E.4a Bijlage 1 Rapport Gemeenten in de knel

Plannen om voorzieningen te sluiten (zoals een zwembad) stuiten op verzet. Dan wordt tegenstand gemobiliseerd en met een volle raadszaal is men toch eerder geneigd overstag te gaan. conclusies recreatief domein Het relatief stabiele netto lastenniveau duidt er op dat het voorzieningenniveau op dit domein niet substantieel is verlaagd. Dit wordt bevestigd door de steekproefgemeenten. Bij bezuinigingen is tot op heden nog vaak ‘de kaasschaaf gehanteerd’. Dat komt vooral omdat forse kostenbesparende maatregelen op dit domein politiek vaak lastig zijn te realiseren en het daadwerkelijk opheffen van voorzieningen als onomkeerbaar wordt gezien. Dit betekent dat druk op de financiële positie weliswaar leidt tot versobering van het voorzieningenniveau, maar niet zo snel tot het geheel opheffen van voorzieningen.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

41

3.3.4

Bestuur en organisatie stabiel uitgavenniveau ondanks toegenomen takenpakket In onderstaande figuur is de ontwikkeling van de netto lasten op het domein bestuur en organisatie in beeld gebracht voor de periode 2010-2024. Daarbij zijn de jaren 2010-2019 gebaseerd op rekeningcijfers en 20202021 op begrotingscijfers van alle gemeenten. De jaren 2022-2024 zijn afgeleid van de begrotingen van de steekproefgemeenten. Een relatief beperkt deel van de totale netto lasten van gemeenten heeft betrekking op dit domein. De afgelopen jaren vertonen de netto lasten een stabiel beeld. Dit geldt ook voor de ramingen voor de komende jaren. Diverse steekproefgemeenten geven aan dat in het verleden herhaaldelijk is bezuinigd op de formatie en overhead. Dit is slechts in beperkte mate terug te zien in de netto lastenontwikkeling op dit domein, omdat een groot deel van de overhead is toegedeeld aan de andere domeinen om een consistent beeld in de tijd te kunnen presenteren.28 Uit Iv3-gegevens blijkt dat de overhead van gemeenten de laatste jaren duidelijk is toegenomen. Enerzijds is dit logisch gezien de forse uitbreiding van het gemeentelijk takenpakket als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein. Anderzijds blijkt uit recent onderzoek29 dat gemeenten de afgelopen jaren ook extra hebben geïnvesteerd in onder meer ICT en communicatie.

illustratie maatregelen bestuur en organisatie In onderstaande kaders is voor een aantal steekproefgemeenten weergegeven welk effect uiteenlopende maatregelen hebben gehad op het voorzieningenniveau in het domein bestuur en organisatie. Gemeente K “slagkracht van de organisatie is niet groot meer” We hadden de afgelopen jaren grote tekorten. De algemene reserve was tot een dieptepunt gedaald. Het weerstandsvermogen was zelfs negatief. Samen met de provincie is een herstelplan opgesteld. Maar halverwege de looptijd van het plan werden we weer geconfronteerd met substantiële tegenvallers. Vervolgens zijn we zero base gaan begroten en is er nu een reële en sluitende begroting. Of we nu tegen een stootje kunnen moet nog blijken. Er is gesneden in de organisatie. De slagkracht is daardoor niet groot meer. Gemeente Z “uitvoeringkracht is verminderd door voortdurende bezuinigingen op de organisatie” Meerdere jaren is fors bezuinigd op de uitvoerende organisatie om een sluitende begroting te houden. Onder ambtenaren leeft inmiddels het gevoel dat de uitvoeringskracht merkbaar verminderd is.

28

29

Aangezien gemeenten volgens Iv3-voorschriften met ingang van 2017 alle overhead op één taakveld moeten verantwoorden, is voor dit onderzoek in de jaren na 2017 een deel van de totale overhead naar rato van de salarislasten toegedeeld aan de inhoudelijke taakvelden. Onder andere Cebeon, Herijking klassiek domein gemeentefonds, 2021.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

42

conclusie bestuur en organisatie Het domein bestuur en organisatie beslaat een relatief beperkt deel van het totale gemeentelijke takenpakket. Gezien de relatief stabiele ontwikkeling van de netto lasten lijkt er geen aanleiding om te verwachten dat het voorzieningenniveau voor de burger sterk is afgenomen. Wel is binnen het domein te zien dat met name de uitgaven aan overhead zijn toegenomen. De forse bezuinigingen die veel gemeenten de afgelopen jaren hebben gerealiseerd op de eigen formatie en overhead, geven druk op de uitvoering (verminderde slagkracht). Dit kan indirect van invloed zijn op het voorzieningenniveau, maar dit soort effecten laten zich lastig kwantificeren. Opgemerkt wordt dat het lastig is om meerjarige ontwikkelingen in de lasten en baten van verschillende gemeenten goed te duiden. Dit hangt onder andere samen met tussentijdse wijzigingen in de verantwoordingsvoorschriften (BBV). Dit speelt onder andere bij de verantwoording van algemene en taakgerelateerde overhead. Juist door de forse stijging van de overhead in de laatste jaren is dit een belangrijke verstorende factor bij het monitoren en duiden van meerjarige ontwikkelingen in de gemeentelijke lasten en baten. Inzicht in de achtergronden en effecten van de gestegen overhead in de afgelopen jaren vraagt om nader onderzoek op basis van meer gedetailleerde informatie.

3.4

Conclusies financiële positie en voorzieningenniveau steeds meer gemeenten in de knel door verslechterde financiële positie Keuzes maken en prioriteiten stellen horen bij de gemeentelijke politiek. De kaders waarbinnen de keuzes gemaakt moeten worden, gaan echter steeds meer knellen. De vermogenspositie van gemeenten verslechtert, het investeringsvolume neemt af en de OZB-tarieven stijgen. Daarnaast staat de financiële positie onder druk doordat in veel begrotingen onvoldoende middelen zijn opgenomen om bestaande voorzieningen in stand te houden (stille lasten). In combinatie met de stijgende en lastig beheersbare kosten in het sociaal domein, leidt dit tot de conclusie dat steeds meer gemeenten in de knel komen. sociaal domein verdringt andere noodzakelijke uitgaven Uit interviews met gemeentelijke deskundigen komt naar voren dat veel gemeenten moeite hebben de oplopende kosten in het sociaal domein te beheersen. Bij sommige gemeenten is de problematiek meer urgent door een relatief slechte uitgangspositie, onder andere als gevolg van verliezen op grondexploitaties en tekorten op andere geldstromen zoals de BUIG. De uitgaven in het sociaal domein leggen een groot beslag op de begrotingsruimte, waardoor uitgaven op andere taakgebieden vaak in de knel komen (sociaal domein als ‘koekoeksjong’ in de begroting).

Deze verdringing uit zich vooral in het fysieke domein, in de vorm van uitgestelde of afgeschaalde investeringen en ‘administratieve ingrepen’ om ruimte in de begroting te creëren, zoals het verlengen van afschrijvingstermijnen. grote verschillen tussen gemeenten in uitgangspositie, historie en politiek Gemeentelijke keuzes om de exploitatie sluitend te krijgen, worden in belangrijke mate bepaald door hun uitgangspositie (veel/weinig vermogen), het verleden (voortdurende bezuinigingen of pas sinds kort financiële druk) en de lokale politieke context. Dit maakt dat de situatie tussen gemeenten sterk uiteenloopt. Over de hele linie laten de cijfers echter zien dat de financiële positie van gemeenten verslechtert en dat dit in steeds meer gemeenten aan de orde is.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

43

verdere verslechtering situatie na rekening 2019 Belangrijke notie bij de geschetste bevindingen is dat de cijfermatige onderbouwing tot en met 2019 is gebaseerd op rekeningcijfers. Voor recentere jaren waren ten tijde van het onderzoek voornamelijk begrotingscijfers beschikbaar. De ervaring leert dat beelden uit begrotingen niet altijd gerealiseerd worden. Met de huidige coronacrisis zal dit ook nu zeker het geval zijn. Wel duiden recentere cijfers over OZB-tarieven erop dat de financiële positie van gemeenten sinds 2019 duidelijk is verslechterd. Op basis van de meerjarenbegrotingen lijkt deze ontwikkeling zich de komende jaren voort te zetten. Dit wordt bevestigd in gesprekken met de steekproefgemeenten. financiële druk gaat gepaard met versobering en sluipende uitholling van het voorzieningenniveau Als gevolg van de verslechterde financiële positie neemt de druk op het voorzieningenniveau toe, maar gemeenten hebben nog niet massaal voorzieningen daadwerkelijk opgeheven. Doorgevoerde maatregelen om de exploitatie sluitend te krijgen, hebben er in de meeste gevallen toe geleid dat het voorzieningenniveau is versoberd. Het gaat dan om maatregelen als het verlagen van onderhoudsniveaus, het besparen op subsidies en vooral het bezuinigen op de eigen organisatie en overhead.

Tevens laten veel gemeenten hun burgers en bedrijven steeds meer betalen voor aangeboden voorzieningen, onder andere door belastingen en heffingen te verhogen. Verder leiden diverse maatregelen uit de afgelopen jaren tot een geleidelijke uitholling van het voorzieningenniveau. Dit speelt vooral in het fysieke domein waar het investeringsvolume al enige jaren duidelijk achterblijft bij de meerjarige trend. Daarbij komt dat op dit domein in het verleden substantiële stille lasten zijn ontstaan, waardoor in gemeentelijke exploitaties onvoldoende middelen zijn opgenomen om bestaande voorzieningen in stand te houden. De komende jaren zal dit geleidelijk manifest worden. Dit zet extra druk op het op peil houden van het huidige voorzieningenniveau binnen de steeds meer knellende kaders voor de gemeentelijke exploitaties. weinig structurele middelen beschikbaar voor landelijke ambities klimaat, energietransitie en woningbouw Doordat gemeenten alle zeilen moeten bijzetten om het voorzieningenniveau zoveel mogelijk in stand te houden, biedt de begroting onvoldoende ruimte om de beoogde bijdrage te leveren aan landelijke opgaven voor klimaatadaptatie, energietransitie en woningbouw. Uit onderzoek blijkt dat met deze landelijke opgaven substantiële budgetten zijn gemoeid, waarbij ook van gemeenten een forse bijdrage wordt verwacht.

Gemeenten kunnen vaak alleen in beperkte mate en/of incidenteel eigen middelen vrijmaken voor een bijdrage aan deze nieuwe opgaven. Daarnaast wordt verwacht dat de invoering van de Omgevingswet de komende jaren forse implementatiekosten meebrengt en vooralsnog zal leiden tot per saldo structurele extra kosten.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

44

4

Perspectieven voor een landelijke monitor Dit hoofdstuk beschrijft de verkenningen voor een landelijke monitor van de financiële positie en het voorzieningenniveau van gemeenten. In paragraaf 4.1 verkennen we de indicatoren aan de hand waarvan de financiële positie adequaat kan worden geduid en in de tijd gevolgd. Eerder is gebleken dat een betrouwbare duiding van de kwaliteit van het voorzieningenniveau complex is. Tegen deze achtergrond geven we in paragraaf 4.2 een aanzet voor een mogelijke benadering van het voorzieningenniveau. Paragraaf 4.3 brengt de indicatoren voor de financiële positie en het voorzieningenniveau samen in een eerste aanzet voor een integrale landelijke monitor. We illustreren de werking van deze monitor aan de hand van de uitkomsten voor alle Nederlandse gemeenten in de afgelopen jaren.

4.1

Financiële positie: selectie van kernindicatoren hoe kan de financiële positie van gemeenten worden gemeten? Om de financiële positie van gemeenten te meten, zijn diverse indicatoren en monitors beschikbaar. Deze worden met name gebruikt voor: a. financieel toezicht op gemeenten door provincie en rijk: het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) bevat bijvoorbeeld voorschriften voor –inzicht in– het weerstandsvermogen en de risico’s. Indicatoren en kengetallen financieel toezicht BBV 1. netto schuldquote (incl. correctie voor verstrekte leningen) 2. belastingcapaciteit 3. grondexploitatie 4. solvabiliteit 5. structurele exploitatieruimte

b.

onderlinge vergelijking van gemeenten: zowel waarstaatjegemeente als de houdbaarheidstest van de VNG reiken diverse instrumenten aan voor het monitoren en benchmarken van de gemeenten. VNG houdbaarheidstest De VNG heeft een houdbaarheidstest ontwikkeld met een groot aantal kengetallen: 1. kortgeldratio (rentegevoeligheid op korte termijn) 2. (effectieve) netto schuldquote (druk van schuldverplichtingen op de exploitatie) in combinatie met hoge oplopende schulden door exploitatietekorten of investeringen 3. (meerjarig) exploitatieresultaat 4. afhankelijkheidsratio (mate van afhankelijkheid van overdrachten van het Rijk: gemeentefonds en specifieke uitkeringen) 5. onbenutte belastingcapaciteit OZB (ruimte voor verhoging van eigen belastinginkomsten tot een redelijk OZB tarief). Dit redelijk tarief bedraagt 120% van het gewogen gemiddelde OZB-tarief (grens van saneringssteun op basis van artikel 12 Fvw) 6. netto investeringsquote 7. solvabiliteitsratio (schuldbelasting van bezittingen) 8. netto lasten per inwoner in relatie tot structuurkenmerken van de gemeente 9. houdbaarheidsquote (benodigde structurele ombuigingen bij slechtweerscenario) In combinatie met signaalwaarden leiden deze indicatoren tot een score tussen 1 en 10 op de financiële conditie index (FCI).

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

45

kernset indicatoren volstaat Naast de genoemde gebruiksdoelen vindt ook jaarlijks monitoring van de ontwikkeling in de gemeentelijke exploitatie plaats door de gemeentefondsbeheerders. Deze zogenoemde POR-scan betreft een globale toets of de verdeling van de algemene uitkering voor uiteenlopende typen gemeenten nog voldoende aansluit bij hun netto lastenpatroon. Ons onderzoek beoogt een aanzet te geven voor een monitor die in het verlengde ligt van deze POR-scan. De monitor dient een landelijk inzicht te geven in hoe de bredere financiële positie van (groepen) gemeenten zich ontwikkelt en welke invloed dat heeft op het voorzieningenniveau. Voor dit doel is geen brede set indicatoren nodig die een compleet beeld geven van alle facetten van de financiële positie. Om goed op hoofdlijnen te kunnen monitoren, is het juist wenselijk om het aantal indicatoren beperkt te houden tot een kernset. Daarom hebben we voor de steekproefgemeenten getoetst welke bestaande indicatoren voldoende uitdrukking geven aan hun relatieve financiële positie. praktijkverhalen leveren input voor kernset In de interviews met gemeentelijke deskundigen is ook besproken welke indicatoren de grootste zeggingskracht hebben om financiële positie en voorzieningenniveau meetbaar te maken. Dit heeft een aantal herkenbare indicatoren opgeleverd die in voldoende mate de financiële positie weerspiegelen.

Samen met de operationalisering van het voorzieningenniveau in de volgende paragraaf hebben we deze ‘minimale set’ gebruikt om te toetsen in hoeverre de cijfers aansluiten bij de verhalen. In dit verband merken we op dat veel indicatoren uit bestaande instrumenten deels overlappen. Indicatoren als solvabiliteit, schuldquote, netto schuldquote en effectieve schuldquote geven allemaal een indicatie van de invloed van de vermogenspositie op de gemeentelijke exploitatie. Voor de meeste gemeenten geeft de score op elk van deze indicatoren dan ook een vergelijkbaar signaal. In dit onderzoek is daarom gekozen voor de meest omvattende, globale indicator voor de vermogenspositie van gemeenten (solvabiliteit). financiële positie: OZB-tarief woningen en solvabiliteit De financiële positie van gemeenten wordt in belangrijke mate bepaald door de moeite die het kost om binnen de begroting dekking te vinden voor alle uitgaven. Wanneer binnen de bestaande kaders geen ruimte meer gevonden kan worden, resteren grofweg twee mogelijkheden om de begroting sluitend te krijgen: 1. aantrekken van vreemd vermogen en/of interen op het eigen vermogen (reserves). Beide aspecten komen tot uiting in de solvabiliteitsratio (verhouding eigen/vreemd vermogen); 2. extra inkomsten ophalen bij burgers en bedrijven, waarbij de drempel voor lastenverhoging bij burgers als het hoogste wordt ervaren.

Daarmee vormt het OZB-tarief voor woningen een geschikte indicator voor financiële druk. Op basis van de kwalitatieve informatie uit de interviews hebben we de steekproefgemeenten getypeerd naar hun financiële positie en verdeeld in 3 groepen, zoals hieronder weergegeven. Per groep is in beeld gebracht hoe zij gemiddeld scoren op de genoemde twee indicatoren voor de financiële positie: de solvabiliteit en het OZB-tarief voor woningen. Gemiddelde solvabiliteit 21%

Gemiddeld OZB-tarief woningen 16%

Gemiddelde financiële positie

34%

14%

Goede financiële positie

42%

8%

Steekproefgemeenten met: Slechte financiële positie

Bij een sterkere financiële positie is de solvabiliteit hoger en zijn de OZB-tarieven lager. Anders gezegd, gemeenten met een goede financiële positie beschikken over meer mogelijkheden om hun exploitatie sluitend te krijgen/houden. Het kwalitatieve beeld sluit aan bij de cijfers (voor OZB en solvabiliteit). Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

46

signaalwaarde indicatoren: aantal gemeenten dat scoort op diverse indicatoren financiële positie Bestaande instrumenten om de financiële positie van gemeenten te duiden en te monitoren, zijn gebaseerd op vergelijkbare indicatoren. Vaak zijn de indicatoren net iets anders afgebakend en gedefinieerd. Op basis van de solvabiliteit en het gemiddelde OZB-tarief kan een eerste typering worden gemaakt naar financiële positie: A. gemeenten met een relatief slechte financiële positie: • relatief lage solvabiliteit (onder de signaalwaarde van 20% uit de VNG houdbaarheidstest); • relatief hoog OZB-tarief woningen (boven de signaalwaarde voor artikel-12 toegang, 120% van het landelijke gemiddelde) B. gemeenten met een relatief goede financiële positie: • hoger dan feitelijk gemiddelde solvabiliteit • lager dan feitelijk gemiddeld OZB-tarief woningen Om de signaalwaarde van verschillende indicatoren scherp te krijgen, hebben we bovenstaande typering gemaakt op basis van ‘extreme’ scores: zeer lage solvabiliteit en zeer hoog OZB-tarief versus bovengemiddelde solvabiliteit en benedengemiddeld OZB-tarief. Een substantiële groep gemeenten met meer ‘gemiddelde’ solvabiliteit en OZB-tarieven blijft hier dus buiten beschouwing. Vervolgens is verkend hoe deze ‘extreme’ gemeenten scoren op andere indicatoren die in bestaande monitors worden gebruikt om de financiële positie van gemeenten te duiden.

Voor de overzichtelijkheid hebben we ons beperkt tot de indicatoren (meerjarig) exploitatiesaldo30, effectieve netto schuldquote31 en financiële conditie index (FCI)32 uit de VNG houdbaarheidstest waarin een groot aantal andere indicatoren is opgenomen (zie voorgaand kader). A. gemeenten met relatief slechte financiële positie In onderstaande tabel zijn alle gemeenten met een relatief slechte financiële positie (A) gescoord op de verschillende indicatoren (stand 2019). Gemeenten met relatief slechte financiële positie: aantal gemeenten dat scoort op verschillende indicatoren

indicatoren totaal aantal gemeenten

30

31

32

(1)

(2)

(3)

OZB tarief hoog 102

solvabiliteit laag

OZB hoog en solvabiliteit laag 70

30

waarvan exploitatietekort 2019

55

44

17

waarvan exploitatietekort 2017-2019

54

45

18

waarvan effectieve netto schuld hoog

8

20

8

waarvan financiële conditie index slecht

18

20

11

waarvan OZB tarief laag

-

18

-

waarvan solvabiliteit hoog

32

-

-

waarvan exploitatieoverschot 2019

43

25

13

waarvan exploitatieoverschot 2017-2019

48

25

12

waarvan effectieve netto schuld laag

62

16

8

waarvan financiële conditie index goed

12

3

0

Gemeenten met een tekort hebben een negatief saldo op de Iv3-taakvelden mutaties reserves en resultaat rekening in de rekening 2019. Bij gemeenten met een overschot is dit saldo positief. Bij het meerjarig saldo zijn de saldi uit de rekeningen 2017-2019 gesommeerd. Hierdoor kan bij gemeenten met forse tekorten in 2 jaren en een klein overschot in 1 jaar toch sprake zijn van een (per saldo) meerjarig tekort. Dit is de verhouding tussen de schuldverplichtingen en de baten voor mutaties reserves, waarbij rekening is gehouden met uitgeleende gelden en voorraden onderhanden werk (bouwgrondexploitaties). Hiervoor hanteert de VNG houdbaarheidstest een signaalwaarde van 90%. Daarbij is een bovengemiddelde FCI als hoog aangemerkt en een FCI <5,5 als laag.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

47

Leeswijzer: in de tabel is te zien dat 102 gemeenten in 2019 een relatief hoog OZB-tarief hadden (kolom 1) en er in 70 gemeenten sprake was van een lage solvabiliteit (kolom2). Deels is er sprake van overlap tussen de gemeenten uit kolom 1 en 2. Deze overlap komt tot uiting in kolom 3 waar is te zien dat in 30 gemeenten sprake was van een combinatie van hoge OZB en lage solvabiliteit. In deze gemeenten duiden we de financiële positie als slecht. In het grijs gearceerde deel van kolom 3 is te zien dat deze gemeenten vaak ook scoren op één van de andere indicatoren die duiden op een slechte financiële positie. Ruim de helft van deze gemeenten had een exploitatietekort in 2019 of in de periode 2017-2019. Slechts een beperkt deel van deze gemeenten had een hoge schuldquote en bij 11 gemeenten was sprake van een relatief slechte financiële conditie. In het onderste deel van de tabel is te zien dat bij ruim één derde van de gemeenten met een slechte financiële positie sprake was van een exploitatieoverschot in 2019 of in de periode 2017-2019. Dit aantal is bijna even groot als het aantal gemeenten met een exploitatietekort. Dit betekent dat de indicator (meerjarig) exploitatiesaldo niet onderscheidend is binnen de groep gemeenten met een hoge OZB en lage solvabiliteit.

De financiële conditie is wel onderscheidend: bij geen van de gemeenten met een hoge OZB en lage solvabiliteit is sprake van een goede financiële conditie. B. gemeenten met een relatief goede financiële positie In onderstaande tabel zijn alle gemeenten met een relatief goede financiële positie (A) gescoord op de verschillende indicatoren (stand 2019). Gemeenten met relatief goede financiële positie: aantal gemeenten dat scoort op verschillende indicatoren OZB tarief laag 138

solvabiliteit hoog 149

OZB laag en solvabiliteit hoog 69

waarvan exploitatieoverschot 2019

50

57

28

waarvan exploitatieoverschot 2017-2019

53

71

32

waarvan effectieve netto schuld laag

93

131

61

waarvan financiële conditie index goed

23

27

15

waarvan OZB tarief hoog

-

32

-

waarvan solvabiliteit laag

18

-

-

waarvan exploitatietekort 2019

86

87

41

waarvan exploitatietekort 2017-2019

85

78

37

waarvan effectieve netto schuld hoog

11

2

1

waarvan financiële conditie index slecht

11

4

1

indicatoren totaal aantal gemeenten

Leeswijzer: in de tabel is te zien dat 138 gemeenten in 2019 een relatief laag (benedengemiddeld) OZB tarief hanteerden (kolom 1) en er in 149 sprake was van een hoge (bovengemiddelde) solvabiliteit (kolom 2). In kolom 3 is te zien dat in 69 gemeenten sprake was van een combinatie van lage OZB en hoge solvabiliteit. In deze gemeenten duiden we de financiële positie als goed. In het grijs gearceerde deel is te zien dat deze gemeenten vaak ook scoren op andere indicatoren die duiden op een goede financiële positie: iets minder dan de helft van deze gemeenten had een exploitatieoverschot en bijna alle gemeenten hadden een lage schuldquote. Bij 15 gemeenten is er sprake van een goede financiële conditie-score. In het onderste deel van de tabel is te zien dat in een groot deel van deze gemeenten juist sprake is van een exploitatietekort. Dit aantal is nog groter dan het aantal gemeenten met een exploitatieoverschot. Ook hier Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

48

is de indicator exploitatiesaldo niet onderscheidend. Dit geldt wel voor de schuldquote en de financiële conditie-score. conclusie: solvabiliteit en OZB-tarief woningen hebben samen een belangrijke signaalwaarde Voor het monitoren van de financiële positie van gemeenten op hoofdlijnen en in relatie tot het voorzieningenniveau volstaan volgens ons een beperkt aantal indicatoren. Het gaat dan met name om de solvabiliteitsratio en het OZB-tarief woningen. Andere indicatoren hebben weinig toegevoegde waarde of geven onduidelijke signalen bij het duiden van de financiële positie in het kader van landelijke monitoring. Zo komt de gemeentelijke schuldpositie ook tot uiting in de solvabiliteit en geven exploitatieresultaten vaak een sterk wisselend beeld in de tijd. Daarbij laat een groot deel van de gemeenten met een (meerjarig) exploitatietekort op andere indicatoren uitkomsten zien die juist getuigen van een relatief goede financiële positie.

4.2

Voorzieningenniveau: eerste benadering via feitelijke netto lasten eenduidig meting voorzieningenniveau is complex In hoofdstuk 2 is toegelicht dat het voorzieningenniveau lastig op eenduidige wijze is te meten. Zo is niet altijd helder hoe ‘kwaliteit’ moet worden gedefinieerd en hoe dit tegen kwantiteit moet worden afgewogen (zijn meer voorzieningen met een gemiddeld lagere kwaliteit te indiceren als hoger of juist lager voorzieningenniveau?). Dit dilemma van een weging van kwantiteit tegen kwaliteit is bevestigd tijdens de interviews met deskundigen uit de steekproefgemeenten. Vooralsnog is er geen bruikbare operationalisatie voorhanden voor een eenduidige meting van het voorzieningenniveau. feitelijke netto lasten bieden eerste benadering van voorzieningenniveau Grosso modo is men het er wel over eens dat hoge netto lasten duiden op een hoog voorzieningenniveau en lage netto lasten op een laag voorzieningenniveau. Vertaald naar een monitor betekent dit dat feitelijke netto lasten als een eerste benadering van het voorzieningenniveau kunnen worden gebruikt. Wel geldt een aantal aandachtspunten waarmee rekening moet worden gehouden bij verdere uitwerking van een monitor: • een deel van de feitelijke netto lasten heeft betrekking op uitvoeringskosten.

Voor zover hier verschillen in efficiëntie van de uitvoering een rol spelen, zouden deze in een monitor van het voorzieningenniveau bij voorkeur dienen te worden geïsoleerd; • in het voorgaande hoofdstuk is aangetoond dat gemeenten bij financiële druk kosten ‘vooruitschuiven’. Hierdoor ontstaan stille lasten die per definitie niet in de feitelijke netto lasten tot uiting komen, maar wel van invloed zijn op het (toekomstige) voorzieningenniveau. Daarom zouden deze stille lasten een plek dienen te krijgen in een monitor van het voorzieningenniveau; • tot slot kan worden geverifieerd of (nader te ontwikkelen) kengetallen voor hoeveelheid en kwaliteit van voorzieningen iets kunnen toevoegen aan een adequate duiding van het voorzieningenniveau dat is afgeleid van de feitelijke netto lasten. in monitor onderscheiden naar volume en verdeling De landelijke monitor moet handvatten bieden voor het gesprek tussen rijk en gemeenten over zowel de toereikendheid van de totale beschikbare middelen (het volume) als de verdeling hiervan over (typen) gemeenten. Daarom is het van belang om twee dimensies te onderscheiden: • de ontwikkeling van het volume: in hoeverre neemt het totale voorzieningenniveau (in alle gemeenten samen) in de tijd toe of af.

Hiervoor moet een referentiepunt in de tijd wordt bepaald: wat is een geschikt basisjaar om de ontwikkelingen tegen af te zetten? Hierbij zou kunnen worden gedacht aan 2010. Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

49

•

4.3

Op dat moment waren de effecten van de financiële crisis nog niet zichtbaar in de cijfers en ook is dit het jaar waarop het gemeentefonds bij de laatste herijking is afgestemd.33 Vervolgens dient bij de ontwikkelingen in de tijd rekening te worden gehouden met tussentijdse mutaties in het gemeentelijke takenpakket en de middelen die hiervoor via het gemeentefonds beschikbaar worden gesteld. Belangrijke aandachtspunten in dat verband zijn de efficiëntiekorting bij de decentralisaties sociaal domein, de opschalingskorting en de tussentijdse uitname van middelen voor onderwijshuisvesting. Overwogen kan worden om voor dergelijke expliciete budgetkortingen te corrigeren, zodat deze het beeld van ontwikkeling van het voorzieningenniveau niet verstoren; de ontwikkeling van de verdeling: hoe is het feitelijke voorzieningenniveau over gemeenten verdeeld? Wanneer dit wordt afgeleid van de feitelijke netto lasten van gemeenten dient rekening te worden gehouden met verschillen in kostenbepalende structuurkenmerken tussen gemeenten. Door deze structuurverschillen kost een vergelijkbaar voorzieningenniveau in de ene gemeente namelijk meer dan in de andere. Hiervoor kan aansluiting worden gezocht bij de structuurkenmerken die ten grondslag liggen aan de verdeling van het gemeentefonds. In de volgende paragraaf wordt deze dimensie van de monitor nader uitgewerkt.

Illustratie werking monitor financiële positie en voorzieningenniveau financiële positie: ontwikkeling solvabiliteit en OZB tarief woningen In onderstaande diagrammen zijn de solvabilteit en het OZB-tarief woningen per gemeente tegen elkaar afgezet in de jaren 2010, 2015 en 2019.

In de diagrammen is te zien dat sinds 2010 de OZB tarieven tussen gemeenten meer uiteen zijn gaan lopen (de puntenwolk wordt breder). Daarnaast is te zien dat het aantal gemeenten met een lagere solvabiliteit toeneemt (meer punten in het onderste deel van de puntenwolk). Beide ontwikkelingen leiden ertoe dat de puntenwolk in de tijd een beweging naar rechtsonder laat zien: er komen steeds meer gemeenten waar een lagere solvabiliteit gepaard gaat met een hoog OZB-tarief voor woningen. Deze ontwikkelingen zijn samengebracht in onderstaande kaartjes. Een benedengemiddelde solvabiliteit en een bovengemiddeld OZB tarief duiden op een relatief slechte financiële positie en vice versa. Daarbij is aan beide elementen eenzelfde weging gegeven.

33

Daarbij zijn alle feitelijke netto lasten van gemeenten op dat moment gehonoreerd in het gemeentefonds, met uitzondering van de hogere netto lasten voor cultuur die bepaalde gemeenten destijds uit hun relatief hoge eigen middelen bekostigden.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

50

In de kaartjes is te zien dat in deze periode de financiële positie van steeds meer gemeenten is verslechterd: het aantal groene gemeenten neemt af en het aantal (donker)rode gemeenten neemt toe. eerste benadering voorzieningenniveau: ontwikkeling relatief uitgavenniveau Wanneer de feitelijke netto lasten van gemeenten op een rij worden gezet in de jaren 2010, 2015 en 2019 is per jaar te bepalen welke gemeenten in het betreffende jaar relatief veel of weinig uitgeven, gegeven hun kostenbepalende structuurkenmerken. De resultaten zijn gepresenteerd in onderstaande kaartjes. Gemeenten met een relatief hoog uitgavenniveau zijn groen gekleurd en gemeenten met een relatief laag uitgavenniveau zijn rood.

In de kaartjes is te zien dat vooral in 2019 de verschillen tussen gemeenten groter zijn geworden, waarbij vooral het aantal (donker)rode gemeenten is toegenomen. Dit zijn gemeenten met een relatief laag uitgavenniveau, bijvoorbeeld als gevolg van forse bezuinigingen. De uitgavenniveaus hangen samen met de beschikbaarheid van eigen middelen: gemeenten die kunnen beschikken over veel eigen middelen, in aanvulling op de uitkering uit het gemeentefonds, kunnen zich een relatief hoog uitgavenniveau permitteren. Dit is te zien in de kaartjes: met name gemeenten aan de kust en gemeenten met grote bedrijvencomplexen zijn in 2019 nog groen gekleurd. Deze gemeenten beschikken over relatief veel eigen middelen (uit OZB en toeristenbelasting). illustratie werking monitor: combinatie financiële positie en voorzieningenniveau In een landelijke monitor moeten de ontwikkelingen van de financiële positie en het voorzieningenniveau worden samengebracht tot één overzichtelijk instrument dat tijdig eenduidige signalen geeft. Hiervoor is aangegeven dat met name het element ‘voorzieningenniveau’ in een monitor nadere uitwerking behoeft.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

51

Om toch een illustratie te kunnen geven van de werking van zo’n landelijke monitor, is een eerste aanzet gedaan voor een monitor waarin de score van gemeenten op belangrijke indicatoren voor hun financiële positie zijn samengebracht met hun relatieve uitgavenniveau als eerste indicatie voor het voorzieningenniveau. In onderstaande diagrammen zijn alle gemeenten voor de jaren 2010, 2015 en 2019 gescoord op financiële positie en voorzieningenniveau: van relatief goede positie c.q. hoog voorzieningenniveau (+1) tot relatief slechte positie c.q. laag voorzieningenniveau (-1).

In de diagrammen is te zien dat in de genoemde periode het aantal gemeenten met een relatief slechte financiële positie duidelijk toeneemt: meer gemeenten schuiven naar de linkerkant van de diagrammen. Ook het aantal gemeenten met een relatief laag voorzieningenniveau neemt toe: meer gemeenten schuiven naar de onderkant van de diagrammen. Per saldo leiden deze ontwikkelingen tot een verschuiving van de puntenwolk naar linksonder: in deze periode komen er steeds meer gemeenten waar een verslechterde financiële positie samengaat met een relatief laag voorzieningenniveau. aanbevelingen voor nadere uitwerking landelijke monitor In het voorgaande is het voorzieningenniveau afgeleid van het relatieve uitgavenniveau van gemeenten. In de nadere uitwerking van een landelijke monitor zal deze benadering verder verfijnd moeten worden.

Daarbij verdient het aanbeveling om ook de volgende elementen een plek te geven in de monitor: • een indicatie van de ontwikkeling van het absolute voorzieningenniveau: is het totaal van de beschikbare middelen toereikend om een adequaat voorzieningenniveau te kunnen realiseren? • de invloed van verschillen in uitvoeringskosten tussen gemeenten: in hoeverre vormen deze een indicatie van verschillen in efficiëntie van de uitvoering; • de invloed van stille lasten op het toekomstige voorzieningenniveau: wat zijn de effecten van het afschalen en uitstellen van investeringen en welke effecten kunnen optreden wanneer bestaande voorzieningen vervangen moeten worden waarvoor nog geen budgetten zijn opgenomen in de huidige exploitatie?

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

52

Bijlagen

A

Praktijksituaties: verhalen van gemeenten Deze bijlage bevat een kort verslag van de gesprekken die zijn gevoerd met deskundigen van de steekproefgemeenten. De gemeenten zijn geordend van klein naar groot. Kleine gemeente A “uiteindelijk zijn de lasten voor de burger fors verhoogd” periode 2010-2019 De situatie in onze gemeente was in de periode 2010-2019 stabiel. Wel liepen de eigen inkomsten terug. Er zijn weinig mogelijkheden voor grondexploitaties of andere extra’s, terwijl het college een hoog voorzieningenniveau nastreeft. Dit hoge voorzieningenniveau komt niet altijd tot uiting in de exploitatielasten omdat we in het verleden versneld hebben afgeschreven. In die tijd zijn ook veel sportvoorzieningen overgedragen aan stichtingen en bedrijven. Er zijn steeds minder mogelijkheden om investeringen direct uit reserves te bekostigen. In 2019 kwamen daar de tekorten in het sociaal domein bij. Dit heeft geresulteerd in een bezuiniging van 1 à 2 ton. De burger is daarbij buiten schot gebleven. Er is een ambtelijk samenwerkingsverband aangegaan. Dit heeft een kostendrukkend effect op onze bedrijfsvoering. Ook beleidsonderwerpen worden nu meer in het samenwerkingsverband op elkaar afgestemd. huidige situatie Voor 2020 en 2021 lopen de prognoses voor de jeugdzorg op en dit leidt tot tekorten van ‘enkele tonnen’.

Hiervoor is een beter sturend wijkteam opgericht en ook zullen er aanvullende maatregelen moeten komen, maar de exacte invulling is nog duidelijk. In 2020 is de OZB na jaren van lage lastendruk fors verhoogd (20%) en dit geldt ook voor de tarieven van de afvalstoffenheffing (20%) en rioolheffing (12,5%). De bodemproblematiek leidt tot hogere kosten. De tarieven zijn nu wel kostendekkend. toekomst Voor de nabije toekomst staan forse investeringen op de rol (kades en asfalt, overdekt zwembad, masterplan, dorpshuis). We beschikken over weinig eigen middelen, waardoor de schuldquote zal toenemen (tot 113% in 2024). Het weerstandsvermogen is kritiek. Toekomstige opgaven (klimaat en Omgevingswet) zijn begroot vanuit een ‘afwachtende houding’. We hopen mee te kunnen liften op initiatieven in de regio. Het vernieuwen van basisscholen is recent afgesloten en daar zijn geen stille lasten meer. Vanaf 2025 wordt een structureel tekort verwacht. Daar moet een taakstellende bezuiniging voor komen.

Kleine gemeente B “extra risico door Buig-tekort” periode 2010-2019 We hadden een vrij ruime reservepositie. Niet vanuit energie-aandelen, maar opgebouwd met sparen. Het voorzieningenniveau is op peil gebleven de afgelopen jaren. We hebben ook geïnvesteerd, veelal door aan reserves te onttrekken. Zo is het zwembad gerenoveerd met reserveonttrekkingen. Bezuinigen is een doorlopend proces (circa 6 rondes). Zo is bezuinigd op onderhoud wegen (kwaliteitsniveau openbare ruimte), onderhoud sportvelden en de gemeentelijke organisatie. Op de organisatie is zelfs flink bespaard. Ook hebben we er voor gekozen om subsidies niet te indexeren. Groen doen we gezamenlijk met buurgemeenten. Wij zetten Wsw in voor groenvoorziening en betalen die rekening vanuit groen. Jeugd en Wmo zijn de programma’s met financiële problemen. De andere programma’s zijn financieel beheersbaar.

huidige situatie De kapitaallasten zijn laag. Dit is deels te verklaren uit geen of lage rentebetalingen (eigen kapitaal). Daarnaast is een deel van de scholen afgeschreven. Dus ook daar hebben we lage kapitaallasten. De voorziening onderhoud wegen is in orde maar de rehabilitatie lijkt onvoldoende. Daar krijgen we in de toekomst mee te maken. Met de ozb is tot 2019 niks gedaan. Vanaf 2019 zijn er stijgingen doorgevoerd. We lopen nu tegen nieuwe overschrijdingen in het sociaal domein aan. We zoeken vooral gemeentebreed naar oplossingen, niet alleen bij het sociaal domein. De voorzieningen binnen het sociaal domein zijn nog niet versoberd. Een luis in de pels is de BUIG. In het verleden ging dat goed. Maar sinds het nieuwe verdeelmodel leggen we er elk jaar geld bij. De financiële positie van de gemeenschappelijke regeling is flink onder druk komen te staan. De afdracht is omhoog gegaan en de verwachtingen voor de toekomst zijn onzeker. toekomst Voor de toekomst geldt dat investeringen voor het klimaat minimaal zijn. Daar hebben wij momenteel geen ruimte voor, anders dan hetgeen vanuit het Rijk direct beschikbaar wordt gemaakt. Wel worden er de komende periode nieuwe scholen gebouwd. Dan zullen de kapitaallasten stijgen. Kleine gemeente C “van huis uit zuinig, ambities zijn afgeschaald” periode 2010-2019 Ons college is altijd kritisch op uitgaven.

Dat zit in de genen (politieke kleur). Hierdoor is in het verleden weinig extra bezuinigd. Daar kwam 5 jaar geleden verandering in. Toen is er flink bezuinigd, vooral onderhoud wegen/groen en organisatie. Het college is ook altijd streng op de eigen formatie. Wij liepen niet voorop in de transformatie van het sociaal domein. Bij ons is Wmo relatief hoog en jeugd relatief laag. huidige situatie Omdat we altijd goed op de balans van inkomsten en uitgaven hebben gelet, valt de financiële druk anno 2019/2020 mee. Wel zien we een toenemende druk in de begroting 2021 en 2022. Daar spelen verschillende achtergronden: toenemende kosten voor afval, in het sociaal domein stijgen de personeelskosten (cao) en is er een hoger ambitieniveau voor wegen. Dit laatste leidt tot toenemende kapitaallasten. Een extra complicatie vormt het feit dat we de pensioenrechten voor wethouders moeten bijstellen. Door de lage rente vallen deze tegen. Dit kost een kleine gemeente relatief veel geld (vorig jaar meer dan een half miljoen). Op dit moment is ons ozb-tarief laag. Daartegenover staat een relatief hoge woz-waarde. Dit zien we in de lijstjes van waarstaatjegemeente. Onze vermogenspositie verslechtert van 20% naar 11% in 2021. In verleden zijn investeringen uit reserves bekostigd. Wat ook meespeelt is dat we voor groot onderhoud voorzieningen aanleggen. Dat drukt op de balans.

toekomst We zien wel mogelijkheden om onze begroting sluitend te krijgen. De omvang van het tekort in het sociaal domein is niet ‘schokkend’. Wel zit er een structureel element in en kijken we hoe we de kosten kunnen beteugelen. Dit doen we met name door afspraken te maken met aanbieders over de duurdere vormen van zorg. Het investeringsprogramma hebben we voor circa 25% afgeschaald. Dat werd te duur. Op dit moment staan er geen extra bezuinigingen gepland. Ambities van het college blijven intact. Wel worden de plannen veel meer uitgesmeerd. Geen lager voorzieningenniveau: zo blijven bijvoorbeeld alle sportlocaties bestaan. Aan de klimaatambities geven we alleen uit wat we van het Rijk krijgen. Het ozb-tarief en afval- en rioolheffing worden verhoogd. We verwachten hogere kapitaalasten. In de toekomst dienen daardoor moeilijke beslissingen te worden genomen. Het is de vraag of alle voorzieningen kunnen blijven bestaan. Wel rekenen we voorzichtig op baten van grondexploitaties maar dit laat onverlet dat we moeten gaan sparen voor de toekomst om de vermogenspositie weer op het gewenste niveau te krijgen. Financiële positie gemeenten

56

Kleine gemeente D “nog ruimte door grondexploitatie” periode 2010-2019 In 2014 heeft er een kerntakendiscussie gespeeld waarbij 1,5 mln. euro is bezuinigd. Toen zijn diverse maatregelen genomen: toerekenen van de btw aan reiniging, het verlengen van de afschrijvingstermijn onderwijshuisvesting van 40 naar 60 jaar en het korten van subsidies. Er zat destijds ook nog ‘lucht’ in de begroting die we eruit hebben gehaald. Men vond het belangrijk om niet de ozb te verhogen of om reserves aan te spreken. Dat is gelukt. De afgelopen jaren zijn de kosten in het sociaal domein gestegen. Hier staat een sterke grondpositie van de gemeente tegenover waardoor het weerstandsvermogen nog goed is. Ook voor lopende grondexploitaties (zowel bedrijventerreinen als woningbouw) zijn ruime voorzieningen gevormd die bij positieve resultaten vrijvallen ten gunste van de exploitatie. huidige situatie De oplopende kosten in het sociaal domein hebben geleid tot een taakstelling van circa een half miljoen euro. De maatregelen zijn vooral gericht op preventie en niet op het versoberen van voorzieningen. Ook worden er mogelijk besparingen gerealiseerd rond de inkoop van jeugdtrajecten (vanuit de regio). Maar het blijft voor ons soms lastig om grip te houden en maatregelen door te voeren. Het extra toegekende volume vanuit de jeugd is bij ons structureel begroot.

Daarnaast worden er bezuinigingen doorgevoerd buiten het sociaal domein, maar dit gaat met de ‘kaasschaafmethode’. De kwaliteit van de openbare ruimte is op orde: wegenonderhoud en groen hebben goede kwaliteit. Wel hebben we scherpe keuzes in het mobiliteitsplan gemaakt. We kunnen uiteindelijk niet alles doen. Op het fysieke domein worden momenteel nog (vervangings)investeringen gedaan en is er geen achterstallig onderhoud. Kapitaallasten zijn redelijk op peil; stille lasten alleen voor het stadhuis en een deel van de onderwijshuisvesting. Ook loopt er een nieuwbouwtraject van scholen waarbij de VNG-kostennormen ruim worden overschreden. toekomst De klimaatopgave wordt vooral in regionaal verband aangevlogen. Wij nemen een afwachtende houding aan. De financiële impact (ook vanuit RES) is nog niet in beeld. De gevolgen van de Omgevingswet zijn beter in beeld. Hoewel er nog veel onduidelijk is over de leges). Daarnaast wordt een extra kostenpost voor afvalverbranding voorzien. Die moeten we helaas doorrekenen aan de burger. Binnen het sociaal domein lopen in het kader van de transformatie discussies over begeleiding (inkopen of meer zelf doen). We rekenen erop dat het datawarehouse dat sinds een halfjaar operationeel is ons de informatie geeft om flexibel en op tijd bij te sturen.

Kleine gemeente E “unieke situatie door aanbieders jeugdzorg” periode 2010-2019 Tussen 2012-2016 is er voor circa 10 mln. bezuinigd over de gehele begroting. Vanaf 2017 doemen er tekorten op in het sociaal domein, mede door het woonplaatsbeginsel voor de jeugdzorg. Ook neemt het aantal cliënten toe met soms hele zware gevallen. Naast jeugdzorg zijn ook de kosten in de Wmo hoog door dure cliënten vanuit jeugd (o.a. voor begeleiding). Lange tijd is er niet gemorreld aan de ozb, maar met ingang van 2019 is deze fors verhoogd (+20%), ook ingegeven door het wegvallen precariobelasting. huidige situatie In de begroting 2021-2024 is een taakstelling op het sociaal domein ingeboekt van circa 2 mln. We willen dit realiseren door meer nadruk te leggen op vroegsignalering om zo goedkopere zorg aan te bieden. Er zijn stille lasten voor onderwijsgebouwen en een nieuwe sporthal. Slechts een deel staat in de begroting. Recent is wel fors geïnvesteerd in verduurzaming van vastgoed. Voor vervanging onderwijsgebouwen en sporthallen zijn geen Financiële positie gemeenten

57

middelen meer beschikbaar. De bouwkosten liggen nu fors hoger dan waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. De gemeente verkeert momenteel in een bestuurscrisis en dat brengt ook incidentele kosten mee. toekomst We zitten voor 2024 nog met een structureel tekort van meer dan 1 miljoen euro. Daar worden nu ombuigingen voor uitgewerkt (2 miljoen euro). Hier zitten ook rigoureuze maatregelen bij, zoals sluiting van het zwembad en geen nieuwe fietspaden aanleggen. Er zit wel een aarzeling bij de raad of nu het juiste moment is om voorzieningen te schrappen in plaats van de economie te stimuleren. De ambities op het gebied van duurzaamheid, maar ook voor het voorzieningenniveau zijn hoog. We zijn een toeristische gemeente met veel fietspaden. Er staan nog investeringen gepland in een nieuw sport- en cultureel centrum en een centrumplan. Dit hoge ambitieniveau wordt nu wel tegen het licht gehouden. Wij hebben de bedrijfsvoeringstaken ondergebracht in een samenwerkingsverband. Vanaf 2025 gaat onze bijdrage structureel met 1 miljoen euro omlaag. Gevolgen van de Omgevingswet en de klimaatopgave zijn op basis van de huidige kennis in de begroting opgenomen. Voor de toekomst voorzien we problemen bij het genereren van eigen middelen. Zo zijn er weinig mogelijkheden meer tot grondexploitaties en verwachten we minder dividend uit aandelen; de aandelen zijn verkocht.

Middelgrote gemeente F “de grens is bereikt” periode 2010-2019 Wij hebben al een lange periode van bezuinigingen achter de rug. Het gaat om circa 15 mln. euro. De huidige problematiek kent zijn oorsprong in het sociaal domein: oplopende tekorten op Jeugd en Wmo (dure en lange trajecten, geen grip op de instroom), Buig (weinig werkgelegenheid) en Wsw (weinig uitstroom). Deze financiële problematiek in onze gemeente hangt sterk samen met de zwakke sociale structuur. De incidentele middelen voor jeugd zijn toen het kon gelijk structureel ingeboekt. Het voorzieningenniveau is redelijk op peil gebleven. Het is politiek niet haalbaar gebleken om te snijden in sport en cultuur. Het sluiten van een zwembad is politiek geen optie. huidige situatie We zoeken naar besparingen bijvoorbeeld ontmanteling Wsw-bedrijf, efficiencykorting op theater, besparing op Jeugdzorg en verhogen toeristenbelasting. Maar de gemeenteraad heeft besloten niet verder te willen bezuinigen waardoor de gemeente onder preventief toezicht is geplaatst (verwacht tekort in 2024 circa 4,5 miljoen, voor 2021 ruim 7 miljoen euro). De grens is bereikt. Er zijn taskforces voor Wmo en Jeugd ingesteld. De maatregelen die daar uit komen leveren kleine besparingen op, maar zijn vooral “gerommel in de marge”. Investeringen in infrastructuur werden bekostigd uit de reserve stedelijke vernieuwing.

De dotatie aan deze reserve is al verlaagd en wordt in de begroting 2021 helemaal geschrapt. Dit levert op termijn een extra probleem op als bepaalde infra moet worden vervangen. Voorlopig is het budget voldoende om het huidige onderhoudsniveau te kunnen handhaven. Wel is tussentijds de beeldkwaliteit afgeschaald. toekomst Voor de opgaven van het Rijk zijn er middelen beschikbaar vanuit de RegioDeal en provinciale subsidies. Daarnaast zijn er nog reserves beschikbaar voor stedelijke vernieuwing (centrumplannen) en voor duurzaamheid. Voor verdere landelijke ontwikkelingen is er niet veel mogelijk als die rekenen op cofinanciering van de gemeente. De Omgevingswet is structureel nog niet in beeld; alleen implementatiekosten opgenomen in de begroting.

Financiële positie gemeenten

58

Middelgrote gemeente G “hopelijk wordt 80% van de investeringen opgepakt” periode 2010-2019 In 2011-2012 heeft er een bezuinigingsronde plaatsgevonden van 2,5 à 3 mln. euro. Er is destijds bezuinigd op subsidies, huur gebruikers sportfaciliteiten, waaronder een zwembad afgestoten. En natuurlijk is er gesneden in de personeelslasten. Wij hebben hoge Woz-waarden voor bedrijven. Het is een bewuste keuze van het college om de tarieven bij inwoners laag te houden en bij bedrijven hoog. Van ozb-opbrengsten komt driekwart bij bedrijven vandaan. We doen voor bedrijven dan ook het een en ander: op veiligheid, wegen en leefbaarheid. huidige situatie Wij zijn bezig met een inhaalslag op het fysieke domein. Door transport is de druk op de wegen groot. Er wordt nu een nieuw wegenbeheersplan opgesteld waarbij de exploitatielasten per 2024 zullen stijgen met 1,5 mln. euro. Dit is wel al in de begroting opgenomen. Dit geldt niet voor een verwachte stijging van de lasten voor het onderhoud van bruggen en damwanden. In de begroting 2021 is een taakstelling opgenomen van 2,4 mln euro waar voor 1,7 nog ombuigingen moeten worden gezocht. Dit wordt vooral gezocht in het sociaal domein (transformatie) door aan de voorkant meer aanwezig te zijn en afspraken te maken met huisartsen.

In het verleden was er minder noodzaak om deze transformatie in te zetten, mede vanwege de aanwezigheid van de reserve sociaal domein en solidariteitsafspraken in de regio. Het voorzieningenniveau in onze kernen is vrij hoog. Dat is historisch gegroeid. In de begroting lopen daar discussies over (zwembaden, sportfaciliteiten). Tot slot zijn er stille lasten zo is het stadshuis voortijdig afgeschreven. toekomst Noodzakelijke wensen op het gebied van wegen zijn niet allemaal te realiseren. We hopen dat 80% wordt opgepakt. De exacte invulling van het kwaliteitsniveau moet nog worden ingevuld. De komende jaren staan er veranderingen in de bedrijfsvoering op stapel. Taken zijn naar de regio overgebracht (belastingsamenwerking, ICT, sociale zaken). Extra ambtelijke capaciteit voor klimaatopgave is slechts ten dele gehonoreerd. De politieke ambitie blijft wel hoog. Er zijn echter geen reserves voor gevormd, hetzelfde geldt voor warmtetransitieplannen. Van de Omgevingswet wordt een financieel nadelig resultaat verwacht, maar behalve de implementatiekosten is hiermee in de MJB nog geen rekening gehouden.

Middelgrote gemeente H “politiek lastig om te snijden in het sociaal domein” periode 2010-2019 We hebben een structureel tekort op participatie. In onze gemeente is er een ‘harde kern’ die moeilijk aan het werk komt. Daarnaast is er nauwelijks aanbod van relevante arbeid. In het sociaal domein lopen we achter de feiten aan. We zijn nu Wmo-indicaties aan het herindiceren omdat deze in het verleden (te) royaal waren toegekend. Door de sociale identiteit en kwetsbaarheid van de bevolking is het politiek lastig om op sociale voorzieningen te bezuinigen. Nu is er wel ingezet op regionale inkoop en zijn er overal praktijkondersteuners. In wegen, water en onderhoud blijft het toch makkelijker om te snijden. Daar is nu een groot deel van het uitbestede werk weggesaneerd. Verder schrijven we ‘technisch’ af. Dit betekent de afschrijvingstermijnen verlengen. Om de begroting sluitend te houden is de ozb verhoogd. huidige situatie

Financiële positie gemeenten

59

De omvang van de stille lasten is lastig in te schatten. Wat, wanneer en hoeveel nodig is, zal de toekomst moeten uitwijzen. Er is geen geld om vervangingsinvesteringen te doen. Het is voor gekomen dat we een door droogte verzakte weg met een hek hebben afgezet. Desalniettemin voldoen wij nog (ruim) aan CROW normen. We gaan nu circa 6 miljoen euro bezuinigen. De ozb-tarieven zijn hoog maar de opbrengsten vallen tegen door de lage woz-waarde. Ozbinkomsten van bedrijven nemen ook af door het sluiten van een – voor onze regio – belangrijke bedrijfsvestiging. toekomst Het huidige investeringsprogramma zou tot 2 à 3 mln extra afschrijvingslasten leiden. Dat is niet haalbaar. Daarnaast vraagt het voortgezet onderwijs om vervangende nieuwbouw. Die investering zit nog niet eens in het programma. We investeren alleen als er direct dekking is (tarieven). Men wil in de toekomst verder gaan bezuinigingen op de bedrijfsvoering. Dit gaat samen met een kentering in personeelsbestand: nieuw voor oud. Het realiseren van bezuinigingen op de Jeugd blijft lastig. Bezuinigingen worden zo laat mogelijk gepland. In de hoop dat er betere tijden komen. Plannen om voorzieningen te sluiten (zoals een zwembad) stuiten op verzet. Dan wordt tegenstand gemobiliseerd en met een volle raadszaal is men toch eerder geneigd overstag te gaan. We komen niet aan de klimaatopgave toe.

Alleen directe subsidie, zoals gasvrij wonen.

Middelgrote gemeente I “discussie in raad over verhoging afschrijvingstermijn wegen naar meer dan 100 jaar” periode 2010-2019 Sinds 2017 kampen we met tekorten in het sociaal domein (cumulatief t/m 2020 ongeveer 20 mln.). Er zijn enkele (jeugd)instellingen binnen de gemeente waarvoor we slechts gedeeltelijk worden gecompenseerd. We hebben daarnaast vooral last van lange en duurdere trajecten. Bij de Buig zijn er tekorten, mede vanwege de aanwezigheid van het AZC. Het eigen vermogen is de afgelopen jaren meer dan gehalveerd. De provincie wijst ons ook op de slechte schuldpositie. In het fysieke domein is minder uitgegeven dan wenselijk. Er is een ombuigingsprogramma ingezet van ruim 5 mln. euro. We stellen investeringen steeds uit. Het onderhoudsniveau is teruggeschroefd naar het laagste kwaliteitsniveau C. Op gebied van recreatie heeft er de afgelopen jaren een verschraling plaatsgevonden waarbij subsidies aan instellingen en sport zijn verlaagd. huidige situatie De ozb is flink gestegen in 2020 (+14,5%). Over de afgelopen 5 jaar zitten 25% boven inflatiecorrectie. De woonlasten zijn in vergelijking met andere gemeenten (zie Coelo) hoog. Verdere verhoging is politiek niet haalbaar. In het sociaal domein zetten we in op praktijkondersteuners en regionale samenwerking. Maar we zien nog geen verschuiving naar minder maatwerk.

Voordelen die waren ingeboekt vanwege ombuigingen konden niet worden gerealiseerd vanwege corona. In het fysieke domein moet er nu echt geld bij om achterstallig onderhoud weg te werken. Ook denken we aan rigoureuze maatregelen zoals een afschrijvingstermijn voor wegen van meer dan 100 jaar. toekomst Op dit moment wordt gewerkt aan een pakket van maatregelen waarover bij de voorjaarsnota in 2021 een besluit wordt genomen. Voorzieningen op het sociaal domein worden zoveel mogelijk intact gehouden. Als de inkomsten nog meer afnemen is dit ook niet meer haalbaar en zijn meer onorthodoxe maatregelen nodig. Verder worden verdere versoberingen op recreatie en de eigen organisatie verwacht. Ambities voor de Omgevingswet zijn afgeschaald om de MJB sluitend te krijgen. Structureel worden de inkomensmogelijkheden beperkt. Bij de herijking van het gemeentefonds verwachten we een substantieel nadeel (circa 100 euro per inwoner), maar dit is nog niet ingeboekt in de begroting. Ook onze ambities voor de klimaatopgave zijn aangepast door de financiële druk. In de MJB zijn wel investeringen voor onderwijshuisvesting opgenomen. Financiële positie gemeenten

60

Middelgrote gemeente J “verwachte groei biedt kansen” periode 2010-2019 In 2010-2016 zijn er eerst forse bezuinigingen doorgevoerd, o.a. op personeel en in het onderhoud van de openbare ruimte. Vanaf 2017 is een ander organisatiemodel ingevoerd. Met de inkomsten uit grondexploitaties is bewust de keuze gemaakt het voorzieningenniveau op peil te houden. Recent is de nadruk steeds meer komen te liggen op faciliterend grondbeleid. Schuldpositie is vrij hoog door afwaarderingen in het verleden van eigendommen waarbij de gemeente 100% eigenaar was. huidige situatie De druk op het sociaal domein neemt verder toe. We worden geconfronteerd met meer en langere trajecten. Er wordt gewerkt aan een maatregelenpakket waarbij het voorzieningenniveau niet naar beneden mag worden bijgesteld. Wachtlijsten zijn uit den boze. In 2020 was sprake van een structureel tekort van 5 mln. euro waarvoor de ozb is verhoogd. Het is niet de bedoeling om opnieuw de ozb te verhogen bij de nieuwe maatregelen. De druk op het sociaal domein kan vooralsnog goed worden opgevangen door positieve resultaten uit grondexploitatie. Op dit moment worden onderhoudsplannen in de openbare ruimte geactualiseerd. Voor groen wordt er nu geld vrijgemaakt om achterstanden in te lopen. Er is weliswaar een ambtelijk samenwerkingsverband maar er worden relatief veel taken in eigen beheer uitgevoerd (belastingen, afval).

Hierdoor zijn de uitvoeringskosten nog relatief hoog. toekomst Voor de komende tijd staan er grote investeringen op de agenda: een parkeergarage en milieustraat. Verwacht wordt dat er over enkele jaren vervangingsinvesteringen aankomen voor onderwijshuisvesting. De ambitie op het terrein van duurzaamheid is hoog. Er loopt een proeftuin voor een gasvrije woonwijk met rijkssubsidie van 7 mln. euro. Ook de verwachte groei (tot 2040) leidt tot kansen op dit gebied in combinatie met stadsverwarming bij nieuwbouw. Al is hier wel sprake van een onrendabele top die nog niet is gedekt. Voor de komende jaren zijn nog veel nieuwe woningen gepland. Middelgrote gemeente K “investeringen waren mogelijk door externe middelen” periode 2010-2019 We hadden de afgelopen jaren grote tekorten. De algemene reserve was tot een dieptepunt gedaald. Het weerstandsvermogen was zelfs negatief. Samen met de provincie is een herstelplan opgesteld. Maar halverwege de looptijd van het plan werden we weer geconfronteerd met substantiële tegenvallers. Vervolgens zijn we zero base gaan begroten en is er nu een reële en sluitende begroting. Of we nu tegen een stootje kunnen moet nog blijken. Er is gesneden in de organisatie. De slagkracht is daardoor niet groot meer. huidige situatie We hebben veel geïnvesteerd in het sociaal domein. Daar plukken we nu een beetje de vruchten van.

Ook is er veel geïnvesteerd in de fysieke omgeving. Daar hebben we ook geld vanuit externe bronnen voor geworven. De financiële mogelijkheden vanuit de gemeente zijn en blijven beperkt. Daarom zijn we ook met wooncorporaties in gesprek om ‘extra’ inzet te leveren. toekomst Er is weinig geld voor ambities. We proberen nu via lobby-trajecten extra middelen te werven.

Financiële positie gemeenten

61

Middelgrote gemeente L “de reserve positie verslechtert steeds verder” periode 2010-2019 In de voorgaande periode is het niet nodig geweest om bezuinigingen in te boeken. Investeringen konden veelal direct worden afgedekt uit reserves (raadhuis, cultuurgebouwen) en bestuurlijk wordt een hoog ambitieniveau aangehouden (groenonderhoud op hoog niveau, hoogwaardig stadshart). Ook is een forse slag gemaakt op het gebied van ICT en voeren we veel activiteiten zelf uit (groenvoorziening, afval inzameling). De oplopende kosten in het sociaal domein zijn gedekt vanuit inkomsten grondexploitaties en reserves (die komen uit de tijd van de ENECO-gelden). huidige situatie De reservepositie is snel achteruit gegaan. Investeringen moeten nu ook worden geactiveerd. Hierdoor verdwijnt structureel ruimte in de exploitatie. Daarnaast moeten investeringen worden gedaan in onderwijshuisvesting VO, nemen de kosten voor jeugdhulp fors toe (ruim 50% in periode 2018-2021) en nemen ook de beheerslasten toe. De inkomsten vanuit grex zijn ook niet meer vanzelfsprekend door inbreidingslocaties (transformatie van industrieterreinen naar woonwijk) die eerder kostenverhogend werken. De kosten voor afval nemen toe en zijn niet volledig doorberekend aan burgers. Inmiddels is er gestart met een begrotingsdoorlichting van de hele begroting. De extra middelen voor jeugd zijn structureel ingeboekt.

Zodra die niet worden verstrekt zijn bezuinigingen onontkoombaar. toekomst Voor de nabije toekomst zijn er infrastructurele aanpassingen voorzien waarbij in de MJB nog geen rekening is gehouden. Verder: • klimaatopgave: wel een voorziening duurzaamheid gevormd vanuit ENECO-gelden. Structurele verplichtingen worden nog niet aangegaan; • Omgevingswet: invoering geregeld. Structureel beeld blijft koffiedik kijken; • investeringen die in het verleden ineens zijn afgeschreven, vooral OHV met hogere eisen (technisch en ventilatie). Er wordt rekening gehouden met het verhogen van de ozb. Grote gemeente M “stille lasten zitten overal en zijn nog niet allemaal in beeld” periode 2010-2019 In de afgelopen 10 jaar is circa 100 mln. bezuinigd waarvan 25 mln. euro vanaf 2018. Het gaat met name om maatregelen ter verbetering van de efficiency, soms ook raken ze het voorzieningenniveau (tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten, onderhoud groen en wegen, sluiten gemeentewinkels, minder dienstverlening, sport en cultuur). Van oudsher is het eigen vermogen beperkt. Door verkoop van aandelen verbeterde dit, maar investeringen in 50 jaar oude woonwijken, parkeergarage, een tunnel en toeristische trekpleisters is het eigen vermogen weer fors verslechterd. De afgelopen jaren hebben we ook verlies moeten nemen in deelnemingen in de toeristische sector.