2.2 Rapport Rekenkameronderzoek Functioneren en Presteren RMN
Tekst van het document
Benchmark
Baarn
Bunnik
IJsselstein
Nieuwegein
Soest
Rest
42
20
12
24
20
23
GFT
59
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
Papier
846
383
n.v.t.
n.v.t.
1.494
415
PMD
849
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
Glas
543
581
716
711
382
469
Textiel
1.484
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
Tabel 4.11: service brengvoorzieningen (getal is aantal woningen dat gebruik maakt van één voorziening).
C. Service recyclingstations De onderstaande tabel geeft verleende service van de recyclingstations weer in de RMN-gemeenten in vergelijking met de benchmark (peiljaar 2017). Stroom
Benchmark
Woningen / recyclingstation
26.056 (B) 10.288 (D)
11.046*
24
Uren open ma t/m vr Uren open zaterdag
Aantal stromen
op station
Baarn
Bunnik
IJsselstein
Nieuwegein
Soest
6.446
14.218
28.276
10.084
25
23
26
23
26
35
16
35
40
34
16
6
7
3
7
7
7
* Vanaf 1-1-2019 wordt recycling station in Baarn ook voor Eemnes gebruikt. Hierdoor stijgt het aantal woningen per recyclingstation richting 15.000. Tabel 4.12: benchmark recyclingstations.
Met uitzondering van Nieuwegein is het aantal huishoudens (woningen) per recyclingstation laag. Dit duidt op een hoge service. Daarnaast valt op dat het (totaal) aantal openingsuren per gemeente aanzienlijk verschilt. 2. Tevredenheid RMN bewoners (enquête) De tevredenheid bij bewoners in de vijf RMN-gemeenten is onderzocht via een bewonersenquête. In bijlage 2 zijn de resultaten van dit onderzoek uitgewerkt. In deze paragraaf staan de meest opvallende en samengevatte resultaten met betrekking tot de inzameltaken. Aan de orde komen: A. Tevredenheid over de afvalinzameling in het algemeen. B. Opvallende zaken. m.b.t. inzameling specifieke stromen. C. Opvallende zaken m.b.t. specifieke ontwikkelingen.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
51
Alleen voor intern gebruik
In de enquête is er gebruik gemaakt van een 7-punts schaal waarbij mensen hun mate van (on) tevredenheid konden aangeven. De respondenten zijn per brief of digitaal uitgenodigd om volledig anoniem deel te nemen. De steekproeven in de verschillende gemeenten variëren in grootte en daarmee in betrouwbaarheid (zie ook bijlage 2). De respons per gemeente is als volgt: Baarn: 357 respondenten (betrouwbaarheid resultaten tussen 90 en 95%). Bunnik: 96 respondenten (betrouwbaarheid resultaten <90%). IJsselstein: 586 respondenten (betrouwbaarheid resultaten >95%). Nieuwegein: 516 respondenten (betrouwbaarheid resultaten >95%). Soest: 258 respondenten (betrouwbaarheid resultaten circa 90%). Voor iedere gemeente geldt dat er sprake is van ‘missende data’, vooral bij vragen richting het einde van de enquête was dit het geval, omdat niet alle respondenten de vragenlijst helemaal hebben afgerond. Op die vragen is dan sprake van een lagere respons (en dus ook betrouwbaarheid van de resultaten). A. Tevredenheid over de afvalinzameling in het algemeen Afval inzameling algemeen 70% 60%
50% 40% 30% 20% 10% 0% zeer tevreden
tevreden
een beetje tevreden Baarn
neutraal
Bunnik
IJsselstein
een beetje ontevreden
ontevreden
Nieuwegein
zeer ontevreden
weet ik niet
Soest
Figuur 4.9: tevredenheid over afvalinzameling in het algemeen per RMN-gemeente.
De tevredenheid over de afvalinzameling is vergelijkbaar tussen de gemeenten. Gemiddeld is 84% van de inwoners van de gemeenten tevreden (zeer tevreden, tevreden of een beetje tevreden) tegenover 11% die aangeven een mate van ontevreden te zijn. De figuur toont de spreiding van reacties per gemeente. Ook over de faciliteiten geeft men aan tevreden te zijn. 76% geeft aan een zekere mate van tevreden te zijn over het recyclingstation en 77% geeft aan tevreden te zijn over de locaties en containers waar het afval heengebracht kan worden. Op de vraag of mensen het op prijs zouden stellen als er een tweede recyclingstation geopend zou worden geeft 22% aan dat op prijs te stellen tegenover 57% van de mensen die dit niet op prijs zouden stellen en 21% die aangeeft hier geen antwoord op te weten. De inwoners van de gemeenten is ook gevraagd om de communicatie en informatie over de afvalinzameling te beoordelen gemiddeld geeft 69% van de mensen aan een mate van tevreden te zijn tegenover 15% die aangeeft hier een mate van ontevreden over te zijn. Vooral over de informatie en gebruiksvriendelijkheid van de RMN-site is men tevreden (65-67% van de mensen geeft aan een mate van tevreden te zijn). Daarnaast is ook uitgevraagd hoe tevreden men is over de afhandeling van vragen, klachten en meldingen. Hier zijn de uitkomsten verdeeld.
Naast dat een groot deel van de participanten aangeeft neutraal te zijn of geen antwoord te weten, ligt het gemiddelde percentage van mensen die een mate van tevreden zijn en een mate van ontevreden zijn dicht bij elkaar. Bij de afhandeling van vragen bij 28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
52
Alleen voor intern gebruik
RMN is 33% van de inwoners een mate van tevreden tegenover 13% een mate van ontevreden, bij de afhandeling van klachten en meldingen via RMN is de verhouding 32% tegenover 15%. Bij de afhandeling van vragen via de gemeente is 25% een mate van tevreden tegenover 17% een mate van ontevreden, bij de afhandeling van klachten en meldingen via de gemeente is de verhouding 26% tegenover 18%. Hierbij is een verschil waarneembaar bij gemeente van IJsselstein en Bunnik, de mate van ontevredenheid ligt hier 10% hoger dan bij de andere gemeenten. Dit verschil kan mogelijk worden verklaard door het feit dat in deze gemeenten door RMN ook de groentaken worden uitgevoerd en dit de beantwoording van deze vraag heeft ‘vervuild’. B. Opvallende zaken met betrekking tot inzameling specifieke stromen De inwoners zijn gevraagd hoe tevreden ze zijn over de inzameling van de specifieke afvalstromen: rest, glas, GFT, papier en PMD. De gemeenten hadden weinig afwijkende resultaten onderling. De figuur toont de verdeling van tevredenheid per specifieke stroom. Over het algemeen zijn mensen tevreden over de inzameling van de verschillende stromen, 70% van de mensen gaf aan in een mate tevreden te zijn. De stroom waar mensen minder tevreden over zijn is de inzameling van PMD, hiervoor ligt het aandeel van mensen die een mate van ontevreden zijn 5% boven het gemiddelde van 13%.
Bij de inzameling van glas en grofvuil gaven de meeste mensen aan een neutrale mening of geen mening te hebben.
Afvaltaken 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% zeer tevreden
tevreden
algemeen
locaties
een beetje tevreden rest
GFT
neutraal papier
een beetje ontevreden zeer weet ik niet ontevreden ontevreden
glas
PMD
gof (ophaalservice)
recyclestation
Figuur 4.10: tevredenheid over de afvaltaken van RMN.
C. Opvallende zaken m.b.t. specifieke ontwikkelingen Hoe mensen tegenover ontwikkelingen rondom afval stonden (reeds geïmplementeerd of die in de nabije toekomst geïmplementeerd zullen worden) is ook uitgevraagd bij de inwoners van de vijf gemeenten. De spreiding van positieve reacties en negatieve reacties waren bij deze vragen vergelijkbaar. De figuur laat deze verdeling in positieve en negatieve responses zien. Uit de enquête blijkt dat “omgekeerd inzamelen” de meeste negatieve reacties kreeg: 50% stond hier een mate van negatief tegenover in contrast met de 31% die dit een mate van positieve beoordeling gaven. Dit beeld is ook in veel andere gemeenten te zien: voor implementatie is het merendeel van bewoners negatief, maar als bewoners eenmaal gewend zijn, draait dat beeld weer om en is meestal minimaal twee derde positief. In Amersfoort was het percentage bewoners negatief over omgekeerd inzamelen gedaald van ca. 80% voor de proef in Nieuwland naar ca. 25% een jaar na aanvang van de proef.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
53
Alleen voor intern gebruik
Ontwikkelingen 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% zeer positief
positief
een beetje positief
neutraal
een beetje negatief
negatief
zeer negatief weet ik niet
bevorderingsmaatregelen
omgekeerd inzamelen'
vervuiler betaalt' principe
uitbreiding afvalstromen
afvalcoaches
introductie app
Figuur 4.11: mate van positiviteit ten aanzien van verschillende ontwikkelingen.
56% reageerde een mate van positief op de algemene vraag over bevorderingsmaatregelen tegenover 18% die een mate van negatief reageerde. De app werd ook positief ontvangen met 63% van de mensen die een mate van positief reageerde, waarvan 31% zeer positief, tegenover 9% van de mensen die een mate van negatief reageerden. 3. Belangrijkste bevindingen bewonerstevredenheid RMN over afvaltaken In de belangrijkste bevindingen met betrekking tot de bewonerstevredenheid over de RMN-afvaltaken gaan we in op: A. Geleverde service B. Tevredenheid bewoners over RMN-afvaltaken A. Geleverde service De service voor het ophalen van afvalstromen aan huis is conform de benchmark. De service wordt uitgedrukt in de ophaalfrequentie van een afvalstroom. Hoe hoger de frequentie, hoe hoger de service. De service voor de recyclingstations is hoog in de RMN-gemeenten. In de benchmark maken gemiddeld 26.000 woningen gebruik van een recyclingstation. Dit aantal wordt bij de RMN-gemeenten alleen bij Nieuwegein gehaald (28.000 woningen). Bij de andere RMN-gemeenten gaat het om 6.000 tot 14.000 woningen per recycleperron. De RMN-gemeenten hebben hierbij gekozen voor een hoge service aan bewoners (het recyclingstation is in de buurt). De consequentie is dat de kosten per huishouden relatief hoog zijn.
Desondanks is de hoeveelheid grof restafval met 28 tot 41 kg/inw in de RMN-gemeenten relatief hoog ten opzichte van de benchmark (21 kg/inw). B. Tevredenheid bewoners over RMN-afvaltaken Uit de enquête blijkt dat bewoners in alle RMN-gemeenten in ruime meerderheid tevreden zijn over de afvalinzameling over het algemeen: 84% is tevreden en 11% is ontevreden. Ook over de inzameling van de individuele afvalstromen zijn bewoners in grote meerderheid tevreden. Opvallende zaken uit de enquête: Relatief veel bewoners zijn ontevreden over de afhandeling van klachten en meldingen (vooral in IJsselstein en Bunnik). Ongeveer 50% van de bewoners staat negatief tegenover omgekeerd inzamelen (op basis van het wegbrengen van restafval naar een ondergrondse container). Slechts 30% van de bewoners staat negatief tegenover het toepassen van het principe “de vervuiler betaalt” (diftar). 28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
54
Alleen voor intern gebruik
Meer bewoners staan negatief dan positief tegenover het inzetten van afvalcoaches.
5
Reinigingsprestatie(s) RMN
In dit hoofdstuk geven we antwoord op de volgende deelvragen van het normenkader, voor wat betreft de reinigingsprestatie(s) van RMN: Nummer
Vraag
2
Hoe verhouden de ambities en prestaties van RMN zich met landelijke benchmarks (doelen en prestaties) alsmede hoe en met welke indicatoren wordt hierop gemonitord?
3
Opereert RMN efficiënt (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)?
4
Opereert RMN effectief (leiden de inspanningen tot het gewenste resultaat)?
5
Is de dienstverlening van RMN kwalitatief hoogwaardig en zijn bewoners daarover tevreden (service)?
Dit doen we in de volgende paragrafen. Paragraaf 4.1: Beleid en Monitoring 1. Regionaal / RMN-beleid t.a.v. reiniging en openbare ruimte 2. Monitoring en rapportages RMN Paragraaf 4.2: Efficiëntie RMN (kostenprestaties) 1. Huidige aanpak reinigingstaken RMN 2. Kosten uitvoering reinigingstaken Paragraaf 4.3: Effectiviteit (milieuprestaties) 1. Gerealiseerde beeldkwaliteit Paragraaf 4.4: Bewonerstevredenheid RMN (serviceprestaties) 1. Geleverde service door RMN 2. Tevredenheid RMN bewoners (enquête) 3. Meldingen en klachten
5.1
Beleid en Monitoring Reinigingstaken
In deze paragraaf komen aan de orde: 1. Regionaal / RMN beleid t.a.v. reiniging en openbare ruimte. 2. Monitoring en rapportages RMN. 3. Belangrijkste bevindingen beleid en monitoring reiniging. 1. Regionaal / RMN beleid t.a.v. reiniging en openbare ruimte Hierna wordt ingegaan op de volgende aspecten met betrekking tot het beleid:
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
55
Alleen voor intern gebruik
A. Relevant beleid in de RMN-gemeenten. B. Beheersystematiek in de RMN-gemeenten. A. Relevant beleid in de RMN-gemeenten De volgende tabel geeft een overzicht van relevant beleid ten aanzien van de reinigingstaken en beheer van de openbare ruimte per gemeente: Gemeente
Beleidsdocument
Belangrijke doelen
Baarn
Bomenbeleidsplan 2013 – 2023 Nota Ruimtelijke Kwaliteit Baarn 2015 Beeldkwaliteitsplan Openbare R. 2019-2028
Beeldkwaliteit: A (centrum, park, Lage Vuursche, hoofdinfra) Beeldkwaliteit: B (overig)
Bunnik
Kwaliteitsplan beheer openbare ruimte 2010 Uitvoeringsplan gladheidbestrijding 2017-2018
Beeldkwaliteit: B Groenkwaliteit: B
IJsselstein
Integraal beheerkwaliteitsplan 2011 Beeldkwaliteit: sober (B tot C) Beheerkwaliteitsplan Groen Visie begraafplaatsen 2016 Uitvoeringsplan gladheidsbestrijding 2017-2018 Uitvoeringsprogramma zwerfafval 2015-2022 Beeldkwaliteit: sober (B tot C)
Nieuwegein
Geen taak RMN
Soest
Leidraad fysieke leefomgeving 2017 Kadernota groenbeheer 2007
Beeldkwaliteit: A (centrum) en B (rest)
Tabel 5.1: Overzicht beleidsdocumenten en doelstellingen reiniging.
Alle gemeenten werken op basis van de beheersystematiek “beeldkwaliteit” (voor meer informatie hierover zie volgende kopje). In IJsselstein voert RMN naast de reinigingstaken ook een groot deel van de beheertaken uit (zie hoofdstuk 6). De in de tabel genoemde plannen zijn opgesteld door RMN. Wat opvalt aan de plannen is dat deze vaak al meer dan 5 jaar oud zijn. Daarnaast wordt ingezet op een beeldkwaliteit die in de praktijk vaak hoger is dan beleidsmatig is vastgesteld. B. Beheersystematiek in de RMN-gemeenten De meeste gemeenten in Nederland passen de kwaliteitsmeetlatten van CROW toe om de kwaliteit van de openbare ruimte te definiëren. Hieronder worden de meeste relevante kwaliteitsmeetlatten m.b.t. het takenpakket van RMN (zwerfafval ofwel reiniging, onkruidbestrijding en groenbeheer) kort toegelicht: Kwaliteit
Zwerfafval (bijv. grof)
Onkruidbestrijding
Groenbeheer (bijv. gras)
A+
Geen zwerfafval 0 stuks per 100 m2
Er is geen onkruid 0% bedekking per 100 m2
Geen kale plekken 0 m2 per 100 m2
A
Weinig zwerfafval ≤ 3 stuks per 100 m2
Er is nauwelijks onkruid <20% bedekking per 100 m2
Weinig kale plekken ≤2 m2 per 100 m2
B
Redelijk veel zwerfafval ≤ 10 stuks per 100 m2
Er is pleksgewijs onkruid <40% bedekking per 100 m2
Hier en daar kale plekken ≤5 m2 per 100 m2
C
Veel zwerfafval ≤ 25 stuks per 100 m2
Er is redelijk veel onkruid > 40% bedekking per 100 m2
Redelijk veel kale plekken ≤10 m2 per 100 m2
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
56
Alleen voor intern gebruik
D
Zeer veel zwerfafval >25 stuks per 100 m2
Er is veel onkruid > 40% bedekking per 100 m2
Veel kale plekken >10 m2 per 100 m2
Tabel 5.2 kwaliteitsmeetsystematiek CROW
Gemeenten Baarn, Bunnik, IJsselstein en Soest passen deze CROW-methode toe voor de reinigings- en groenbeheertaken. In de DVO’s wordt gerefereerd aan de beheerplannen van de gemeenten waar deze kwaliteitsniveaus zijn aangegeven. RMN moet deze kwaliteitsniveaus halen en mag dan zelf bepalen hoe dat te doen. De aanpakken in Nieuwegein en Zeist zijn buiten beschouwing gelaten.
Figuur 5.1
CROW beeldmethodiek voor veegvuil op verharding
2. Monitoring en rapportages RMN Onder monitoring gaan we in op de volgende aspecten: A. Monitoring en rapportages conform DVO. B. Monitoring en rapportages beeldkwaliteit de praktijk. C. Monitoring klachten en meldingen. A. Monitoring en rapportages conform DVO In de DVO’s met de gemeenten staat het volgende aangaande monitoring van de reinigingstaken: Baarn: In de DVO met Baarn staat dat RMN en gemeente samen een monitoringplan opstellen voor onkruid op verharding. Ook staat in de DVO dat de gemeente om de twee weken een kwaliteitscontrole doet. Bij een lager niveau dan “C” moet RMN binnen 5 dagen het onkruid bestrijden. Bunnik: In de DVO van Bunnik staat alleen dat RMN een schouwrapportage voor onkruid stuurt met als basis het kwaliteitsplan. IJsselstein: In de DVO met IJsselstein staat dat RMN en gemeente samen een monitoringplan opstellen o.b.v. het Integraal Beheerkwaliteitplan uit 2011. Soest: In de DVO met Soest staat dat RMN en gemeente samen een monitoringplan opstellen. Om te kunnen vaststellen of de inspanningen van RMN leiden tot de afgesproken beeldkwaliteit, moeten alle reinigingstaken periodiek conform de CROW-methode gemonitord worden.
Geconstateerd is dat dit in de DVO’s onvoldoende is vastgelegd: er wordt alleen genoemd dat er een monitoringplan wordt opgesteld: wat is hiervan de status? alleen voor de reinigingstaak “onkruidbestrijding” staat in de DVO dat er een schouwrapportage moet worden geleverd (in Baarn en Bunnik).
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
57
Alleen voor intern gebruik
B. Monitoring en rapportages beeldkwaliteit in de praktijk RMN geeft aan in de praktijk de gerealiseerde kwaliteit op de reinigingstaken in iedere gemeente 4x per jaar te monitoren om te kunnen vaststellen of de gerealiseerde kwaliteit voldoet aan de vastgelegde kwaliteit. Deze “beleidsmonitoring” heeft RMN uitbesteed aan een extern bureau (Beheeraccent). In de toegeleverde stukken zijn voor de gemeente Bunnik en IJsselstein enkele schouwrapporten gevoegd. Als voorbeeld is hieronder het resultaat voor IJsselstein weergegeven in twee figuren. Het gewenste kwaliteitsniveau in IJsselstein is C voor groen, meubilair en verharding en B voor reiniging. 10% van de schouwpunten mag onder het gewenste kwaliteitsniveau scoren volgens de CROW-methodiek.
Figuur 5.2 Schouwresultaten beeldkwaliteit IJsselstein (links = 1 meting, rechts = trend totaalresultaat).
De figuur links laat zien dat de gewenste kwaliteit in IJsselstein op alle taakgebieden ruimschoots is gehaald in het najaar van 2018. De figuur rechts laat het totaalbeeld zien over de afgelopen 3 jaar. Daaruit is te zien dat de kwaliteit de afgelopen 3 jaar steeds is gehaald. De andere rapporten voor IJsselstein en Bunnik geven hetzelfde beeld (voldoen aan afgesproken kwaliteitsniveaus). Met uitzondering van de gemeente IJsselstein gaven de geïnterviewde personen van de RMN-gemeenten aan niet te beschikken over deze schouwrapporten. Naast de beleidsmonitoring monitoren RMN en enkele gemeenten zelf ook meer op “operationele basis”. Zo kunnen geconstateerde “dagelijkse” afwijkingen van de vastgestelde kwaliteitsniveaus door RMN worden bijgewerkt en middelen op de juiste plekken worden ingezet. Alle gemeenten hebben de indruk dat de vastgelegde beeldkwaliteit wordt gehaald. Voor veel gemeenten geldt echter dat de vastgelegde beeldkwaliteit voor de reinigingstaken en groentaken in de regel lager ligt dan de kwaliteit in de praktijk. Bunnik geeft bijvoorbeeld aan dat Biga (uitvoerder voor RMN) ongevraagd de beeldkwaliteit op een veel hoger niveau hield. Nadat deze taken naar RMN gingen, onderhield RMN de kwaliteit conform het beheerplan, maar dat was lager dan bewoners gewend waren. C.
Monitoring klachten en meldingen Over monitoring van calamiteitenmeldingen staat in de DVO’s dat RMN op verzoek een overzicht kan verstrekken van de voornoemde meldingen. In de DVO van Soest is vermeld dat over de terugkoppeling van meldingen ten aanzien van de reinigingstaken nog nadere afspraken gemaakt worden tussen gemeente en RMN. In de andere DVO’s staat niets over monitoring en terugkoppeling van meldingen over de reiniging en de afvaltaken. Gemeenten hebben op dit moment geen inzicht in de hoeveelheid en het type binnengekomen klachten. Deze informatie ontvingen de meeste gemeenten in het verleden wel. De indruk is overigens dat RMN relatief weinig klachten en meldingen krijgt en deze over het algemeen goed afhandelt. Deze indruk
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
58
Alleen voor intern gebruik
verkrijgt men doordat er bij de gemeenten zelf weinig klachten en meldingen binnenkomen. Bij Nieuwegein gaat het bijvoorbeeld om minder dan 10 meldingen per jaar. 5. Belangrijkste bevindingen beleid en monitoring reiniging In de belangrijkste bevindingen op het gevoerde beleid en monitoring gaan we in op de volgende aspecten: A. Beleid en beheersystematiek. B. Monitoring prestaties. A. Beleid en beheersystematiek De RMN-gemeenten passen de CROW-methode toe om de gewenste beeldkwaliteit vast te leggen. De gewenste beeldkwaliteit verschilt per gemeente. Deze is in Soest en Baarn hoger dan in Bunnik en IJsselstein. Het beleid waarin de gewenste beeldkwaliteit is vastgelegd, is in alle gemeente meer dan 5 jaar oud. In de DVO’s is weinig opgenomen over monitoring van de reinigingstaken. De gewenste beeldkwaliteit is veelal weliswaar vastgelegd, maar niet beschreven is hoe monitoring van de reinigingstaken van RMN moet plaatsvinden. Dit maakt het erg lastig om RMN aan te spreken op de gerealiseerde resultaten c.q. om de te realiseren resultaten eenduidig vast te stellen. B. Monitoring prestaties Gemeenten geven aan de indruk te hebben dat de vastgelegde beeldkwaliteit in de praktijk door RMN wordt gerealiseerd. De schouwrapporten van Bunnik en IJsselstein bevestigen dit.
In de praktijk geeft RMN aan de reinigingsprestaties in alle gemeenten 4x per jaar te monitoren door een extern bureau. Daarnaast geven gemeenten aan ook graag te beschikken over monitoringrapportages over klachten en meldingen. Daar hebben ze nu onvoldoende inzicht in.
5.2
Efficiëntie RMN (kostenprestaties) Reinigingstaken
In deze paragraaf komen aan de orde: 1. Huidige aanpak reinigingstaken RMN; 2. Kosten uitvoering reinigingstaken; 3. Benchmark Schoon; 4. Belangrijkste bevindingen efficiëntie reinigingstaken. 1. Huidige aanpak reinigingstaken RMN voert een aantal reinigingstaken uit voor alle gemeenten m.u.v. Nieuwegein: straatreiniging; onkruidbestrijding; kolkenreiniging; gladheidsbestrijding; plaagdierbestrijding; huisontruimingen (niet in Baarn). Voor Nieuwegein doet RMN alleen de afvaltaken. Voor Bunnik en IJsselstein voert RMN ook enkele aanvullende taken uit met betrekking tot beheer van de openbare ruimte (zie hoofdstuk 6). Dit is in de DVO vastgelegd. Hierbij heeft RMN het personeel van de gemeenten overgenomen. Sinds 2017 voert RMN deze taken uit voor Bunnik. De gemeente moet op bepaalde vlakken nog wennen aan de nieuwe situatie, omdat uitvoering van taken nu anders lopen. Een
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
59
Alleen voor intern gebruik
voorbeeld wat hierbij werd gegeven is het verhelpen van storingen in riolering of rioolgemalen. Bunnik geeft aan dat RMN dit alleen kan signaleren en niet verhelpen. RMN geeft hierop aan dat het verhelpen van calamiteiten buiten reguliere werktijden op verzoek van Bunnik buiten de DVO is gelaten en dat (nieuwe) wetgeving niet meer toestaat om bepaalde werkzaamheden te verrichten. Daarom wordt een gespecialiseerd extern bedrijf ingeschakeld. In de DVO’s is vastgelegd hoe RMN de reinigingstaken uitvoert: Baarn: beeldkwaliteit; Bunnik: beeldkwaliteit; IJsselstein: beeldkwaliteit; Soest: beeldkwaliteit. Voor meer informatie hierover zie paragraaf 5.1 punt 1 onder A en B. Het verwijderen van zwerfafval zit deels in de DVO en verschilt per gemeente. RMN doet in alle vier de gemeenten het verwijderen van zwerfafval vanaf verharding via het machinaal vegen en het handmatig verwijderen van zwerfafval (prikken). Wat niet binnen de DVO’s valt: Baarn: exclusief zwerfafvalverwijdering uit groen en het legen van afvalbakken; Bunnik: exclusief zwerfafvalverwijdering uit groen; IJsselstein: exclusief zwerfafvalverwijdering uit groen en het legen van afvalbakken; Soest: exclusief zwerfafvalverwijdering uit groen. 2. Kosten uitvoering reinigingstaken In de kosten van de uitvoeringstaken t.a.v. reiniging gaan we nader in op: A. Totale kosten reinigingstaken RMN. B.
Trend in kosten reiniging. C. Kostenstructuur. A. Totale kosten reinigingstaken RMN In de onderstaande tabel staan de begrote kosten voor 2019 van de reinigingstaken per gemeente:
Gemeente
StraatKolkenOnkruidbestrijding reiniging reiniging
Gladheidbestrijding
Totaal Overig
Gemeente per HH
Baarn
210.000
85.000
70.000
95.000*
13.000
473.000
€ 43
Bunnik
176.000
72.000
27.000
60.000
4.000
339.000
€ 52
IJsselstein
439.000
271.000
-
114.000
20.000
844.000
€ 59
Nieuwegein
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
670.000
98.000
225.000
Soest TOTAAL
n.v.t. n.v.t.
19.000 1.012.000
€ 50
2.668.000
€ 51
* Baarn geeft aan dat de kosten voor gladheidsbestrijding “standaard” € 15.000 tot € 20.000,- te laag begroot worden. Tabel 5.3 Totale begrote kosten RMN per gemeente en reinigingstaak voor 2019
Uit de tabel blijkt dat de kosten per huishouden in de RMN-gemeenten variëren tussen de € 43 per huishouden in Baarn en € 59 per huishouden in IJsselstein. Dit is opvallend, omdat de te realiseren beeldkwaliteit in IJsselstein lager is dan in de andere gemeenten en de post “kolkenreiniging” nog
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
60
Alleen voor intern gebruik
ontbreekt in de begroting 2019. RMN gaat pas vanaf 2020 de kolken reinigen in IJsselstein. De kosten voor IJsselstein zullen derhalve nog verder stijgen. Voor de kostenverschillen per huishouden tussen de gemeenten kon RMN niet direct een verklaring geven. RMN geeft aan dat hier waarschijnlijk meespelen: 1. De inrichting van de openbare ruimte en de “beheerbaarheid” daarvan waarschijnlijk een rol spelen. Baarn maakt bijvoorbeeld afspraken met RMN om obstakels te verwijderen om de beheerbaarheid te verbeteren. 2. De “staat” van de openbare ruimte: achterstallig onderhoud leidt tot hogere beheerskosten. Als er bijvoorbeeld veel ruimte zit tussen straatstenen of stoeptegels, groeit daar eerder onkruid tussen. In Baarn is hiervoor een “Stoepenplan” opgesteld ingaande per 2018-2019. 3. Areaalgrootte is van invloed op kosten (relatief veel te onderhouden m2 per huishouden). B. Trend in kosten reiniging In de onderstaande tabel staat de totale jaarlijkse begroting (omzet) van RMN voor de reinigingstaken. Deze komen uit de begrotingen van 2019 en 2018. 2019 en 2018 betreffen de geraamde kosten en 2017 en 2016 betreffen de werkelijke kosten. Kostenpost
2019
2018
2017
2016
Baarn
473.000
458.000
508.000
488.000
Bunnik
339.000
325.000
365.000
256.000
IJsselstein
844.000
876.000
835.000
775.000
Nieuwegein
0
0
0
0
1.012.000
997.000
1.026.000
935.000
€ 2.668.000
€ 2.656.000
€ 2.734.000
€ 2.454.000
Soest TOTAAL
Tabel 5.4 Trend in totale kosten reiniging per gemeente over de jaren 2016 – 2019.
Gemiddelde zijn de (geraamde) kosten voor de RMN-gemeenten tussen 2016 en 2019 met 9% gestegen. De grootste stijging vond plaats in Bunnik (32%) en in Baarn zijn de kosten met 3% gedaald. De stijging in Bunnik kan volgens RMN verklaard worden doordat RMN na 2016 steeds meer reinigingstaken voor Bunnik is gaan uitvoeren. Omdat RMN kosten direct toerekent aan gemeenten, zijn deze afhankelijk van (externe) omstandigheden. Zo is te zien in 2017 dat de gladheidsbestrijdingskosten bij alle gemeenten hoger waren dan geraamd. C. Kostenstructuur RMN De opbouw van de kostenstructuur voor de reinigingstaken is gelijk aan die voor de afvaltaken. Voor meer informatie zie paragraaf 4.2 punt 3. 3. Benchmark Schoon In Nederland is er de “Benchmark Schoon” 21 die door de NVRD, Nederland Schoon en Rijkswaterstaat wordt gefaciliteerd. De RMN-gemeenten doen hier niet aan mee. De resultaten van deze benchmark gebruiken we om de resultaten van de RMN-gemeenten mee te vergelijken en te beoordelen. Belangrijke kanttekening hierbij is dat er een kans is dat we “appels met peren” aan het vergelijken zijn: de getallen van de RMN-gemeenten leiden we af uit de begrote kosten voor 2019 en die hoeven niet per se gelijk te zijn aan de getallen die de gemeenten in de benchmark gebruiken. 21
https://www.benchmarkschoon.nl/
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
61
Alleen voor intern gebruik
We gaan in op: A. Kosten (zwerf)afvalverwijdering uit de openbare ruimte. B. Kosten onkruidbestrijding. A. Kosten (zwerf)afvalverwijdering uit de openbare ruimte De kosten van het verwijderen van (zwerf)afval uit de openbare ruimte omvatten de directe kosten van uitvoering en coördinatie van de activiteiten handmatig vegen en blazen, afvalbakken legen, machinaal vegen, aftransport en verwerking reinigingsafval, illegale dump en daarnaast markten en evenementen (wanneer van toepassing). De directe kosten betreffen de personele, materiële en uitbestede kosten en zijn exclusief indirecte kosten en overhead. De benchmark vindt plaats op basis van stedelijkheidsklasse 22. De kosten worden teruggerekend naar de kosten per inwoner. De onderstaande tabel geeft een overzicht.
Gemeente
Kosten RMN (€ / inw)
Stedelijkheidsklasse
Kosten benchmark (€ / inw)
Kostenvergelijking
Baarn *
€9
3
€ 16
45% lager
Bunnik
€ 12
4
€ 14
14% lager
IJsselstein
€ 13
2
€ 18
28% lager
** € 15
3
** € 20
25% lager
Soest *
* In de benchmark zijn geen goede getallen beschikbaar voor stedelijkheidsklasse 3. Daarom is het gemiddelde van stedelijkheidsklasse 2 en 4 genomen. ** In Soest zijn geen de kosten voor afvalverwijdering en onkruidbeheer afzonderlijk beschikbaar. Daarom zijn de kosten voor afvalverwijdering en onkruidbeheer uit de benchmark bij elkaar opgeteld. Tabel 5.5 Benchmark kosten verwijdering (zwerf)afval uit de openbare ruimte
Uit de tabel blijkt dat de kosten voor het verwijderen van (zwerf)afval uit de openbare ruimte in de RMNgemeenten 14 tot 45% lager liggen ten opzichte van de benchmark. Dit is (deels) te verklaren, omdat niet alle kosten voor zwerfafvalverwijdering in de DVO met RMN zitten: Baarn: exclusief zwerfafvalverwijdering uit groen en het legen van afvalbakken; Bunnik: exclusief zwerfafvalverwijdering uit groen; IJsselstein: exclusief zwerfafvalverwijdering uit groen en het legen van afvalbakken; Soest: exclusief zwerfafvalverwijdering uit groen. B. Kosten onkruidbestrijding De kosten onkruidbestrijding omvatten de directe kosten van uitvoering en coördinatie van de activiteiten handmatig onkruidbeheer (waaronder de bosmaaier) en machinaal onkruidbeheer. De directe kosten betreffen de personele, materiële en uitbestede kosten en zijn exclusief indirecte kosten en overhead.
22
Benchmark Schoon – Analyse peiljaar 2017.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
62
Alleen voor intern gebruik
Gemeente
Kosten RMN (€ / inw)
Stedelijkheidsklasse
Kosten benchmark
Kostenvergelijking
Baarn *
€ 3,50
3
€ 4,70
26% lager
Bunnik
€ 4,70
4
€ 4,10
15% hoger
IJsselstein
€ 7,90
2
€ 5,30
49% hoger
Soest *
** € 15
3
** € 20
25% lager
* In de benchmark zijn geen goede getallen beschikbaar voor stedelijkheidsklasse 3. Daarom is het gemiddelde van stedelijkheidsklasse 2 en 4 genomen.
** In Soest zijn geen de kosten voor afvalverwijdering en onkruidbeheer afzonderlijk beschikbaar. Daarom zijn de kosten voor afvalverwijdering en onkruidbeheer uit de benchmark bij elkaar opgeteld. Tabel 5.6 Benchmark kosten onkruidbeheer
Vergelijking van de kosten van onkruidbeheer in de RMN-gemeenten met de gemeenten in de benchmark laat een verschillend beeld zien: in Baarn zijn de kosten 26% lager t.o.v. de benchmark en in Bunnik en IJsselstein zijn de kosten respectievelijk 15 tot 49% hoger. Daarbij wordt opgemerkt dat de percentages weliswaar aanzienlijke verschillen laten zien, maar dat het in absolute omvang van de kosten om (relatief) kleine bedragen gaat. 4. Belangrijkste bevindingen efficiëntie reinigingstaken In de belangrijkste bevindingen met betrekking tot de efficiëntie van reinigingstaken gaan we in op: A. Kosten reinigingstaken. B. Trends in kosten reinigingstaken. C. Benchmark kosten reinigingstaken. A. Kosten reinigingstaken De kosten van de reinigingstaken zijn gemiddeld € 51 per huishouden in de RMN-gemeenten. Er is geen (landelijke) benchmark waarmee dit vergeleken kan worden. De kosten zijn afhankelijk van externe omstandigheden (zoals winter met veel sneeuw of goede omstandigheden voor onkruidgroei). Het verschil tussen de laagste en hoogste kosten per RMN-gemeente is 37% en kunnen waarschijnlijk deels verklaard worden door (1) de inrichting van de openbare ruimte en de “beheerbaarheid” daarvan en (2) de “staat” van de openbare ruimte (achterstallig onderhoud leidt tot hogere beheerskosten). B.
Trends in kosten reinigingstaken Tussen 2016 en 2019 zijn de kosten gemiddeld met 9% gestegen. Deze stijging is min of meer in lijn met de gemiddelde loon- en inflatieontwikkeling. Tussen de RMN-gemeenten onderling wordt flink afgeweken van de algemene trend: van 3% daling in Baarn tot 32% stijging in Bunnik. De stijging in Bunnik komt door vergroting van het reinigingstakenpakket van RMN. C. Benchmark kosten reinigingstaken De RMN-gemeenten doen zelf niet mee met de “Benchmark Schoon”. Een belangrijke kanttekening bij de bevindingen is daarom om in de vergelijking met de benchmark de goede kosten met elkaar vergeleken worden. Uit de benchmark blijkt dat de kosten voor het verwijderen van (zwerf)afval uit de openbare ruimte in de RMN-gemeenten 14 tot 45% lager liggen ten opzichte van de benchmark gemeenten. Vergelijking van de kosten van onkruidbeheer in de RMN-gemeenten laat een verschillend beeld zien: in Baarn zijn de kosten 26% lager t.o.v. de benchmark en in Bunnik en IJsselstein zijn de kosten respectievelijk 15 tot 76% hoger.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
63
Alleen voor intern gebruik
5.3
Effectiviteit RMN (milieuprestaties) Reinigingstaken
Bij de reinigingstaken zijn de doelstellingen gerelateerd aan de te realiseren beeldkwaliteit. Er zijn landelijk en bij RMN geen doelstellingen ten aanzien van het te realiseren milieuresultaat. In paragraaf 3.2.1 is ingegaan op de beeldsystematiek en de te realiseren beeldkwaliteit. Hiervoor zijn alleen gegevens beschikbaar gesteld voor de gemeenten Bunnik en IJsselstein. Baarn geeft aan deze gegevens niet te ontvangen van RMN. In de onderstaande tabel zijn de norm en de gemeten kwaliteit in het derde kwartaal van 2018 samen gepresenteerd om een indicatie te kunnen geven van de effectiviteit van de uitgevoerde reinigingstaken. Kostenpost
Groen
Meubilair
Reiniging
Verharding
Norm Bunnik
B
B
B
B
Norm IJsselstein
C
C
B
C
Resultaat Bunnik Q3 2018
Hoger B: 83% B: 11% Lager B: 6%
Hoger B: 80% B: 13% Lager B: 7%
-
Hoger B: 77% B: 22% Lager B: 1%
Resultaat IJsselstein Q3 2018
Hoger C: 77% C:17% Lager C: 6%
Hoger C: 89% C: 7% Lager C: 4%
Hoger B: 72% B: 17% Lager B: 11%
Hoger C: 74% C: 19% Lager C: 7%
Tabel 5.7 kwaliteit, norm en gemeten kwaliteit.
Uit de tabel blijkt dat RMN een veel hogere beeldkwaliteit in stand houdt dan noodzakelijk is conform de beeldsystematiek: in Bunnik heeft gemiddeld 80% van de meetpunten een hogere kwaliteit dan vastgelegd; in IJsselstein heeft gemiddeld 77% van de meetpunten een hogere kwaliteit dan vastgelegd.
5.4
Bewonerstevredenheid
De tevredenheid bij bewoners in de vijf RMN-gemeenten is onderzocht via een bewonersenquête. De vragen over afvalinzameling, communicatie en ontwikkelingen zijn aan alle vijf de gemeenten voorgelegd. In drie gemeenten vervult RMN ook aanvullende diensten zoals beheer openbare ruimte, groenbeheer en het uitvoeren van reinigingstaken. In bijlage 2 zijn de resultaten van dit onderzoek uitgewerkt. In deze paragraaf staan de meest opvallende en samengevatte resultaten met betrekking tot de reinigingstaken. Aan de orde komen: A. Tevredenheid over de reiniging in het algemeen. B. Tevredenheid over beheer van de openbare ruimte. C. Opvallende zaken m.b.t. beoordeelde kwaliteit van de eigen buurt. D. Tips en opmerkingen t.a.v. reiniging en beheer openbare ruimte. A. Tevredenheid over de reiniging in het algemeen Bij vier gemeenten zijn de vragen over reinigingstaken uitgezet, namelijk in Bunnik, IJsselstein, Soest en Baarn. De spreiding van de reacties was gelijk onder de gemeenten. Bij alle onderwerpen gaven de meeste mensen aan dat ze een mate van tevreden waren. Bij de onderwerpen onkruid verwijdering en overige reinigingstaken gaven te meeste mensen een mate van ontevreden te zijn, namelijk 41%.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
64
Alleen voor intern gebruik
Reinigingstaken gemeente (IJselstein, Soest, Bunnik en Baarn) 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% zeer tevreden een beetje neutraal een beetje ontevreden zeer weet ik niet tevreden tevreden ontevreden ontevreden straatreiniging onkruid afvalbakken OR gladheidsbestreiding overige taken Figuur 5.3 Tevredenheid over de RMN-reinigingstaken
B. Tevredenheid over beheer van de openbare ruimte De vragen betreft de tevredenheid over het beheer van de openbare ruimte is uitgezet bij de gemeenten Bunnik en IJsselstein omdat alleen deze gemeenten deze dienst afnemen bij RMN. De bewoners van IJsselstein en Bunnik toonden grote spreiding in de data (figuur 5.4), de hoeveelheid positieve reacties als negatieve reacties lagen dicht bij elkaar, 39% tegenover 37%, maar waren overwegend positief. Met andere woorden, de meningen lopen in deze twee gemeenten erg uiteen.
Tevredenheid beheer OR (Bunnik en IJsselstein) 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% zeer tevreden
tevreden
groenbeheer
een beetje tevreden
neutraal
beheer bomen
een beetje ontevreden zeer weet ik niet ontevreden ontevreden
klein onderhoud
beheer speeltoestellen
Figuur 5.4 Tevredenheid over het beheer van de openbare ruimte in Bunnik en IJsselstein
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
65
Alleen voor intern gebruik
C. Opvallende zaken m.b.t. beoordeelde kwaliteit van de eigen buurt De vragen over de beoordeling van de buurt is ook alleen uitgezet in de gemeenten Bunnik en IJsselstein. De vragen over de inrichting van de openbare ruimte, de speeltuinen en toestellen en het straatbeeld in het algemeen kregen het grootste aandeel tevreden reacties. Bij de vraag over informatie die mensen ontvangen over het beheer in de openbare geven de meeste mensen aan een mate van ontevreden te zijn, namelijk 36% tegenover 28% van de mensen die aangaven een mate van tevreden te zijn.
Tevredenheid openbare ruimte (Bunnik en IJselstein) 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% zeer tevreden
tevreden
inrichting RO
een beetje tevreden
speeltoestellen
neutraal
groen in de buurt
een beetje ontevreden zeer weet ik niet ontevreden ontevreden informatie over het beheer
algemeen straatbeeld
Figuur 5.5 Tevredenheid over de openbare ruimte in Bunnik en IJsselstein
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
66
Alleen voor intern gebruik
6
Beheerprestaties - IJsselstein
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de taken met betrekking tot het beheer van de openbare ruimte in de gemeente IJsselstein zoals verricht door RMN. De volgende onderwerpen komen daarin in aan bod: 1. 2. 3. 4.
Beleid. Uitvoering door RMN. Monitoring. Belangrijkste bevindingen.
6.1
Beleid Beheerprestaties
In deze paragraaf komen aan de orde: 1. Keuze regiegemeente. 2. Beleid t.a.v. beheertaken. 1. Regiegemeente In december 2010 heeft de Raad van de gemeente IJsselstein ervoor gekozen om een regiegemeente te worden binnen RMN. De reden hiervoor was dat de Raad toekomstbestendig wilde worden en zijn. Regiegemeente houdt in dat de focus en de taak van de gemeente ligt op regievoering, de uitvoering wordt uitbesteed aan een externe partij. De gemeente IJsselstein is in omzet gemeten de grootste afnemer van de taken van RMN met een geraamde omzet in 2019 van € 6.200.000,00. Dit zijn de basistaken voor afvalinzameling zoals die ook bij andere gemeenten in rekening worden gebracht en aanvullende taken voor beheer van de openbare ruimte. 2. Beleid In het Integraal Beheerkwaliteitsplan 2011 is te zien dat de gemeente destijds € 3.604.300,00 op jaarbasis uitgaf om het op dat moment aanwezige kwaliteitsniveau te halen. Marktconform zou er circa € 3.446.300,00 nodig zijn om dit kwaliteitsniveau te behalen23. De verlaging van deze uitgave zou mogelijk kunnen worden behaald door efficiencywinst te behalen. De Gemeente IJsselstein had in 2011 een taakstelling voor een besparing van € 725.000,00. Om die reden heeft zij daarom in het Integraal Beheerkwaliteitsplan een scenario gepresenteerd waarin vier gebiedstypen worden onderscheiden die op een laag beeldkwaliteitsniveau beheerd worden.
Deze gebieden worden getypeerd als ‘sober en doelmatig’. Alleen in het centrum en in woonwijken wordt reiniging op een hoger niveau uitgevoerd, omdat dit als een belangrijk aspect is benoemd. Het scenario (alternatief klankbordgroep) dat in het Integraal Beheerkwaliteitsplan is gepresenteerd zou naar verwachting in 2011 gerealiseerd kunnen worden met een totaalbedrag van € 2.971.500,00. Rekening houdend met prijsstijgingen van ca 11% 24 over de periode 2011-2019 zou dit bedrag nu € 3.307.280,00 bedragen.
6.2
Efficiëntie en effectiviteit RMN
In deze paragraaf komt aan de orde: 1. Kosten en uitvoering beheertaak RMN en 2. Monitoring en beeldkwaliteit. 23 24
Conform Beheerkwaliteitsplan 2011 CBS
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
67
Alleen voor intern gebruik
1. Kosten en uitvoering beheertaak RMN RMN heeft naar aanleiding van het besluit de opdracht gekregen om het dagelijks beheer en onderhoud over te nemen van de volgende beheercategorieën. Deze vallen binnen de aanvullende dienstverlening van RMN: Groen; Wegen (alleen klein onderhoud); Kunstwerken; Riolering; Verkeersregelinstallaties; Openbaar Water; Meubilair; Speelvoorzieningen; Sportvelden; Evenementen. Straatreiniging en gladheidsbestrijding zijn ook door RMN overgenomen, maar deze activiteiten vallen binnen de basistaken van RMN. De grootste onderdelen zijn wegbeheer (ca. 1,47 miljoen m 2)25 en groenbeheer (1,5 miljoen m2).26 Er is tot op heden geen DVO overeengekomen voor de taken van de RMN gericht op het beheer van de openbare ruimte. RMN beheert – zonder DVO – conform de wijze waarop de gemeente IJsselstein het in het verleden, voor 2013, zelf deed. De aanvullende taken voor het beheer van de openbare ruimte omvatten € 2.912.000,00. Om een goede vergelijking te maken met de taken die in het Beheer Kwaliteitsplan 2011 worden genoemd moet ook straatreiniging en onkruidbestrijding worden toegevoegd. De kosten hiervan zijn in de begroting van 2019 respectievelijk € 439.000,00 en € 271.000,00. Dit betekent dat de totale kosten voor het beheer van de openbare ruimte conform het Beheerkwaliteitsplan 2011 € 3.622.200,00 bedragen (prijspeil 2019).
Dit bedrag is iets hoger dan de verwachting op basis van het vastgestelde scenario (indexatie is daarin meegenomen) maar dit bedrag ligt wel ongeveer 10% lager dan het bedrag dat in 2011 aan ditzelfde takenpakket werd besteed. De verwachting om – op basis van het vastgestelde scenario – circa 20% te besparen door het kwaliteitsniveau te verlagen is op basis van landelijke ervaringen ook niet optimistisch. Op basis van de opgedane ervaringen is een besparing tussen de 8-15% reëler. De gerealiseerde besparing val binnen die bandbreedte. 2. Monitoring en beeldkwaliteit In de Cibor schouwgids is de methodiek van de beheerkwaliteitsniveaus bepaald, RMN werkt aan een voorstel voor een nieuwe monitoringsystematiek omdat de huidige niet meer aansluit bij de behoefte.27 Deze nieuwe systematiek is echter nog niet beschikbaar. RMN laat de beeldkwaliteit van de openbare ruimte per kwartaal schouwen door een externe partij. Het ambitieniveau is als volgt beschreven28: 25
Beheerplan Wegen, 2016-2020 Groen Structuurplan, 2009 27 Brief RMN bij oplevering rapportage Q3-2018 28 Beeldkwaliteitsplan 2011 26
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
68
Alleen voor intern gebruik
A+
A
B
C
D
Niveau 3 – voor de taak ‘reiniging’
0%
0%
55%
40%
5%
Niveau 4 – de gehele openbare ruimte
0%
0%
40%
55%
5%
Tabel 6.1 schouwresultaten IJsselstein
Uit de monitoringrapportage van het derde kwartaal 2018 blijkt dat RMN over voldoet aan de gestelde ambitie. Ook in alle andere metingen vanaf Q3-2015 was dit het geval.
Figuur 6.1: Kwaliteitsmetingen Openbare Ruimte (bron Monitoring Beheeraccent q3-2018.
Hoge(re) kwaliteit ten opzichte van overeengekomen beeldkwaliteit Opvallend is het percentage A+ en A dat aanwezig is. Dit ligt derhalve (fors) hoger dan conform de ambitie noodzakelijk. Uit de documenten volgt dat er in het begin van de samenwerking tussen de gemeente IJsselstein en RMN veel A en ook veel D-kwaliteit zichtbaar was. Dit duidt op achterstanden. Inmiddels is op basis van de schouwresultaten een logischere mix zichtbaar van verschillende kwaliteiten. Het percentage dat niet voldoet aan de norm mag volgens de systematiek 10% bedragen, in de gemeente IJsselstein ligt dit percentage rond de 6%. RMN voldoet hiermee ruimschoots aan de kwaliteitsdoelstellingen. Bij een beschouwing per discipline valt op dat de kwaliteit van de verhardingen geleidelijk iets terugloopt tussen 2015-2018. Dit is gezien de ambitie verklaarbaar maar het is vanwege de splitsing in groot onderhoud/vervangingen (gemeente) en klein onderhoud (bij RMN) niet goed na te gaan wie hiervoor verantwoordelijk is. Dit is vooral het gevolg van de vraag of het teruglopen van de kwaliteit te maken heeft met de onderhoudswerkzaamheden of eventueel noodzakelijke vervangingswerkzaamheden. Bij groen zijn meer seizoensinvloeden van toepassing waardoor beeldmaatlatten voor kortcyclische werkzaamheden (maaibeeld, onkruid, uitwerpselen) een wisselend resultaat geven.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
69
Alleen voor intern gebruik
Beperkingen monitoring beeldkwaliteit De monitoring van het beheer en onderhoud door middel van beeldkwaliteit geeft een redelijk beeld van kortcyclisch werk dat in dit geval door RMN wordt gedaan. Beeldkwaliteit leidt echter niet onherroepelijk tot besparingen en/of betere monitoring:
Wat betreft kosten voor groen zijn met name bij zeer lage beeldkwaliteit nagenoeg geen kostenvoordelen te verwachten. Dit komt met name doordat plantvakken (weliswaar) minder maar wel intensiever onderhoud nodig hebben. In dat geval kan ‘vaak komen en weinig doen’ en het Bniveau realiseren op lange termijn dezelfde kosten opleveren als het lagere C-niveau: ‘weinig komen, veel doen’. De methodiek geeft wel verschillen in A+, A en D-niveau. Voor onderdelen waar ook de technische kwaliteit belangrijk is kan niet altijd worden volstaan met beeldgericht werken. Asfaltverhardingen die technisch wellicht aan het einde van de levensduur zijn kunnen met een dunne laag weer op A+ niveau gebracht worden. Een dergelijke cosmetische ingreep pakt echter de eventuele onderliggende problemen niet aan. Met als gevolg dat er vaker onderhoud zal moeten worden gepleegd dan verwacht. Daarom is het vastleggen van afspraken over de wisselwerking tussen RMN (beeldgericht/ klein onderhoud) en gemeente (technisch/groot onderhoud) belangrijk.
Monitoring overige disciplines In de rapportage worden de hoofdonderdelen (groen, verharding, reiniging en meubilair) gemonitord. Deze disciplines vertegenwoordigen de meeste omzet maar het zijn niet alle taken die door RMN worden uitgevoerd. Er is geen inzicht in de resultaten voor het beheer van Kunstwerken, Riolering, Verkeersregelinstallaties, Openbaar Water, Speelvoorzieningen, Sportvelden en Evenementen. Het ontbreken van een DVO en monitoringssystematiek, maakt het daarmee erg lastig om deze prestaties goed inzichtelijk te krijgen.
6.3
Belangrijkste bevindingen beheerprestaties
De kosten van het dagelijks beheer en onderhoud zijn vergeleken met het Beheerkwaliteitsplan 2011. Ten opzichte van de situatie van destijds zijn de kosten die de gemeente IJsselstein maakt om dit beheer uit te (laten) voeren gedaald. Daarentegen liggen deze wel hoger dan op basis van de doorgerekende scenario’s op voorhand voor het destijds vastgestelde kwaliteitsniveau werd verwacht. Voor de verandering in kosten zijn de volgende verklaringen te geven:
de ingeschatte besparing van circa 20% voor hetzelfde takenpakket – enkel door efficiency voordelen – is niet reëel (logischer is 8-15%): er is mogelijk sprake van areaaluitbreiding tussen 2011-2019; er zijn onderdelen duurder geworden als gevolg van beleidswijzigingen of marktomstandigheden (bijvoorbeeld: onkruidbestrijding zonder chemische middelen); en een eventuele afname van de kosten kan komen door omvorming van areaal. Het is echter niet bekend in hoeverre de plannen hiervoor gerealiseerd zijn.
De kwaliteit van de openbare ruimte was zeer divers, van A/B tot C/D-niveau. Op onderdelen is daar nog steeds sprake van, maar er is inmiddels een betere en meer typische balans in de opbouw van de niveaus. Bovendien is er nog maar beperkt sprake van achterstanden (D-niveau). Het aandeel A+ en A meetwaarden is gezien de ambitie van C-niveau hoog te noemen. Hiermee voldoet RMN – gebaseerd op de verstrekte gegevens – ruimschoots aan de gestelde prestatienorm.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
70
Alleen voor intern gebruik
Bij alle bevindingen is wel van belang om vast te stellen dat de kwaliteitsambities vanuit de Ciborsystematiek zijn vormgegeven op een manier die maar beperkt aansluit bij het karakter van de werkzaamheden van RMN. Alleen het kortcyclische werk (reiniging, kortcyclisch groen onderhoud) is goed weer te geven op basis van de Cibor systematiek. Groot onderhoud en vervangingen (verantwoordelijkheid gemeente) zullen met name op verhardingen hogere scores op A+ en A-niveau geven. Hierdoor is de prestatie van het beheer en (klein) onderhoud door RMN niet altijd even goed meetbaar. Om meer inzicht te krijgen in de uitvoering door RMN en beter te kunnen aan- of bijsturen, verdient het aanbeveling om af te stappen van de informele wijze van aansturing en om in plaats daarvan ook voor de openbare ruimte een DVO af te sluiten. Daarin kan in dat geval een formele monitoringssystematiek worden vastgelegd die aansluit bij de verschillende taakvelden en waarin ook alle taakvelden worden gemonitord. Daarnaast is het van belang voor alle disciplines prestatie indicatoren te monitoren ten behoeve van een goede samenwerking tussen RMN en de gemeente. Dit voorkomt onduidelijkheid over rollen, taken en verantwoordelijkheden en zorgt ook voor een heldere lijn bij het verwerken van eventuele klachten of meldingen.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
71
Alleen voor intern gebruik
7
Dienstverleningsovereenkomst, aansturing en verwachtingen
In dit hoofdstuk geven we antwoord op de volgende deelvragen van het normenkader, voor wat betreft de reinigingsprestatie(s) van RMN: Nummer 6
Vraag Wordt RMN goed aangestuurd?
Dit doen we in de volgende paragrafen. Paragraaf 7.1: Gemeenschappelijke regeling (algemeen) 1. de gemeenschappelijke regeling Paragraaf 7.2: De opzet van de DVO 1. dienstverleningshandvest financieel kader 2. een dienstverleningsovereenkomst Kosten uitvoering reinigingstaken 3. financieel kader Paragraaf 7.3: De sturingsmogelijkheden (als opdrachtgever, als eigenaar (DB/AB) en door de Raad) 1. Overlegstructuur 2. Rapportages en informatie; 3. Algemeen bestuur en dagelijks bestuur; 4. DVO 5. Controle/verantwoording door en richting de Raad Paragraaf 7.4: De effectiviteit en kwaliteit van de DVO 1. De dienstverleningsovereenkomst (DVO) is een geschikt sturingsinstrument en er zijn voldoende sturingsmogelijkheden 2. Er wordt gewerkt conform de DVO 3. Aansturing RMN
7.1
Gemeenschappelijke regeling (algemeen, inleidende opmerkingen)
Een gemeenschappelijke regeling is een samenwerkingsverband tussen verschillende overheidsorganisaties, gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen. In dit geval is de gemeenschappelijke regeling RMN een samenwerking van gemeenten. RMN is een gemeenschappelijke regeling met rechtspersoonlijkheid en neemt zelf deel aan het economisch verkeer. Een gemeenschappelijke regeling kan worden ingesteld door de Raad, het College of de Burgemeester. In dit geval is de gemeenschappelijke regeling, met toestemming van de Raad (is ook noodzakelijk op
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
72
Alleen voor intern gebruik
grond van artikel 1 lid 2 van de Wet gemeenschappelijke regelingen), ingesteld door de College(s) van Burgemeester en Wethouders (hierna: College of Colleges) van de deelnemende gemeenten. Een gemeenschappelijke regeling wordt vaak opgericht als individuele gemeenten te klein zijn om een bepaalde taak zelfstandig nog met voldoende professionaliteit en efficiency uit te kunnen voeren. Daarmee wordt de taak op afstand wordt geplaatst en verdwijnt daarmee min of meer ‘uit het zicht’ van de Raad. Dit laat onverlet dat de taak een onderdeel van de gemeentelijke taakuitvoering blijft. Dit betekent dat de Raad daar middelen voor beschikbaar stelt en verantwoordelijkheid voor draagt. Met het op afstand plaatsen van deze taak of taken ontstaat het gevaar dat de Raad de niet overgedragen taken belangrijker gaat vinden dan de taken die door een gemeenschappelijke regeling worden uitgevoerd. Uit eerdere onderzoeken volgt ook dat dit geen denkbeeldige situatie(s) zijn.29 30 Bovendien is de sturingsruimte van de Raad ook geringer: de Raad kan enkel een zienswijze op de begroting indienen. De vastgestelde begroting is vervolgens een verplichte uitgave voor de gemeente. Daarom vinden de gezamenlijke rekenkamercommissies het van belang dat de Raden door middel van extern (rekenkamer)onderzoek een objectieve evaluatie ontvangen van het functioneren van een gemeenschappelijke regeling.
Dit biedt de Raad naast de ontwerpbegroting handvatten om het college te bevragen op het bestuur van de gemeenschappelijke regeling door middel van zienswijze(n). De gemeenschappelijke regeling RMN is opgezet volgens het ‘standaard’ stramien. Er is een dagelijks bestuur en een algemeen bestuur die samen de leiding hebben over RMN. In de praktijk is de dagelijkse leiding (logischerwijs) in handen van een (secretaris)directeur. De taken van het algemeen bestuur zijn omschreven in de Gemeenschappelijke Regeling (artikel 17 en 18). De overige taken zijn belegd bij het dagelijks bestuur (artikel 17) en voor zover nodig zijn enkele taken van dagelijks bestuur nadrukkelijk benoemd (artikel 19). De sturing vanuit het AB en DB vindt plaats in de rol van de gemeente(n) als eigenaar van RMN. Dit is een andere rol en aansturing dan de sturing die als opdrachtgever kan worden gegeven. Deze laatste wijze waarop sturing plaats kan vinden is vastgelegd in de DVO.
7.2
Opzet DVO (algemeen)
In de gemeenschappelijke regeling RMN werken deelnemende gemeenten samen op het gebied van afvalinzameling en beheer openbare ruimte. De gemeenten geven RMN daarbij op grond van een Dienstverleningsovereenkomst (DVO) opdracht om de afvalinzameling en het beheer van de openbare geheel en/of gedeeltelijk uit te voeren. De opdracht aan RMN is voor iedere gemeente afzonderlijk vastgelegd en verankerd in drie documenten, een dienstverleningshandvest (deel A), een dienstverleningsovereenkomst (deel B) en een financieel kader (deel C). Deel A: Dienstverleningshandvest (raamovereenkomst) Dit onderdeel beschrijft de algemene afspraken tussen de gemeente als opdrachtgever en RMN als opdrachtnemer. Hierin is onder andere vastgelegd welke taken RMN uitvoert, wat de looptijd van het contract is, hoe de dienstverlening kan worden beëindigd en op welke manier financiële verrekening plaatsvindt. Het is de bedoeling dat Deel A gedurende de looptijd in beginsel weinig tot niet wijzigt. 29
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Democratische legitimatie Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, notitie voor de Staten-Generaal, 2005 (Bijlage bij Kamerstuk 30300-VII nr. 4); en Eindrapport Grip op Gemeenschappelijke regelingen, januari 2014. 30 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Democratische legitimatie Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, notitie voor de Staten-Generaal, 2005 (Bijlage bij Kamerstuk 30300-VII nr. 4) 28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
73
Alleen voor intern gebruik
Deel B: Dienstverleningsovereenkomst De DVO bevat korte omschrijvingen van de door RMN voor de gemeenten uit te voeren dienstverlening en de gehanteerde overlegstructuur. Daarnaast bevat de DVO afspraken over de gewenste kwaliteit en monitoringssystematiek. Uit de interviews en de DVO volgt dat het in beginsel de bedoeling was om de DVO jaarlijks vast te stellen maar voor de DVO zelf is/was dit niet noodzakelijk deze wordt ook zonder actualisatie voortgezet. De praktijk wijst uit dat deze actualisatie ook niet in alle gemeenten plaatsvindt. Indien nodig wordt de DVO (uiteraard) aangepast aan beleidswijzigingen. Daarnaast kunnen ingrijpende wijzigingen die gedurende het jaar plaatsvinden door middel van een addendum worden toegevoegd aan de DVO. Deel C: Financieel kader Tot slot volgt op deze dienstverleningsovereenkomst DVO Deel C. In DVO Deel C is het financieel kader voor de dienstverleningsovereenkomst opgenomen. DVO Deel C heeft het karakter van een begroting en wordt jaarlijks geactualiseerd.
7.3
Sturingsmogelijkheden
Een gemeenschappelijke regeling zoals RMN kan op verschillende manieren worden aangestuurd. We zullen in deze paragraaf ingaan op de in dit geval belangrijke wijzen van aansturing: 1. 2. 3. 4. 5.
Overlegstructuur. Rapportages en informatie. Algemeen bestuur en dagelijks bestuur. DVO; en Controle/verantwoording door en richting de Raad.
Deze mogelijkheden zullen hierna tegen het licht worden gehouden om te zien of en in hoeverre deze worden gehanteerd. 1. Overlegstructuur – aansturing als opdrachtgever In de DVO van iedere gemeente is een overlegstructuur vastgelegd. Deze overlegstructuur is ‘standaard’ voor iedere gemeente ingericht zoals hieronder weergegeven:
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
74
Alleen voor intern gebruik
Figuur 7.1 – Overlegstructuur DVO
Deze overlegstructuur waarborgt voldoende contact op operationeel niveau en biedt de mogelijkheid om – indien nodig – te escaleren. Op deze wijze kan via de bovengenoemde overleggen sturing worden gegeven aan de uitvoering door RMN en de eventuele wijzigingen die noodzakelijk zijn of gaan worden in het nieuwe jaar. In de gemeente IJsselstein vindt het operationeel overleg niet plaats. Deze taken zijn – aldus de DVO – volledig belegd bij RMN. Daarnaast beschikt de gemeente IJsselstein – zo blijkt uit het interview – niet (meer) over een operationeel/tactisch medewerker, zodat ook om die reden dit gesprek in beginsel niet plaats hoeft te vinden. In de praktijk blijkt dat er wel overleggen plaatsvinden tussen de gemeente IJsselstein en RMN over de tactisch/operationele zaken maar dat dit niet nader is geformaliseerd in de DVO. De geïnterviewden geven desgevraagd aan dat de gesprekken en contacten goed zijn en tot goede afstemming leiden. Deze structuur ligt echter niet vast in de DVO en is in feite informeel georganiseerd. Volgens de geïnterviewden wordt dit echter voldoende ondervangen door het formele besluitvormingsproces om tot aanpassingen in de opdracht aan RMN te komen. In de DVO van de gemeente Bunnik zijn de frequenties van de overleggen in beperkte mate afwijkend. Het P&C-overleg (‘overleg 2’) vindt daar niet iedere maand, maar één keer per kwartaal plaats.
Uit de interviews volgt dat de overlegstructuur (ook hier) in de praktijk anders wordt vormgegeven. Er vindt ‘op het werk’ iedere twee weken een uitvoeringsoverleg met RMN plaats en iedere zes weken een operationeel en financieel overleg. Door deze hogere frequentie is meer sturing en/of grip op de uitvoering door RMN mogelijk.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
75
Alleen voor intern gebruik
In Baarn en Nieuwegein vinden wel overleggen plaats tussen RMN en de gemeente maar wordt de DVO daarbij niet (geheel) gevolgd of komen de daarin genoemde rollen (aanwezigen namens gemeente) niet overeen met de overleggen die plaatsvinden. Gemeente Soest geeft aan de DVO nauwkeurig te volgen. De DVO bevat een logische overlegstructuur die, als deze gevolgd wordt, ook tot de gewenste overleggen leidt. In de praktijk blijkt dat de overlegstructuur niet of gewijzigd wordt gehanteerd. Praktisch is dit geen probleem omdat de gemeenten tevreden zijn over de wijze waarop het contact plaatsvindt en er door de veelal goede contacten toch goed kan worden (aan)gestuurd. Doordat echter de vastgelegde structuur niet wordt gevolgd vallen er mogelijk onderwerpen tussen wal en schip en/of worden bepaalde onderwerpen niet, of niet op het juiste niveau besproken. Concreet voorbeeld daarvan is dat RMN aangeeft dat soms uit de krant wordt vernomen dat er een definitief besluit is genomen, maar dat dit niet direct door de betreffende gemeente (ook) aan RMN wordt gecommuniceerd c.q. er niet direct een formele opdracht wordt gegeven. Een ander voorbeeld is dat een advies van RMN door de Raad wordt aangepast, zonder dat de gevolgen van deze wijzigingen (opnieuw) met RMN worden gecontroleerd. Hierdoor gaan beide partijen uit van verschillende uitgangspunten en bijbehorend financieel kader.