

Wat als er meer financiële kennis nodig is? Als er niet voldoende financiële kennis is, zijn er diverse mogelijkheden. Mogelijkheden zijn met name het vergroten van de kennis van de raad (of enkele raadsleden) en het terugvallen op de financiële kennis van bijvoorbeeld de organisatie of de griffie. Ook kan steun worden gezocht bij externe adviseurs of burgerleden. In hoofdstuk 5 gaan we verder in op de mogelijkheden voor ondersteuning van de gemeenteraad. Hoe is de betrokkenheid van raadsleden bij de accountantscontrole? In tabel 1 hebben we de antwoorden gegeven van raadsleden op de vraag in hoeverre hij betrokken is bij de accountantscontrole. In de tabel hebben we ook de antwoorden van de accountants gegeven op een vergelijkbare vraag, maar dan algemener voor de raad. De betrokkenheid blijkt groot te zijn. Zowel raadsleden als accountants denken hier ongeveer hetzelfde over. Rond de 70% van de raadsleden leest het rapport van de accountant. 40% van de raadsleden neemt actief deel aan het gesprek met de accountant. Slechts 2% geeft aan niet betrokken te zijn. We maken hierbij de kanttekening dat dit beeld positiever dan gemiddeld kan zijn, omdat vooral raadsleden met financiële kennis de enquête hebben ingevuld.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Tabel 1 betrokkenheid raadsleden bij de accountantscontrole (Meerdere antwoorden mogelijk. Percentage van respons) De raad is verantwoordelijk voor de accountantscontrole. Hoe is uw betrokkenheid daarbij?

Percentage raadsleden

Percentage accountants*

Ik neem actief deel aan de gesprekken met de accountant

39

39

Ik lees het rapport van de accountant

66

73

Ik neem actief deel aan de bespreking van het accountantsrapport in de raad

45

39

Ik laat dit onderwerp aan de specialist van de fractie over

30

34

Ik voel me betrokken bij de aanbesteding en opdrachtverlening

36

47

Ik laat dit onderwerp aan de auditcommissie over**

26

86

Ik vind het belangrijk dat ik vragen kan stellen aan de accountant in de raad

29

39

Ik lees het (intern) controleplan van de gemeente

29

14

Ik heb geen betrokkenheid

2

-

* De vragen aan de accountant waren geformuleerd als: “ik vindt dat de raadsleden….”. Voor de leesbaarheid zijn deze varianten op de vragen weggelaten. ** Dit antwoord laat een groot verschil zien tussen de raadsleden en accountants. Dit kan komen, omdat de afbakening van wat een auditcommissie is, kan verschillen. In sommige gemeenten heeft een rekeningcommissie of een andere commissie een rol vergelijkbaar met de auditcommissie (zie verder hoofdstuk 5).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3. De jaarlijkse accountscontrole en de raad In dit hoofdstuk gaan we in op de jaarlijkse accountantscontrole. We doen dat door deze controle in een aantal stappen in te delen. Bij deze stappen staan de keuzemogelijkheden van de raad zoveel mogelijk centraal. Wanneer kan de raad aan welke knoppen draaien? In paragraaf 3.1 geven we een overzicht van deze stappen. Deze stappen lichten we kort toe. Daarbij geven we aan wie (raad, accountant, college, organisatie) wat doet bij welke stap. Vervolgens gaan we in de paragrafen 3.2 tot en met 3.6 in op de verschillende stappen. Volledigheidshalve merken we hier op dat we spreken over de raad ook als het vaak om een raadscommissie, zoals de auditcommissie, gaat.

3.1

Keuzemogelijkheden raad bij de jaarlijkse accountantscontrole Vijf stappen In deze paragraaf delen we het proces van de jaarlijkse accountantscontrole op in een aantal stappen. Deze stappen kennen een bepaalde volgorde, en ze kennen een bepaalde periode van het jaar waarin ze plaatsvinden. In figuur 2 geven we dat weer. De vijf stappen kunnen in de volgorde of de periode verschillen tussen gemeenten. De stappen, zoals weergegeven in figuur 1, geven een traditioneel schema gericht op de wettelijke termijnen. Het schema geeft de raad de mogelijkheid tijdig op de goede onderdelen te sturen. Tijdsschema gericht op sturing raad Een alternatief op het traditionele schema is: de controle en controleverklaring naar voren te halen. De belangrijkste reden om dit te doen is dat de jaarstukken, de controleverklaring en verslag van bevindingen dan samen met de kadernota en de stand van zaken van het lopend jaar kunnen worden besproken in de raad. Er zijn wel enkele aandachtspunten bij dit tijdsschema: • de planning van de organisatie. De organisatie moet in staat zijn om de jaarrekening vroeger op te leveren. Het is mogelijk de accountant te vragen te beginnen met controleren voordat de jaarrekening wordt opgeleverd. Hierdoor kan er ruimte ontstaan. Dit is echter minder efficiënt, waardoor de kosten vaak stijgen.

• afhankelijkheid van het aanleveren van cijfers van bijvoorbeeld gemeenschappelijke regelingen. De deadline voor de jaarrekening van gemeenschappelijke regelingen is 15 april. Bij het naar voren halen van de planning van de gemeente moet deze ook naar voren worden gehaald. Hetzelfde geldt voor andere organisaties waarvan de gemeente de cijfers nodig heeft. • de accountant moet in staat zijn vroeger te controleren. Als alle gemeenten vragen vroeger te controleren kan dat tot grote tijdsdruk leiden bij accountants. Dit kan gevolgen hebben voor de prijs en/of de inschrijving bij een aanbesteding. Deze aandachtspunten laten onverlet dat de raad het college kan vragen de jaarrekening naar voren

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

te halen, zodat deze eerder kan worden behandeld. Het college kan dan aangeven wat daarvoor nodig is en wat het betekent.

Figuur 2 De jaarlijkse accountantscontrole in vijf stappen (Traditioneel schema gericht op wettelijke termijnen)

t+1

t

(het volgende begrotingsjaar)

(het begrotingsjaar)

t-1

(het vorige begrotingsjaar)

jan.

Stap 3b. Controle

febr.. mrt.

Stap 1. Voorbereiding proces

Controleprotocol Auditplan

Stap 2. Voorbereiding inhoud

april

Stap 4. Controleverklaring

mei juni juli

Stap 5. Evaluatie

t

aug. sept.

Managementletter

Stap 3a. Interimcontrole

okt. nov. dec. jan.

Stap 3b. Controle Stap 1. Voorbereiding proces

mrt. apr.

Controleverklaring Verslag van bevindingen

Stap 2. Voorbereiding inhoud

feb.

Stap 4. Controleverklaring Deadline Jaarrekening

mei juni

t+1

juli aug.

Stap 5. Evaluatie

De pijlen geven een indicatie van de periode waarin een stap plaats vindt.

20

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Deadline 15 juli De stappen en de planning van de stappen zijn allemaal gericht op de deadline voor het vaststellen van de jaarrekening van 15 juli. De jaarrekening kan alleen worden vastgesteld als er een controleverklaring en een verslag van bevindingen is bijgevoegd. De verklaring hoeft overigens niet goedkeurend te zijn (zie verder paragraaf 3.5). De jaarstukken, controleverklaring en verslag van bevindingen dienen twee weken voor de behandeling door de raad openbaar te zijn gemaakt. De deadline voor het afronden van de stukken is daarom uiterlijk 1 juli. Hieronder lichten we de vijf stappen kort toe aan de hand van de vragen: Waar gaat de stap over? Wie doet er wat? Welke keuzen kan de raad maken? Wanneer? In de volgende paragrafen gaan we verder op deze stappen in. De gemeenteraad, en vooral de keuzen die de raad kan maken, staat daarbij centraal. Een aantal stappen kan niet los worden gezien van de aanbesteding (hoofdstuk 4) en/of de werkwijze (hoofdstuk 5). Waar dat het geval is geven we een verwijzing. Stap 1. Voorbereiding proces Waar gaat het over? Onder de voorbereiding valt de planning van het proces, inclusief de communicatie. Wie doet er wat? De accountant stelt zijn eigen planning op, evenals de raad. Beide planningen worden op elkaar afgestemd.

Welke keuzen kan de raad maken? Voor de jaarlijkse controle is het in deze stap vooral van belang dat de raad keuzen maakt over de planning en de communicatie: Wanneer overlegt de raad en/of (audit)commissie met de accountant? Wanneer en hoe informeert de (audit)commissie de raad? Wanneer? Het is belangrijk dat vooraf het proces duidelijk is. Het handigste is deze stap af te ronden voordat de inhoudelijke afspraken (stap 2) worden gemaakt. Dit betekent dat deze stap het beste in het voorjaar van het begrotingsjaar waar het om gaat, plaats vindt.  Een aantal keuzen kan zijn vastgelegd bij de aanbesteding of werkwijze: zie hoofdstuk 4 en 5. Stap 2. Voorbereiding inhoud Waar gaat het over? Stap 2 is ook een voorbereidende stap, maar dan inhoudelijk. Het doel is te bepalen wat er moet worden gecontroleerd. Voor nationale wetgeving spreekt het grotendeels vanzelf wat moet worden gecontroleerd en hoe. Het gaat in deze stap vooral om de eigen gemeentelijke regels en om de aanvullende vragen van de raad. Wie doet er wat? In deze stap maakt de organisatie het controleprotocol en normenkader gereed. De raad stelt dit vast. De raad kan ook aanvullende vragen stellen aan de accountant. De accountant maakt een auditplan. Welke keuzen kan de raad maken? In deze stap kan de raad extra vragen stellen. De raad kan vragen sommige onderdelen extra te controleren en/of strenger te controleren.

Wanneer? In deze stap wordt afgesproken wat wordt gecontroleerd. Deze stap dient daarom te zijn afgerond voor de controle begint. De controle (stap 3) begint in het najaar. Dit betekent dat deze stap voor september plaatsvindt.  In de aanbesteding kan de ruimte voor extra vragen van de raad zijn geregeld; zie hoofdstuk 4.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

Stap 3. De controle Waar gaat het over? In de periode van september van het begrotingsjaar tot en met april van het jaar erna vindt de controle plaats. De controle wordt in tweeën gedeeld: de interimcontrole (najaar van het begrotingsjaar; gericht op de bedrijfsvoering en beheerorganisatie) en de controle van de jaarrekening (na sluiting van het jaar). Wie doet er wat? In deze stap heeft de accountant het voortouw en communiceert hij vooral met het college en de organisatie. Dit omdat het college de eerst verantwoordelijke is voor de bedrijfsvoering, beheer en het opstellen van de jaarrekening. Welke keuzen kan de raad maken? Bij deze stap zijn er beperkte keuzemogelijkheden voor de raad. Er zijn momenten waarop de raad wordt geïnformeerd. Ook kan de raad vragen om de managementletter en deze bespreken. Wanneer? De controle dient in het voorjaar te worden afgerond. De kern van de controle is na sluiting van het jaar tot het voorjaar. Om efficiënt te kunnen werken vindt in het najaar van het begrotingsjaar de interimcontrole plaats. Stap 4. De controleverklaring Waar gaat het over? In stap 4 geeft de accountant zijn verklaring af met het verslag van bevindingen. Deze horen bij de jaarrekening. Wie doet er wat? De accountant levert de controleverklaring en het verslag van bevindingen. De gemeenteraad bepaalt vervolgens hoe met de verklaring en het verslag om te gaan.

Welke keuzen kan de raad maken? Het is aan de raad hoe om te gaan met de bevindingen en aanbevelingen. Bij een goedkeurende en bij een niet - goedkeurende verklaring. Wanneer? Voor 15 juli dient te raad de jaarstukken vast te stellen. De controleverklaring speelt daarbij een rol. Deze stap vindt uiterlijk in de periode mei – juli plaats. Indien de controle en controleverklaring naar voren zijn gehaald dan vindt deze stap in april plaats. Stap 5. Evaluatie Waar gaat het over? Niet verplicht, maar wel zinvol is het evalueren van het proces met de accountant. Wie doet er wat? De raad evalueert met de accountant, eventueel ondersteund door de ambtelijke organisatie. Welke keuzen kan de raad maken? Het is aan de raad om te evalueren. Het is ook aan de raad vervolg te geven aan de evaluatie. Wanneer? De evaluatie vindt meestal na afloop plaats. Dit is vanaf juli. Omdat de voorbereiding voor de volgende controle dan al weer is afgerond, kan er voor worden gekozen om de evaluatie eerder te doen. Zodat deze gebruikt kan worden bij de volgende voorbereiding.

22

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3.2

Voorbereiding proces Keuzemogelijkheden raad Voor de jaarlijkse controle is het in deze stap vooral van belang dat de raad keuzen maakt over de planning en de communicatie: Wanneer overlegt de raad en/of (audit)commissie met de accountant? Wanneer en hoe informeert de (audit)commissie de raad? Het gaat dan om de volgende vragen: • wanneer zijn de overleggen van de (audit)commissie? En de raad? Hierbij is ook afstemming met het college en de organisatie van belang. • wie neemt er deel aan de overleggen met de accountant? • welke afspraken over de communicatie kunnen worden gemaakt? • hoe informeert de (audit)commissie de raad?  Dit kan ook geregeld zijn bij de instelling van de (audit)commissie: zie hoofdstuk 5. Wanneer zijn de overleggen van de (audit)commissie? En de raad? Bij de voorbereiding van het proces (stap 1), de inhoudelijke voorbereiding (stap 2), de controleverklaring (stap 4) en de evaluatie (stap 5) is een bijeenkomst van de (audit)commissie en/ of raad van belang. Daarnaast kunnen er nog andere bijeenkomsten worden gepland, bijvoorbeeld over de managementletter. De bijeenkomsten dienen te worden ingepland. Dit klinkt vanzelfsprekend. Toch is zichtbaarheid (van zowel de raad als de accountant) een van de belangrijkste verbeterpunten (zie verder paragraaf 3.6). Ook de communicatie tussen (audit)commissie en raad verdient aandacht (zie hoofdstuk 5).

Aandacht voor wie overlegt wanneer kan dus op zijn plaats zijn. Ter illustratie In de enquête gehouden onder raadsleden en griffiers is ongeveer 65% tevreden (heeft als antwoord voldoende of goed gegeven) over het contact met de accountant tijdens de controle of na afloop. Ongeveer 18% is matig of niet tevreden. De rest heeft geen mening. In de enquête gehouden onder accountants geeft 60% van de accountants aan dat ze 1 à 2 per jaar overleggen met de (audit)commissie. 39% geeft aan tussen de drie of vijf keer contact te hebben met de (audit)commissie. In figuur 3 zijn de antwoorden opgenomen van de vraag aan accountants over welke zaken in de (audit)commissie in hun aanwezigheid wordt gesproken. De figuur laat zien dat de aandachtspunten voor de controle en de planning van de controle regelmatig worden besproken. Er zijn ook bij diverse gemeenten waarbij deze aandachtspunten niet of zelden wordt besproken. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld de resultaten van de controle. Afstemming Het is belangrijk de planning af te stemmen met het college en de ambtelijke organisatie. Zij zijn immers de gecontroleerden en zullen bijvoorbeeld stukken moeten aanleveren aan de accountant, inzage geven in bestanden, toelichting moeten geven en dergelijke. Dit is van extra belang als de raad de controle en controleverklaring naar voren wil halen (zie paragraaf 3.1).

De raad kan zijn wens te kennen geven, maar zal ook moeten kijken naar de argumenten waarom het voor de organisatie of accountant lastig kan zijn eraan te voldoen. Samen zoeken naar oplossingen helpt daarbij. Ook kan het zijn dat het voor een bepaald jaar nog niet mogelijk is, maar voor een volgend jaar wel. Wie neemt er deel aan de overleggen met de accountant? Regulier overleg Zoals hiervoor aangegeven ligt het in de rede dat de raad of auditcommissie de accountant circa vier keer per jaar spreekt. Vaak nemen aan deze gesprekken ook ambtenaren en/of een wethouder deel (zie ook hoofdstuk 5). Deze nemen dan deel als adviseur van de raad. Dat werkt vaak goed.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

23

Figuur 3 welke zaken worden in de (audit)commissie in uw (accountant) aanwezigheid besproken? (Percentage van Respons) 90 80

78

70 60 54 51

50

46

53

51 47

46

Nooit Zelden

40

36

Regelmatig

32

30

24

24

22

20

20

20

20

19

17

15 12

10

7 3

12

12

8 5

5 0

0 Voorafgaand: aandachtspunten controlejaar

Altijd

29

27

Voorafgaand: Tijdens controle: planning controle resultaten interim controle

Tijdens controle: aanpassing planning

2

3

Tijdens controle: Na afloop controle: Na afloop controle: Na afloop controle: evaluatie eindafrekening meerwerk resultaten van controleproces accountant controle

Informeel overleg Het is ook van belang een keer per jaar informeel te overleggen. Dat wil zeggen een overleg van alleen raadsleden en griffie met de accountant. Voor een informeel overleg is het van belang dat dit niet wordt opgenomen en uitgezonden; opnemen leidt automatisch tot een formele setting. Ook krijgt een openbare vergadering sneller een politiek, in plaats van een vaktechnisch, karakter. Bij een informele setting, of een ‘benen op tafel overleg’ past dat niet. In dit informele overleg kan de natuurlijke adviesfunctie van de accountant een plek krijgen, zie tekstkader 2. Diverse invullers van de enquête onder raadsleden en griffiers geven in het antwoord op de open vragen aan de adviesfunctie te missen (zie ook paragraaf 3.6). De natuurlijke adviesfunctie komt vaak het meest tot zijn recht in een informeel overleg. Op de vraag of er overleg plaatsvindt zonder ambtenaren van de organisatie en zonder wethouder antwoordt ruim 20% van de raadsleden en griffiers dat dit niet gebeurt. Ook uit de enquête ingevuld door de accountant blijkt dat er regelmatig tot vaak geen informeel overleg is. Tekstkader 2 natuurlijke adviesfunctie accountant Naast zijn formele controle vervult de accountant ook een ‘natuurlijke adviesfunctie’ of ‘signalerende functie’. Deze functie vloeit voort uit de controle-opdracht.

Het gaat dus om adviezen en punten van aandacht die een logisch gevolg zijn van de controlebevindingen, van de bevindingen in andere gemeenten of die voortkomen uit ontwikkelingen op het vakgebied. De focus ligt hierbij op de bedrijfsvoering. Het gaat er dan om dat de accountant aangeeft wat hem opvalt. Wat doet de gemeente anders dan andere gemeenten? Wat is hij tegengekomen? Wat is zijn advies? Wat zijn actuele onderwerpen? Het gaat hierbij om adviezen die zonder extra werk kunnen worden gedaan. Het gaat dus niet om een aanvullende opdracht (zie daarvoor paragraaf 3.3). Het kan wel handig zijn de natuurlijke adviesfunctie te bespreken met de accountant bij de aanbesteding. Ook kan de natuurlijke adviesfunctie in het controleprotocol op worden genomen. Het voordeel hiervan is dat dan van beide kanten duidelijk is wat de verwachtingen zijn.

Tip: geef aandacht aan de planning vooraf. Plan daarbij ook minimaal één informeel overleg per jaar. Koppel dit aan de natuurlijke adviesfunctie.

Openbaarheid overleg Volledigheidshalve merken we op dat in principe alle vergaderingen van de raad en commissies openbaar zijn. Dit is in de Gemeentewet zo bepaald. Er kunnen wel specifieke redenen zijn waarom

24

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

een vergadering niet openbaar is.6 De vergaderingen kunnen bijvoorbeeld besloten zijn indien het gaat om een aanbesteding, grondexploitaties of andere marktgevoelige informatie of vermoeden van fraude. Vaktechnische commissievergaderingen of vergaderingen van bijzondere commissies hoeven niet openbaar te zijn. Het informele overleg hoeft dus niet openbaar te zijn als het een vaktechnisch commissieoverleg is of overleg van een bijzondere commissie. Sommige gemeenten hebben opgenomen dat de auditcommissie een bijzondere commissie is. De keuze voor openbaar overleg of niet is dan vrij (artikel 84, derde lid van de Gemeentewet). Een mogelijkheid is ook het overleg niet openbaar te laten zijn, maar wel de agenda en het verslag openbaar te maken. De raad is verantwoordelijk voor het vaststellen van de jaarrekening en het aanstellen van een accountant; het is dus geen verantwoordelijkheid van de (audit)commissie. Draag er dus zorg voor dat er een moment is dat de raad het over de controleverklaring heeft. We bevelen aan daarbij de accountant uit te nodigen. Dit kan voor het wederzijdse begrip helpen. Welke afspraken over de communicatie kunnen worden gemaakt? In aanvulling op de vraag wie er wanneer overlegt, kunnen er nog andere punten van aandacht zijn in de relatie tussen de (audit)commissie of raad en de accountant.

Mogelijke punten zijn de begrijpelijkheid van de stukken en de natuurlijke adviesfunctie van de accountant (zie tekstkader 2). Hoe begrijpelijk zijn de stukken? Als we dan naar de enquête onder raadsleden en griffiers kijken, geeft ruim 80% aan de stukken voldoende of goed begrijpelijk te vinden. Dit zowel wat betreft taal als wat betreft inhoud. Ruim 10% vindt de taal en inhoud matig en 1% geeft aan de taal en inhoud onvoldoende te vinden. Zeker in deze laatste gevallen is een gesprek hierover met de accountant handig. Met natuurlijk de kanttekening dat een accountant bepaalde technische formuleringen zal moeten gebruiken. Hoe informeert de (audit)commissie de raad? Veel gemeenten hebben een (audit)commissie. Deze commissie bevalt in het algemeen goed (zie paragraaf 5.1.1). Ook over de communicatie tussen de (audit)commissie en de raad is een redelijke tevredenheid: rond de 80% vindt de communicatie voldoende of goed. Dat betekent dat het ook regelmatig niet goed wordt gevonden: een kleine 20% geeft aan de communicatie onvoldoende of matig te vinden. Het kan daarom zinvol zijn na te gaan wanneer en hoe de (audit)commissie communiceert met de raad. Als dat te weinig is of niet duidelijk kunnen hierover (nieuwe) afspraken worden gemaakt. Sisa-bijlage De Sisa-bijlage is een bijlage bij de jaarrekening, waar de raad verantwoordelijk voor is.

Sisa staat voor single information en single audit (van specifieke uitkeringen). Dat wil zeggen het gelijktijdig met de jaarrekening presenteren (single information) en laten controleren (single audit) van informatie die het Rijk wil hebben vanwege het verstrekken van specifieke uitkeringen. Doordat de informatie als bijlage bij de jaarrekening is opgenomen kan deze relatief eenvoudig worden gecontroleerd door de accountant. De gegevens in de bijlage zijn ook in de programma’s verwerkt. De beleidsdoelstellingen en de inkomsten en uitgaven voor de bijstand staan in een programma, bijvoorbeeld het programma ‘werk en inkomen’. In de Sisa-bijlage worden specifieke (financiële en niet-financiële) kengetallen verantwoord aan het Rijk. De Sisa-bijlage wordt door raadsleden vaak als onleesbaar en onbegrijpelijk ervaren. Het is een technische bijlage met veel cijfers en weinig tekst. De bijlage is wel belangrijk, omdat er financiële gevolgen kunnen zitten aan het niet voldoen aan de eisen van het Rijk. Het is daarom te overwegen de organisatie en/of de accountant te vragen de Sisa-bijlage uit te leggen.

Tip: laat de organisatie of de accountant de Sisa-bijlage uitleggen.

6

De raad of de leden van een commissie dienen een afweging te maken of de belangen die beschermd worden door het sluiten van de deuren dermate zwaarwegend zijn dat het belang van openbaarheid daarvoor moet wijken. De Wet openbaarheid van bestuur, en dan met name de gronden die genoemd worden in artikel 10 van deze wet, kunnen daarvoor een nuttig handvat bieden.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

25

3.3

Voorbereiding inhoud Keuzemogelijkheden raad In deze stap kan de raad extra vragen stellen. De raad kan vragen sommige onderdelen met meer diepgang te controleren en/of strenger te controleren. De volgende vragen zijn van belang: • Wat wil de raad extra laten meenemen in de controle? (vaststelling controleprotocol en normenkader) • Wat wil de raad met meer diepgang laten controleren (bijvoorbeeld parkeeropbrengsten)  De aanbesteding is hier ook van belang: zie hoofdstuk 4. Wat wil de raad extra laten meenemen in de controle? Controleprotocol en normenkader Wat de accountant controleert, is voor het getrouw beeld overal hetzelfde; hier zijn geen verdere afspraken over nodig. Voor het oordeel over de rechtmatigheid volgt de accountant onder andere het door de raad vastgestelde controleprotocol. Het normenkader maakt als bijlage onderdeel uit van het controleprotocol. In het controleprotocol en normenkader wordt aangegeven welke rijks wet- en regelgeving en welke eigen verordeningen relevant zijn (financiële bepalingen hebben). De accountant maakt vervolgens een auditplan op basis van onder andere het controleprotocol en normenkader. Welke beslissingen kan de raad nemen bij het controleprotocol en normenkader? De raad stelt het controleprotocol en het normenkader vast. Dit is grotendeels een formaliteit.

De raad kan er niet voor kiezen landelijke wet- of regelgeving of eigen verordeningen met financiële bepalingen buiten de controle te laten. De raad kan wel meer laten meenemen en/of kiezen voor enkele andere aanpassingen. In tekstkader 3 hebben we daar een overzicht van opgenomen. Daarnaast zijn er controles die verweven zijn met de jaarrekeningcontrole. Een voorbeeld hiervan is een taak die de gemeente samen met andere gemeenten doet, zoals een met andere gemeenten gedeeld archief, afdeling burgerzaken of Wmo-loket. Dit kan bij de aanbesteding worden meegenomen (zie verder paragraaf 4.2). Tekstkader 3 Mogelijkheden voor het extra laten meenemen in de controle • Meer laten controleren bij verordeningen dan het wettelijk minimum. Verordeningen worden gecontroleerd op recht, hoogte en duur. De raad kan bijvoorbeeld ook de termijnbepalingen (zijn subsidieaanvragen op tijd ingediend?) of administratieve bepalingen laten controleren. • Een specifiek collegebesluit laten controleren. • Specifieke spelregels vaststellen over de begrotingsrechtmatigheid (wanneer wegen begrotingsafwijkingen wel of niet mee in het oordeel van de accountant).

De mogelijkheden voor extra controles in tekstkader 3 zijn vrij technisch.7 Indien de raad extra aandacht wil voor een onderwerp kan dat ook door het op te nemen als aanvullende vraag. Hieronder gaan we daar verder op in. Wat wil de raad diepgaander laten controleren? De raad kan op drie manieren de accountant vragen diepgaander te controleren: • Bepaalde onderwerpen extra (met meer diepgang) laten controleren. Raadsleden hebben vaak aanvullende vragen over uitgaven. Die uitgaven kunnen zo beperkt zijn dat ze buiten de controle vallen. Dat wil zeggen de uitgaven hebben geen effect op de verklaring. De raad kan deze eigen vragen aan de controle toevoegen (zie tekstkader 4). • De zogenaamde goedkeuringstoleranties lager te stellen. Door de goedkeuringstoleranties lager te stellen wordt er strenger geoordeeld (zie paragraaf 2.2 en tekstkader 1 voor uitleg over de goedkeuringstoleranties). De rapporteringstoleranties zijn dan automatisch ook lager, omdat de accountant rapporteert over zijn oordeel. 7

26

Voor meer achtergrond over deze opties zie de kadernota rechtmatigheid van de Commissie BBV http://www.commissiebbv.nl/ rechtmatigheid/kadernota/

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

De rapporteringstoleranties lager te stellen. Dat betekent dat er eerder wordt gerapporteerd. Dit kan ook zonder de goedkeuringstoleranties aan te passen. (zie paragraaf 2.2 en tekstkader 1 voor uitleg over de rapporteringstoleranties).

Onderwerpen voor diepgaandere controle De eerste optie - bepaalde onderwerpen extra laten controleren - komt het meeste voor, omdat de raad vooral enkele specifieke vragen heeft. We hebben in tekstkader 4 daarom voorbeelden opgenomen van mogelijke aanvullende vragen van de raad. Het gaat hier om onderwerpen waarvoor de accountant extra onderzoek moet doen. Het gaat dus niet om de natuurlijke adviesfuncties (zie tekstkader 3 over de natuurlijke adviesfunctie). Het is aan te bevelen de onderwerpen voor een diepgaandere controle af te stemmen met de rekenkamer(commissie) om eventuele dubbeling te voorkomen. Tekstkader 4 voorbeelden van onderwerpen voor diepgaandere controle • • • • • • • •