10. Bijlage 1. Transitiedocument voor het omgevingsplan (13465)

25

functietoedeling) voor één gebied gereed moet zijn. Dit vraagt een volledige regelset voor één gebied. In feite maakt de gemeente dan kleinere, volledige gebiedsgerichte plannen die uiteindelijk één geheel zullen vormen in het definitieve omgevingsplan. Keuze: Zoals in deel 1 van deze notitie is aangegeven wordt voorgesteld om het tijdelijk omgevingsplan in beginsel gebiedsgericht om te zetten naar het volwaardig omgevingsplan. Deze aanpak sluit goed aan op het leidende principe van de gemeenteraad om gebiedsgericht te werken en te differentiëren tussen gebieden. Dat sluit ook aan bij hoe de Omgevingswet is bedoeld: integraal en gebiedsgericht. Uiteraard zal indien een themagewijze aanpak wenselijk is, denk daarbij aan archeologie/erfgoed, deze ook ingezet kunnen worden. Vergelijking met huidige praktijk De gebiedsgerichte integrale aanpak is breder dan de traditionele bestemmingsplannen. Het is vergelijkbaar met de actualiseringslag uit de jaren ’10; in het begin lijkt het veel werk, later is er veel profijt van. Het is een beginsprint in plaats van eindsprint. In het begin kan het intensief zijn omdat je lerend bent en het een en ander moet ontdekken, in de latere fase wordt het makkelijker. Thematische plannen komen voort uit nieuw thematisch beleid, zoals nu ook wordt gedaan. Vergelijkbaar met de huidige parapluplannen Parkeren en Archeologie.

Nieuwe ontwikkelingen worden eens in de 5 jaar (afwijkingen van het omgevingsplan) in het omgevingsplan opgenomen (veegplan).

1.2.3 Strategische keuze 3: bepalen van de gebieden Er zijn verschillende opties om tot een (eerste) (grofmazige) gebiedsindeling voor Katwijk te komen: a. aan de hand van de Staalkaarten (voorbeeld gebiedstypen van de VNG) b. conform het Dienstverleningsconcept van Katwijk (dorpen en wijken) c. vanuit een samenhangend regelregime d. rekening houdend met de dynamiek in/van het gebied (bijv. ontwikkel, conserveren e.d.) e. speciale aandachtsgebieden. Ad 1 aan de hand van de Staalkaarten Er zijn landelijk verschillende staalkaarten voor handen. Zo zijn de staalkaarten ‘Centrum en Buitencentrum stedelijk’ gebiedsgericht ingestoken, de staalkaarten ‘Bedrijfsmatige activiteiten’ en ‘Energietransmissie’ zijn meer thematisch van aard. Het is de bedoeling dat er nog meer landelijke staalkaarten beschikbaar komen. Voor de staalkaarten heeft o.a. de ‘Leidraad duurzame gebiedsontwikkeling’ van de provincie Utrecht model gestaan. Deze leidraad beschrijft voor 11 gebiedstypen de gewenste gebiedskwaliteit. Ook hierbij kan aangesloten worden. Ad 2 conform het Dienstverleningsconcept van Katwijk De gemeente Katwijk heeft in het kader van de dienstverlening haar grondgebied verdeeld in dorpen en wijken. Deze grenzen kunnen worden gebruikt voor de gebiedsgerichte uitwerking.

Ad 3 Vanuit een samenhangend regelregime Op basis van een zogenoemd ‘samenhangend regelregime’ wordt tot een gebiedsindeling gekomen. Binnen de gemeente kunnen verschillende gebieden aangewezen worden waar (nagenoeg) dezelfde regels van toepassing zijn. Ad 4 De dynamiek van een gebied Gebieden zouden ook ingedeeld kunnen worden op basis van dynamiek. Daarbij kan worden gedacht aan onderscheid tussen gebieden met weinig ontwikkeling (bijvoorbeeld bestaande woonwijken, een dakkapel of uitbouw) of juist transformatie (PLV) of herstructurering (Hoornes). Ad 5 Speciale aandachtsgebieden Er kunnen specifieke gebieden zijn die een speciale en bijzondere unieke functie hebben. Daar zal dan gericht maatwerk voor geleverd moeten worden. Denk bijvoorbeeld aan Unmanned Valley.

26

Keuze Zoals in deel 1 van deze notitie is opgenomen is een voorstel gedaan voor de indeling van de gebieden aan de hand van de gebiedstyperingen/samenhangende gebieden en deze gefaseerd op te pakken.

1.2.4 Strategische keuze 4: faciliteren of sturen : toelatingsplanologie versus uitnodigingsplanologie In de huidige wetgeving wordt in het bestemmingsplan bepaald welke functies op welke plekken zijn toegestaan (toelatingsplanologie). In deze situatie wordt het eindbeeld vastgelegd in de vorm van met name gedetailleerde bestemmingsplannen. De redenen hiervoor zijn: – minder risico’s op hoge planschades; – minder complexe onderzoeken (op basis van worst case scenario); – meer duidelijkheid en rechtszekerheid voor belanghebbenden. Nadeel hiervan is dat niet wordt geanticipeerd op nog niet voorziene ontwikkelingen en innovaties. De nieuwe wet neemt deze belemmeringen deels weg om meer mogelijkheden te geven voor ‘uitnodigingsplanologie’ en biedt uw raad meer afwegingsruimte. Daarnaast biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om: – planschade te claimen op basis van een vergunning en niet op basis van het omgevingsplan; – onderzoeken door te schuiven naar het moment dat concreet duidelijk is wat wordt gerealiseerd. Zoals eerder opgemerkt geldt er geen actualiseringsplicht voor het omgevingsplan. Bij uitnodigingsplanologie kan je ervoor kiezen om niet meer expliciet op te nemen welke functies worden toegestaan. Maar kan je er voor kiezen om geen functies vast te leggen, dan wel specifieke functies uit te sluiten.

In dat geval kan je wel vastleggen aan welke voorwaarden moet worden voldaan. Er is sprake van een vorm van planologie waarbij de gemeente zich uitnodigend en faciliterend opstelt tegenover initiatiefnemers. Vaak vormen nu de onderzoekslasten voor de voorbereiding van een besluit een knelpunt. Op dit moment dient immers voor de besluitvorming over bestemmingsplannen een groot aantal onderzoeken uitgevoerd te worden, waarbij alle mogelijke invullingen van het bestemmingsplan op basis van het worst-case-scenario in ogenschouw moeten worden genomen. De Omgevingswet biedt straks de mogelijkheid om gedetailleerde onderzoeken op een later moment te kunnen uitvoeren, ofwel het ‘doorschuiven van onderzoekslasten’. Hierdoor kan tijd en geld bespaard worden en wordt het omgevingsplan minder uitgebreid. Doordat in een later stadium de onderzoeken worden uitgevoerd, kunnen deze afgestemd worden op de daadwerkelijk te realiseren situatie en kunnen omgevingsplannen flexibeler worden ingericht. Uitnodigingsplanologie

Toelatingsplanologie

Meer ruimte voor co-creatie

Duidelijk, gedetailleerd kader raad

Meer ruimte voor initiatief

Meer afwijkprocedures

Meer maatwerk: meer college

Niet de geest van de wet

Afspraken vooraf rol raad-college

Minder PPS constructies

27

Minder greep op halen maatschappelijke doelen en behoud kernkwaliteiten

Meer grip op gewenste doelen

Deregulering

Zicht op rechtsgelijkheid tussen gebieden

Meer kans organische gebiedsontwikkeling

Of een gebied wel of niet geschikt is voor uitnodigingsplanologie is afhankelijk van het type gebied: Wat voor soort gebied is het? Welke functies zijn kenmerkend voor het gebied? Betreft het een rustige woonwijk of gebied met gemengde functies? Gaat het om een recreatief gebied of om een natuurgebied? Gaat het om een gebied waar nauwelijks nog ontwikkelingen te verwachten zijn of juist wel? Om rechtszekerheid te bieden en de kwaliteit en kernwaarden van een gebied te behouden, moet steeds afgewogen worden of kaders moeten worden gesteld. De omgevingsvisie en de op basis daarvan nog op te stellen gebiedsgerichte visies vormen straks het fundament voor het omgevingsplan. Keuze Aansluitend bij het ambitiekader en met het oog op de doelstelling van de wet zal het omgevingsplan in principe gericht zijn op uitnodigingsplanologie. Per gebied zal in de gebiedsvisies voorgesteld worden of er strengere regels moeten worden vastgesteld of dat er juist meer ruimte mogelijk moet zijn. Wij zullen inzetten op het vaststellen van meer of minder bandbreedtes, denk daarbij aan een bandbreedte voor geluidswaarden of bouwhoogten. Hierdoor is er meer ruimte voor initiatieven.

28

2

OPZET OMGEVINGSPLAN

Bij het opstellen van een omgevingsplan staan we voor veel keuzes. Bijvoorbeeld: moet of willen we regels stellen over een bepaalde activiteit, gelden de regels voor het hele grondgebied, is de activiteit direct toegestaan of zou er een vergunningplicht voor moeten gelden? Op deze en andere vragen moet steeds een antwoord worden gegeven. Het systematisch langslopen van een aantal ontwerpvragen draagt bij aan de consistentie van het omgevingsplan. Het komt de inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en werkbaarheid van het omgevingsplan ten goede. De VNG heeft hiervoor een hulpmiddel gemaakt waarmee in drie stappen per activiteit gestructureerd keuzes kunt maken. Het betreft de volgende ontwerpkeuzes: A. Wat moet, wil of kan ik regelen in het omgevingsplan? (Wat zijn de kaders?) B. Wat wil ik waar regelen en waarom? C. Hoe wil ik een activiteit regelen? Bij het ontwerp van een omgevingsplan zal in eerste instantie gekeken moeten worden naar de beschikbare kaders. Het is relevant om die kaders goed te kennen voordat regels in het omgevingsplan worden opgenomen. Daarbij komen de volgende subvragen aan bod: 1. Zijn er kaders opgenomen in de omgevingsvisie of in één of meerdere programma’s? 2. Hebben Rijk of provincie regels gesteld? 3. Zijn er delen in de lokale verordening die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving?

2.1

Kaders: Omgevingsvisie Katwijk ‘zelfverzekerd in de regio’

De omgevingsvisie is één van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Rijk, provincies en gemeenten stellen ieder een omgevingsvisie vast: een strategische visie voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving. Volgens de wet bevat de omgevingsvisie de hoofdlijnen van behoud, beheer, bescherming, gebruik en voorgenomen ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie heeft integraal betrekking op alle terreinen van de leefomgeving. Een omgevingsvisie gaat daarom in op de samenhang tussen ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed. In 2018 heeft de gemeenteraad van Katwijk de Omgevingsvisie vastgesteld, die op dit moment wordt de omgevingsvisie geactualiseerd naar een 2.0 versie. In de omgevingsvisie “zelfverzekerd in de regio” staan doelstellingen, ambities en ontwikkelstrategieën, waarmee rekening moet worden gehouden bij het opstellen van de regels van het omgevingsplan.

29

2.2

Regels Rijk & Provincie: Instructieregels 2.2.1 Instructieregels Rijk

Het Rijk en de provincie kunnen een instructieregel ‘opleggen’ (art. 2.24 Ow). Dit kunnen zij alleen doen indien er sprake is van respectievelijk een noodzakelijk nationaal of provinciaal belang. De wet geeft geen harde verplichting om te overleggen met de gemeente(n). De wetgever geeft wel duidelijk aan dat de provincie en het Rijk moeten ‘afstemmen met’ en ‘rekening houden met de taken en bevoegdheden van betrokken bestuursorganen’ (art. 2.2 lid 1 Ow). Het moeten afstemmen is een inspanningsverplichting voor de provincie en het Rijk. De verplichting geldt daarmee niet wanneer de afstemming bijvoorbeeld niet uitvoerbaar of niet financieel haalbaar is. Indien de provincie en/of het Rijk besluiten om een instructie(regel) op te leggen zonder afstemming met de gemeente, dienen zij dit wel uitvoerig te moeten motiveren . Daarnaast is bij de totstandkoming van een instructie de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Awb van toepassing. De instructie is dus een besluit waartegen belanghebbenden in bezwaar kunnen, waaronder het bestuursorgaan dat de instructie heeft gekregen. Kortom: de gemeente heeft vooraf de mogelijkheid om wat van de instructie te vinden middels de afstemming uit artikel 2.2 lid 1 Ow, maar ook achteraf door in bezwaar te gaan.

Het Rijk maakt onderscheid in:  betrekken bij: lokale overheid moet aandacht moet hebben voor het doel of verwachtingen van de instructieregel;  rekening houden met: lokale overheid kiest zelf wat zij doet met het onderwerp, maar de instructieregel bevat randvoorwaarden;  in acht nemen: dit is de ‘zwaarste’ instructieregel. De lokale overheid moet aan de instructieregel voldoen. De gemeente moet dus in haar omgevingsplan de instructieregel betrekken, er rekening mee houden of de regel in acht nemen. Indien de gemeente een instructieregel niet overneemt, kan De Raad van State het omgevingsplan geheel of gedeeltelijk schorsen of vernietigen. De instructieregels vanuit het Rijk staan opgesomd in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Enkele instructieregels kennen ‘eerbiedigende werking’.

2.2.2 Instructieregels provincie De provincie is verplicht om een omgevingsverordening vast te stellen en moet bij het opstellen hiervan rekening houden met beleid van andere bestuursorganen. (afstemming op grond van artikel 2.2. Ow). De omgevingsverordening bevat alle provinciale regels voor de fysieke leefomgeving. Per provincie is er 1 omgevingsverordening die de bestaande verordeningen vervangt. De provincie kan in haar verordening instructieregels opnemen (paragraaf 2.5.1 Ow). Het doel van de instructieregel is dat wordt voldaan aan omgevingswaarden of dat andere doelstellingen van de provincie voor de fysieke leefomgeving worden bereikt. De provincie Zuid Holland heeft in 2019 een omgevingsverordening vastgesteld, welke in de afgelopen jaren reeds diverse malen is aangepast. In de omgevingsverordening zijn onder anderen eisen en randvoorwaarden opgenomen die de provincie stelt aan het omgevingsplan.

2.3

Zijn er delen in de lokale verordening die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving

Een van de veranderingen ten opzichte van het bestaande bestemmingsplan is dat de verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. Denk hierbij aan regels uit de APV over het kappen van bomen.

30

Om op te maken welke onderwerpen zich lenen voor opname in het omgevingsplan, zijn de verordeningen binnen Katwijk die gericht zijn op de fysieke leefomgeving geïnventariseerd en is een driedeling gevolgd, waaruit is gebleken welke regels en/of verordeningen geïntegreerd moeten, kunnen of niet geïntegreerd mogen worden in het omgevingsplan: onderwerpen over de fysieke leefomgeving die plaatsgebonden activiteiten betreffen, moeten in het omgevingsplan worden opgenomen; regels over onderwerpen die de fysieke leefomgeving betreffen, maar ook een ander motief hebben, kunnen in het omgevingsplan worden opgenomen, maar dat is niet verplicht en waar dit inbreuk zou maken op de taken en bevoegdheden van de burgemeester is dat zelfs niet toegestaan. Andere regels over de fysieke leefomgeving die geen plaatsgebonden karakter hebben of regels met een persoonsgebonden karakter worden evenmin verplicht geregeld in het omgevingsplan; onderwerpen die niet de fysieke leefomgeving als motief hebben of onderwerpen waarbij de regelgevende bevoegdheid exclusief aan een ander bestuursorgaan toekomt dan het gemeentebestuur, zoals de noodverordeningbevoegdheid van de burgemeester, mogen niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Er is een analyse gemaakt van alle verordeningen binnen Katwijk die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving.

Uit de analyse volgt dat bepaalde artikelen volledig overgaan naar het omgevingsplan, sommige artikelen moeten worden aangepast en/of gaan gedeeltelijk over naar het omgevingsplan en een aantal artikelen zullen helemaal niet in het omgevingsplan terechtkomen De (delen van) regelingen die niet overgaan naar het omgevingsplan, zullen als losstaande verordening in werking blijven. De voornaamste reden waarom de meeste regelingen worden gesplitst of gedeeltelijk in het omgevingsplan worden geplaatst, is dat het onderwerp van de verordeningen verschillende motieven kunnen bevatten. De keuze wat met de overgebleven verordeningen en / of artikelen wordt gedaan, zal op een later moment beantwoord worden. Na het inventariseren van de gemeentelijke verordeningen en het opstellen van de regelset zou het opstellen van een Verordening voor de fysieke leefomgeving een vervolgstap kunnen zijn. In deze Verordening zouden alle regels voor de fysieke leefomgeving geïntegreerd en geharmoniseerd kunnen worden. Verschillende gemeenten werken reeds aan een dergelijke verordening. Keuze: vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet geen verordening voor de fysieke leefomgeving opstellen.

Voorgesteld wordt om hier niet op in te zetten om de volgende redenen:  Bewoners en ondernemers worden twee keer geconfronteerd met een nieuw regime: voor 2022 de wijziging van verordeningen naar één Verordening voor de fysieke leefomgeving en na 2022 met de omzetting van de Verordening voor de fysieke leefomgeving naar het omgevingsplan  Met het opstellen van een Verordening voor de fysieke leefomgeving wordt de transitie naar het omgevingsplan slechts in beperkte mate vereenvoudigd. Weliswaar zijn de regels die nu in tientallen verordeningen staan geïntegreerd en geharmoniseerd, maar vervolgens dienen deze regels nog geïntegreerd te worden met de regels van het omgevingsplan;  Het opstellen van één Verordening voor de fysieke leefomgeving is arbeidsintensief en kostbaar, gelet op bovenstaande bevindingen. Voorgesteld wordt de beschikbare capaciteit en middelen in te zetten op het omgevingsplan zelf

2.4

Ontwerpkeuzen: hoe wil ik het regelen?

Een andere belangrijke aspect bij het opstellen van het omgevingsplan is de ‘hoe-vraag’. Dit heeft meer te maken met de regeltechnieken. De Omgevingswet kent andere regeltechnieken (in vergelijking met het bestemmingsplan nu) daarom is het zinvol en noodzakelijk om hier kort bij stil te staan.

2.4.1 Ontwerp keuze 1: Functies of activiteiten In de huidige bestemmingsplannen kennen we alleen bestemmingen en soms dubbelbestemmingen, met het omgevingsplan spreken we over het toekennen van een evenwichtige toedeling van functies aan een locatie.

31

De Omgevingswet bepaalt dat regels gesteld kunnen worden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze regels in het omgevingsplan moeten zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarmee het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dat kan op twee manieren: 1. door in het omgevingsplan regels te stellen voor activiteiten; 2. door in het omgevingsplan een functie toe te kennen aan een locatie en vervolgens regels te stellen voor activiteiten binnen deze functie. Activiteiten Activiteiten zijn vergelijkbaar met de oude bouwregels en aanlegregels. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom), roeren van de grond of gebruiksactiviteiten als wonen, exploiteren van een bedrijf en houden van kantoor. Per activiteit worden vervolgens normen gesteld of randvoorwaarden opgenomen. Belangrijk is om onderscheid te maken tussen activiteiten in de zin van het omgevingsplan en activiteiten of handelingen die een initiatiefnemer verricht. Een handeling van een initiatiefnemer kan meerdere activiteiten omvatten. Een voorbeeld hiervan is een initiatiefnemer die een aanbouw aan zijn woning gaat bouwen op de plaats waar nu een boom staat. Behalve de activiteit bouwen, omvat deze handeling bijvoorbeeld ook de activiteit roeren van de grond en het kappen van een boom.

Functies De huidige bestemming wordt straks een functie. Naast het borgen van een goede kwaliteit van de leefomgeving door het opnemen van activiteiten, kan in het omgevingsplan aanvullend ook een functie toegekend worden aan een locatie. Een functie van een locatie is bijvoorbeeld wonen, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer of natuur. Eén locatie kan ook meerdere functies hebben. Het toedelen van een functie is handig omdat de functie aangeeft wat er op de locatie mag en wat niet mag. De functie 'wonen' geeft aan dat de activiteiten die plaatsvinden op die locatie te maken moeten hebben met 'wonen' en niet met bijvoorbeeld industriële activiteiten. Het toedelen van een functie aan een locatie is daarmee een hulpmiddel. Dit helpt bij het stellen van regels voor die locatie om te voldoen aan dat beeld. Keuze: In een van de praktijkproeven van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is onderzocht of het opbouwen van het omgevingsplan vanuit functies of activiteiten de voorkeur heeft. Uit deze praktijkproef kwamen de volgende conclusies naar voren: 1. Ook binnen gebieden waaraan een functie is toegekend, dienen regels gesteld te worden. Deze regels hebben direct of indirect betrekking op activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Een voorbeeld is de functie Monument.

Om een sloopverbod te kunnen borgen, dienen regels gesteld te worden voor de activiteit slopen. Uiteindelijk is dus niet de functie, maar het reguleren van activiteiten bepalend. 2. Door het omgevingsplan op te bouwen vanuit functies ontstaat een overlap met activiteiten. Binnen elke functie moeten ook activiteiten worden toegekend. Dat betekent bijvoorbeeld dat voor elke functie (Wonen, Detailhandel, Bedrijf, etc.) bouwregels opgenomen dienen te worden. Deze bouwregels zullen in grote mate overeen komen voor de verschillende functies. Een wijziging van een regel zal daarom vaak in een groot aantal functies gewijzigd moeten worden. Dat maakt het plan slecht beheersbaar. 3. Onder de Omgevingswet kennen we geen plankaart of verbeelding meer, zoals we deze kennen voor bestemmingsplannen. In plaats daarvan krijgen regels een werkingsgebied (een serie coördinaten) die via het DSO ontsloten/verbeeld worden. Ongeacht de keuze voor activiteiten of functies, komt er dus geen verbeelding/plankaart meer waarop functies met een eigen kleur worden weergegeven. In plaats daarvan zal een inwoner of ondernemer zoeken vanuit een bepaalde activiteit en worden de relevante regels vervolgens getoond. De meerwaarde van functies om het omgevingsplan te ordenen, is daarom beperkt. 4. Door uit te gaan van activiteiten in plaats van functies wordt optimaal invulling gegeven aan de beleidscyclus.

De aanpassing van een regel of bepaling voor een bepaalde activiteit werkt overal door waar die activiteit is toegestaan.

32

Gelet op bovenstaande verdient een opbouw van het omgevingsplan in beginsel door middel van activiteiten in de basis de voorkeur.

2.4.2 Ontwerpkeuze 2: vooraf alle activiteiten bepalen of stapsgewijs uitbouwen (flexibel) Het denken in activiteiten is niet nieuw. In de Wabo en het milieuspoor wordt reeds gewerkt met activiteiten. Soms kan één handeling meerdere activiteiten behelzen. Bijvoorbeeld de handeling het bouwen van een huis kan de activiteiten ‘bouwen’, ‘graven’ en ‘wonen’ omvatten. De afbakening van activiteiten is van belang om: 1. uitsluitend de relevante regels te kunnen ontsluiten; 2. herhaling te voorkomen (meerdere malen de basisregels voor ‘bouwen’); 3. te voorkomen dat regels voor één activiteit op verschillende plaatsen in het omgevingsplan terecht komen. Met een flexibele aanpak wordt gedurende de ontwikkeling van het omgevingsplan de lijst activiteiten steeds verder ontwikkeld en opgebouwd. Het omgevingsplan is een nieuw en nog onbekend wetsinstrument, waardoor op dit moment nog weinig zicht is op alle activiteiten die geregeld moeten worden in het omgevingsplan. Via een flexibele aanpak kunnen inzichten die in de komende jaren zullen ontstaan continu worden meegenomen en bouw je op deze wijze aan een handboek omgevingsplan. Aan de andere kant is een meer traditionele aanpak voor het opbouwen van een regeling ook mogelijk. Dan wordt vooraf een lijst met activiteiten vastgesteld.

Indien tijdens het opstellen van het omgevingsplan meerdere activiteiten wordt ‘ontdekt’ zal dit niet al werkende toegevoegd of aangepast worden. Keuze: Voor het opstellen van de handboek omgevingsplan/bibliotheek is een flexibele aanpak passend. Zo kan de bibliotheek in Tercera (softwarepakket voor het opstellen van het omgevingsplan) worden gevuld. Zonder een raamwerk voor het omgevingsplan en zonder daadwerkelijke ervaring met het maken van het omgevingsplan is het immers lastig om op voorhand al een volledige lijst met activiteiten te ontwikkelen.

2.4.3 Ontwerpkeuze 3: Gemeentebrede of locatiespecifieke regels voor activiteiten De visie van de wetgever op het omgevingsplan is dat het omgevingsplan een meer verordende karakter heeft, waarbij het uitgangspunt is dat regels op een zo groot mogelijk schaalniveau worden opgenomen. Passend binnen dit uitgangspunt is dat activiteiten en planregels zoveel mogelijk gemeentebreed worden gereguleerd. Om dit goed te kunnen oppakken is daarom uitgegaan van een fasering aan de hand van de gebiedstypen. In die aanpak kan bijvoorbeeld voor het gehele woongebied binnen Katwijk een gemeentebrede regeling worden opgesteld. Indien nodig kunnen vervolgens nog verbijzonderingen/gebiedsgerichte regels worden opgenomen. Indien ook daarmee niet volstaan kan worden, kunnen locatiegerichte regels opgenomen worden. Keuze: Voorgesteld wordt om het uitgangspunt van de Omgevingswet, namelijk het reguleren van activiteiten op een zo groot mogelijk schaalniveau, over te nemen. Daar kan met de volgende wijze invulling aan gegeven worden: 1. Binnen de gebiedstypering wordt ingezet op regels voor de activiteiten die gemeente breed worden opgesteld. 2. Indien nodig wordt daarbij een verbijzondering gemaakt naar extra gebiedsgerichte of in sommige gevallen zelfs locatiespecifieke regels, waarmee maatwerk mogelijk worden gemaakt.

2.4.4 Ontwerpkeuze 4: Regels op gebiedsniveau of perceelsniveau? Een omgevingsplan kan verschillend worden vormgegeven: van zeer gedetailleerd (perceelsniveau) tot een globale beschrijving (gebiedsniveau). In onze huidige bestemmingsplannen komen beide uitersten, maar ook tussenvormen in plansystematiek, voor.

33

Gebiedsgerichte (globale) plannen zijn geschikt voor gebieden waar transformatie/ontwikkeling wordt voorzien. Dergelijke plannen geven ruimte en kunnen soepel(er) inspelen op ontwikkelingen. Hierdoor kan versnelling in het bouwproces gerealiseerd worden en hoeven er niet bij iedere wijziging nieuwe procedures gevolgd te worden. Hier staat tegenover dat er minder rechtszekerheid wordt geboden dan bij perceelsgerichte (gedetailleerde) plannen. Onder de huidige wetgeving wordt bij gebiedsgerichte (globale) bestemmingsplannen uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden voor tien jaar met alle bijbehorende onderzoeken. Ook planschade kan nu worden geclaimd op basis van de maximale planologische mogelijkheden. Vanuit de strategische keuze om gefaseerd en gebiedsgericht aan de slag te gaan vloeit hieruit in beginsel de keuze om regels op gebiedsniveau op te stellen. Wel zal bij het opstellen van de gebiedsvisies gekeken of het gebied zich hiertoe leent, en het noodzakelijk is om toch op perceelsniveau regels vast te moeten leggen. denk hierbij bijvoorbeeld aan monumenten binnen de gemeenten. Deze zullen naar verwachting juist op perceelsniveau geregeld moeten worden.

2.4.5 Ontwerpkeuze 5: Open of gesloten normen In de huidige bestemmingsplannen wordt alleen maar gewerkt met 'gesloten normen'. Het is dan direct duidelijk wat met een regel in het plan wordt bedoeld. Een voorbeeld hiervan is de bouw- en goothoogten zoals nu de huidige bestemmingsplannen zijn opgenomen. Iedereen weet hoe hoog je maximaal mag bouwen. Met het omgevingsplan wordt het mogelijk om ook kwalitatieve beschrijvingen op te nemen in de regels. Dit worden ook wel 'open normen' genoemd. In plaats van een goot- en/of bouwhoogte op te nemen, wordt omschreven dat het gebouw moet passen in zijn omgeving, of er sprake moet zijn van een goede ruimtelijke kwaliteit. Dit is een open norm. Maar hoe bepalen we of een aanvraag hieraan ook voldoet? Het is mogelijk om toch bepaalde handvatten mee te geven door in het omgevingsplan naar een beleidsregel, waarin omschreven wordt hoe we hier mee omgaan en wat we er onder verstaan. Het voordeel van het werken met open normen is dat: 1. Open normen meer flexibiliteit bieden. Beleidsregels kunnen worden aangepast zonder dat het omgevingsplan hoeft te worden aangepast. Dat betekent een tijdsvoordeel. 2. Open normen meer beoordelingsvrijheid bieden, op basis van de omstandigheden van het concrete geval. Het nadeel van het werken met open normen is dat: 1. Open normen zich moeilijk laten vertalen in toepasbare regels.

Daarmee zal een initiatiefnemer op basis van een open norm niet met zekerheid kunnen beoordelen of zijn of haar plan voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Een gemeentelijke toets is in (vrijwel) alle gevallen noodzakelijk. 2. Open normen minder duidelijkheid bieden dan gesloten normen, omdat de gemeenten nog een afweging moet maken. 3. Open normen niet in alle gevallen toepasbaar zijn. Met name bij (handhavings)bepalingen waaraan een boetebepaling wordt gekoppeld, moet terughoudend worden omgegaan met het gebruik van open normen. Keuze: Het gebruik van open dan wel gesloten normen laten afhangen van het concrete geval Voorgesteld wordt om per te reguleren thema/activiteit te bepalen of een open dan wel gesloten norm daarvoor het meest geschikte instrument is. Het is niet mogelijk om hiervoor generiek een keuze te maken.

2.4.6 Ontwerpkeuze 6: Doel- of middelvoorschriften Vergunningvoorschriften zijn er in 2 vormen. Doelvoorschriften en middelvoorschriften.

34

Doelvoorschriften drukken het te bereiken doel uit in objectieve termen, zoals te meten of te berekenen eenheden. Het is aan degene die de activiteit verricht om te bepalen hoe het doel wordt behaald. Middelvoorschriften verplichten de initiatiefnemer / vergunninghouder direct om bepaalde maatregelen te treffen. Dat kunnen zowel technische als bijvoorbeeld organisatorische maatregelen zijn. Denk daarbij aan een geluidsvoorziening. Wel is in de wet nog de mogelijkheid van gelijkwaardigheid opgenomen. Indien een initiatiefnemer kan aantonen dat een andere techniek of maatregel tot een gelijkwaardige oplossing leidt als de voorgeschreven maatregel, is dit alternatief toch mogelijk. Het uitgangspunt van de Omgevingswet is om zoveel mogelijk te werken met doelvoorschriften. Keuze: In lijn met de Omgevingswet wordt voorgesteld om zoveel als mogelijk te werken met doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften. Dit geeft meer ruimte aan de initiatiefnemer om te bepalen welke maatregelen of technieken worden toegepast om aan een doel te voldoen.

2.4.7 Ontwerpkeuze 7: algemene regels met melding of vergunningsplicht, informatieplichten De Omgevingswet gaat uit van het principe Decentraal, tenzij. De bevoegdheid om regels te stellen ligt voor een groot deel bij de gemeenten. Zo kan er maatwerk geleverd worden dat past bij de lokale omstandigheden. Alleen als dat niet anders kan, stelt het Rijk regels. De Omgevingswet verwacht ook van de provincies dat die alleen in noodzakelijke gevallen regels stellen. Regels kunnen op verschillende manieren worden opgesteld: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

algemene zorgplicht specifieke zorgplicht voor bepaalde activiteiten algemene regels waaraan degene die de activiteit uitvoert zich moet houden regels die stellen dat het verboden is een activiteit uit te voeren zonder dit vooraf te melden (meldingsplicht) regels die stellen dat het verboden is een activiteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning (vergunningplicht) regels die een activiteit verbieden (verbod)

De gemeente kan ook besluiten om voor bepaalde activiteiten geen regels te stellen. Dan geldt voor die activiteiten de algemene zorgplicht uit de Omgevingswet. Onderstaand wordt hier nader op ingegaan

2.4.7.1

Niets regelen / algemene zorgplicht

De Omgevingswet bevat een algemene zorgplicht. Dit houdt in dat zowel overheden, bedrijven als burgers verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. En dus niet alleen de overheid. Deze algemene zorgplicht is vooral een vangnet als er geen specifieke decentrale regels of rijksregels van toepassing zijn. Als deze specifieke decentrale of rijksregels er wel zijn, geldt de algemene zorgplicht niet meer.

2.4.7.2

Specifieke zorgplicht

Specifieke zorgplichten borduren voort op de algemene zorgplicht, maar zijn concreter. Een specifieke zorgplicht is toegespitst op specifieke activiteiten voor concreet genoemde belangen. Zowel in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) als het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) staan specifieke zorgplichten. Deze specifieke zorgplichten maken duidelijk wat er wel en niet moet gebeuren en richten zich met name op milieubelastende activieiten.

35

Deze zorgplicht zorgt ervoor dat degene die een activiteit verricht alles moet doen en laten om negatieve gevolgen voor bijvoorbeeld het milieu te voorkomen. Een specifieke zorgplicht doet beroep op de eigen verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer,

2.4.7.3

Algemene regel

Algemene regels zijn regels die voor iedereen gelden. Met 'iedereen' bedoelen we iedereen die iets doet of wil doen waarop de regels van toepassing zijn. Activiteiten in het omgevingsplan kunnen worden geregeld door middel van een algemeen geldende regel, ook wel direct werkende regel. In een dergelijke regel staan concrete voorwaarden waar eenieder die de activiteit uitvoert, aan moet voldoen. Het moet bij een algemene regel dan wel gaan om een eenvoudig regels gaan waarvoor er geen beoordelingsruimte en het in één keer duidelijk is wat er mag. Een algemene regel is dan ook niet voor meerdere uitleg vatbaar. Een voordeel van deze regel is dat de initiatiefnemer van tevoren precies weet wat er van hem/haar verwacht wordt. Dit leidt tot minder vragen aan de balie. Ook is in beroep gaan alleen mogelijk bij het vaststellen of wijzigen van het omgevingsplan en niet tegen ieder afzonderlijke beschikking.

2.4.7.4

Informatie- en meldplicht

Aan een algemene regel kan een informatie- of meldplicht worden gekoppeld. Overweegt de gemeente een informatieplicht, dan moet helder zijn wat er met de informatie gebeurt. Voorkomen moet worden dat initiatiefnemer onnodig informatie moet aanleveren Ook kan gevraagd worden dat de initiatiefnemer bijvoorbeeld vier weken voor het starten van de activiteit een melding doet. De melding biedt de mogelijkheid om vóór het starten van de activiteit bijvoorbeeld een opleveringscontrole te doen. Een melding is geen toestemming; het is dus geen aanvraag. Met het opstellen van de algemene direct werkende regel heeft de gemeente immers vooraf al aangegeven onder welke voorwaarden een activiteit is toegestaan.

2.4.7.5

De vergunningplicht

Een vergunningplicht is geschikt voor activiteiten die uniek zijn. Ze komen niet vaak voor en het loont vaak niet de moeite om er algemene regels voor op te stellen. In de omgevingsplanregels worden ten aanzien van de vergunningplicht in ieder geval de volgende regels opgenomen: a. omschrijving van de vergunningplichtige activiteiten; b. het gebied waar deze regel geldt (bijvoorbeeld met een werkingsgebied); c. de indieningsvereisten van de aanvraag omgevingsvergunning; en d. de beoordelingsregels op basis waarvan een afweging gemaakt wordt door het bevoegd gezag ten aanzien van de vergunning en de daaraan verbonden voorwaarden. De keuze tussen een melding- of vergunningplicht roept onder meer de vraag op tussen toetsing vooraf of toezichthouden en handhaving achteraf. In geval van een vergunningplicht wordt vooraf getoetst of aan de regels van het omgevingsplan wordt voldaan. Uiteraard moet hier ook een check achteraf plaatsvinden, maar de intensievere toetsing vooraf ondervangt een deel van de toezichthouding en handhaving achteraf. In geval van een melding geven we als gemeente het vertrouwen dat de initiatiefnemer een melding doet en daarbij aan de vereisten voor de betreffende activiteit voldoet. Het doen van de melding geeft hem de mogelijkheid vervolgens de activiteit te verrichten.

Uitgangspunt hierbij is vertrouwen in de initiatiefnemer; vertrouwen in het feit dat de activiteit conform de wettelijke vereisten wordt verricht, maar ook dat indien er een meldingplichtige activiteit wordt verricht de initiatiefnemer daadwerkelijk een melding zal doen. Ook heeft deze keuze gevolgen voor de leges. De keuze om minder met vergunningplichten te werken en in plaats daarvan melding- of informatieplichten in te stellen, zal leiden tot minder leges.

36

2.4.8 Ontwerpkeuze 8: Omgevingswaarden al dan niet gebruiken Omgevingswaarden zijn normen voor de kwaliteit die een gemeente, provincie of Rijk voor (een onderdeel van) de fysieke leefomgeving wil bereiken. Omgevingswaarden kunnen ook volgen uit Europese of andere internationale verplichtingen. Een voorbeeld van een omgevingswaarde is bijvoorbeeld een maximale hoeveelheid fijnstof of maximale hoeveelheid geluid, gemeten binnen een bepaalde tijdseenheid. Omgevingswaarden is één van de instrumenten waarmee we als gemeente het beleid van de omgevingsvisie kunnen uitvoeren. De omgevingswaarde schept altijd een verplichting. Dit kan een resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een andere verplichting inhouden. Als we omgevingswaarden in het omgevingsplan opnemen, moeten we onze taken en bevoegdheden zo uitvoeren dat deze omgevingswaarden ook worden behaald. Dat kan bijvoorbeeld door het stellen van algemene regels voor activiteiten, maar ook kan door feitelijk handelen of door het nemen van besluiten buiten de reikwijdte van de Omgevingswet, zoals verkeersmaatregelen. Als we in het omgevingsplan omgevingswaarden hebben opgenomen, dan zijn we ook verplicht om te meten en te beoordelen of aan die waarde wordt voldaan. Wordt de waarde niet gehaald of dreigt deze niet te worden gehaald, dan moeten we een zogenoemd programma bij (dreigende) overschrijding vaststellen.

In dat programma staan dan de acties om de omgevingswaarde alsnog te halen. Keuze: Uitgangspunt is vooralsnog terughoudend om te gaan met omgevingswaarde.

2.4.9 Ontwerpkeuze 9: Kostenverhaal. Ook voor het onderwerp kostenverhaal zullen keuzes gemaakt moeten worden. Te denken valt bijvoorbeeld aan een verdeelsleutel voor kosten tussen verschillende activiteiten. Dienen bijvoorbeeld initiatiefnemers die sociale woningen realiseren ook mee te betalen aan bovenplanse kosten? En welke verhouding hanteren we tussen de bouw van woningen en bouw van voorzieningen? Op dit moment zijn er nog veel vragen rondom het kostenverhaal in relatie tot het omgevingsplan en is nog niet alles even duidelijk. Keuze: Voorgesteld wordt om keuzes ten aanzien van het kostenverhaal in het omgevingsplan te maken op het moment dat het wettelijk kader voor kostenverhaal volledig duidelijk is. Naast de ontwerpkeuzen die hierboven zijn omschreven is er nog een aantal andere onderwerpen die meegenomen moeten worden met het opstellen van het omgevingsplan: -

De bruidsschat Toepasbare Regels Participatie

In de volgende hoofdstukken wordt uitleg gegeven wat hieronder wordt verstaan en welke keuzen hiervoor gemaakt worden en de stand van zaken rondom deze onderwerpen.

37

3

Bruidsschat

3.1

Wat is de bruidsschat en wat moeten we er mee doen?

De Omgevingswet gaat uit van het principe dat alles wat lokaal kan, ook lokaal dient te gebeuren. Het Rijk vindt namelijk dat veel regels beter op lokaal niveau gesteld kunnen worden, dan kunnen maatwerk en regels die aansluiten bij de gewenste situatie op de betreffende locatie worden geleverd. Denk hierbij aan regels rondom horeca of huishoudelijk afvalwater. Het Rijk zorgt ervoor dat de rijksregels die onder de Omgevingswet komen te vervallen als de Omgevingswet in werking treedt, automatisch deel uitmaken van het omgevingsplan. Dit regelt het Rijk met de bruidsschat. Er zijn op hoofdlijnen 4 soorten onderwerpen die worden opgenomen in de bruidsschat:  regels voor milieubelastende activiteiten waaronder horeca, recreatie en detailhandel;  regels over lozingen;  regels over de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijven;  regels op het gebied van bouwen. Tijdens de overgangsfase van 2022 tot 2029 mogen gemeenten de algemene regels uit de bruidsschat intrekken en wijzigen wanneer ze willen, zolang de regels maar voldoen aan de instructieregels van Rijk en provincie. De bruidsschat wordt op dit moment kritisch bekeken.

Er zal een keuze moeten worden gemaakt, namelijk of regels moeten worden geschrapt (indien deze bijvoorbeeld niet van toepassing zijn binnen Katwijk), aangepast aan de smaak van Katwijk (denk hierbij aan bepaalde bedrijfsterreinen binnen de gemeente waarvoor niet de regels van de bruidsschat, maar andere regels moeten gelden) of één op één kunnen worden overgenomen.

38

4

DSO –TOEPASBARE REGELS & ANNOTATIE.

4.1

Digitaal stelsel omgevingsloket (DSO)

Een omgevingsplan moet voor eenieder toegankelijk zijn in het DSO-Landelijke Voorziening (DSO-lv). Onder het DSO-lv wordt ook het omgevingsloket verstaan. Om het omgevingsplan in het DSO-lv te kunnen uploaden, moet het omgevingsplan aan de digitaliseringsstandaarden (STOP/TPOD) voldoen. De digitaliseringsstandaarden verplichten het werken met regels en werkingsgebieden. Ondersteunend daaraan kunnen waarden worden gebruikt bij geografisch differentiërende waarden, zoals bijvoorbeeld bouwhoogten. Ook maken de standaarden annotaties mogelijk.

4.1.1 Werkingsgebieden en normen Als onderdeel van de regels wordt door coördinaten vastgelegd voor welke locatie(s) de regels gelden. Dit wordt het werkingsgebied van de regels genoemd. Het werkingsgebied kan het gehele gemeentelijke grondgebied zijn, maar ook een of meer delen daarvan. Regels kunnen zo per locatie verschillen. Een locatie kan een gebied, een perceel of delen daarvan zijn. De werking van regels kan zelfs tot op het niveau van een specifieke plaats, zoals een beschermwaardige boom, worden gespecificeerd. Het koppelen van werkingsgebieden aan de regels is een belangrijk element van het omgevingsplan. Door deze koppeling is een regel in het DSO-lv alleen zichtbaar op de locaties waar deze werking heeft. Denk daarbij bijvoorbeeld aan regels die voor Katwijk aan den Rijn gelden. Die regels hoeven voor locaties zoals bedrijventerreinen niet zichtbaar te zijn.

4.2

Annotatie

Om het omgevingsplan op een simpele manier te kunnen gebruiken is het onder andere van belang dat mensen regels kunnen lezen en kunnen zien op welk gebied de regel van toepassing is. Daarnaast kunnen regels makkelijker doorzoekbaar worden gemaakt als er zoektermen worden gebruikt. Om dit mogelijk te maken, zullen de regels uit het omgevingsplan moeten worden geannoteerd. Annoteren is het toevoegen van informatie aan een gedeelte van de tekst van het omgevingsplan. Een markering (label, tag, etc.) heet een annotatie. Het feitelijk ‘markeren’ of van een (ken)merk voorzien van tekst, kan handmatig of geautomatiseerd gedaan worden. Met het annoteren kan je regels filteren: je kan een selectie van regels oproepen op basis van de aan de teksten toegekende annotatie. Om uniformiteit te bevorderen kan je de annotaties niet vrij kiezen. Er is landelijk een aantal standaard annotaties geformuleerd. Denk daarbij aan de annotatie ‘onderwerp’ waarbij je uit een aantal waarden kan kiezen zoals ‘bodem’ of ‘natuur’. Annoteren is niet nieuw. Ook in het huidige stelsel van ruimtelijke plannen wordt reeds geannoteerd. Door op ruimtelijkeplannen.nl te klikken op de verbeelding worden de relevante planregels getoond. Dat is mogelijk doordat onderdelen van de bestemmingsplannen zijn voorzien van annotaties. Op dit moment is er nog veel onduidelijk rondom annoteren.

4.3

Toepasbare Regels 4.3.1 Wat zijn toepasbare regels?

Digitalisering is een belangrijk instrument om de Omgevingswet tot een succes te maken. Onder meer daarom wordt het DSO ontwikkeld. Het DSO zal voor initiatiefnemers toegankelijk worden via één digitaal loket waar je kan kijken wat er qua ontwikkelingen op een locatie mogelijk is, waar je kan toetsen of er juridische vereisten zijn voor een ontwikkeling (denk aan het aanvragen van een omgevingsvergunning of het doen van een melding) en waar je een omgevingsvergunning kan aanvragen of een melding kan doen.

39

Om de juridische vereisten inzichtelijk te maken, zullen vragenbomen worden ingericht. Met een vragenboom krijgt een gebruiker, zoals een initiatiefnemer, concreet antwoord op bijvoorbeeld de vraag: “Mag ik hier (op deze locatie) mijn initiatief starten of heb ik daar bijvoorbeeld een vergunning voor nodig?”. Om deze vragenbomen zo gebruiksvriendelijk mogelijk te laten werken moeten de juridische regels over de fysieke leefomgeving vertaald worden naar ‘toepasbare regels’. Vanuit het Digitaal Stelsel worden toepasbare regels gezien als regels die de gebruiker en zijn activiteiten centraal stellen, waar de juridische regels het (lokale) beleid centraal stellen. Toepasbare regels worden daarmee gezien als niet juridische regels. Toepasbare regels zijn er dan ook in aanvulling op de juridische regels. Om de website van het Digitaal Stelsel op de juiste manier te kunnen ontsluiten, zal in ieder geval gebruik gemaakt moeten worden van toepasbare regels. Daar hebben gemeenten geen keuze in: een minimumniveau is verplicht. Waar we wel keuzes in kunnen maken is voor welke producten (denk aan specifieke vergunningen/ meldingen) we toepasbare regels opstellen en hoe uitvoerig we deze toepasbare regels maken.

Het minimumniveau gaat uit van een simpele tekst waar voor meer informatie over de juridische vereisten voor het initiatief verwijzen wordt naar een telefoonnummer of de website van de gemeente. Indien we geen toepasbare regels opstellen, dan krijgen inwoners en ondernemers geen antwoord op de vraag waar ze op de website voor komen, namelijk welke juridische vereisten op hun initiatief van toepassing zijn. Het opnemen van een dergelijke simpele toepasbare regel (minimumniveau) is dan ook verplicht. We kunnen ook kiezen om verder te gaan dan dit minimumniveau. Dat kan voor alle producten of slechts een deel van de producten. Het is van belang bij maken van het omgevingsplan er voor te zorgen dat de juridische regels eenvoudig om te zetten zijn naar een toepasbare regel, om in de toekomst de burger zoveel mogelijk informatie te geven wat wel en niet past binnen de regels van het omgevingsplan.

4.3.2 Keuze: gaan we vraagbomen en toepasbare regels gebruiken ? Het is vaak niet mogelijk om het omgevingsplan op te stellen als een boekwerk waar je makkelijk door heen leest. Het omgevingsplan is een juridische tekst en het is niet altijd mogelijk de regels zo eenvoudig op te schrijven dat deze voor een ieder begrijpelijk zijn. Via vraagbomen/toepasbare regels kan de gebruiker slim door het omgevingsplan worden geleid voor ‘bulkproducten’: aanvragen en meldingen die veel voorkomen en die zeer eenvoudig van aard zijn. Denk bijvoorbeeld aan de aanvraag van een dakkapel. Alhoewel toepasbare regels zijn bedoeld om de dienstverlening te vergroten, zal dit niet altijd het geval zijn. Als toepasbare regels leiden tot minder flexibiliteit binnen de regels, kan dit juist de dienstverlening verminderen. We stellen voor om vraagbomen in ieder geval te gebruiken voor top 10 activiteiten en daarnaast waar dit de dienstverlening ten goede komt. We zullen dan ook geen toepasbare regels vaststellen als: 1. De aanvrager er naar verwachting geen of nauwelijks gebruik van zal maken; 2. Als het lang duurt en complex is een vragenboom te doorlopen; 3. Als met het vaststellen van een toepasbare regel initiatieven nu juist worden geblokkeerd omdat afwegingsruimte wordt ingeperkt. Op dit moment is het onduidelijk hoe wordt omgegaan met producten waarbij verschillende gezagen betrokken zijn.

Denk daarbij aan het graven in een waterkering. Daarbij zullen gemeentelijke regels maar ook regels van het Hoogheemraadschap gelden. Als er ten aanzien van deze producten toepasbare regels moeten worden opgesteld, zal dat in samenspraak met andere bevoegde gezagen moeten gebeuren. Voorgesteld wordt om allereerst het tijdelijk omgevingsplan gebiedsgericht om te zetten in het volwaardig omgevingsplan dat aan alle wettelijke vereisten voldoet. Na vaststelling van het volwaardig omgevingsplan, worden de toepasbare regels opgesteld. Hiermee zorgen we er enerzijds voor dat de termijn waarin het tijdelijk omgevingsplan geldt, zo kort mogelijk wordt gehouden en anderzijds dat de toepasbare regels zo veel mogelijk gemeentebreed kunnen worden vormgegeven. Bij het opstellen van het volwaardig omgevingsplan wordt de vertaling naar toepasbare regels wel in gedachten gehouden, zodat de regels zich zoveel als mogelijk ook leven voor een vertaling naar toepasbare regels.

40

5

Participatie

5.1

Uitgesproken ambitie van de raad

Wil de gemeente zelf zoveel mogelijk regie houden en de omgeving beperkt laten participeren, of juist veel ruimte bieden voor vroegtijdige en vergaande participatie door belanghebbenden (regie bij de omgeving)? De Raad heeft hierover de volgende ambitie uitgesproken: Inzet is het vroegtijdig betrekken van de omgeving bij de ontwikkelingen, maar per situatie wordt bepaald of dit relevant is. Participatie wordt ingezet voor meer inbreng door burgers en andere partijen uit de omgeving in het ruimtelijk beleid, maar de regie daarvoor wordt niet volledig bij de omgeving neergelegd. De ambitie op het gebied van participatie is recent vastgelegd in het kader van het traject Participatie & Bestuursstijl. En dat is ook het uitgangspunt voor de implementatie van de Omgevingswet. Dit betekent ook dat de onderste twee treden van onderstaande participatieladder niet zullen worden toegepast.

5.2

Wat zegt de omgevingswet over Participatie?

Onder de Omgevingswet is participatie een belangrijke pijler. In de Omgevingswet wordt onder een participatieve aanpak verstaan: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Vroegtijdig samenwerken vergroot de kwaliteit van oplossingen en zorgt ervoor dat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit direct op tafel komen. Regels met betrekking tot participatie staan in de Omgevingswet zelf en zijn uitgewerkt in het Omgevingsbesluit. Er wordt nergens in de wet vermeld hóe er moet worden geparticipeerd, alleen dát er moet worden geparticipeerd. Participatie is namelijk maatwerk en daarom schrijft de wet niet dwingend voor hoe de participatie moet plaatsvinden. Op deze manier wordt bestuurlijke handelingsruimte gecreëerd bij de vormgeving van participatie. Participatie maakt binnen de Omgevingswet onderdeel uit van de besluitvorming. Het is aan de vertegenwoordigende organen (gemeenteraad, provinciale staten of parlement) om toe te zien op de kwaliteit van de besluitvorming, inclusief de invulling van vroegtijdige participatie.

5.3

Omgevingsbesluit

Alle regels ten aanzien van participatie zijn opgenomen in het Omgevingsbesluit. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om geen gedragscodes voor te schrijven. Daarnaast is evaluatie van participatietrajecten vrijwillig en niet verplicht. In het Omgevingsbesluit staan de regels om de participatie te borgen. Voor het gemeentelijk omgevingsplan is geregeld dat in een kennisgeving wordt aangegeven hoe het participatietraject er uit komt te zien. Ook is een motiveringsplicht opgenomen: het bevoegd gezag geeft bij het besluit aan hoe de omgeving is betrokken bij de voorbereiding en wat met de resultaten is gedaan. De motiveringsplicht geldt voor de navolgende gemeentelijke instrumenten: omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan. In het Omgevingsbesluit wordt verder per instrument aangegeven welke regels er gelden ten aanzien van participatie; deze structuur is doorgezet in dit document.

5.4

Participatie en het omgevingsplan

Op grond van artikel 16.29 van de Omgevingswet moet het bevoegd gezag kennis geven van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen of te wijzigen. In artikel 8.1 van het Omgevingsbesluit is bepaald dat in de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden bij de voorbereiding van het omgevingsplan zullen worden betrokken. Daarnaast is opgenomen in het tweede lid van hetzelfde artikel, dat wie betrokken moet worden bij de vroegtijdige participatie afhankelijk is van de aard, de omvang en de invloed van het besluit op de fysieke leefomgeving.

41

Voor het omgevingsplan geldt dus dat er kaders worden gesteld, maar geen regels over de invulling van het participatietraject Wel is er een motiveringsplicht opgenomen. Bij deze motiveringsplicht moet worden aangegeven wat de resultaten van het participatietraject zijn en wat er met deze resultaten gedaan is. Voor de participatie van het omgevingsplan sluiten we aan bij het participatiebeleid dat op dit moment wordt geactualiseerd.

42

6

Delegatie delen omgevingsplan en voorbereidingsbesluit

6.1

Delegatie delen omgevingsplan

De raad stelt de kaders en het strategisch beleid van de gemeente vast en toetst en controleert of het college van B&W het beleid volgens afspraak en naar tevredenheid heeft uitgevoerd. In essentie blijft de rolverdeling tussen uw raad en het college van B&W na de invoering van de Omgevingswet onveranderd. Wel is de raad nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het toezicht op het beleidsproces. Het college krijgt meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid. Net als het bestemmingplan stelt de gemeenteraad een omgevingsplan vast voor het gemeentelijk grondgebied. Daarin zijn de lokale beleidskaders vastgelegd voor de fysieke leefomgeving. Het college van B&W is en blijft bevoegd gezag voor het afgeven van omgevingsvergunningen en toetst aanvragen voor initiatieven en ruimtelijke ontwikkelingen aan het Omgevingsplan. Voor aanvragen omgevingsvergunning die in strijd zijn met het omgevingsplan is straks na de inwerkingtreding van de Omgevingswet geen instemming van de gemeenteraad nodig, tenzij de raad gebruik maakt van zijn adviesrecht De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college. Het delegatiebesluit vormt een afzonderlijk besluit, dat geen deel uitmaakt van het omgevingsplan. Het delegatiebesluit geeft de reikwijdte van de bevoegdheid.

Het bepaalt binnen welke grenzen en onder welke voorwaarden de bevoegdheid kan of moet worden uitgeoefend. Ook kan in het delegatiebesluit bepaald worden hoe het college uitvoering moet geven aan de gedelegeerde bevoegdheid. De mogelijkheid om delen van het omgevingsplan te delegeren, biedt ruimte voor toedeling van bevoegdheden op maat. Met delegatie wordt de uitvoering van het beleid bij het uitvoerende orgaan neergelegd. Ook vanuit het oogpunt van efficiency en flexibiliteit kan delegatie wenselijk zijn. Vooruitlopend op het werken met het omgevingsplan zijn bepaalde mogelijkheden voor delegatie denkbaar. 1. Delegatie van het vertalen van verleende omgevingsvergunningen in afwijking van het omgevingsplan. Waarschijnlijk worden ontwikkelingen in de toekomst steeds vaker met een omgevingsvergunning mogelijk gemaakt. Dit kan straks ook nog steeds in afwijking van het omgevingsplan. Het verlenen van een omgevingsvergunning betreft een snelle procedure van 8 weken, ook in het geval dat sprake is van afwijking van het omgevingsplan (tenzij de uitgebreide procedure van toepassing is verklaard). De Omgevingswet bepaalt dat de gemeenteraad vergunningen voor afwijkactiviteiten binnen vijf jaar moet verwerken in het omgevingsplan. De raad stuurt op hoofdlijnen en het vertalen van verleende omgevingsvergunningen is een administratieve handeling.

Daarom leent dit zich goed voor delegatie. 2. Delegatie van het vertalen van beleidsregels van raad en college in het omgevingsplan. Wanneer de raad of het college beleidsregels heeft vastgesteld die doorvertaling in het omgevingsplan behoeven, kan dit door het college worden gedaan. Het gaat immers om het vertalen van beleid waar al sprake is geweest van een inhoudelijke afweging. Een dergelijke aanpassing van delen van het omgevingsplan is aan te merken als uitvoering en daarmee ligt delegatie aan het college voor de hand. 3. Delegatie bij nieuwe ontwikkelingen. Ontwikkelingen die niet passen binnen een omgevingsplan kunnen straks mogelijk gemaakt worden met een 0mgevings-vergunning in afwijking van het omgevingsplan, of het omgevingsplan kan worden aangepast. Op dit moment kan dit ook. De bevoegdheid om het bestemmingsplan aan te passen ligt nu bij de raad. Soms worden ontwikkelingen mogelijk gemaakt met een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. In die gevallen bepaalt de Wet ruimtelijke ordening dat de raad hiervoor een verklaring van geen bedenkingen afgeeft. Door de raad zijn categorieën van gevallen benoemd waar deze verklaring van geen bedenkingen voor geldt (Raadsbesluit van 29 juni 2017, kenmerk 93782 ). Deze categorie-indeling biedt een goede basis voor delegatie bij nieuwe ontwikkelingen.

43

6.2

Delegatie voorbereidingsbesluit.

Het voorbereidingsbesluit is een besluit dat tijdelijk ontwikkelingen inperkt, die op grond van de geldende regels mogelijk zijn. Het kan bijvoorbeeld dat iets is toegestaan volgens het huidige bestemmingsplan, maar niet volgens het omgevingsplan in voorbereiding. De gemeenteraad kan dan een voorbereidingsbesluit nemen, waardoor regels tijdelijk niet gelden. De bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidingsbesluit kan worden gedelegeerd aan het college. Deze mogelijkheid bestaat onder de Wet ruimtelijke ordening niet. In de nieuwe wet is dit opgenomen omdat het college een omgevingsplan voorbereidt en daarmee dan ook goed in staat is om op een effectieve wijze een voorbereidingsbesluit te nemen ten einde de bestaande ongewenste situatie te ‘bevriezen’.

6.3

Besluit gemeenteraad

De gemeenteraad heeft reeds besloten delen van het omgevingsplan en het voorbereidingsbesluit te delegeren aan het college.

44

7

Minimale acties Omgevingsplan

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet gaat het bestaande instrumentarium (bestemmingsplannen, beheersverordeningen, etc.) op in het tijdelijk omgevingsplan. De VNG heeft voor de diverse instrumenten minimale acties geformuleerd, zo ook voor het omgevingsplan.

7.1

Data op orde; ruimtelijke plannen

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet worden de geldende bestemmingsplannen, wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen, beheersverordeningen, inpassingsplannen, etc. en de bruidsschat via het overgangsrecht opgenomen in het tijdelijk omgevingsplan. Aanvragen om omgevingsvergunning worden aan dit tijdelijk omgevingsplan getoetst, totdat de gemeenteraad voor het betreffende gebied het volwaardige omgevingsplan heeft vastgesteld. De plannen die overgaan in het tijdelijk omgevingsplan zijn de ruimtelijke plannen die per 31 december 2021 beschikbaar zijn op www.ruimtelijkeplannen.nl. Het gaat om alle plannen, ongeacht de standaard waarmee deze zijn opgesteld (IMRO2006, IMRO2008 en IMRO2012). Daarnaast worden ook de bestemmingsplannen die als ontwerp voor 1 januari 2021 ter inzage zijn gelegd na vaststelling onderdeel van het tijdelijk omgevingsplan.

7.1.1 Inventarisatie bestemmingsplannen Uit de inventarisatie van de bestemmingsplannen blijkt dat:  Het grootste deel van de plannen is opgesteld in IMRO2012, de meest recente en volledige standaard;  De website ruimtelijkeplannen.nl inmiddels is geschoond. Hier staan niet meer de (voor)ontwerpen van plannen die inmiddels onherroepelijk zijn. Alleen de vastgestelde / onherroepelijke plannen zijn raadpleegbaar.  Vanwege het feit dat de plannen in verschillende tijdsperioden zijn gemaakt, de uniformiteit nog beperkt is, met name in de begrippen.

45

8

En… de ruimtelijke initiatieven blijven binnen komen.

8.1

Periode tot inwerkingtreding; vergunningen

Aanvragen om omgevingsvergunning die tot en met 31 december 2021 worden ingediend, worden beoordeeld en getoetst volgens het huidige recht. Het gaat hierbij zowel om aanvragen om omgevingsvergunning die passen binnen het huidige bestemmingsplan als om aanvragen die daarmee in strijd zijn waarvoor wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Direct na datum van inwerkingtreding zullen aanvragen worden ingediend die volgens het nieuwe recht en de bijbehorende procedures worden doorlopen. Gemeenten hebben dus te maken met een periode direct na inwerkingtreding van de Omgevingswet waarin procedures volgens zowel het oude als het nieuwe recht naast elkaar lopen. Aanvragende partijen zullen in de periode net voor inwerkingtreding een afweging maken om aanvragen juist nog net voor inwerkingtreding in te dienen zodat ze volgens het oude recht worden afgehandeld, of juist wachten tot na inwerkingtreding. Met de inwerkingtreding van de Invoeringswet wordt een overgangsperiode geboden om de huidige planologische regimes en omgevingsrechtelijke regelgeving aan te passen. Voor huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen geldt daarbij dat deze van kracht blijven via het tijdelijk deel van het omgevingsplan, dat op termijn omgezet moet worden.