Agendabundel
Tekst van het document
2.
uittreedsom die betaald moet worden door de uittredende deelnemer.
Voor het opstellen van het uittredingsplan wijst het algemeen bestuur een onafhankelijke adviseur aan die in opdracht van het algemeen bestuur het concept-uittredingsplan
voorbereidt. De kosten voor het uittredingsplan komen voor rekening van de uittredende 3.
deelnemer.
Het algemeen bestuur wijst de onafhankelijke adviseur aan op basis van een gezamenlijke voordracht van de uittredende deelnemer en de voorzitter. Indien geen overeenstemming kan worden bereikt over een gezamenlijke voordracht, wijst het algemeen bestuur de onafhankelijke adviseur aan op basis van een bindende voordracht van een
selectiecommissie bestaande uit drie leden van het algemeen bestuur, waaronder in ieder 4.
geval een vertegenwoordiger in het bestuur van de uittredende deelnemer.
De onafhankelijke adviseur neemt bij het bepalen van de uittreedsom het bepaalde in dit artikel, in artikel 32, artikel 34 en in artikel 35 in acht en baseert zich daarbij op de
jaarrekening van het begrotingsjaar direct voorafgaand aan het moment van uittreding.
Tevens past de onafhankelijke adviseur bij de berekening van de uittreedsom een risico-
opslag van 10% op de uittreedsom toe om eventueel onvoorziene toekomstige kosten gerelateerd aan de uittreding te ondervangen. Deze opslag vrijwaart de uittredende 5.
deelnemer van alle toekomstige onvoorzienbare kosten.
Het algemeen bestuur is gehouden redelijkerwijs al het mogelijke te doen om de
uittreedsom zo laag mogelijk te houden. Het dagelijks bestuur onderzoekt in dat kader met
de uittredende deelnemer de mogelijkheid tot overname van personeel, activa en contracten. Het voorgaande behoeft echter niet te leiden tot wijziging van overeenkomsten met en
verplichtingen jegens derden die zijn aangegaan respectievelijk bepaald voorafgaand aan
het tijdstip van ontvangst door het bestuur van het besluit tot uittreding van de deelnemer.
Artikel 34 Te vergoeden kosten 1.
2. 3.
De voorlopige respectievelijk de definitieve uittreedsom bestaat uitsluitend uit een
vergoeding ter compensatie van frictiekosten en desintegratiekosten, onder aftrek van eventuele baten.
Onder frictiekosten worden verstaan alle incidentele kosten te maken door Parkstad-IT die het directe gevolg van de beslissing tot uittreding van een deelnemer zijn.
Onder desintegratiekosten worden verstaan alle kosten direct dan wel toekomstig te maken dan wel te dragen door Parkstad-IT die samenhangen met de afbouw van overcapaciteit in personele en materiële sfeer en andere verplichtingen, de afbouw van risico’s daarbij
4. 5.
inbegrepen, ontstaan als direct gevolg van de uittreding.
Het algemeen bestuur brengt alle frictiekosten en desintegratiekosten, onder aftrek van eventuele baten, in rekening bij de uittredende deelnemer.
Kosten die de uittredende deelnemer maakt ter voorbereiding op of als gevolg van de beslissing tot uittreding komen voor rekening van de deelnemer.
Artikel 35 Verplichtingen uittreder 1.
De uittredende partij is gehouden zich in te spannen om de formatie van Parkstad-IT die als gevolg van de uittreding boventallig is geworden met behoud van arbeidsvoorwaarden in
dienst te nemen of anderszins in stand te doen houden. De waarde van de formatie die de uittredende partij overneemt van Parkstad-IT wordt gekapitaliseerd en in mindering 2.
gebracht op de uittreedsom.
Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op alle andere verplichtingen van
Parkstad-IT die als gevolg van de uittreding overtollig zijn geworden dan wel verminderd of beëindigd dienen te worden.
Artikel 36 Opheffing 1.
De regeling kan worden opgeheven met instemming van alle deelnemers minus één,
2.
In geval van opheffing van de regeling en daardoor uiteindelijk de ontbinding van Parkstad-
onverminderd het bepaalde in artikel 1 van de wet.
IT, stelt het algemeen bestuur een liquidatieplan vast, waarin in elk geval een sociaal plan ten aanzien van het personeel is opgenomen. Voordat het algemeen bestuur het
liquidatieplan vaststelt worden de raden en de algemene besturen van de deelnemende
gemeenten respectievelijk gemeenschappelijke regelingen gedurende een periode van twaalf weken in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen. In het liquidatieplan kan van 3.
de bepalingen van de regeling worden afgeweken.
Zo nodig blijft het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter van de regeling ook na de ingangsdatum van de opheffingsbesluiten in functie, totdat de liquidatie is beëindigd.
Artikel 37 Wijziging
De regeling kan worden gewijzigd indien tenminste 3/4 van de deelnemers daartoe besluiten,
onverminderd het bepaalde in artikel 1 van de wet. Het bepaalde in artikel 42 van de regeling is van toepassing.
Hoofdstuk 9 - Slotbepalingen Artikel 38 Onvoorziene situaties In alle gevallen waarin deze regeling niet voorziet beslist het dagelijks bestuur, zoveel mogelijk analoog aan of in de geest van de bepalingen van de Gemeentewet, de wet en de regeling.
Artikel 39 Geschillenregeling 1.
In geval van geschillen als bedoeld in artikel 28 van de wet, geldt eerst de in dit artikel
2.
Indien een geschil ontstaat treden het dagelijks bestuur en de betreffende deelnemer(s)
3.
beschreven procedure, alvorens het geschil wordt voorgelegd aan gedeputeerde staten. terstond met elkaar in overleg om het geschil verder te verkennen en op te lossen.
Als onderling het geschil niet opgelost kan worden, wijst iedere partij een deskundige aan.
Deze deskundigen brengen, als zijnde een geschillencommissie, gezamenlijk een advies uit aan het dagelijks bestuur over de mogelijkheden om partijen tot overeenstemming te
brengen. Voorafgaand aan het uitbrengen van het advies hoort de commissie de bij het 4.
geschil betrokken bestuursorganen.
Na ontvangst van het advies treden de in het tweede lid bedoelde partijen nogmaals in
overleg om te trachten tot een oplossing van het geschil te komen. Indien het overleg niet
tot een oplossing leidt, wordt het geschil voorgelegd aan het algemeen bestuur. Indien het
overleg met het algemeen bestuur niet tot een oplossing leidt, is elk der partijen vrij om het geschil overeenkomstig het gestelde in artikel 28 van de wet, voor te leggen aan 5.
gedeputeerde staten.
De kosten voor de geschillencommissie worden door het openbaar lichaam en de betreffende deelnemer(s) ieder in gelijke delen gedragen
Artikel 40 Evaluatie De werking van de regeling zal worden geëvalueerd indien twee deelnemers hierom verzoeken. Het dagelijks bestuur zal dan een onderzoeksvoorstel en de daarmee gepaard gaande financiële consequenties aan de deelnemers voorleggen.
Artikel 41 Burgerparticipatie 1.
2.
3. 4.
Ingezetenen van de gemeenten en belanghebbenden kunnen via de reguliere procedures bij de colleges en de raden van de deelnemers betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid.
In afwijking van het eerste lid kan het dagelijks bestuur besluiten dat bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid met ingrijpende gevolgen een apart participatietraject wordt doorlopen.
Het tweede lid vindt ook toepassing wanneer ten minste twee van de gemeenteraden het dagelijks bestuur hierom verzoeken.
Het dagelijks bestuur informeert de deelnemers zo spoedig mogelijk omtrent zijn
voornemen tot het mogelijk maken van inspraak als bedoeld in het tweede of het derde lid
en de wijze waarop deze inspraak voor ingezetenen van de gemeenten en belanghebbenden zal worden vormgegeven.
Artikel 42 Zienswijzen
1.
Besluiten van het algemeen bestuur en/of het dagelijks bestuur worden alleen aan
2.
Het algemeen bestuur beslist niet over een voorstel alvorens de raden om zienswijzen zijn
zienswijzen onderworpen indien de wet of deze regeling dat expliciet voorschrijft.
gevraagd, wanneer ten minste twee van de gemeenteraden het dagelijks bestuur hierom verzoekt. In spoedeisende gevallen kan het dagelijks bestuur afzien van het vragen van
zienswijzen. Het dagelijks bestuur stelt de raden hiervan schriftelijk en gemotiveerd op de 3.
hoogte.
Indien het tweede lid wordt toegepast, dan hebben de raden twaalf weken de tijd hun
zienswijzen bij het dagelijks bestuur naar voren te brengen. Voorafgaande aan het nemen
van het besluit waarover de zienswijzen gegeven is stelt het dagelijks bestuur de raden en het algemeen bestuur schriftelijk en gemotiveerd in kennis van het oordeel over de zienswijzen, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt.
Artikel 43 Rechtskracht eerder genomen besluiten Vóór de inwerkingtreding van deze regeling door het bevoegde orgaan genomen besluiten op grond van de ‘Gemeenschappelijke regeling regionale samenwerking inzake ICT ondersteuning van de
bedrijfsvoering’ (Centrumregeling Parkstad-IT), behouden hun rechtskracht totdat door de bevoegde
organen in deze nieuwe besluiten zijn genomen dan wel deze besluiten van rechtswege zijn vervallen.
Artikel 44 Bekendmaking 1.
Het bestuur van de gemeente Heerlen is belast met de registratie van de regeling
2.
Het dagelijks bestuur is belast met de registratie van de regeling overeenkomstig artikel 26,
overeenkomstig artikel 26, eerste lid, van de wet. tweede lid, van de wet.
Artikel 45 Titel De regeling kan worden aangehaald als “Gemeenschappelijke Regeling Parkstad-IT“.
Aldus vastgesteld door [naam bestuursorgaan] van [de gemeente OF de gemeenschappelijke regeling] [organisatienaam] in de vergadering van [datum].
[Ondertekening]
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Beekdaelen
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Brunssum
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Heerlen
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Kerkrade
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Landgraaf
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Simpelveld
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Voerendaal
Het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Zuid-Limburg
Ontwerp Gemeenschappelijke regeling Parkstad-IT concept stemverhoudingen (19 december 2023) Op basis van het concept ontwerp GR-PIT artikel 12 en 15 is onderstaande stemverhouding uitgewerkt:
Deelnemer
# Inwonersi
€ Bijdrageii
Gemeente Beekdaelen Gemeente Brunssum
35.966 27.682
736.511 1.108.148
1+4+1=6 1+3+2=6
6 6
13% 13%
Gemeente Heerlen
87.122
3.511.788
12
26%
Gemeente Kerkrade
45.620
1.541.656
1 + 9 + 4 = 14 (wordt 12) 1+5+2=8
8
17%
Gemeente Landgraaf Gemeente Simpelveld
37.175 10.396
1.718.496 349.144
1+4+2=7 1+2+1=4
7 4
15% 9%
Gemeente Voerendaal TOTAAL
12.405
464.325
1+2+1=4
4 47
9% 102%
i ii
Aantal stemmen (som)
Stemmen
% stemmen
Bron: CBS, peildatum 1-1-2023 Bron: Begroting PIT 2023
1
Concept ontwerp GR Parkstad-IT Deelnemer
Stemmen
Gemeente Beekdaelen
6
Optie 1
Optie 2
Optie 3
Optie 4
Optie 5
Optie 6
Optie 7
Optie 8
Optie 9
Optie 10
Optie 11
Optie 12
Optie 13
Optie 14
Optie 15
Optie 16
Optie 17
Optie 18
Optie 19
Optie 20
Optie 21
Optie 22
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6 12
12
12
12 8
8
8
8
8 7
7
7 4
4
Gemeente Brunssum
6
6
6
6
6
6
Gemeente Heerlen
12
12
-
-
-
-
12
Gemeente Kerkrade
8
-
-
-
8
Gemeente Landgraaf
7
7
-
-
Gemeente Simpelveld
4
Gemeente Voerendaal
4
TOTAAL
Deelnemer
8
4
4
16
16
12
26
25
22
22
18
21
18
18
14
Stemmen
Optie 23
Optie 24
Optie 25
Optie 26
Optie 27
Optie 28
Optie 29
Optie 30
Optie 31
Optie 32
Optie 33
Optie 34
Optie 35
Optie 36
Optie 37
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
8
8
8
8 7
7
7 4
4
6
6
6
6
6
12
12
12
12
Gemeente Kerkrade
8
8
Gemeente Landgraaf
7
Gemeente Simpelveld
4
Gemeente Voerendaal
7
7 4
4
4 4
4
4
26
25
22
22
18
21
18
18
14
Stemmen
Optie 38
Optie 39
Optie 40
Optie 41
Optie 42
Optie 43
Optie 44
Optie 45
Optie 46
17
17
13
14
4 10
10
12
12
12
12
12
7
7
7 4
4
17
17
4 13
14
4 10
10
6
Gemeente Brunssum
6
Gemeente Heerlen
12
12
12
12
12
Gemeente Kerkrade
8
8
8
8
8
Gemeente Landgraaf
7
7
Gemeente Simpelveld
4
Veiligheidsregio Zuid-Limburg
3
4
4 3
3
46
27
24
20
23
23
19
Stemmen
Optie 47
Optie 48
Optie 49
Optie 50
Optie 51
Optie 52
8
8
8
4
4
Gemeente Beekdaelen
6
Gemeente Brunssum
6
Gemeente Heerlen
12
Gemeente Kerkrade
8
8
8
8
Gemeente Landgraaf
7
7
7
7
Gemeente Simpelveld
4
4
Gemeente Voerendaal
4
4
4
47
19
19
15
Stemmen
Optie 53
Optie 54
Optie 55
7
Gemeente Beekdaelen
6
Gemeente Brunssum
6
Gemeente Heerlen
12
Gemeente Kerkrade
8
Gemeente Landgraaf
7
7
7
Gemeente Simpelveld
4
4
4
TOTAAL
4
47
Gemeente Beekdaelen
Gemeente Voerendaal
14
4
6 12
Deelnemer
4
19
6
TOTAAL
4 4
20
12
Deelnemer
4 4
24
Gemeente Heerlen
TOTAAL
7
4
Gemeente Brunssum
Deelnemer
7
47
Gemeente Beekdaelen
TOTAAL
Mogelijke samenstellingen DB conform artikel 14
4
4
47
15
16
22
3 16
19
4 12
12
4 11
11
1-1
19-12-2023
MEMO Aan
- Veiligheidsregio Zuid-Limburg; - BsGW; - RD4; - ISD BOL; - Historisch Centrum Limburg; - Sociaal Domein Limburg-Noord; - RD Maasland; - Omnibuzz;
Van
Anouk Hofman en Rob de Greef Venlo, 10 januari 2023 Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen
Plaats/Datum Betreft
- RUD Zuid-Limburg; - Het Gegevenshuis; - GGD Zuid-Limburg; - Geul en Maas; - Werkvoorzieningschap Venlo en Omstreken; - Westrom; - Veiligheidsregio en GGD Limburg-Noord; - WSP Parkstad; - Werkvoorzieningschap Oostelijk Zuid-Limburg
Hierbij treft u het door ons opgestelde memo aan dat ziet op de mogelijkheden tot wijziging van al uw gemeenschappelijke regelingen. Tevens bevat dit memo een procesvoorstel om te komen tot implementatie van de voorgestelde wijzigingen. I.
INLEIDING EN ACHTERGROND
1.1
Achtergrond
Op 1 juli 2022 is een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: "Wgr") in werking getreden.1 Deze wijziging heeft als voornaamste doelstelling om de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Dit geschiedt via een versterking van de kaderstellende en controlerende rollen van de gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen. Om die doelstelling te bereiken is een aantal wijzigingen in de Wgr opgenomen. De belangrijkste worden hierna opgesomd: • • • • • • •
1
Meer betrokkenheid van gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen; De introductie van de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen bij het treffen- uittreden en wijzigen van een college- en/of burgemeestersregeling; De introductie van de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen op de ontwerpbegroting; De introductie van de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen op andere besluiten dan de ontwerpbegroting; Een actieve informatieplicht voor het bestuur van het samenwerkingsverband; De mogelijkheid van instelling van regionale raadsadviescommissies; Langere termijnen voor de P&C-cyclus;
Wet van 15 december 2021, Stb. 2022, nr. 18. Zie voor de inwerkingtreding KB 21 maart 2022, Stb.
2022, nr. 128.
• • • • •
De invoering van het regionaal enquêterecht; De versterking van de positie van de rekenkamer(functie); De mogelijkheid van participatie van ingezetenen bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid; Het maken van verplichte afspraken rondom de evaluatie van de regeling, en De verplichte opneming van een uitgebreidere uittredingsregeling.
Van belang is om op te merken dat de wet tot wijziging van de Wgr al op 1 juli 2022 in werking is getreden. Dat betekent dat waar een gemeenschappelijke regeling op dit moment in strijd is met de nieuwe bepalingen, de Wgr voorgaat. Slechts voor enkele artikelen geldt dat niet; daarvoor geldt dat de gemeenschappelijke regeling binnen twee jaar (dus voor 1 juli 2024), moet zijn aangepast aan de gewijzigde Wgr. Dat laatste geldt met name voor de wijzigingen die in hoofdstuk 3 van dit memo worden beschreven. 1.2
Leeswijzer
In dit memo staan de wijzigingen van de Wgr centraal. De (uitvoerige) hoofdstukken 2 en 3 zijn daarbij eerst en vooral bedoeld als naslagwerk. Hoofdstuk 2 behandelt namelijk de wijzigingen die zijn ingegaan op 1 juli 2022, waarbij het niet noodzakelijk is om de gemeenschappelijke regeling aan te passen en hoofdstuk 3 bespreekt de wijzigingen die wél tot een wijziging van uw gemeenschappelijke regelingen leiden en waarvan de implementatietermijn verstrijkt op 1 juli 2024. Bij de bespreking van de verschillende wijzigingen zijn ook steeds de betreffende wetsartikelen opgenomen. De zwarte teksten zijn teksten die reeds voor 1 juli 2022 in de Wgr stonden, de rode teksten zijn de onderdelen die toen ingevoegd zijn. In hoofdstuk 4 delen wij alle deelnemende gemeenschappelijke regelingen vervolgens in een tweetal categorieën in, te weten beleidsarme en beleidsrijke regelingen. Vervolgens stellen wij in hoofdstuk 5 voor iedere categorie gemeenschappelijke regeling wijzigingsvoorstellen voor. In hoofdstuk 6 stellen wij tevens enkele aanvullende wijzigingen voor die verband houden met de inwerkingtreding van de Wet Elektronische Publicaties per 1 januari 2021. Wij constateerden namelijk dat een groot aantal regelingen nog niet met deze wetswijziging in lijn is gebracht. Tot slot sluiten wij dit memo af met een procesvoorstel voor de implementatie van de voorgestelde wijzigingen.
Pagina
2/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Concreet ziet de hoofdstukindeling van dit memo er als volgt uit: 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Wetswijzigingen die géén afweging vergen; Wetswijzigingen waarvoor een wijziging van de gemeenschappelijke regeling nodig is; Categorieën gemeenschappelijke regelingen; Wijzigingsvoorstellen per categorie gemeenschappelijke regeling; Aanvullende wijzigingen (extra); Inwerkingtreding van de Wet Elektronische Publicaties per 1 januari 2021 Procesvoorstel voor de implementatie van de wijzigingen.
Bij het voorgaande merken wij nog het volgende op: - Integraal memo: dit betreft een integraal memo voor alle deelnemende gemeenschappelijke regelingen. Voor sommige gemeenschappelijke regelingen, zoals de deelnemende bedrijfsvoeringsorganisaties en het gemeenschappelijk orgaan, gelden er op enkele punten andere regels. Waar dit aan de orde is, wordt dat uitdrukkelijk in het memo vermeld. - Gemeentelijk perspectief: Verder spreken wij in dit memo steeds vanuit het perspectief van de gemeenten, omdat de meeste deelnemers van de deelnemende gemeenschappelijke regelingen gemeenten zijn. - Collegeregelingen: Tevens spreken wij enkel van collegeregelingen. Met uitzondering van RD Maasland, de RUD Zuid-Limburg, het Historisch Centrum Limburg en de BsGW zijn alle deelnemende regelingen namelijk enkel ingesteld door de colleges van burgemeester en wethouders. Bij het opstellen van de concrete tekstvoorstellen (volgende fase van dit traject), zal uiteraard wel met deze bijzonderheden rekening worden gehouden.
Pagina
3/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
II.
WETSWIJZIGINGEN DIE GÉÉN AFWEGING VERGEN
2.1
Treffen en wijzigen van collegeregelingen
De gewijzigde Wgr geeft in artikel 1 gewijzigde regels omtrent het treffen van een gemeenschappelijke regeling. Hieronder is het artikel opgenomen. Artikel 1 Wgr 1. De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of tezamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten. 2. De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters zenden het ontwerp van de regeling toe aan de raden van de deelnemende gemeenten, met uitzondering van het ontwerp van een regeling die getroffen of mede getroffen wordt door de raden. 3. De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van hun gemeente binnen acht weken na ontvangst van het ontwerp hun zienswijze over het ontwerp van de regeling naar voren brengen. Indien de raden geen zienswijze naar voren wensen te brengen stellen zij de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters hier zo spoedig mogelijk van op de hoogte. 4. De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden.
De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. 5. Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling.
De procedure voor het treffen van een gemeenschappelijke regeling zoals die in artikel 1 Wgr is opgenomen, is ook van toepassing op de wijziging van een gemeenschappelijke regeling, op de procedure tot toetreding en bij uittreding. 2 Voor gemeenschappelijke regelingen waaraan gemeenteraden deelnemen, verandert er qua procedure niets ten opzichte van de Wgr zoals die voor 1 juli 2022 gold.3 Bij collegeregelingen, burgemeestersregelingen en gemengde regelingen tussen colleges en burgemeesters verandert er echter wel degelijk iets. Hieronder is de nieuwe procedure voor de totstandkoming (of wijziging) van een gemeenschappelijke regeling (bij een collegeregeling) schematisch weergegeven:
2
Zie artikel 1 lid 5 Wgr.
3
Zie artikel 1 lid 2 Wgr.
Pagina
4/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
De verschillende stappen worden hieronder nader toegelicht. Toezending Bij collegeregelingen, burgemeestersregelingen en gemengde regelingen tussen colleges en burgemeesters moeten de colleges en/of de burgemeesters voortaan het ontwerp van de gemeenschappelijke regeling eerst toezenden aan de gemeenteraden.4 Hieronder wordt steeds uitgegaan van een collegeregeling, maar hetzelfde geldt ook bij een burgemeestersregeling (alleen is dan de burgemeester aan zet in plaats van het college) en bij een gemengde regeling tussen colleges en burgemeesters (dan zijn het college en de burgemeester gezamenlijk aan zet). Zienswijze De gemeenteraad kan binnen acht weken na ontvangst van de ontwerpregeling zijn zienswijze over de ontwerpregeling geven bij zijn college. 5 De raad mag ook van de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen afzien. 6 De bedoeling van de wetgever bij deze nieuwe procedure is als volgt: “Om de raad een meer sturende positie te geven bij het treffen van een regeling tussen colleges wordt raden het recht gegeven een zienswijze naar voren te brengen bij een ontwerpregeling van [...] colleges van burgemeesters en wethouders. Indien de raden hier geen gebruik van wensen te maken dienen zij de colleges van burgemeester en wethouders [...] hier zo spoedig mogelijk van op de hoogte te stellen, zodat de besluitvorming niet onnodig vertraagd wordt.”7
4
Zie artikel 1 lid 2 Wgr.
5
Zie artikel 1 lid 3 Wgr.
6
Zie artikel 1 lid 3 Wgr.
7
Kamerstukken II 2019/20, nr. 3, p. 10.
Pagina
5/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Voor deze zienswijzeprocedure geldt dus dat het college de ontwerpregeling voor zienswijzen aan de raad zendt. Het is dus niet logisch dat het college bij deze nieuwe zienswijzeprocedure een concept-zienswijze voorbereidt. Het college gaat dan immers over zijn eigen voorstel adviseren terwijl aangenomen moet worden dat het college hier onverkort mee instemt. Toestemming Nadat de raad eventuele zienswijzen heeft ingediend vervolgt de procedure zoals deze voor 1 juli 2022 ook gold. Dit betekent dat het college een voorlopig besluit neemt omtrent de ontwerpregeling, en vervolgens de toestemming vraagt aan de gemeenteraad voor het wijzigen van de regeling.8 Op die toestemming is afdeling 10.2.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: "Awb") van overeenkomstige toepassing.9 Dat betekent dat de gemeenteraad 13 weken heeft om te beslissen omtrent de toestemming. De termijn van 13 weken begint te lopen vanaf het moment van verzending door het college. 10 Dit is natuurlijk een maximumtermijn, de raad mag het ook sneller doen. Mocht de raad er binnen 13 weken niet uit kunnen komen, dan kan de raad beslissen de toestemmingstermijn eenmalig te verlengen met maximaal 13 weken.11 Beslist de raad onverhoopt niet tijdig, dan is de toestemming van rechtswege verleend.12 De raad kan de toestemming overigens alleen onthouden wegens strijd met het recht, of strijd met het algemeen belang.
13 Van strijd met het recht is sprake wanneer de gemeenschappelijke regeling in strijd is met (hoger) geschreven of ongeschreven recht. De grond ‘strijd met het algemeen belang’ is wat vager. Van een dergelijke strijd kan sprake zijn als er onverantwoorde financiële risico’s worden genomen, als de gemeenteraad vindt dat er teveel zeggenschap verloren gaat of wanneer blijkt dat niets of niet afdoende met de ingediende zienswijzen is gedaan. Gelijktijdig zienswijzen en toestemming? De Wgr onderscheidt expliciet de zienswijzenprocedure van de daarop volgende toestemmingsprocedure. Deze kunnen dan ook niet gelijktijdig doorlopen worden om zo tijd te winnen. Dan is namelijk weer sprake van de procedure zoals die tot 1 juli 2022 gold. Daarnaast kan dan in gemeenten die geen zienswijzen indienen (en dus meteen toestemming zouden verlenen) geen rekening meer worden gehouden met wijzigingen die eventueel doorgevoerd worden naar aanleiding van zienswijzen van andere gemeenteraden. De gemeenteraden moeten immers uiteindelijk wel allen toestemming geven voor dezelfde gemeenschappelijke regeling. Wil men tijd
8
Zie artikel 1lid 4 Wgr.
9
Zie artikel 10:32 lid 1 Awb.
10
Zie artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 1 Awb.
11
Zie artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 2 Awb.
12
Zie artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 4 Awb.
13
Zie artikel 1 lid 4 Wgr.
Pagina
6/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
winnen, dan moet daarom bekeken worden of de procedure voor toestemming niet sneller doorlopen kan worden. Er hoeft dan immers niet meer uitgebreid gedebatteerd te worden, indien reeds rekening is gehouden met de eerdere zienswijzen van de gemeenteraden. Voor de volledigheid wordt hier ook nog opgemerkt dat het college nog definitief moet besluiten over het treffen van de gemeenschappelijke regeling. Het toestemmingsbesluit van de gemeenteraad moet immers voorafgaan aan het besluit van het college, zodat rekening kan worden gehouden met hetgeen in de toestemmingsprocedure aan de orde is gekomen. 14 Bekendmaking Nadat de raad besloten heeft over de toestemming, moet dit besluit worden toegezonden aan het college. De griffier wordt verzocht dit direct na de betreffende raadsvergadering te doen. Publicatie van het raadsbesluit tot toestemming is niet vereist, althans de bekendmaking geschiedt via de toezending aan het college. 15 Het college neemt ten slotte het definitieve besluit tot wijziging van de gemeenschappelijke regeling. Nadat alle colleges besloten hebben is de gemeenschappelijke regeling tot stand gekomen. Het besluit van het college moet wél bekendgemaakt worden alvorens het in werking treedt.16 Dat moet via publicatie in het Gemeenteblad.
17 Het eventueel niet bekendmaken van dit besluit lijkt overigens geen gevolgen te hebben voor de rechtsgeldigheid van de gemeenschappelijke regeling. 18 Nadat alle colleges besloten hebben, moet de gemeenschappelijke regeling zelf bekendgemaakt worden in het Gemeenteblad van de plaats van vestiging van de gemeenschappelijke regeling.19 De gemeenschappelijke regeling kan niet in werking treden voordat deze laatste bekendmaking heeft plaatsgevonden.20 2.2
Begrotingscyclus
Met de wijziging van de Wgr is ook de zogenaamde planning- en control-cyclus, met name de begrotingscyclus, gewijzigd. Dit geldt bij alle rechtsvormen waarbij de Wgr verplicht een eigen begroting en jaarrekening voorschrijft, te weten
14
Zie ook artikel 10:32 lid 1 Awb. Een eerder besluit van het college onder voorbehoud van
toestemming van de raad is dan ook in strijd met dit artikel uit de Awb. De toestemming van de raad zou dan immers feitelijk een voorwaarde voor inwerkingtreding van het besluit worden. Dat valt in Awbtermen niet onder toestemming, maar onder goedkeuring (zie artikel 10:25 Awb). En voor een goedkeurkingseis is een wettelijke grondslag vereist (artikel 10:26 Awb). 15
Zie artikel 10:32 lid 2 jo. artikel 10:31 lid 1 Awb.
16
Zie artikel 3:40 Awb.
17
Zie artikel 3:42 Awb jo. artikel 6 Bekendmakingswet.
18
Zie Kamerstukken II 2012/13, 33597, nr. 3, p. 22.
19
Zie artikel 26 lid 1 Wgr – gewijzigd met de Wet Elektronische Publicaties (zie hierna).
20
Artikel 26 lid 3 Wgr.
Pagina
7/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
gemeenschappelijke openbare lichamen, gemeenschappelijke organen en bedrijfsvoeringsorganisaties. De artikelen 34, 34b en 35 Wgr zijn daarom aangepast. Hieronder worden de artikelen besproken in de volgorde van de planning- en control-cyclus. Kadernota Artikel 34b Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedri jfsvoerings organisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt vóór 30 april van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekening aan de raden van de deelnemende gemeenten.
De cyclus start formeel met de in 2015 geïntroduceerde kadernota. Moest deze voorheen voor 15 april verzonden zijn aan de gemeenteraad, die datum is wat naar achteren geschoven, naar 30 april. Het samenwerkingsverband (openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan) heeft dus 15 dagen langer de tijd om het stuk op orde te brengen. Benadrukt moet worden dat het hier om een uiterste termijn gaat. Dat betekent dat in de gemeenschappelijke regeling ook een eerdere datum kan worden afgesproken, maar in elk geval geen latere datum. De gemeenteraad hoeft formeel niets met de kadernota te doen, anders dan deze natuurlijk voor kennisgeving aan te nemen. Dat laat onverlet dat de raad er wel over kan debatteren en er op kan reageren, maar dat moet de raad dan wel tijdig doen. Als de ontwerpbegroting (zie hierna onder het kopje "toezending ontwerpbegroting") immers reeds is toegezonden, heeft reageren op de kadernota weinig zin meer. De kadernota is ook één van die besluiten waarbij het interessant kan zijn om deze aan een zienswijze te onderwerpen (zie hierna in hoofdstuk 3). In verschillende gemeenschappelijke regelingen is daarvan reeds (feitelijk) sprake, zo begrepen wij van u tijdens de sessie van 29 september jl. Dat betekent wel dat de kadernota vaak eerder al moet worden toegezonden om de raden ook de tijd te geven te kunnen reageren.
De kadernota wordt overigens toegezonden door het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of door het gemeenschappelijk orgaan. Bij een openbaar lichaam betekent dat dus dat het algemeen bestuur formeel geen rol heeft bij het op- of vaststellen van de kadernota. Toezending ontwerpbegroting De volgende stap in de begrotingscyclus is het toezenden aan de gemeenteraad van de ontwerpbegroting. Het gewijzigde artikel 35 van de Wgr is hierna opgenomen.
Pagina
8/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Artikel 35 Wgr 1. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt de ontwerpbegroting twaalf weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, onderscheidenlijk twaalf weken voordat zij door het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan wordt vastgesteld, toe aan de raden van de deelnemende gemeenten. 2. De ontwerpbegroting wordt door de zorg van de besturen van de deelnemende gemeenten voor een ieder ter inzage gelegd en, tegen betaling van de kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld. 3. De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie, onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren brengen. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. 4.
Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan stelt de raden van de deelnemende gemeenten voorafgaande aan het vaststellen van de begroting schriftelijk en gemotiveerd in kennis van zijn oordeel over de zienswijze, bedoeld in het derde lid, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt. (…)
Bij een openbaar lichaam is het dagelijks bestuur daarmee belast. De ontwerpbegroting moet aan de gemeenteraden worden gezonden twaalf weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. Dat was voorheen acht weken. Hoewel het artikel niet expliciet vermeldt dat het hier om een minimale termijn gaat, moet er van worden uitgegaan dat de wet zich er niet tegen verzet wanneer de ontwerpbegroting méér dan twaalf weken voordat deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden reeds wordt toegezonden aan de raden. Het artikel schrijft wél expliciet voor dat het dagelijks bestuur de ontwerpbegroting aan de gemeenteraad zendt. Het gaat dus om een rechtstreekse toezending, zonder tussenkomst van het college. In de praktijk komt het nog weleens voor, zeker bij collegeregelingen, dat de ontwerpbegroting aan het college wordt gezonden. Vervolgens maakt het college een concept-zienswijze en zendt deze met de ontwerpbegroting aan de gemeenteraad. Daarmee wordt de reactietermijn voor de gemeenteraad wel verkort. Het indienen van een zienswijze ná de vaststelling door het algemeen bestuur heeft immers weinig zin. Dat betekent echter niet dat het college niets kan doen in de voorbereiding, want het is natuurlijk wel gebruikelijk dat het college raadsbesluiten voorbereidt.21 Dat geldt onverminderd ook bij zienswijzen richting 21
Zie artikel 160 lid 1 onder b Gemeentewet. De raad mag natuurlijk ook zelf het initiatief nemen of het
voorstel met concept-zienswijzen amenderen (zie artikel 147 a en b Gemeentewet). Pagina
9/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
het dagelijks bestuur. Wat niet mag, maar in de praktijk nog weleens voorkomt, is dat het college ook formeel de zienswijzen indient. Vanwege de relatie tussen de zienswijze en het budgetrecht van de gemeenteraad, moet aangenomen worden dat de aard van de bevoegdheid om zienswijzen in te dienen zich verzet tegen delegatie22 of mandatering23 aan het college. De raad zou dan immers geen enkel kaderstellend middel meer hebben ten aanzien van de begroting van een samenwerkingsverband. Procedure bij openbaar lichaam en bedrijfsvoeringsorganisatie Dezelfde procedure geldt bij een gemeenschappelijk orgaan of een bedrijfsvoeringsorganisatie. Omdat beide rechtsvormen een ongeleed bestuur kennen is er geen apart dagelijks bestuur (of voorzitter). Om die reden schrijft de Wgr voor dat in die gevallen de ontwerpbegroting door het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of door het gemeenschappelijk orgaan moet worden toegezonden aan de raden. Dat moet 12 weken voordat het bestuur of het gemeenschappelijk orgaan de begroting vaststelt. Verplichte reactie op de zienswijzen Nieuw is verder dat het voortaan verplicht is te reageren op de door de raden ingediende zienswijzen. Het dagelijks bestuur moet schriftelijk én gemotiveerd aan de gemeenteraden laten weten wat het van de zienswijzen vindt en tot welke conclusie dat heeft geleid.
Die ‘terugkoppeling’ moet aan de raden worden gegeven vóórdat het algemeen bestuur de begroting vaststelt. Dat moet dan dus geschieden in de periode tussen de aanbieding van de begroting aan het algemeen bestuur 24 en het moment van vaststelling door het algemeen bestuur. Als het niet in die periode valt, dan moet het binnen de twaalf weken gebeuren die de raad heeft om zienswijzen in te dienen. Dat laatste is bij een bedrijfsvoeringsorganisatie en gemeenschappelijk orgaan sowieso aan de orde, omdat de ontwerpbegroting daar 12 weken vóór de besluitvorming wordt toegezonden. Maar ook het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie en het gemeenschappelijk orgaan moeten reageren voordat zij besluiten. Vaststelling van de begroting De procedure gaat dan verder met de vaststelling van de ontwerpbegroting. Daarin verandert niets. Wat wel nog verandert, is dat de inzending van de vastgestelde begroting aan gedeputeerde staten, als financieel toezichthouder, voortaan niet meer vóór 1 augustus hoeft te geschieden, maar vóór 15 september. Dat betekent dus dat er grofweg zes weken meer zijn voor de procedure, waarbij wel moet worden opgemerkt dat een deel daarvan binnen het zomerreces valt als er geen goed proces wordt uitgelijnd.
22
Zie artikel 156 lid 1 Gemeentewet.
23
Zie artikel 10:3 lid 1 Awb.
24
Zie artikel 35 lid 1 Wgr.
Pagina
10/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Artikel 34 Wgr 1. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan stelt de begroting vast in het jaar voorafgaande aan dat waarvoor zij dient. 2. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan zendt de begroting binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 september van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, aan gedeputeerde staten. [...]
2.3
Regionaal enquêterecht
De bij een gemeenschappelijke regeling betrokken gemeenteraden krijgen ook een nieuw instrument in de zin van een regionale onderzoekscommissie. Deze komt bovenop de reeds sinds 2002 bestaande mogelijkheid tot het instellen van een gemeentelijke onderzoekscommissie. Die laatste onderzoekscommissie kan echter alleen onderzoek doen naar door het college en/of de burgemeester gevoerd bestuur.25 Dat betekent dat men wél onderzoek kan doen naar het handelen van de eigen wethouder of burgemeester in het algemeen bestuur van een openbaar lichaam, in het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of in het gemeenschappelijk orgaan, voor zover het een collegeregeling, burgemeestersregeling of gemengde regeling tussen uitsluitend colleges en burgemeesters betreft, maar dat er geen onderzoek kon worden gedaan naar het gehele functioneren van het in een samenwerkingsverband gevoerde bestuur. De nieuwe regionale onderzoekscommissie kan echter onderzoek doen naar het gehele door het samenwerkingsverband gevoerde bestuur.26 Dat betekent dus dat ook onderzoek kan worden gedaan naar het handelen van het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur, de voorzitter of een adviescommissie of bestuurscommissie bij een gemeenschappelijk openbaar lichaam. Hetzelfde geldt voor het handelen van een gemeenschappelijk orgaan of het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie.
Een onderzoekscommissie kan géén onderzoek doen naar het handelen van een bij een samenwerkingsverband ingesteld bestuur, indien de gemeenteraad (mede-) deelnemer is aan de betreffende gemeenschappelijke regeling.27
25
Zie artikel 155a lid 1 Gemeentewet.
26
Zie artikel 155g lid 1 Gemeentewet.
27
Zie artikel 155g lid 2 Gemeentewet.
Pagina
11/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Verplichte medewerking Alle (oud-)raadsleden, (oud)-burgemeesters, (oud-)wethouders, (oud-)leden van de rekenkamer of rekenkamerfunctie of andere commissies en (oud-)ambtenaren werkzaam bij of uit anderen hoofde ondergeschikt aan het gemeentebestuur zijn verplicht mee te werken aan het onderzoek van de regionale onderzoekscommissie.28 Anders dan bij een gemeentelijke onderzoekscommissie geldt dat dan natuurlijk voor deze personen bij alle deelnemende gemeentebesturen. Daarnaast moeten ook (oud-)leden van door het algemeen bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam ingestelde advies- en bestuurscommissies meewerken aan het onderzoek, net als (oud-)ambtenaren werkzaam bij of uit anderen hoofde ondergeschikt aan het bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie.
29 Unanimiteit vereist Voorwaarde voor het instellen van een regionale raadscommissie is wel dat de bij het samenwerkingsverband betrokken gemeenteraden hiertoe unaniem moeten beslissen.30 Het instellingsbesluit moet het onderwerp van het onderzoek omschrijven en toelichten.31 Het instellingsbesluit zelf is een gemeenschappelijke regeling, waarbij de onderzoekscommissie formeel als gemeenschappelijk orgaan wordt geduid.32 De onderzoekscommissie kan alleen uit raadsleden bestaan 33, waarbij voor een evenwichtige vertegenwoordiging van de betrokken gemeenteraden wordt gezorgd.34 De regionale onderzoekscommissie zal als zodanig niet vaak gebruikt worden. Daarvoor is het instrument te zwaar. Het is een nuttig instrument om in te zetten wanneer er bij een samenwerkingsverband grote problemen worden ervaren vanuit de gemeenteraden. Zij kunnen dan zelfstandig onderzoek doen, waarbij het verplicht is medewerking te verlenen. Ze zijn dus niet afhankelijk van het samenwerkingsverband of het college voor medewerking. 2.4
Bevoegdheden rekenkamer(commissie)
Bij de rekenkamer verandert niet al teveel. Een gemeentelijke rekenkamer kon altijd al onderzoek doen bij een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan om zo de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur vast te
28
Zie artikel 155h aanhef en onder a jo. artikel 155b lid 1 en artikel 155c lid 1 Gemeentewet.
29
Artikel 155h aanhef en onder b Gemeentewet.
30
Zie artikel 155g lid 1 Gemeentewet.
31
Zie artikel 155g lid 3 Gemeentewet.
32
Zie artikel 155g lid 4 Gemeentewet.
33
Idem.
34
Zie artikel 155g lid 5 Gemeentewet.
Pagina
12/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
stellen.35 Strikt formeel mocht géén onderzoek worden gedaan naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het samenwerkingsverband gevoerde bestuur als zodanig. In de praktijk gebeurde dat, op vrijwillige basis, wel veelvuldig. Met de wijziging van de Wgr is nu ook expliciet voorzien in die mogelijkheid.36 2.5
Regionale raadsadviescommissie
Een ander nieuw instrument om de invloed van gemeenteraden te vergroten is de zogenaamde regionale raadsadviescommissie. Voor dit instrument is geen wijziging van de gemeenschappelijke regeling noodzakelijk, nu artikel 24a van de Wet gemeenschappelijke regelingen de instelling altijd mogelijk maakt. Artikel 24a Wgr 1. Op voorstel van de raden van de deelnemende gemeenten gezamenlijk stelt het algemeen bestuur van een openbaar lichaam een gemeenschappelijke adviescommissie in die het algemeen bestuur van advies kan voorzien, de besluitvorming van de raden van de deelnemende gemeenten met betrekking tot de regeling kan voorbereiden of de raden van advies kan voorzien. 2. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam regelt de bevoegdheden, de taken en werkwijze van de commissie, nadat het de raden van de deelnemende gemeenten in de gelegenheid heeft gesteld hun wensen en bedenkingen hieromtrent ter kennis van het algemeen bestuur te brengen. 3 . De commissie bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden worden aangewezen. Een raad kan besluiten geen lid aan te wijzen. 4. Het lidmaatschap van de gemeenschappelijke adviescommissie eindigt van rechtswege op het moment dat men ophoudt lid te zijn van de raad uit wiens midden men aangewezen is. 5. Artikel 22 van de Gemeentewet is van overeenkomstige toepassing op de commissie. 6.
De leden van de gemeenschappelijke adviescommissie kunnen een vergoeding voor het bijwonen van vergaderingen van de commissie ontvangen. De hoogte van de vergoeding staat in redelijke verhouding tot de aan het lidmaatschap van de gemeenschappelijke adviescommissie verbonden werkzaamheden, mede rekening houdende met de vergoeding voor werkzaamheden welke het lid ontvangt uit hoofde van zijn lidmaatschap van de raad. De artikelen 96, tweede en derde lid, tweede zin, 98 en 99 van de Gemeentewet, alsmede de op grond daarvan gestelde nadere regels, zijn van overeenkomstige toepassing.
De Wgr geeft gemeenteraden de mogelijkheid om het algemeen bestuur te verzoeken om een regionale raadsadviescommissie in te stellen. Het is niet noodzakelijk om daarvoor een kapstokbepaling in de gemeenschappelijke regeling op te nemen, maar dat kan natuurlijk wel. De raadsadviescommissie kan alleen bij een gemeenschappelijk openbaar lichaam worden ingezet, nu instelling bij de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan afbreuk zou doen aan het ongelede bestuur van die rechtsvormen. 35
Zie artikel 184 Gemeentewet-oud.
36
Zie artikel 184 lid 3 Gemeentewet.
Pagina
13/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
De instelling van een raadsadviescommissie geschiedt door het algemeen bestuur, op verzoek van de betrokken gemeenteraden. 37 Alle raden moeten instemmen met de instelling van de raadsadviescommissie, maar als ze dat doen, dan is het voor het algemeen bestuur ook een verplichting om tot instelling over te gaan. Het kiezen van de leden van de commissie is dan weer aan de raden, waarbij een raad er ook voor kan kiezen niet actief te participeren.38 Alleen raadsleden kunnen lid zijn.39 Doelstelling van de raadsadviescommissie is om raden met elkaar te laten overleggen, bijvoorbeeld over gezamenlijke zienswijzen (zie over de rol van zienswijzen in de beleidscyclus hoofdstuk 4). De raadsadviescommissie is nadrukkelijk niet bedoeld om de rol van de gemeenteraden over te nemen of om tot besluitvorming te komen. Besluitvorming en sturing blijft bij de individuele raden liggen. Wel kan de raadsadviescommissie een advies geven aan de raden, maar ook aan het algemeen bestuur. Verder kan de commissie een voorbereidende rol hebben in de beleidscyclus. Agendacommissie als variant op de raadsadviescommissie De Wgr gaat uit van een raadsadviescommissie ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling. De commissie kan formeel dus niet voor meer dan één samenwerkingsverband werken. Toch zijn er in de praktijk reeds agendacommissies e.d.
tot stand gekomen die wel degelijk meerdere samenwerkingsverbanden bestrijken. In Noord-Limburg is een dergelijke samenwerkingsvorm ook reeds ingesteld. De Wgr verzet zich daar ook niet tegen, alleen is dan formeel geen sprake van een commissie in de zin van artikel 24a Wgr. Een dergelijke agendacommissie houdt met name in de gaten of de gemaakte afspraken voor informatievoorziening en verantwoording wel nageleefd worden. Daarnaast kan zij voorstellen doen ter verbetering van dit instrumentarium. Ook kan het als vehikel gebruikt worden om zienswijzen, moties en dergelijke met elkaar te delen. De agendacommissie heeft nadrukkelijk géén politieke component. Daarom wordt vaak volstaan met één of twee raadsleden per gemeenteraad (eventueel ondersteund door de griffie). De politieke afstemming die soms wenselijk kan zijn vindt dus niet via een dergelijke agendacommissie plaats. Daarvoor kan de raadsadviescommissie dan dienen. Gemeenteraden kunnen dan samen optrekken waar het gaat om kaderstelling én controle. Het kan immers ook interessant zijn om zo nu en dan eens te horen of iedere gemeenteraad dezelfde terugkoppeling krijgt vanuit de colleges, om zo te kijken wat er speelt binnen een samenwerkingsverband.
37
Zie artikel 24a lid 1 Wgr.
38
Zie artikel 24a lid 3 Wgr.
39
Zie artikel 24a lid 3 en 4 Wgr.
Pagina
14/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Ad hoc bijeenkomsten als variant voor de raadsadviescommissie Het ‘gevaar’ van verschillende raadsadviescommissies is dat een gemeenteraad, en vooral de leden, overvraagd wordt. Er is immers slechts beperkte tijd beschikbaar voor raadsleden om naar extra vergaderingen te gaan. Daarnaast is het ook voor een samenwerkingsverband niet te doen wanneer voor ieder besluit eerst de raadsadviescommissie om advies moet worden gevraagd. Een mooie tussenvorm kan dan ook zijn om naast de eerder genoemde variant van de agendacommissie te werken met ad hoc bijeenkomsten van raadsleden, in plaats van een vaste raadsadviescommissie. De doelstelling om raden gezamenlijk te laten afstemmen en het algemeen bestuur en de raden te adviseren komt dan ad hoc toe aan deze ‘commissie’, terwijl de voorbereidende kant van de taak toekomt aan de vaste agendacommissie. Voordeel van een ad hoc vormgeving is dat raden minder snel overvraagd zullen worden. Nadeel is natuurlijk dat bij iedere beleidscyclus (zie hierna hoofdstuk 4) opnieuw bekeken moet worden of en hoe raden betrokken worden. De raden kunnen daarbij via de nota’s verbonden partijen wel kaders stellen wanneer een beleidswijziging of beleidsvoorstel van zodanige ingrijpende aard is, dat de raden bijeen willen komen alvorens er formeel besloten wordt omtrent de beleidskeuzes.
Op deze manier kan een raadsadviescommissie ook betrokken worden bij andere vormen van samenwerking dan een gemeenschappelijk openbaar lichaam, en kan de raad weer vroegtijdiger sturen. Dat blijft immers het doel: zo vroeg mogelijk betrokken zijn bij politieke besluitvorming om zodoende het besluitvormingsproces van de beleidscyclus te kunnen beïnvloeden. Het ligt voor de hand dit instrument in de fase van planvorming (beeld- en oordeelsvorming) in te zetten. Dan heeft het optimaal effect in de beleidscyclus. Zoals gezegd kan het echter ook af en toe in de fase van monitoring worden ingezet, om te kijken of de raden over dezelfde informatie beschikken en te Pagina
15/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
bekijken of er bijsturing moet plaatsvinden, bijvoorbeeld in de zin van nieuwe beleidsvoorstellen. Actieve rol van raden is hoe dan ook vereist Belangrijk is wel om op te merken dat alle hierboven beschreven instrumenten om de sturing van en controle door de gemeenteraden te verbeteren – namelijk de zienswijze en de gezamenlijke commissie – nadrukkelijk een meer actieve rol van de raden vragen. Dat zal soms ook lastig blijken, omdat raadsleden nu eenmaal drukke agenda’s hebben. Toch is een actieve houding noodzakelijk voor een goed samenspel tussen gemeenteraden, colleges en het samenwerkingsverband. III.
WETSWIJZIGINGEN DIE EEN AFWEGING VERGEN
In dit hoofdstuk bespreken wij de wijzigingen die wel een wijziging van de gemeenschappelijke regelingen vergen en waarvoor – dus – een nadere afweging vereist is. Wij bespreken daarbij eerst die wijzigingen die van meer technische aard zijn (paragraaf 3.1) en daarna bespreken wij de wijzigingen die direct aan de positie van de gemeenteraad raken (paragraaf 3.2). 3.1
Wijzigingen die van meer technische aard zijn
3.1.1 Uittreding De Wgr heeft altijd bepaald dat in de gemeenschappelijke regeling bepalingen moeten worden opgenomen omtrent wijziging, toetreding, uittreding en opheffing van de regeling.40 Met de wetswijziging van 2022 is verder verduidelijkt wat dit precies inhoudt. Artikel 9 lid 1 Wgr De regeling houdt bepalingen in omtrent wijziging, opheffing, toetreding, de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden en de gevolgen van uittreding, waaronder bepalingen omtrent de gevolgen voor het vermogen van de rechtspersoon, bedoeld in artikel 8, eerste en derde lid, en de deelnemende gemeenten, met inachtneming van artikel 1.
Bij alle gemeenschappelijke regelingen Tot 1 juli 2022 hoefden formeel alleen bepalingen over toetreding, wijziging, uittreding en opheffing te worden opgenomen bij gemeenschappelijke regelingen die voor onbepaalde tijd waren getroffen, maar sindsdien geldt dit voor alle gemeenschappelijke regelingen, dus ook bij voor bepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regelingen.
40
Zie artikel 9 lid 1 Wgr.
Pagina
16/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Indien een regeling dus voor bepaalde tijd is getroffen en deze regeling kent nog geen toetredings-, wijzigings-, uittredings- en opheffingsbepalingen, dan dienen die voor 1 juli 2024 aan de gemeenschappelijke regeling te worden toegevoegd. Besluitvorming door deelnemers Uit de woorden “met inachtneming van artikel 1” moet worden afgeleid dat de besluitvorming rond wijziging, opheffing, toetreding en de gevolgen van uittreding door de deelnemende bestuursorganen plaatsvindt. Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft daarin formeel geen rol. Gevolgen van de uittreding Er heeft altijd veel onduidelijkheid bestaan omtrent de uittreding. Hoewel de Wgr altijd al voorschreef dat in de gemeenschappelijke regeling afspraken moesten worden gemaakt omtrent uittreding, heeft de Wgr nimmer voorgeschreven hoe de gevolgen van uittreding bepaald worden. In veel gemeenschappelijke regelingen werden echter geen afspraken gemaakt, of slechts enkele procesafspraken. In de jurisprudentie is daarom een berekeningswijze ontwikkeld voor de kosten van uittreding, wanneer de gemeenschappelijke regeling zelf niets daaromtrent bepaald. Die berekeningswijze wordt vaak als erg kostbaar gezien, hetgeen uittreding moeilijk zou maken. Bij de wijziging van de Wgr van 2015 41 is daarom al geregeld dat de gemeenschappelijke regeling de gevolgen van de uittreding moet regelen.
Met de wetswijziging van 2022 is verder verduidelijkt wat daaronder moet worden verstaan. In elk geval moet in de gemeenschappelijke regeling worden geregeld (dit kan dus niet doorgeschoven worden naar een overeenkomst of uittreedregeling): • De voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden; • De gevolgen voor het vermogen van het samenwerkingsverband (gemeenschappelijk openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie); • De gevolgen voor het vermogen van de deelnemende gemeenten (zowel de uittreder als de overblijvende gemeenten). Voorwaarden voor uittreding Bij voorwaarden kan onder andere gedacht worden aan bijvoorbeeld een opzegtermijn of een verbod om de eerste jaren na toetreding/treffen van de gemeenschappelijke regeling uit te treden. Ook het besluitvormingsproces is een onderdeel van de voorwaarden voor uittreding, net als andere procedurele afspraken. Dat zijn bepalingen die al regelmatig in gemeenschappelijke regelingen voorkomen. Ook kan gedacht worden aan voorwaarden over het verplicht
41
Wet van 9 juli 2014, Stb. 2014, nr. 306. Zie voor de inwerkingtreding KB 17 december 2014, Stb.
2014, nr. 558. Pagina
17/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
overnemen van personeel (mits dat personeel of de personeelsvertegenwoordiging daarmee natuurlijk ook instemt langs de daartoe geëigende wegen). Vermogensrechtelijke gevolgen Bij vermogensrechtelijke gevolgen gaat het om de financiële kant van de uittreding, maar ook om de overname van contracten (huurovereenkomsten, arbeidsovereenkomsten, inkoopcontracten e.d.). In de gemeenschappelijke regeling zal bepaald moeten worden hoe hiermee omgegaan wordt én hoe de uittreedkosten berekend moeten worden. Daarbij zal vooral van belang zijn welke kosten toerekenbaar zijn aan de uittredende partij, want vaak wordt gekozen voor het principe dat de uittreder de kosten van de uittreding betaalt. Bij dat principe past het echter niet dat de uittreder meer kosten betaalt dan strikt noodzakelijk. De uittreedsom is geen boete om uittreding praktisch onmogelijk te maken. Wat verder van belang is, is om ook reëel te kijken hoe lang een samenwerkingsverband nodig heeft om zich aan te passen. Kosten kunnen immers niet tot in de eeuwigheid der dagen aan de uittreder worden toegerekend. Dan zou de uittreder nooit loskomen van het samenwerkingsverband. In de jurisprudentie gaat men daarbij uit van een termijn van maximaal vijf jaar.
Wat ook mogelijk is, is dat de uittredende partij een soort van risico-opslag of ‘verzekeringspremie’ betaalt, waarmee eventuele toekomstige risico’s worden afgekocht voor een vast bedrag. Daarmee staat het bedrag vast voor het moment van uittreding, en kunnen er niet jarenlang nog kosten worden toegerekend. Het is overigens niet noodzakelijk om in de gemeenschappelijke regeling expliciete bedragen te noemen, die kunnen immers per deelnemer verschillen, maar ook per periode. Een vaste uittreedsom zou ertoe leiden dat eventuele meerkosten boven dat bedrag niet door de uittreder, maar door het samenwerkingsverband en daarmee door de overblijvende deelnemers moeten worden gedragen. 3.2
Wijzigingen die direct aan de positie van de gemeenteraad raken
3.2.1 Zienswijzen Een nieuw instrument dat is ingevoegd in de Wgr, is de zogenaamde zienswijze. Het gaat dan niet om de zienswijze op de ontwerpbegroting (zie hoofdstuk 2) of om de instelling van een bestuurscommissie of de oprichting van of deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen42, maar om zienswijzen op andere besluiten van het bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of van het gemeenschappelijk orgaan.
42
Zie artikel 25 lid 2 Wgr, respectievelijk artikel 31a Wgr.
Pagina
18/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Artikel 10 lid 5 en 6 Wgr 5. Een regeling als bedoeld in het tweede lid houdt bepalingen in omtrent de besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan, waarover de raden van de deelnemende gemeenten een zienswijze naar voren kunnen brengen voorafgaand aan het nemen van het besluit, met uitzondering van het besluit tot het vaststellen of wijzigen van de begroting, bedoeld in artikel 35, en besluiten als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, en de wijze waarop de zienswijze gegeven kan worden. 6. Voorafgaande aan het nemen van het besluit waarover de zienswijze gegeven is stelt het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie, onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan, de raden van de deelnemende gemeenten en, indien het een besluit van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam betreft, het algemeen bestuur van het openbaar lichaam schriftelijk en gemotiveerd in kennis van het oordeel over de zienswijze, bedoeld in het vorige lid, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt.
De mogelijkheid om bepaalde besluiten van het samenwerkingsverband aan zienswijzen te onderwerpen bestond natuurlijk al. Nieuw is dat het nu een verplichting is hieromtrent een afweging te maken in de gemeenschappelijke regeling. Ook wanneer het instrument van zienswijzen níet wordt gebruikt, moet dit in de gemeenschappelijke regeling geregeld worden. Besluiten waarvoor zienswijzen vaak gebruikt worden In de praktijk zijn al wel voorbeelden te vinden van besluiten die aan zienswijzen worden onderworpen. Dit geldt vaak bij de kadernota in het kader van de planningen control-cyclus (zie hoofdstuk 2) of bij de vaststelling van de jaarrekening. Ook strategische plannen of meerjarenplannen worden vaak onderworpen aan zienswijzen, net als door een algemeen bestuur vast te stellen verordeningen die algemeen verbindende voorschriften inhouden. Het gaat dus met name om bevoegdheden die direct aan de kaderstellende rol van de gemeenteraad raken. Het lijkt dan ook logisch om de raad zienswijzen te laten geven om een verbeterde democratische invloed te creëren. Het past in die procedure overigens niet het college de zienswijze te laten geven: artikel 10 Wgr schrijft niet voor niets voor dat het om zienswijzen van de gemeenteraden gaat.
Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan moet reageren op de zienswijzen, zodat raden ook weten wat ermee gebeurd is.
Pagina
19/38
Advies inzake wijziging gemeenschappelijke regelingen/AH/BZ/7021610/Advies inzake wijziging GR'en
Zienswijzen vroegtijdig in de beleidscyclus? Gemeenteraden proberen in de praktijk nog weleens vooral te sturen op de financiële of bedrijfsmatige kant. Sturing op de beleidscyclus is echter veel belangrijker. Daar raakt de samenwerking aan raadsverantwoordelijkheden. Veel gemeenschappelijke regelingen mogen dan wel uitvoerend van aard zijn, dat betekent niet dat het pakket zich louter beperkt tot bedrijfsvoerings- of uitvoeringstaken. Het samenwerkingsverband bereidt immers vaak verschillende beleidsafwegingen voor en die moeten inzichtelijk worden gemaakt voor college én gemeenteraad. Deze beleidscyclus leidt uiteindelijk vaak tot een formeel raadsbesluit (zeker bij uitvoeringsregelingen of gemeenschappelijke regelingen die met mandaat werken), te weten het vaststellen of wijzigen van een verordening, de gemeentelijke begroting of een kaderstellend plan (zoals bijvoorbeeld het bestemmingsplan/ omgevingsplan). Het is in deze beleidscyclus dan ook van groot belang dat de gemeenteraden vroegtijdig betrokken zijn om zo hun kaderstellende rol te kunnen pakken (en daarbij eventueel ook ruimte te laten voor burgerparticipatie). Het zijn immers de gemeenteraden die de politieke beleidskeuzes zouden moeten maken, en vanuit het oogpunt van democratische controleerbaarheid dit ook in openbare vergaderingen moeten bediscussiëren.