E.4a Bijlage 1 Rapport Gemeenten in de knel

9 10

Dit zijn de bruto lasten minus taakgerelateerde inkomsten uit leges, heffingen en specifieke uitkeringen. Op basis van de nominale Iv3-gegevens van het CBS, gemeenterekeningen 2010-2019 en gemeentebegrotingen 2020-2021.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

21

op basis van de circulaires voor 2020 en 2021 een stijging laat zien, waardoor de feitelijke uitkering substantieel hoger uitkomt dan gemeenten voor deze jaren begroot hebben. Belangrijke notie bij de begrotingscijfers voor 2020 en 2021 is dat deze begrotingen zijn opgesteld zonder dat de volledige impact van de coronacrisis duidelijk was. De effecten van deze actuele crisis komen dus nog niet tot uiting in de gepresenteerde cijfers in deze rapportage. In de figuur is te zien dat de uitkering van het gemeentefonds steeds duidelijk lager ligt dan de feitelijke netto lasten. Om de exploitatie sluitend te krijgen, wordt de gemeentefondsuitkering aangevuld met algemene eigen middelen van gemeenten. Dit betreft met name inkomsten uit belastingen (OZB) en bedrijfsmatige activiteiten (grondexploitaties, beleggingen). Het verschil tussen de feitelijke netto lasten (groene staven) en de gemeentefondsuitkering (rode lijn) loopt duidelijk op van bijna 300 euro per inwoner in 2015 tot ruim 370 euro per inwoner in 2019. Dit verschil van 70 euro per inwoner (1,3 miljard euro) hangt vrijwel volledig samen met toegenomen OZB-inkomsten. grote verschillen tussen gemeenten in beschikbare eigen middelen De mate waarin gemeenten kunnen beschikken over algemene eigen middelen verschilt per gemeente. De gemiddelde OZB-inkomsten bedragen circa 250 euro per inwoner.

Tussen gemeenten loopt dit uiteen van circa 100 tot meer dan 500 euro per inwoner, afhankelijk van de WOZ-waarde en OZB-tarieven. Bij de overige eigen middelen zijn de verschillen tussen gemeenten groter. In onderstaande figuur wordt dit weergegeven voor 2019. Gemiddeld betreft het circa 100 euro per inwoner aan inkomsten, maar dit loopt bij sommige gemeenten op tot 700 euro of meer. Andere gemeenten hebben vrijwel geen overige eigen inkomsten of hebben zelfs te maken met per saldo uitgaven, oplopend tot meer dan 100 euro per inwoner (bijvoorbeeld als gevolg van verliezen op grondexploitaties of uitgaven aan economische ontwikkeling). Tussen de jaren loopt zowel het niveau als de verdeling van de OEM sterk uiteen tussen gemeenten.

3.2

Gemeentelijke maatregelen gericht op een sluitende exploitatie De verschillen in beschikbare algemene eigen middelen maken dat de financiële druk die gemeenten ervaren sterk uiteenloopt. In grote lijnen ervaren de meeste gemeenten financiële druk vanuit de ontwikkelingen op het sociaal domein, vooral door het relatief grote beslag op de algemene middelen en het dwingende karakter van de uitgaven in combinatie met de beperkte beleidsvrijheid. De wijze waarop gemeenten op deze druk reageren verschilt, afhankelijk van hun uitgangspositie, historie en politieke context. Op basis van de interviews onderscheiden we op hoofdlijnen de volgende gemeentelijke reacties op financiële druk.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

22

Bij financiële druk beginnen veel gemeenten met het vooruitschuiven van uitgaven om hun exploitatie in balans te krijgen. Het interen op vermogen kan tijdelijk soelaas bieden. Bij meer structurele tekorten bezuinigen gemeenten vaak eerst op hun eigen organisatie en proberen ze hun bijdragen aan landelijke opgaven waar mogelijk te beperken. Het algemene beeld uit de interviews is dat gemeenten er alles aan doen om ingrijpende bezuinigingen op het voorzieningenniveau en/of het verhogen van de lasten voor de burger zo lang mogelijk te voorkomen. Alle maatregelen zijn erop gericht om de exploitatie structureel sluitend te krijgen en de financiële positie te verbeteren. Niet alle maatregelen hebben (direct) invloed op het voorzieningenniveau. Het voorzieningenniveau wordt vooral beïnvloed door het verlagen van uitgaven aan voorzieningen (6) en het beperken van de bijdragen aan landelijke opgaven (4). Ook het vooruitschuiven van uitgaven (1) heeft gevolgen voor vooral het toekomstige voorzieningenniveau. In de volgende paragrafen brengen we de effecten van de verschillende maatregelen in de afgelopen jaren zo goed mogelijk in beeld aan de hand van Iv3-gegevens die voor alle gemeenten beschikbaar zijn. Dit combineren we met informatie uit de interviews met gemeenten. De interviews geven een nadere inkleuring aan de cijfers.

3.2.1

Uitgaven vooruitschuiven Gemeenten kiezen vaak voor het vooruit schuiven van uitgaven om de exploitatie sluitend te krijgen. Daarmee wordt in ieder geval tijdelijk ruimte in de begroting gecreëerd en de burgers en eigen organisatie merken er op korte termijn weinig van. Hieronder worden verschillende vormen van vooruitschuiven beschreven die financieel het grootste effect hebben. uitstellen of afschalen lopende uitgaven en investeringen Om ruimte in de begroting te creëren, besluiten gemeenten soms tot het uitstellen van (groot) onderhoud of vervanging van bestaande kapitaalgoederen (infrastructuur, onderwijshuisvesting). Door minder kostbare maatregelen kan men het onderhoudsniveau soms tijdelijk nog op peil houden. Sommige gemeenten kiezen Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

23

echter bewust voor een lager ambitieniveau voor de kwaliteit en het onderhoud van de openbare ruimte. Gemeenten geven wel aan dat het verlagen van het onderhoudsniveau financieel weinig oplevert en daarmee weinig bijdraagt aan het creëren van begrotingsruimte. Om het kwaliteits- en onderhoudsniveau structureel op niveau te houden, zal men op afzienbare termijn de benodigde investeringen toch moeten doen. Dit zal dan alsnog leiden tot hogere kapitaallasten en toenemende druk op de exploitatie. Gemeente N “liever ambities afschalen dan bezuinigen” In de afgelopen tien jaar zijn er verschillende bezuinigingsrondes geweest. Dit gaat in het totaal om meer dan 130 miljoen. Het college eist dat we binnen het budget blijven. Ook het sociaal domein is daarbij niet ontzien (circa 10 miljoen euro). Eerst stond de gemeente altijd klaar, maar nu minder. Dit zal de burger wel als een verschraling ervaren. Maar we hebben geen bibliotheek of zwembad gesloten. Wel is nieuwbouw van scholen uitgesteld. Het college kiest sneller voor intrekken van ambities dan voor harde bezuinigingen. Iets vergelijkbaars geldt voor investeringen in nieuwe kapitaalgoederen. De meeste gemeenten hebben ambities die (forse) investeringen met zich mee brengen. Onder financiële druk worden deze ambities soms uitgesteld of afgeschaald, zodat de (kapitaal)lasten die hiermee samenhangen binnen de exploitatie passen.

rekening vooruitschuiven door verlengen van afschrijvingsduur Het verlengen van de gehanteerde afschrijvingsduur van kapitaalgoederen (met name infrastructuur, gemeentelijk vastgoed en onderwijshuisvesting) is een administratieve maatregel waarmee structureel ruimte in de begroting kan worden gerealiseerd. Hoewel het BBV voorwaarden stelt aan de gehanteerde afschrijvingsduur (mag niet langer zijn dan de economische/technische levensduur), geven diverse gemeenten aan dat men in de afgelopen jaren in toenemende mate gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheden om de afschrijvingsduur te verlengen. Daarbij worden soms de grenzen van de wet- en regelgeving opgezocht. Gemeente I “discussie in raad over verhoging afschrijvingstermijn wegen naar meer dan 100 jaar” In het fysieke domein is minder uitgegeven dan wenselijk. Er is een ombuigingsprogramma ingezet van ruim 5 mln. euro. We stellen investeringen steeds uit. Het onderhoudsniveau is teruggeschroefd naar het laagste kwaliteitsniveau C. Ook denken we aan rigoureuze maatregelen zoals een afschrijvingstermijn voor wegen van meer dan 100 jaar. Hoewel het niet realistisch is dat genoemd voorbeeld in de praktijk zal worden gebracht, illustreert dit wel de financiële druk die sommige gemeenten ervaren.

Gemeente D “afschrijvingstermijn onderwijshuisvesting van 40 naar 60 jaar” In 2014 heeft er een kerntakendiscussie gespeeld waarbij 1,5 miljoen euro is bezuinigd. Toen zijn diverse maatregelen genomen: toerekenen van de btw aan reiniging, het verlengen van de afschrijvingstermijn onderwijshuisvesting van 40 naar 60 jaar en het korten van subsidies. Een belangrijk deel van de totale lasten van gemeenten heeft betrekking op kapitaallasten. In de rekening 2019 bedragen de kapitaallasten circa 3 miljard euro. Door het verlengen van de afschrijvingsduur kunnen de jaarlijkse kapitaallasten substantieel worden verlaagd en ontstaat er ruimte in de begroting voor andere uitgaven.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

24

3.2.2

Interen op eigen vermogen interen op reserves De laatste jaren doen gemeenten in toenemende mate een beroep op hun balansreserves om hun exploitaties sluitend te krijgen. Hiermee wordt ingeteerd op het eigen vermogen en komt de solvabiliteit onder druk te staan. In onderstaande figuren zijn deze ontwikkelingen in beeld gebracht voor de periode 2010-2021.11

In de linker figuur is te zien dat gemeenten in 2010 en enkele jaren daarna substantiële budgetten aan hun balansreserves onttrokken. In de periode 2015-2017 werden per saldo budgetten aan de balansreserves toegevoegd. De laatste jaren is weer in toenemende mate sprake van onttrekkingen aan balansreserves. In de rechter figuur is te zien wat hiervan de effecten zijn op de vermogenspositie van gemeenten. Door het interen op reserves neemt het eigen vermogen af, wat ertoe leidt dat de druk van schulden op de exploitatie van gemeenten toeneemt. Dit komt tot uiting in de solvabiliteit: die neemt sterk af in de periode 2010-2014 (o.a. als gevolg van verliesneming op grondposities) en daalt –na een korte opleving– sinds 2017 opnieuw. Inmiddels is de gemiddelde solvabiliteit het dieptepunt van het afgelopen decennium gepasseerd. De komende jaren lijkt de solvabiliteit van gemeenten verder af te nemen.12 Een lage solvabiliteit duidt erop dat de exploitatie van een gemeente weinig ruimte biedt om te sparen voor het financieren van investeringen. De VNG-monitor voor houdbare gemeentefinanciën hanteert een solvabiliteitsratio van 20% als signaalwaarde voor een zorgelijke vermogenspositie. In 2019 was bij circa een vijfde van de gemeenten sprake van een solvabiliteitsratio die op of onder deze grens ligt.

overige dekkingsbronnen drogen op In aanvulling op OZB-inkomsten beschikken gemeenten over overige eigen middelen. Dit betreft vooral toeristenbelasting en inkomsten uit bedrijfsmatige activiteiten, zoals grondexploitaties en beleggingen. Deze inkomsten zijn zeer ongelijk gespreid over gemeenten. Deze vermogenscomponenten bieden vaak geen stabiele inkomstenbron. Met name de inkomsten uit grondexploitaties laten een sterke dynamiek zien. Daarmee kunnen deze activiteiten ook substantiële financiële risico’s meebrengen, zoals de afgelopen jaren hebben geleerd. In onderstaande figuur is dit geïllustreerd voor de periode 2010-2021, waarbij de laatste twee jaren zijn gebaseerd op begrotingscijfers.

11

12

De mutaties reserves voor 2020 en 2021 zijn gebaseerd op begrotingscijfers. Op begrotingsbasis is geen landelijke informatie beschikbaar over het eigen en vreemd vermogen van gemeenten. BZK, databank financiën gemeenten.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

25

Door forse verliezen op grondexploitaties waren er in 2012 per saldo geen inkomsten uit overige eigen middelen. Na de piek in 2017 nemen de inkomsten uit overige eigen middelen (met name grondexploitaties) gestaag af.

Voor de komende jaren verwachten veel gemeenten verder afnemende inkomsten uit grondexploitaties. Als gevolg van de coronacrisis lopen recent ook de inkomsten uit toeristenbelasting sterk terug. Gemeente L “onze reservepositie is snel achteruit gegaan” In de voorgaande periode is het niet nodig geweest om bezuinigingen in te boeken. Investeringen konden veelal direct worden afgedekt uit reserves (raadhuis, cultuurgebouwen). Bestuurlijk wordt een hoog ambitieniveau aangehouden (groenonderhoud op hoog niveau, hoogwaardig stadshart). Ook is een forse slag gemaakt op het gebied van ICT en voeren we veel activiteiten zelf uit (groenvoorziening, afval inzameling). De oplopende kosten in het sociaal domein zijn gedekt vanuit inkomsten grondexploitaties en reserves (die komen uit de tijd van de NUON-gelden). Onze reservepositie is snel achteruit gegaan. Investeringen moeten nu ook worden geactiveerd. Hierdoor verdwijnt structureel ruimte in de exploitatie. Daarnaast moeten investeringen worden gedaan in onderwijshuisvesting VO, nemen de kosten voor jeugdhulp fors toe (ruim 50% in periode 2018-2021) en nemen ook de beheerlasten toe. De inkomsten vanuit grondexploitaties zijn ook niet meer vanzelfsprekend. Integendeel. inbreidingslocaties (transformatie van industrieterrein naar woonwijk) leiden eerder tot kostenstijgingen.

Gemeente M “door verkoop van aandelen verbeterde het eigen vermogen tijdelijk” In de afgelopen 10 jaar is circa 100 mln. bezuinigd waarvan 25 mln. euro vanaf 2018. Het gaat met name om maatregelen ter verbetering van de efficiency, soms ook raken ze het voorzieningenniveau (tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten, onderhoud groen en wegen, sluiten gemeentewinkels, minder dienstverlening, sport en cultuur). Van oudsher is het eigen vermogen beperkt. Door verkoop van aandelen verbeterde dit, maar door investeringen in 50 jaar oude woonwijken, een parkeergarage, een tunnel en toeristische trekpleisters is het eigen vermogen weer fors verslechterd en de bodem is nu inzicht. De afgelopen jaren hebben we ook verlies moeten nemen in deelnemingen in de toeristische sector.

3.2.3

Besparen op uitvoeringskosten meerdere bezuinigingsrondes op overhead, bijdragen samenwerkingsverbanden en eigen formatie Vrijwel alle steekproefgemeenten geven aan de afgelopen jaren meerdere bezuinigingsrondes te hebben doorlopen waarin is bespaard op de uitvoeringskosten. Dit betreft vaak besparingen op overhead. Daarbij gaat het zowel om algemene ondersteuning (PIOFACH) als om formatie die het primaire proces ondersteunt (management, secretariële ondersteuning). De laatste jaren brengen gemeenten in toenemende mate uitvoerende taken onder bij gemeenschappelijke regelingen. Hoewel deze regelingen vaak zijn opgezet met het oog op efficiëntie geven diverse gemeenten Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

26

aan dat soms toch moet worden bezuinigd op de gemeentelijke bijdrage aan de regeling. Dit komt omdat voorgenomen bezuinigingen op de uitvoering niet altijd volledig worden gerealiseerd of in latere jaren gedeeltelijk teniet worden gedaan. Grosso modo is de afgelopen jaren ingeleverd op uitvoeringscapaciteit. afnemende uitvoeringslasten bij toegenomen takenpakket Om dit te illustreren is in onderstaande figuur in beeld gebracht hoe de uitvoeringslasten13 zich hebben ontwikkeld in de periode 2010-2021, waarbij de laatste twee jaren zijn gebaseerd op begrotingscijfers. De figuur laat zien dat de totale uitvoeringslasten in de periode 2010-2021 gestaag zijn afgenomen, ondanks een forse toename in het takenpakket van gemeenten vanaf 2015. Op rekeningbasis zijn de uitvoeringslasten in de periode 20102019 gemiddeld met circa 200 euro per inwoner gedaald.

Zoals aangegeven hebben gemeenten in de afgelopen jaren in toenemende mate uitvoerende taken belegd bij gemeenschappelijke regelingen. Dit kan in beperkte mate een verklaring bieden voor de daling van de uitvoeringslasten. In de periode 2010-2019 zijn de gemeentelijke bijdragen aan gemeenschappelijke regeling met gemiddeld circa 40 euro per inwoner toegenomen. Gemeente O “al drie keer de broekriem aangehaald” Ondanks dat we een groeigemeente zijn, letten we scherp op de uitgaven. De afgelopen periode is er al flink bezuinigd; vooral op de eigen organisatie. Daar kan niet nog een keer een zelfde slag (circa 7 miljoen) worden gemaakt. We hebben afgelopen jaren al 3 keer de broekriem aangehaald. Daarom is het nu wel lastiger om bezuinigingen te vinden.

3.2.4

Minder middelen voor landelijke opgaven minder middelen beschikbaar voor opgaven klimaat, energie, woningbouw en Omgevingswet Veel steekproefgemeenten geven aan dat zij voor landelijke opgaven, zoals energietransitie, klimaatadaptatie en woningbouw, slechts in beperkte mate (structurele) eigen middelen beschikbaar hebben. Gemeente F “het Rijk moet niet rekenen op cofinanciering” Voor de opgaven van het Rijk zijn er middelen beschikbaar vanuit de RegioDeal en provinciale subsidies. Daarnaast zijn er nog reserves beschikbaar voor stedelijke vernieuwing (centrumplannen) en voor duurzaamheid. Voor verdere landelijke ontwikkelingen is er niet veel mogelijk als die rekenen op cofinanciering van de gemeente. De Omgevingswet is structureel nog niet in beeld; alleen transitiekosten zijn opgenomen in de begroting. 13

Dit betreft de uitvoeringslasten van het eigen personeel (salarissen en sociale lasten, in eerdere jaren deels via kostenplaatsen) plus de kosten van inhuur van personeel. De overhead is in het onderzoek toegedeeld aan de domeinen en is hier buiten beschouwing gebleven. Opgemerkt wordt dat gemeenten soms formatie onderbrengen in investeringsprojecten, waardoor deze lasten hier buiten beeld blijven. De uitvoeringskosten van taken die zijn ondergebracht bij gemeenschappelijke regelingen zijn op basis van Iv3-gegevens niet eenduidig te onderscheiden van de overige kosten van deze regelingen.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

27

Gemeenten nemen een afwachtende houding aan en vooral bij financiële druk maakt men vaak weinig eigen middelen vrij voor substantiële bijdragen aan deze opgaven. Sommige gemeenten hebben nog (beperkte) reserves beschikbaar die voor deze opgaven kunnen worden benut (bijvoorbeeld in het kader van stedelijke vernieuwing). Gemeente D “we nemen een afwachtende houding aan” De klimaatopgave wordt vooral in regionaal verband aangevlogen. Wij nemen een afwachtende houding aan. De financiële impact (ook vanuit RES) is nog niet in beeld. De gevolgen van de Omgevingswet zijn beter in beeld. Hoewel er nog veel onduidelijk is over de leges. klimaatadaptatie brengt substantiële kosten voor gemeenten mee In het kader van klimaatadaptatie zijn soms middelen vrijgemaakt voor ambtelijke capaciteit of subsidies voor gasvrij wonen. Geen van de gemeenten heeft aangegeven middelen beschikbaar te hebben voor meer omvangrijke investeringen, zoals voor infrastructurele aanpassingen. In recent onderzoek14 worden de jaarlijkse uitvoeringskosten van de klimaatopgave voor gemeenten op circa 600 miljoen euro per jaar geraamd. Hoeveel de infrastructurele aanpassingen zelf gaan kosten en hoe die kosten moeten worden gedekt, is nog onbekend. Dat het gaat om forse bedragen staat buiten kijf.

Gemeente B “voor klimaat hebben we momenteel geen geld” Voor de toekomst geldt dat investeringen voor het klimaat minimaal zijn. Daar hebben wij momenteel geen ruimte voor, anders dan hetgeen vanuit het Rijk direct beschikbaar wordt gemaakt. Wel worden er de komende periode nieuwe scholen gebouwd. Dan zullen de kapitaallasten stijgen. Gemeente H “klimaatopgave blijft liggen” We komen niet aan de klimaatopgave toe. Alleen directe subsidie, zoals gasvrij wonen. Een enkele gemeente heeft aangegeven te investeren in verduurzaming van gemeentelijk (stadskantoren) en maatschappelijk vastgoed (schoolgebouwen, welzijnslocaties en cultuurgebouwen) of deze opgave in regionaal verband op te pakken. Gemeente R “de kosten voor verduurzaming nemen sterk toe zonder dekking” De kosten voor verduurzaming nemen sterk toe (voor gemeentelijke panden wordt dit al geschat op 1 miljard euro). Hiervoor zijn slechts gedeeltelijk middelen vanuit bestaande ‘potjes’ beschikbaar. De Omgevingswet is kostenneutraal ingeboekt, omdat er nog geen duidelijk beeld is van de structurele kosten. Er zijn Rijksmiddelen voor de woningbouwopgave en beperkte reserves voor de klimaatopgave. Maar voor infrastructurele opgaven is er geen dekking. woningbouwopgave: vooral inzet in het kader van Regiodeals Voor de woningbouwopgave worden vooral middelen in het kader van de Regiodeals ingezet.

Recent werd bekend dat landelijk met deze regiodeals circa 180 miljoen euro aan rijksmiddelen is gemoeid en doorgaans 50% gemeentelijke cofinanciering is afgesproken.15

14 15

AEF, Uitvoeringskosten van het klimaatakkoord voor decentrale overheden in 2022-2030, 22 september 2020. Inventarisatie diverse regiodeals door Liasinfo, 14 regiodeals voor 180 miljoen euro, 19 januari 2021.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

28

Omgevingswet: per saldo structurele kosten verwacht, vaak alleen transitiekosten begroot Voor de Omgevingswet zijn in de meerjarenbegroting vaak alleen implementatiekosten opgenomen. Veel gemeenten verwachten dat de nieuwe wetgeving per saldo tot structurele meerkosten leidt, maar deze kosten zijn nog niet in de meerjarenbegrotingen opgenomen. Gemeente G “politieke ambitie wel hoog maar er zijn geen middelen” Noodzakelijke wensen op het gebied van wegen zijn niet allemaal te realiseren. We hopen dat 80% wordt opgepakt. Extra ambtelijke capaciteit voor klimaatopgave is slechts ten dele gehonoreerd. De politieke ambitie blijft wel hoog. Er zijn echter geen reserves voor gevormd, hetzelfde geldt voor warmtetransitieplannen. Van de Omgevingswet wordt een financieel nadelig resultaat verwacht, maar behalve de implementatiekosten is hiermee in de meerjarenbegroting nog geen rekening gehouden. Veel gemeenten geven aan de invoering van de Omgevingswet vooral als risico te zien. In 2016 is afgesproken dat gemeenten de transitiekosten van de stelselherziening voor eigen rekening nemen. In ruil daarvoor mogen zij de beoogde besparingen als gevolg van de stelselherziening houden. Op basis van recent onderzoek16 worden de structurele financiële effecten van de stelselherziening geraamd binnen een ruime bandbreedte van -6 tot +28 miljoen euro per jaar.

In varianten waarin rekening wordt gehouden met decentrale keuzeruimte is sprake van nog grotere bandbreedtes. Daarbij kan de verwachte terugverdientijd voor gemeenten – afhankelijk van gemaakte aannames – oplopen tot bijna 20 jaar. Daarnaast worden de transitiekosten voor gemeenten geraamd op 1,1 tot 1,7 miljard euro. Wanneer deze verwachtingen realiteit worden, zal de financiële druk op gemeenten verder toenemen. Ook zal de ruimte voor investeringen in landelijke opgaven verder afnemen.

3.2.5

Verhogen van lokale lasten vooral verhoging van OZB-tarieven voor burgers en bedrijven De laatste jaren zien steeds meer gemeenten zich genoodzaakt om de lokale lasten te verhogen. Dit komt tot uiting in het (meer) kostendekkend maken van heffingen, maar vooral in het genereren van meer inkomsten door de OZB-tarieven te verhogen. Terwijl gemeenten in het verleden de stijging van de WOZ-waarde van woningen grotendeels compenseerden door de OZB-tarieven voor woningen navenant te verlagen, wordt dit beleid de laatste jaren in steeds meer gemeenten losgelaten. In onderstaande figuur is de ontwikkeling van de OZB-opbrengsten in beeld gebracht voor de periode 20102021, waarbij de laatste twee jaren zijn gebaseerd op begrotingscijfers. Tevens is weergegeven met welk deel van de OZB-opbrengsten rekening wordt gehouden in de uitkering van het gemeentefonds.

16

Integraal Financieel Beeld (2021) dat in maart 2021 is aangeboden aan de Tweede Kamer.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

29

In de periode 2010-2015 lopen de OZB-opbrengsten gestaag op. In latere jaren blijven de totale OZB-opbrengsten in reële termen ongeveer gelijk. Dit komt doordat veel gemeenten de toename van de WOZ-waarden van woningen grotendeels compenseren door verlaging van het OZB-tarief. Bij niet-woningen gaat een stabiele waardeontwikkeling gepaard met een stijging van de tarieven.

De OZB-inhouding in het gemeentefonds (rode lijn) is in reële termen redelijk constant. Dit komt onder andere doordat de fondsbeheerders het rekentarief corrigeren voor de waardeontwikkeling. Het gevolg is dat de feitelijke OZB-inkomsten van gemeenten en de OZB-inhouding in het gemeentefonds steeds verder uit elkaar gaan lopen. Gemeenten genereren dus extra inkomsten door verhoging van OZB-tarieven om een deel van hun stijgende netto lasten te dekken en de exploitatie sluitend te krijgen/houden. Om de omvang hiervan duidelijk te maken, is in onderstaande figuur in beeld gebracht hoe het verschil tussen de feitelijke OZB en de inhouding in het gemeentefonds zich heeft ontwikkeld in deze periode (laatste twee jaren gebaseerd op begrotingscijfers). In de figuur is te zien dat de feitelijke OZB inmiddels ruim 70 euro per inwoner (circa 1,3 miljard euro) hoger is dan het bedrag dat in het gemeentefonds wordt ingehouden.

Gemeente Q “de afgelopen jaren zaten we al in zwaar weer” In de afgelopen periode hebben we flink bezuinigd (meer dan 50 miljoen euro). De oorzaak lag in een verslechterde grondpositie en een negatieve algemene reserve. Inmiddels is duidelijk dat we te lang een te grote broek hebben aangehouden (ruim voorzieningenniveau) in combinatie met hoge bestuurlijke ambities. Het voorzieningenniveau is flink afgeslankt en de OZB structureel verhoogd met meer dan 10%. Naast de kaasschaaf zijn sportsubsidies wegbezuinigd, een zwembad gesloten, wijkcentra gesloten, is bezuinigd op de ambtelijke capaciteit, zijn projecten in de fysieke sfeer stilgezet en hebben indexeringen op materiële uitgaven niet plaatsgevonden. verdere stijging van OZB-tarieven verwacht Recent nemen de OZB-opbrengsten weer toe, doordat steeds meer gemeenten de voortdurende stijging van de WOZ-waarden van woningen niet meer (geheel) compenseren door het tarief te verlagen. In de figuur komt dit nog niet geheel tot uiting doordat 2020 en 2021 zijn gebaseerd op begrotingen die vaak zijn afgestemd op de situatie in september van het voorgaande jaar. Op basis van feitelijk gehanteerde tarieven is te

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

30

berekenen dat de OZB-inkomsten in 2020 in totaal circa 256 euro per inwoner bedragen.17 De verwachting is dat de OZB-opbrengsten in 2021 met ruim 5% zullen stijgen.18 OZB-verhoging zet weinig zoden aan de dijk door relatief beperkte omvang van eigen belastinggebied In dit verband merken we op dat in 2019 circa driekwart van de gemeenten met een exploitatietekort kampte (gemiddeld ruim 100 euro per inwoner). Door de relatief beperkte omvang van het eigen belastinggebied zouden deze gemeenten hun OZB-tarieven gemiddeld met ruim 8% moeten verhogen om daarmee hun exploitatietekort weg te werken (bij een gemiddeld OZB-tarief van circa 15%). Gemeente P “OZB verhogen was altijd onbespreekbaar, nu moeten we er aan geloven” Onze ambities zijn hoog. We willen graag voorop lopen en sociaal zijn. Maar de gemeenteraad kan moeilijk keuzes maken: “en/en in plaats van of”. Daarom is het voorzieningenniveau nauwelijks verlaagd. Onze inzet in sport, cultuur en recreatie is en blijft hoog. In de vorige crisis hebben we enorm op onze buffers ingeteerd. Het huidige niveau van de reserves in combinatie met corona is een groot risico. Het verhogen (indexeren) van de OZB was altijd ‘onbespreekbaar’. In de volgende periode gaan we er wel naar kijken, het cumulatieve effect van het niet indexeren van de OZB is onderschat. Nu begint het te knellen en zullen we keuzes moeten maken en de OZB verhogen.

In de afgelopen jaren zijn de gemiddelde OZB-tarieven steeds meer uiteen gaan lopen tussen gemeenten. Er zijn nog steeds gemeenten met een gemiddeld tarief van meer dan 30% onder het landelijk gemiddelde. Het aantal gemeenten met relatief hoge tarieven neemt echter duidelijk toe. In 2020 is het OZB-tarief voor woningen bij circa één vijfde van de gemeenten hoger dan 120% van het landelijk gemiddelde. 19 heffingen worden (meer) kostendekkend gemaakt Voor verschillende diensten mogen gemeenten hun kosten dekken via heffingen. Belangrijke taken in dit verband betreffen riolering en reiniging, maar ook voor het verstrekken van bouwvergunningen, reisdocumenten en rijbewijzen mogen gemeenten kostendekkende leges bij hun burgers in rekening brengen. Gemeente A “uiteindelijk zijn de lasten voor de burger fors verhoogd” In 2020 is de OZB na jaren van lage lastendruk fors verhoogd (20%) en dit geldt ook voor de tarieven van de afvalstoffenheffing (20%) en rioolheffing (12,5%). De bodemproblematiek leidt in onze gemeente tot hogere kosten. De tarieven zijn nu kostendekkend. In de praktijk hanteren niet alle gemeenten kostendekkende tarieven. Wel geven steekproefgemeenten aan dat zij de laatste jaren hun tarieven meer kostendekkend hebben gemaakt.

Dit blijkt ook uit ander onderzoek.20 Het is lastig om op basis van Iv3-gegevens de feitelijke kostendekkingsgraad van gemeentelijke heffingen te bepalen, maar de meeste steekproefgemeenten geven aan dat zij inmiddels (nagenoeg) kostendekkende tarieven hanteren.21 Gemeente I “verdere verhoging OZB is politiek niet haalbaar” De OZB is flink gestegen in 2020 (+14,5%). Over de afgelopen 5 jaar zitten we 25% boven inflatiecorrectie. De woonlasten zijn in vergelijking met andere gemeenten hoog. Verdere verhoging is politiek niet haalbaar.

17 18 19 20 21

COELO, Gemeentelijke belastingen 2020. COELO, Gemeentelijke woonlasten stijgen fors sterker dan inflatie, 21 januari 2021. Dit percentage wordt gehanteerd als één van de criteria voor ondersteuning in het kader van artikel-12. Onder andere Cebeon, Herijking klassieke taken gemeentefonds, 2021. Hierbij wordt opgemerkt dat sommige gemeenten niet alle relevante kosten toerekenen of een deel van de kosten via de OZB bij de burger in rekening brengen. Doordat de kostendekking van tarieven extracomptabel wordt bepaald, is dit niet uit Iv3-gegevens af te leiden.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

31

Gemeente E “lange tijd niet gemorreld aan OZB” Lange tijd is er niet gemorreld aan de OZB, maar met ingang van 2019 is deze fors verhoogd (+20%). Belangrijke notie is dat tegenover de inkomsten uit heffingen ook altijd kosten moeten staan. Heffingen mogen maximaal 100% kostendekkend zijn. Per saldo leveren deze heffingen dus géén bijdrage aan de vrij besteedbare algemene middelen van gemeenten. Wel leiden de tariefsverhogingen tot hogere lasten voor burgers en bedrijven.

3.2.6

Besparen op voorzieningenniveau daadwerkelijk schrappen grootschalige voorzieningen komt nog weinig voor Gemeenten geven aan dat in de zoektocht naar een sluitende begroting echt pijnlijke maatregelen – vanwege maatschappelijke en politieke weerstand – meestal zo lang mogelijk worden uitgesteld. Het daadwerkelijk schrappen van voorzieningen komt daarom weinig voor. Ook omdat men ervan uitgaat dat dergelijke ingrepen definitief zijn en voorzieningen niet terugkomen wanneer er weer financiële ruimte is. Gemeente K “discussie of elke gemeente in de regio vergelijkbare voorzieningen moet hebben” Tot op heden is het voorzieningenniveau op peil gehouden. Wel is er discussie of iedere gemeente in de regio een eigen zwembad en sporthal moet blijven aanhouden. Deze discussie is mede ingegeven door de noodzaak tot vervanging/groot onderhoud. In de steekproef zijn er enkele voorbeelden waarbij (verouderde) zwembaden zijn gesloten, bibliotheekvoorzieningen (wijk- of dorpsvestigingen of bibliotheekbussen) zijn afgeschaald, sportsubsidies geschrapt, sociale uitkeringen (zoals wtcg, minimaregelingen) zijn geschrapt en wijkcentra en gemeentewinkels zijn gesloten. Soms hebben deze ingrepen een specifieke achtergrond (zoals forse verliezen op grondposities).

meestal wordt de kaasschaaf gehanteerd, in aanvulling op andere maatregelen Er wordt vooral financiële ruimte gecreëerd door het verlagen van onderhoudsniveaus, het verlagen van subsidies (sport, sociaal) of versoberingen van regelingen (minimabeleid). Overigens kan het verlagen van subsidies wel leiden tot verschraling van het voorzieningenniveau, bijvoorbeeld wanneer één of meerdere vestigingen worden gesloten of samengevoegd. Vaak gaan dergelijke maatregelen gepaard met het verhogen van inkomsten (tarieven, toeristenbelasting, huur). We merken op dat enkele gemeenten die al langere tijd onder financiële druk staan eigenlijk nauwelijks hebben ingegrepen in het voorzieningenniveau, maar oplossingen voor hun budgettaire problemen vooral zoeken in het verlagen van subsidies, het versoberen van sociale regelingen en het verhogen van de efficientie. ondanks financiële druk wordt ook geïnvesteerd Daarnaast zijn er gemeenten die –hoewel ook zij financiële druk ervaren– soms nog substantieel investeren in bestaande of nieuwe voorzieningen. Het betreft dan vooral het wegwerken van achterstallig onderhoud in het fysieke domein (infrastructuur of schoolgebouwen).

Enkele gemeenten geven aan de komende jaren te investeren in nieuwe voorzieningen (parkeergarages, sportcentrum, cultureel centrum, overdekt zwembad, milieustraat, centrumgebied) of verduurzaming van vastgoed in gemeentelijk bezit (naast het stadskantoor ook schoolgebouwen, sport- en culturele voorzieningen en welzijnsaccommodaties). Overigens gaan na de verduurzaming van het vastgoed vaak wel de huren omhoog, waardoor de toekomstige Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

32

exploitatielasten enigszins worden gedrukt. Enkele gemeenten verhogen (soms tijdelijk) de OZB om deze investeringen te bekostigen. grote verschillen tussen gemeenten afhankelijk van uitgangspositie, historie en lokale situatie De meeste steekproefgemeenten geven aan dat het lastiger wordt om de meerjarenbegroting structureel sluitend te krijgen. De mate waarin dit gevolgen heeft voor het voorzieningenniveau loopt sterk uiteen tussen gemeenten en is afhankelijk van: • uitgangspositie: de mate waarin gemeenten beschikken over andere mogelijkheden om de exploitatie sluitend te krijgen (bijvoorbeeld inkomsten uit grondexploitaties of deelnemingen); • historie: zijn er al jarenlang bezuinigingen of ervaren gemeenten pas recent financiële druk; • lokale situatie: zowel specifieke structuurkenmerken van gemeenten als de politieke context. Zo beschikken meerkernige gemeenten vaak over bepaalde voorzieningen in meerdere kernen. Dit is historisch gegroeid en vaak minder efficiënt, maar politiek lastig te veranderen. In gemeenten met een zwakke sociale structuur is het politiek vaak lastiger om te besparen op sociale voorzieningen. Daartegenover staat dat gemeenten met een sterke sociale structuur aangeven dat het daar juist makkelijker is offers van burgers te vragen in de vorm van eigen bijdragen en/of het versoberen van voorzieningen.

3.3

Invloed financiële positie op voorzieningenniveau per domein In deze paragraaf lichten we per domein de effecten toe van de financiële positie op het voorzieningenniveau. Tegen de achtergrond van de ontwikkeling van de feitelijke netto lasten wordt per domein ingezoomd op de belangrijkste factoren die van invloed zijn op het voorzieningenniveau. we onderscheiden 4 domeinen Binnen het gemeentelijke takenpakket kan een viertal domeinen worden onderscheiden op basis van verschillen in beleidsvrijheid, dominante kostensoorten (personele lasten, kapitaallasten) en structuurkenmerken (zoals sociaal, fysiek): • Sociaal domein: het totaal van jeugd, Wmo, inkomen en participatie;22 • Fysiek domein: het totaal van infrastructuur, ruimte, milieu, veiligheid, educatie; • Recreatief domein: het totaal van sport, cultuur en groen; • Bestuur en organisatie: het totaal van bestuursorganen, burgerzaken en ondersteuning.23 In de analyses en interviews met gemeenten zijn steeds deze domeinen onderscheiden. doorkijk begrotingen 2021-2024 op basis van steekproef Bij de steekproefgemeenten is een actuele stand opgevraagd van de financiële administratie die ten grondslag ligt aan hun meerjarenbegroting voor de periode 2021-2024.

Op basis van deze informatie merken we het volgende op over de verwachte ontwikkelingen in de netto lasten voor de komende jaren: • diverse gemeenten hebben voor de komende jaren substantiële bezuinigingen geraamd om hun meerjarenbegroting sluitend te krijgen, oplopend tot meerdere tientallen euro’s per inwoner in de jaarlijkse exploitatie. Deze bezuinigingen slaan in belangrijke mate neer op het sociaal domein. Bij de overige domeinen zijn de voorgenomen bezuinigingen relatief beperkt. De afgelopen jaren hebben gemeenten vaak al forse bezuinigingen doorgevoerd. Dat was vooral op het domein bestuur en organisatie 22 23

Inclusief beschermd wonen en maatschappelijke opvang. In tegenstelling tot voorgaande boekjaren moet met ingang van 2017 alle overhead worden verantwoord op één taakveld. Om een vergelijkbaar beeld in de tijd te kunnen presenteren, is voor de boekjaren 2017-2021 een deel van de overhead naar rato van de salarislasten toegerekend aan de inhoudelijke taakvelden.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

33

•

• • •

(overhead). De bezuinigingen op het recreatief domein blijven relatief beperkt. Sommige gemeenten geven aan dat waarschijnlijk verdere bezuinigingen nodig zijn voor een structureel sluitende begroting, maar dat daarvoor nog voorstellen moeten worden uitgewerkt; tegelijkertijd hebben diverse gemeenten ook investeringen opgenomen in hun meerjarenbegroting. In sommige gemeenten gaat het om investeringen met een substantieel beslag op de exploitatie (enkele tientallen euro’s per inwoner). In de meeste steekproefgemeenten is het beslag op de exploitatie echter beperkt (enkele euro’s per inwoner); voor landelijke opgaven (klimaat, energie, woningbouw) hebben slechts enkele gemeenten budgetten in hun meerjarenbegroting opgenomen (gemiddeld enkele euro’s per inwoner); ongeveer een derde van de steekproefgemeenten geeft aan dat voorgenomen investeringen zijn uitgesteld, omdat hiervoor geen ruimte was in de meerjarenbegroting; de ramingen van de steekproefgemeenten duiden voor de komende jaren op een stabilisatie van de netto lasten op een lager niveau dan in de rekening 2019. De afname van de geraamde overige inkomsten (met name grondexploitaties) wordt gecompenseerd door hogere OZB-inkomsten als gevolg van voorgenomen tariefsverhogingen, in aanvulling op de stijgende gemeentefondsuitkering. Daardoor hoeven gemeenten minder middelen aan reserves te onttrekken.

Per domein geeft dit het volgende beeld van de ontwikkeling van de netto lasten in de komende jaren: o sociaal domein: de stijging van de netto lasten in de afgelopen jaren zet niet door. Gemeenten hebben kostenbesparende effecten van voorgenomen transformatiemaatregelen ingeboekt. In de ramingen wordt vaak alleen rekening gehouden met prijseffecten, niet met toenemende volumes; o fysiek domein: de stijging van de netto lasten uit de afgelopen jaren zet duidelijk door. Gemeenten maken melding van het wegwerken van achterstallig onderhoud (infrastructuur, onderwijshuisvesting) of nieuwe investeringen (parkeergarages, milieustraten); o recreatief domein en bestuur en organisatie: de netto lasten stabiliseren op het niveau van de laatste jaren.

In de volgende paragrafen worden de ontwikkelingen per domein nader toegelicht.

3.3.1

Sociaal domein afvlakking verwacht van stijgende trend in uitgaven In onderstaande figuur is de ontwikkeling van de netto lasten op het sociaal domein in beeld gebracht voor de periode 2010-2024. Daarbij zijn de jaren 2010-2019 gebaseerd op rekeningcijfers en 2020-2021 op begrotingscijfers van alle gemeenten. De jaren 2022-2024 zijn afgeleid van de begrotingen van de steekproefgemeenten.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

34

Met de decentralisaties is de omvang van het sociaal domein in 2015 verdubbeld tot gemiddeld meer dan de helft van de totale netto lasten van gemeenten. Sindsdien zijn de netto lasten op het sociaal domein verder toegenomen. In de jaren na 2019 ramen de meeste gemeenten duidelijk lagere netto lasten. Opgemerkt wordt dat dit wel op begrotingsbasis is. Het verleden leert dat de feitelijke netto lasten substantieel kunnen afwijken van wat er is begroot. Een belangrijk deel van de uitgaven op het sociaal domein is in het verleden lastig beheersbaar gebleken en voorgenomen bezuinigingen blijken in de praktijk niet altijd (volledig) realiseerbaar. Diverse steekproefgemeenten geven aan binnen het sociaal domein in beperkte mate te bezuinigen op het voorzieningenniveau door het versoberen van minimaregelingen en het besparen op subsidies. Meer substantiële besparingen worden verwacht van transformatiemaatregelen. In sommige gemeenten was daarvoor in de afgelopen jaren nog geen dwingende reden, terwijl andere gemeenten aangeven dat dit lastig te realiseren is. Belangrijkste redenen die hiervoor worden aangevoerd zijn de als beperkt ervaren beleidsvrijheid op dit domein in combinatie met de beperkte gemeentelijke invloed op volumes en prijzen. Bovendien is het door maatschappelijke druk vaak lastig voor de politiek om noodzakelijk geachte maatregelen te realiseren.

Daardoor heeft het sociaal domein voor veel gemeenten het karakter van een ‘koekoeksjong’ in de begroting. uiteenlopende ontwikkelingen op onderdelen: effecten transformatie nog niet zichtbaar Aangezien de transformatie van duurdere maatwerkzorg naar kostenbesparende basisvoorzieningen een belangrijke opgave vormt, is het interessant om in te zoomen op de ontwikkeling van de netto lasten op verschillende onderdelen binnen het sociaal domein. Op basis van Iv3-gegevens kunnen de volgende onderdelen worden onderscheiden: • sociale basisvoorzieningen: samenkracht en burgerparticipatie, sociale teams en volksgezondheid; • participatie: inkomensregelingen, begeleide participatie en arbeidsparticipatie; • Wmo: maatwerkvoorzieningen, maatwerkdienstverlening en geëscaleerde zorg voor personen van 18 jaar of ouder; • Jeugd: maatwerkdienstverlening en geëscaleerde zorg voor personen jonger dan 18 jaar.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

35

Hoe het netto lastenniveau op deze onderdelen zich in de periode 2010-2021 heeft ontwikkeld, laat onderstaande figuur zien.24 De netto lasten van basisvoorzieningen zijn sinds de decentralisaties duidelijk afgenomen, terwijl de netto lasten van de andere onderdelen een stijging laten zien (met name Wmo en jeugd). Deze ontwikkeling is contrair aan de beoogde transformatie, waarbij er meer gebruik wordt gemaakt van basisvoorzieningen om het beroep op duurdere maatwerkvoorzieningen te beperken. incidentele extra middelen jeugd zijn door meeste gemeenten structureel in begroting opgenomen Recent hebben gemeenten van het rijk incidenteel extra middelen gekregen voor jeugdzorg. Om de financiële druk te verlichten is gemeenten de mogelijkheid geboden deze incidentele middelen vooralsnog structureel in hun begroting op te nemen. Uit een recente inventarisatie van de provinciale toezichthouders bij 266 gemeenten blijkt dat circa driekwart van deze gemeenten van deze mogelijkheid gebruik maakt. Wanneer deze middelen niet structureel beschikbaar komen, zullen deze gemeenten worden geconfronteerd met een substantieel gat in hun begroting. Verdere bezuinigingen worden dan noodzakelijk.

illustratie maatregelen sociaal domein In onderstaande kaders is voor een aantal steekproefgemeenten weergegeven hoe er alles aan wordt gedaan om het voorzieningenniveau in het sociaal domein op peil te houden. Gemeente K “ontschotting basis- en maatwerkvoorzieningen leidt tot besparingen” Om de voortdurende stijging in de kosten van maatwerkvoorzieningen te beteugelen is bij de Wmo een ontschotting doorgevoerd tussen basis- en maatwerkvoorzieningen. Hiermee zijn goede ervaringen opgedaan, waardoor deze systematiek ook bij Jeugd is ingevoerd. De aanbieders voeren als combinatie de integrale opdracht uit en hebben er baat bij om effectiever in te zetten op preventie. Gecombineerd met een andere inrichting van de toegang levert dit voor de gemeente per saldo besparingen op. Gemeente B “we zoeken gemeentebreed naar oplossingen voor kostenstijgingen in het sociaal domein” We lopen nu tegen nieuwe overschrijdingen in het sociaal domein aan. Een luis in de pels is de BUIG. We zoeken vooral gemeentebreed naar oplossingen, niet alleen bij het sociaal domein. De voorzieningen binnen het sociaal domein zijn nog niet versoberd. Gemeente D “scherpe keuzes buiten het sociaal domein: we kunnen niet anders” Het extra toegekende volume vanuit de jeugd is bij ons structureel begroot.

Daarnaast worden er bezuinigingen doorgevoerd buiten het sociaal domein, maar dit gaat met de ‘kaasschaafmethode’. Gemeente J “druk op sociaal domein wordt gedekt met positieve resultaten grondexploitatie” De druk op het sociaal domein neemt verder toe. We worden geconfronteerd met meer en langere trajecten. Er wordt gewerkt aan een maatregelenpakket waarbij het voorzieningenniveau niet naar beneden mag worden bijgesteld. Wachtlijsten zijn uit den boze. In 2020 was sprake van een structureel tekort van 5 miljoen euro waarvoor de OZB is 24

De jaren 2020 en 2021 zijn op basis van begrotingscijfers. De beelden op basis van rekeningcijfers kunnen hiervan duidelijk afwijken.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

36

verhoogd. Het is niet de bedoeling om opnieuw de OZB te verhogen bij de nieuwe maatregelen. De druk op het sociaal domein kan vooralsnog goed worden opgevangen door positieve resultaten uit de grondexploitatie. conclusies sociaal domein Op basis van landelijke Iv3-gegevens zijn de uitgaven aan het sociaal domein sinds 2015 duidelijk toegenomen, met een piek in 2019. Voor latere jaren ramen gemeenten iets lagere netto lasten, ongeveer het niveau van 2016/2017. Dit hangt deels samen met voorgenomen bezuinigingen, waarbij het de vraag is in hoeverre deze in de praktijk volledig zullen worden gerealiseerd. Het is lastig om dit te duiden in relatie tot het voorzieningenniveau. In de interviews geven de meeste steekproefgemeenten aan dat zij er de afgelopen jaren alles aan hebben gedaan om niet bovenmatig te bezuinigen op het sociaal domein. Voor de komende jaren heeft een relatief groot deel van de voorgenomen bezuinigingen juist wel betrekking op het sociaal domein. Daarbij wordt vooral ingezet op de beoogde transformatie.

3.3.2

Fysiek domein noodzakelijke uitgaven worden vooruitgeschoven: uitstel investeringen en verlengen afschrijvingsduur In onderstaande figuur is de ontwikkeling van de netto lasten op het fysiek domein in beeld gebracht voor de periode 2010-2024. Daarbij zijn de jaren 2010-2019 gebaseerd op rekeningcijfers en 2020-2021 op begrotingscijfers van alle gemeenten. De jaren 2022-2024 zijn afgeleid van de begrotingen van de steekproefgemeenten. Op het fysiek domein is in de periode 2010-2015 een duidelijke daling van de netto lasten te zien. Vanaf 2016 buigt de trend om en nemen de jaarlijkse netto lasten op dit domein weer toe. Momenteel is het netto lastenniveau op het fysiek domein in reële termen duidelijk (ruim 10%) lager dan 10 jaar geleden. In de ramingen voor de komende jaren lopen de netto lasten verder op. Dit beeld sluit aan bij de geluiden uit de steekproefgemeenten dat de afgelopen jaren op verschillende manieren is bespaard op het fysiek domein om de begroting sluitend te krijgen. Enerzijds door concrete verlaging van kwaliteitsnormen voor het onderhoud van de openbare ruimte. Anderzijds door boekhoudkundige ingrepen om ruimte in de begroting te creëren (zoals het verlengen van de afschrijvingsduur) en het uitstellen of afschalen van investeringen.

Voor de komende jaren lijken de steekproefgemeenten een inhaalslag te maken, waardoor de netto lasten op dit domein verder toenemen. maatregelen lijken nog weinig invloed te hebben op huidig voorzieningenniveau De maatregelen in het fysiek domein, gericht op het creëren van ruimte in de begroting voor uitgaven op andere domeinen (met name sociaal domein), lijken nog weinig invloed te hebben op het huidige voorzieningenniveau. Voor onderwijshuisvesting wordt dit beeld bevestigd in landelijke onderzoeken (zie kader). Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

37

De meest recente Monitor Onderwijshuisvesting primair en voortgezet onderwijs (Regioplan-Inspectrum 2017) laat zien dat het binnen- en buitenonderhoud in grote mate binnen de Nederlandse normen voor vastgoedonderhoud valt. Achterstallig onderhoud is slechts sporadisch aangetroffen bij inspecties van bijna 150 scholen. Wel is geconstateerd dat het onderwijsvastgoed nog niet erg duurzaam is (najaar 2020 is dit ook geconstateerd door het Landelijk Coördinatieteam Ventilatie op Scholen). Volgens respondenten is er bij de helft tot driekwart van hun PO/VO-scholen een urgente noodzaak voor grootschalige aanpassingen binnen 5 jaar. Die noodzaak houdt vooral verband met milieu, energiegebruik en binnenklimaat. In de meeste gevallen zijn hiervoor al plannen gemaakt. Als aanpassingen niet worden gedaan, komt dat veelal door het tekortschieten van middelen of het ontbreken van overeenstemming tussen scholen en de gemeente over de verdeling van de kosten. Schoolbesturen krijgen zelf middelen voor onderhoud en exploitatie, maar bij vervangende nieuwbouw en grondige renovaties komt de gemeente in beeld. De brede verduurzamingsopgave zet een grote stempel op de integrale huisvestingsplannen die veel gemeenten de komende jaren moeten uitvoeren.

De aangescherpte kwaliteitseisen voor een betere luchtkwaliteit en energieprestaties vragen samen met de gestegen bouwkosten een forse financiële inspanning. Vanaf 2019 zijn de normbedragen voor nieuwbouw al bijna de helft verhoogd en dit jaar komt daar nog een flinke schep bovenop als gevolg van het nieuwe bouwbesluit. Omdat de middelen voor onderwijshuisvesting in het gemeentefonds hiermee geen gelijke tred hebben gehouden, zien gemeenten zich gesteld voor ingrijpender keuzes. Die kunnen leiden tot het afschalen van hun ambities om samen met schoolbesturen te zorgen voor gezonde en duurzame schoolgebouwen. Zeker wanneer de gemeentelijke financiële positie verder onder druk komt, zal er -zonder extra middelen- minder kunnen worden geïnvesteerd. Op termijn zal echter met name het uitstellen en verminderen van investeringen –zoals in de openbare ruimte en onderwijshuisvesting– van invloed zijn op het voorzieningenniveau. illustratie teruglopend investeringsvolume De effecten van het teruglopende investeringsvolume kunnen inzichtelijk worden gemaakt aan de hand van Iv3-gegevens over de waarde van materiële vaste activa op de balansen van gemeenten. Hierin komen investeringen in onder andere gebouwen en grond-, weg- en waterbouwkundige werken tot uiting. In onderstaande figuur is de ontwikkeling van deze waarde weergegeven voor de periode 2010-2019.

Sinds 2010 is er een stijgende trend van gemiddeld 3,5% per jaar.25 Vanaf 2016 treedt een trendbreuk op, waardoor de investeringen stagneren en de laatste jaren zelfs afnemen. Dit wordt bevestigd door de steekproefgemeenten, die aangeven dat het proces van afschalen en uitstellen van investeringen al een aantal jaren aan de orde is.

Overigens is ook in de periode 2012-2014 een afvlakking van het investeringsvolume te zien, met name als gevolg van de financiële crisis en forse verliezen op grondposities bij een aantal gemeenten. Deze kortstondige afvlakking heeft daarmee een andere, meer incidentele achtergrond dan de afvlakking van het investeringsvolume die vanaf 2016 is te zien.

25

In de voorafgaande periode 2005-2010 nam de waarde van de activa overigens nog jaarlijks toe met gemiddeld circa 5%.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

38

Om het bestaande voorzieningenniveau op peil te houden moeten gemeenten continu investeren in kapitaalgoederen. Bij financiële druk proberen gemeenten ruimte in hun begroting te creëren door het afschalen of uitstellen van (vervangings)investeringen. Hierdoor wordt het toekomstig voorzieningenniveau in het fysiek domein uitgehold. Diverse gemeenten bevestigen dat de begroting in de afgelopen jaren vaak onvoldoende ruimte had voor de benodigde investeringen in het fysiek domein. De komende jaren proberen sommige gemeenten de achterstand (deels) in te lopen. Dit betekent wel dat er vrijwel geen ruimte overblijft voor nieuwe investeringen, zoals in het kader van landelijke opgaven voor klimaat, energie en woningbouw. vooruitschuiven van uitgaven creëert ‘stille lasten’ Door het uitstellen van investeringen en het verlengen van de afschrijvingsduur worden noodzakelijke uitgaven vooruitgeschoven om ruimte in de begroting te creëren. Door het vooruitschuiven van uitgaven ontstaan ‘stille lasten’: lasten die niet tot uiting komen in de exploitatie, maar er wel zijn wanneer een gemeente het huidige voorzieningenniveau in stand wil houden. Vanuit het verleden bevatten de gemeentebegrotingen ook stille lasten met een andere achtergrond.

Vóór de wijziging van het BBV in 2017 was het in veel gemeenten praktijk om investeringen niet te activeren, maar ineens te financieren ten laste van de exploitatie (à fonds perdu). Daardoor zijn van deze investeringen geen kapitaallasten in de exploitatie opgenomen. Bij vervanging van de betreffende kapitaalgoederen worden deze stille lasten alsnog manifest. Uit onderzoek26 blijkt dat in 2017 bij meer dan de helft van de gemeenten sprake is van stille lasten als gevolg van het niet (volledig) activeren van investeringen in het verleden. Dit speelt met name bij investeringen met maatschappelijk nut (wegen, onderwijshuisvesting). globale indicatie van de omvang van ‘stille lasten’ Vanwege het belang van de beschreven ontwikkelingen hebben we gezocht naar een globale indicatie van de mogelijke omvang van stille lasten in de gemeentelijke exploitaties als gevolg van het niet (volledig) activeren van investeringen in het verleden, het verlengen van de afschrijvingsduur en het verlaagde investeringsvolume ten opzichte van de trend in de afgelopen jaren.

Op basis van informatie van steekproefgemeenten ramen wij de totale omvang van de stille lasten als gevolg van deze effecten momenteel op minimaal 40 euro per inwoner (circa 700 miljoen euro).27 Op het moment dat gemeenten moeten investeren om bestaande voorzieningen te vervangen en/of uitgestelde investeringen alsnog moeten doen, zal binnen de exploitatie dekking moeten worden gevonden voor de kapitaallasten van deze investeringen en worden deze stille lasten manifest. Het moment waarop dit zal plaatsvinden is onder andere afhankelijk van de resterende levensduur van de betreffende kapitaalgoederen. ‘stille lasten’ van invloed op toekomstig voorzieningenniveau Deze globale indicatie van de omvang van de stille lasten in de gemeentelijke exploitaties is relevant, omdat stille lasten iets zeggen over het toekomstige voorzieningenniveau van gemeenten. Wanneer de betreffende kapitaalgoederen vervangen moeten worden of uitgestelde investeringen alsnog moeten worden gedaan om een bepaald voorzieningenniveau te realiseren, zal dit een fors (extra) beslag leggen op de gemeentelijke exploitaties. Als de benodigde financiële ruimte er dan niet is en de investeringen niet plaatsvinden, leidt 26 27

Cebeon, Herijking klassiek domein gemeentefonds, 2021. De indicatie van de stille lasten als gevolg van het niet volledig activeren van investeringen uit het verleden is afgeleid uit informatie van steekproefgemeenten in het herijkingsonderzoek gemeentefonds. De stille lasten als gevolg van het afgenomen investeringsvolume zijn afgeleid van het verschil tussen de trendmatige en feitelijke ontwikkeling van de waarde van activa sinds 2016. Daarbij is uit gegaan van een gemiddelde afschrijvingstermijn van ruim 30 jaar voor een mix van investeringen in onderwijshuisvesting, infrastructuur en gebiedsontwikkeling.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

39

dit naar verwachting tot afbreuk van het voorzieningenniveau (met name in de sfeer van infrastructuur en onderwijshuisvesting). illustratie maatregelen fysiek domein In onderstaande kaders is voor een aantal steekproefgemeenten weergegeven hoe wordt ingespeeld op het voorzieningenniveau in het fysiek domein. Gemeente O “veel ‘a fonds perdu’ gefinancierd” Voorheen werden veel investeringen 'a fonds perdu' gefinancierd. In de nabije toekomst gaan de kapitaallasten stijgen. Daarom is een reserve aangemaakt om oplopende kapitaallasten voor groot onderhoud in de openbare ruimte zo gelijkmatig mogelijk op te laten lopen. Bij investeringen wordt het bestaande kwaliteitsniveau gehandhaafd. Gemeente C “investeringen voor circa 25% afgeschaald” Het investeringsprogramma hebben we voor circa 25% afgeschaald. Dat werd te duur. Op dit moment staan er geen extra bezuinigingen gepland. Ambities van het college blijven intact. Wel worden de plannen veel meer uitgesmeerd. Geen lager voorzieningenniveau: zo blijven bijvoorbeeld alle sportlocaties bestaan. Aan de klimaatambities geven we alleen uit wat we van het Rijk krijgen. Gemeente M “stille lasten zitten overal en zijn nog niet allemaal in beeld” De stille lasten zitten overal en zijn nog niet allemaal in beeld: onderhoud gebouwen (verduurzaming), wegenonderhoud, kunstwerken, onderwijshuisvesting.

Ook is er lange tijd te weinig begroot voor beheer en onderhoud van het centrum. Door de raad wordt er flink druk uitgeoefend om de investeringen naar beneden bij te stellen. Als de rente gaat stijgen leidt dat tot een kostenpost waarvoor geen dekking beschikbaar is. conclusies fysiek domein Op het fysiek domein is de afgelopen jaren substantieel bespaard. Deels door concrete versobering van het voorzieningenniveau, zoals het verlagen van onderhoudsnormen en het afschalen van investeringen. Voor het grootste deel echter door maatregelen die niet direct zichtbaar zijn, noch in de cijfers (stille lasten) noch in de openbare ruimte op dit moment. Een belangrijke ontwikkeling is de afname van het investeringsvolume, dat sinds een aantal jaren ook in macrocijfers te zien is. Diverse steekproefgemeenten bevestigen dat zij al een aantal jaren onvoldoende ruimte in hun exploitatie kunnen vinden voor substantiële investeringen. Wanneer gemeenten onvoldoende investeren in bestaande en nieuwe voorzieningen –ook in het kader van landelijke opgaven– heeft dit een negatief effect op het (toekomstige) voorzieningenniveau op dit domein. Het moment waarop dit effect actueel wordt, verschilt per gemeente.

3.3.3

Recreatief domein na relatief beperkte bezuinigingen stabiel uitgavenniveau In onderstaande figuur is de ontwikkeling van de netto lasten op het recreatief domein in beeld gebracht voor de periode 2010-2024. Daarbij zijn de jaren 2010-2019 gebaseerd op rekeningcijfers en 2020-2021 op begrotingscijfers van alle gemeenten. De jaren 2022-2024 zijn afgeleid van de begrotingen van de steekproefgemeenten.

Financiële positie gemeenten en voorzieningenniveau

40

Op het recreatief domein nemen de netto lasten tot 2016 licht af om in de jaren daarna te stabiliseren op een niveau van circa 290 euro per inwoner. Voor de komende jaren worden vergelijkbare netto lasten voor dit domein geraamd.

Over het algemeen wordt op dit domein veel gemeentelijke beleidsvrijheid verondersteld. Diverse steekproefgemeenten geven aan dat in bezuinigingsrondes op uiteenlopende wijze besparingen zijn gerealiseerd: door versobering van openbaar groen, invoering of verhoging van eigen bijdragen voor burgers en/of verlaging van subsidies aan instellingen. In financiële zin is de betekenis van deze bezuinigingen echter beperkt. Gemeenten merken op dat substantiële bezuinigingen, door het geheel schrappen van voorzieningen, politiek vaak lastig te realiseren zijn. Met name in meerkernige gemeenten waar van oudsher elke kern zijn eigen voorzieningen heeft, is dit vaak een probleem. Ook voor de komende jaren voorzien gemeenten relatief weinig bezuinigingen op dit domein. illustratie maatregelen recreatief domein In onderstaande kaders is voor een aantal steekproefgemeenten weergegeven welk effect uiteenlopende maatregelen hebben gehad op het voorzieningenniveau in het recreatief domein. Gemeente F “sluiten van een zwembad is politiek geen optie” Het voorzieningenniveau is redelijk op peil gebleven. Het is politiek niet haalbaar gebleken om te snijden in sport en cultuur. Het sluiten van een zwembad is politiek geen optie. Gemeente H “met een volle raadzaal gaat men eerder overstag” Bezuinigingen worden zo laat mogelijk gepland. In de hoop dat er betere tijden komen.