2.2 Rapport Rekenkameronderzoek Functioneren en Presteren RMN
Tekst van het document
Daarnaast ontbreekt voor de gemeente vaak nog de duiding bij (bijvoorbeeld) de afvalcijfers. Een professionaliseringsslag acht de gemeente op dit punt wenselijk. 6. RMN Over de verwachtingen van de gemeenten wordt door de geïnterviewden van RMN opgemerkt dat deze erg uiteenlopen. Eigenlijk alle gemeenten zijn het erover eens dat RMN geen beleid vormt, maar wel advies geeft. In de communicatie merkt RMN echter dat de ene gemeente het advies te dwingend vindt, de volgende vindt het te weinig dwingend en een volgende wil alleen cijfermatige input en verder niets. Deze verwachtingen zijn niet helder en ook nergens vastgelegd. Daar komt bij dat RMN geen capaciteit heeft voor beleidsadvies of duiding, maar vooral is ingericht als uitvoeringsorganisatie (qua opzet, overhead et cetera). Als er vanuit de gemeente(n) andere verwachtingen zijn, zal dit expliciet moeten worden gemaakt zodat het mogelijk is daar eventueel de organisatie op aan te passen. Belangrijk voor RMN is dat zij stelt dat verwachtingen alleen kunnen leiden tot actie aan haar zijde, als deze zijn vastgelegd in de DVO (of een aanvullende opdracht/addendum). Als professioneel opdrachtnemer kan zij niet zonder opdracht aan de slag gaan.
Concreet wordt bijvoorbeeld gewezen op het besluit van de gemeente Baarn om haar recyclingstation open te stellen voor inwoners van de gemeente Eemnes, zonder dat er vervolgens een opdracht wordt gegeven aan RMN om dit besluit ook uit te voeren. Eenzelfde analyse wordt door RMN gemaakt ten aanzien van de verwachtingen over de uitvoeringskosten van een plan waarover door RMN is meegedacht, maar wat in een later stadium door de Raad of het College is aangepast. Daarin is RMN niet meegenomen waardoor onverwachte kosten ontstaan. Het meenemen van RMN in een dergelijk traject zou dit kunnen voorkomen. Op dit moment levert RMN de rapportages aan die zijn vastgelegd in de DVO. Daarbij verstrekt zij ook een analyse van die gegevens. RMN begrijpt de verwachting van gemeenten dat er meer mogelijk moet zijn met de data waarover RMN beschikt. Bijvoorbeeld door inzicht te geven in de financiën en prestaties ten opzichte van de doelstellingen binnen de gemeenschappelijke regeling en daarbuiten. Zij heeft echter
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
25
Alleen voor intern gebruik
onvoldoende capaciteit om aan die verwachting tegemoet te komen, daarvoor zou er meer kennis en kunde moeten worden aangetrokken (met bijbehorend kostenplaatje).
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
26
Alleen voor intern gebruik
7. Belangrijkste bevindingen verwachtingen De verwachting van (vrijwel) alle gemeenten voor wat betreft de primaire taak van RMN is gelijk. RMN is een uitvoeringsorganisatie. Deze uitvoeringsorganisatie moet eerst en vooral goed uitvoeren en daarin efficiency behalen. De vorming van het beleid blijft (altijd) bij de gemeenten. Aan de verwachtingen op het gebied van de uitvoering wordt door RMN over het algemeen voldaan. Daarover zijn vrijwel alle gemeenten ook zeer tevreden (alleen Bunnik is niet geheel tevreden over de uitvoering van de additionele taken). Opvallend is dat deze verwachting in de DVO niet erg duidelijk naar voren komt. Hoewel is vastgelegd dat de beleidsvorming bij de gemeenten berust, is daarin opgenomen dat RMN gevraagd en ongevraagd beleidsinput kan leveren. RMN heeft echter geen beleidscapaciteit en zal daar dus ook niet met eigen acties komen. Daarnaast is een belangrijke verwachting van de gemeenten dat RMN als een soort kenniscentrum fungeert. Dit is niet expliciet gemaakt. Het is bijvoorbeeld ook niet opgenomen (of niet duidelijk) in de DVO en RMN heeft voor die functie op dit moment ook geen capaciteit. De input en gegevens die worden verkregen moeten in de weinig beschikbare tijd aan de gemeenten worden verstrekt.
Als de gemeenten op dit punt meer en anders van RMN verwachten moet dit expliciet worden gemaakt en zal er (waarschijnlijk) ook bereidheid moeten zijn om daarvoor (gezamenlijk) te betalen. Uit de interviews blijkt dat er naast de twee voornoemde zaken die alle gemeenten noemen, heel verschillende verwachtingen bestaan over wat RMN is en zou moeten worden. Doordat er onvoldoende duidelijkheid bestaat over de concrete verwachtingen ten opzichte van RMN op het gebied van strategie, beleid en kennis, is het voor RMN erg lastig om aan alle verwachtingen te voldoen. Daarnaast blijven zaken in een vacuüm liggen tussen de gemeenten en RMN. Beide partijen ‘verwachten’ dat de ander daar de verantwoordelijkheid heeft. Hierin zijn heldere keuzes noodzakelijk. RMN is een goede uitvoeringsorganisatie, daarover heerst ook in het algemeen grote tevredenheid (op enkele aanvullende taakgebieden na). In de operatie draait het goed. Als het de verwachting is dat RMN meer moet zijn dan enkel en alleen uitvoering, moet die verwachting expliciet worden gemaakt. Daarnaast moet daar ook mandaat voor worden verleend en budget voor worden vrijgemaakt. Kortom: de verwachtingen van de gemeenten ten opzichte van RMN zijn niet helder (genoeg). Deze moeten expliciet worden gemaakt. Als gevolg van deze onduidelijkheid kan RMN niet aan (alle, impliciete) verwachtingen voldoen.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
27
Alleen voor intern gebruik
4
Afvalprestatie(s) RMN
In dit hoofdstuk geven we antwoord op de volgende deelvragen van het normenkader, voor wat betreft de afvalprestatie(s) van RMN. Nummer
Vraag
2
Hoe verhouden de ambities en prestaties van RMN zich met landelijke benchmarks (doelen en prestaties) alsmede hoe en met welke indicatoren wordt hierop gemonitord?
3
Opereert RMN efficiënt (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)?
4
Opereert RMN effectief (leiden de inspanningen tot het gewenste resultaat)?
5
Is de dienstverlening van RMN kwalitatief hoogwaardig en zijn bewoners daarover tevreden (service)?
Dit doen we in de volgende paragrafen: Paragraaf 4.1: Beleid en Monitoring 1. Landelijk kader voor huishoudelijk afvalbeheer 2. Regionaal / RMN-beleid 3. Gemeentelijk afvalbeleid 4. Monitoring en rapportages RMN Paragraaf 4.2: Efficiëntie RMN 1. Huidige aanpak afvaltaken 2. Kosten uitvoering afvaltaken 3. Kostenstructuur RMN 4. Afvalstoffenheffing per gemeente Paragraaf 4.3: Effectiviteit 1. Restafvalreductie 2. Afvalscheiding Paragraaf 4.4: Bewonerstevredenheid RMN (serviceprestaties) 1. Geleverde service door RMN 2. Tevredenheid RMN bewoners (enquête)
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
28
Alleen voor intern gebruik
Prestaties afvalbeheer Voordat wordt ingegaan op de afvalprestatie(s) van RMN, wordt om de leesbaarheid van het rapport te vergroten in de volgende paragrafen op enkele algemene onderwerpen ingegaan. In het gemeentelijk afvalbeheer is het gebruikelijk om de prestaties te duiden op drie punten3: 1. Milieu (afvalscheiding) 2. Service (dienstverlening) 3. Kosten Deze aspecten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: het bieden van een hogere service gaat vaak gepaard met een hoger kostenniveau. De gemeente maakt hierbij een afweging tussen milieu, service en kosten. Deze keuzes kunnen leiden tot een hoger of lager kostenniveau. Om goede resultaten te behalen op “milieu”, helpt het als het inzamelsysteem een hoge service biedt op het gescheiden kunnen aanbieden van grondstoffen. Bij beoordeling van de doelmatigheid moet met deze aspecten rekening worden gehouden. Naast overwegingen met betrekking tot kosten, service en milieu maken gemeenten ook andere overwegingen die van invloed zijn op de doelmatigheid. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, inzet van verenigingen en andere instellingen voor de inzameling van bepaalde afvalstromen of het openhouden van bepaalde voorzieningen, zoals een kringloopcentrum. Dit soort keuzes, gemaakt door de gemeente, kunnen het kostenniveau mede verklaren.
Deze factoren brengen we daarom waar relevant ook in beeld. Takenpakket RMN De zes deelnemende RMN-gemeenten nemen op basis van eigen beleidskeuzes een aantal operationele taakvelden van RMN af. Alle zes gemeenten laten RMN het huishoudelijk afval inzamelen en de exploitatie van de recyclingstations voeren, maar niet iedere gemeente laat RMN de reinigingstaken (zoals straatreiniging, onkruidbeheersing, gladheidbestrijding en plaagdierbestrijding) uitvoeren of RMN deelnemen in de exploitatie van het plaatselijke kringloopcentrum. Per gemeente zijn de taken en werkafspraken opgenomen in een dienstverleningsovereenkomst (DVO). De onderstaande tabel geeft aan welke taken de RMN-gemeenten afnemen. Taakveld
Baarn
Bunnik
Nieuweg.
Soest
IJsselst.
Zeist
Afvalinzameling
X
X
X
X
X
X
Recyclingstation
X
X
X
X
X
X
Reiniging
X
X
X
X
X
Kringloopcentrum
X
Beheer openbare R.
X
X
X
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de afvaltaken (afvalinzameling en recyclingstation) en in hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de reinigingstaken. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de beheertaken voor de openbare ruimte.
3
Deze indeling wordt bijvoorbeeld ook gebruikt in de landelijke afvalbenchmark.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
29
Alleen voor intern gebruik
4.1 Beleid en Monitoring Afvaltaken In deze paragraaf komen aan de orde: 1. Landelijk kader voor huishoudelijk afvalbeheer 2. Regionaal / RMN-beleid 3. Gemeentelijk afvalbeleid 4. Monitoring en rapportages RMN 5. Belangrijkste bevindingen beleid en strategie. 1. Landelijk kader huishoudelijk afval en circulaire economie De landelijke doelstellingen voor huishoudelijk afval zijn vastgelegd in het VANG-programma (Van Afval Naar Grondstof). Dit programma is onderdeel geworden van het Rijksbrede programma circulaire economie en valt onder de Transitieagenda consumptiegoederen. De belangrijkste doelen ten aanzien van huishoudelijk afval zijn: maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar in 2020; minimaal 75% afvalscheiding in 2020; maximaal 30 kg restafval per inwoner per jaar in 2025. In de landelijke programma’s - en ook bij steeds meer gemeenten - wordt het huishoudelijk afvalbeleid gekoppeld aan de (landelijke) transitieagenda’s circulaire economie4. Belangrijke speerpunten hierbij zijn onder andere het lokaal sluiten van grondstofketens, nieuwe circulaire businessmodellen (bijvoorbeeld inzetten op product- levensduurverlenging) en het bundelen van stromen (bijvoorbeeld bedrijfsafval en huishoudelijk afval). 2. Regionaal / RMN-beleid Relevante plandocumenten voor het regionaal / RMN-beleid zijn: A. Regionaal Afvalplan 2014-2018 B. Strategienota RMN 2016-2020 C.
Harmonisatieplan D. Jaarlijkse kadernota A. Regionaal Afvalplan 2014-2018 De RMN-gemeenten hebben RMN in 2013 opdracht gegeven om een regionaal afvalbeleidsplan op te stellen. Het regionaal afvalbeleidsplan is ontstaan vanuit een door de Raden onderschreven voorkeursstrategie. Een belangrijke voorkeur van de Raden is hierbij om de dienstverlening te richten op grondstoffen en minder op (rest)afval. Concreet gaat het om het systeem “omgekeerd inzamelen”. Van “omgekeerd inzamelen” bestaan twee varianten. In variant 1 wordt restafval naar een ondergrondse container gebracht. In variant 2 wordt een kleinere minicontainer voor restafval gegeven en/of wordt de container voor restafval minder frequent geleegd. De grondstoffen GFT, PMD en papier worden in beide varianten aan huis opgehaald met een minicontainer. De belangrijkste ambities en doelstellingen uit het regionale afvalplan zijn: Onderwerp
Doelstelling
Doeljaar
Hoeveelheid restafval
Maximaal 200 kg/inw Maximaal 100 kg/inw
2015 2025
Afvalscheiding
65% afvalscheiding
2015
Kosten
Afvalstoffenheffing mag niet stijgen
-
Tabel 4.1: doelstellingen en ambities uit regionale afvalplan 2014-2018. 4
https://www.circulaireeconomienederland.nl/transitieagendas/default.aspx
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
30
Alleen voor intern gebruik
Hoewel de planperiode van het Regionaal Afvalplan inmiddels is verstreken, zijn er nog geen concrete plannen om een nieuw of geactualiseerd plan op te stellen. Eén van de genoemde redenen hiervoor is dat veel gemeenten nog bezig zijn of zelfs nog moeten beginnen met de in het plan genoemde maatregelen. Een nieuw plan heeft dan nog geen zin. In paragraaf 4.3 wordt ingegaan in hoeverre de gestelde doelen bereikt zijn. B. Strategienota RMN 2016-2020 In de strategienota 2016-2020 zijn de doelen ten aanzien van het bedrijfsbeleid van RMN vastgelegd. De belangrijkste doelstellingen zijn: Integratie en ontwikkelen van de bedrijfsvoering van de additionele taken. Het optimaliseren en versterken van de huidige organisatie. Verdergaande efficiëntie in de uitvoering. Bewaking en beheersing van de overheadkosten. Een belangrijk onderdeel van de strategie was gericht op schaalvergroting (meer participerende gemeenten) en verbreding van het takenpakket (bieden van een integraal pakket van dienstverlening voor beheer van de openbare ruimte). Uit de interviews blijkt dat deze doelstelling inmiddels niet meer actueel is. De nieuwe strategie gaat uit van “gepaste schaalvergroting” waarbij nieuwe gemeenten die zich aandienen onder voorwaarden kunnen aansluiten. RMN gaat zelf niet meer actief werven. Dit is bestuurlijk en ambtelijk overeengekomen. C.
Harmonisatieplan Gelijktijdig met het rekenkameronderzoek vond in opdracht van RMN ook een onderzoek plaats naar harmonisatie van activiteiten met name op het vlak van de inzameling van huishoudelijk afval. Gemeenten kiezen nu vaak zelf waardoor een efficiëntieslag vanuit gezamenlijkheid niet mogelijk is. Uit het onderzoek blijkt dat er verschillende kansen voor harmonisatie zijn, zoals: Standaard specificatie voor inzamelmiddelen (niet meer per gemeente een ander model). Beheer van afvalpassen (voor recyclingstations en toegang tot containers). Aanpak en middelen voor communicatie en voorlichting. Ondersteuning en capaciteit voor beleidsontwikkeling. De concept resultaten zijn in februari 2019 gepresenteerd aan het AB/DB. In de loop van 2019 zal ook de raad worden geïnformeerd waarna besluitvorming over harmonisatie kan plaatsvinden. D. Jaarlijkse kadernota Jaarlijks wordt de kadernota vastgesteld door AB/DB. Het DB maakt de voorlopige kadernota. Gemeenten geven vervolgens hun zienswijze daarop. AB stelt daarna de kadernota vast. De kadernota is vooral bedoeld om de begroting vast te stellen. Daarnaast staan er ook alle nieuw uit te voeren maatregelen in. De kadernota fungeert daarmee ook als een soort jaarplan voor de RMN-gemeenten. 3. Gemeentelijk afvalbeleid Met betrekking tot gemeentelijk afvalbeleid zullen hierna de volgende twee aspecten aan de orde komen: A.
Gemeentelijke doelstellingen B. Gemeentelijke uitvoeringstrategieën A. Gemeentelijke doelstellingen huishoudelijk afval De RMN-gemeenten stellen zelf de eigen doelstellingen vast ten aanzien van huishoudelijk afval. De volgende tabel geeft een overzicht van relevant afvalbeleidsdocumenten en doelstellingen per gemeente.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
31
Alleen voor intern gebruik
Gemeente
Beleidsdocument
Belangrijke doelen
Baarn
Gemeentelijk grondstoffenplan 2015-2025.
75% afvalscheiding 2020. 83% afvalscheiding 2025. < 100 kg/inw restafval 2025.
Bunnik
Afvalbeleidsplan 2019 (in wording). Afvalbeleidsplan 2009-2013. Afvalvisie
75% afvalscheiding 2020. < 135 kg/inw restafval 2020.
IJsselstein
Raadsvoorstel afvalbeleidsplan 2014-2018.
65% afvalscheiding 2017. 70% afvalscheiding 2020. < 100 kg/inw in 2020.
Nieuwegein
Grondstoffen inzamelplan 2017-2020.
75% afvalscheiding 2020. < 121 kg/inw restafval 2020. Heffing niet of beperkt omhoog.
Soest
Duurzaamheidsplan 2016-2020.
75% afvalscheiding 2020. < 135 kg/inw restafval 2020. <10 kg/inw restafval 2030.
Tabel 4.2: overzicht beleidsdocumenten huishoudelijk afval per RMN-gemeente.
Beleidsvorming is conform de DVO geen taak van RMN. Wel staat in de DVO dat RMN-gemeenten “gevraagd en ongevraagd” (beleids-)advies kan geven. Over de mate en proactiviteit waarmee RMN hier in de praktijk uitvoering moet geven, bestaat geen gedeeld beeld (zie paragraaf 4.2). B. Gemeentelijke uitvoeringsstrategie De gemeenten bepalen daarnaast ook zelf de uitvoeringsstrategie om de gestelde doelen ten aanzien van huishoudelijk afval te halen. Dit kan op hoofdlijnen op drie manieren: 1. Service prikkel: veranderen inzamelsysteem. 2. Financiële prikkel: bijvoorbeeld invoeren van diftar. 3. Gecombineerde bron- en nascheiding: machinaal uitsorteren resterende grondstoffen uit restafval. De RMN-gemeenten zetten vooral in op een “serviceprikkel” op grondstoffen via inzamelsysteem “Omgekeerd inzamelen”. Nog geen van de gemeenten zet in op een extra “financiële prikkel” op het verlagen van het restafval. De volgende tabel geeft een overzicht van strategieën die door de verschillende gemeenten worden gebruikt om de doestellingen te (gaan) halen. Gemeente Beleidsdocument en Status
Strategie Omgekeerd inzamelen Diftar o.b.v. volume
Baarn
Pilot gedaan in 2016. Gemeente brede implementatie gestart in de zomer van 2018 o.b.v. gemeentelijk grondstoffenplan. Baarn heeft al een diftar-systeem o.b.v. volume.
Bunnik
Op dit moment wordt ambtelijk nieuw beleid voorbereid. De Omgekeerd verwachting is dat dit beleid niet voor het einde van 2019 aan de Raad inzamelen zal worden voorgelegd. Invoering van de maatregelen zal op zijn Diftar (optie) vroegst in de loop van 2020 plaatsvinden.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
32
Alleen voor intern gebruik
IJsselstein
Pilot gedaan in 2017. Het beleidsplan wordt in 2019 aan de raad voorgelegd. Naar verwachting kan dan in 2020 met de uitvoering worden begonnen.
In maart 2019 heeft de raad besloten om zodra mogelijk5 over te gaan Nieuwegein op nascheiden van PMD uit restafval. Voor andere grondstoffen wordt bronscheiding toegepast.
Soest
Omgekeerd inzamelen nascheiden PMD overige stromen bronscheiden
Pilot gedaan in 2016. Gemeente brede implementatie gestart in zomer Omgekeerd 2017 o.b.v. regionaal grondstoffenplan. >90% woningen zit op nieuw inzamelen systeem.
Tabel 4.3: strategie per RMN-gemeente en de status van implementatie.
De strategie “Omgekeerd Inzamelen” heeft bij de RMN-gemeenten een andere betekenis dan landelijk gebruikelijk. Landelijk wordt omgekeerd inzamelen gezien als het aan huis ophalen van grondstoffen (via minicontainers) en het wegbrengen van restafval naar een ondergrondse container. Bij de RMNgemeenten valt echter ook het verlagen van de leegfrequentie van de restafval minicontainer van 1x per 2 weken naar 1x per 4 weken onder “Omgekeerd Inzamelen”. De landelijke definitie wordt enkel toegepast bij kleine percelen (<130 m 2). Bij de grotere percelen (>130 m 2) wordt de RMN-definitie gebruikt. In aanvulling op de service prikkel “Omgekeerd Inzamelen” overwegen gemeenten Bunnik en Soest ook een financiële prikkel (diftar) om de afvaldoelstellingen op termijn te kunnen behalen. De gemeente Baarn heeft op dit moment al een milde financiële prikkel o.b.v. volume van de restafval minicontainer: voor extra of grotere minicontainers voor GFT en restafval moet een aanvullend tarief betaald worden. Het vaststellen van het gemeentelijk beleid en bijbehorende strategie op basis van het regionaal afvalplan heeft lang geduurd.
De geïnterviewden geven verschillende verklaringen voor de lange doorlooptijd om de strategie uit het regionaal afvalplan vast te stellen in de eigen gemeente: IJsselstein: de gemeente had andere prioriteiten onder andere door de vele collegewisselingen de afgelopen jaren (waardoor meerdere (andere) zaken ook zijn blijven liggen). Bunnik: RMN zamelt pas sinds 2017 het huishoudelijk afval in. Nieuwegein: De Raad wilde een eigen plan en daarnaast nadrukkelijk ook nascheiding nog als mogelijkheid onderzocht hebben. Algemeen: vier gemeenten geven aan dat RMN niet voldoende proactief is in het “achter de broek zitten” van de gemeenten en vervult daarin te weinig een regisseursrol. Vanuit RMN perspectief is deze rol op dit moment moeilijk in te vullen, omdat gemeenten aan de ene kant wel een kennis- en adviesrol van RMN vragen maar van de andere kant wel zelf het beleid willen bepalen. De scheidslijn tussen te veel input/bepaling en voldoende advies/kennisoverdracht is voor RMN dun, onduidelijk en verschilt per gemeente. Ook is deze taak niet in de DVO vastgelegd. Alhoewel de uitvoeringsstrategie nog niet in alle gemeenten is vastgesteld, zijn de doelstellingen dat wel (zie voorgaand kopje “A. Gemeentelijke doelstellingen huishoudelijk afval”).
5
Afhankelijk van de aanbestedingsprocedure voor de verwerking van restafval die door de AVU wordt uitgevoerd.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
33
Alleen voor intern gebruik
4. Monitoring en rapportages In deze paragraaf wordt ingegaan op de volgende aspecten: A. Monitoring en rapportages conform DVO. B. Monitoring en rapportages in de praktijk. C. Beschikbaarheid en verstrekken van data bij/door RMN. A. Monitoring en rapportages conform DVO Conform de DVO’s verzorgt RMN de volgende rapportages. Rapportage
Beschrijving
Wanneer/ frequentie
Registraties CBS en Nedvang wastetool
Deze opgaven worden opgenomen in de rapportage op basis van de P&C-cyclus. Op verzoek van de gemeente wordt tussentijds een overzicht van de afvalstoffen geleverd.
Kwartaal
Kwartaalrapportage Kwartaalrapportage ingezamelde hoeveelheden Afvalcijfers
Begroting
Kwartaal
Aansluitend aan de P&C-cyclus wordt ten behoeve van de voorjaarsnota, najaarsnota en jaarrekening een rapportage door RMN opgesteld, met daarin de stand van Jaarlijks zaken met betrekking tot de uitvoering van de taken uit de DVO en de financiële stand van zaken.
Tabel 4.4: overzicht monitoringrapportages.
Naast de in de DVO genoemde rapportages worden ook de volgende rapportages door RMN verstrekt: Benchmark afvalinzameling: RMN zorgt voor jaarlijkse deelname van de gemeenten aan de landelijke benchmark afvalinzameling. Een extern bureau verzorgt deze rapportage. Op basis van de individuele rapportages per gemeente maakt RMN een “totaal rapportage” met daarin de belangrijkste bevindingen en conclusies. Sorteeranalyses (onderzoek naar de samenstelling van restafval): onderzoeken en rapportages daarvan worden verzorgd door AVU. In de interviews geven gemeenten aan dat het handig zou zijn als deze cijfers ook in de RMN-rapportages zouden komen te staan. B. Monitoring en rapportages in de praktijk In de praktijk verzorgt RMN alle presentaties op basis van de frequentie en planning die is aangegeven in de DVO’s. In de DVO’s staat echter slechts beknopt wat RMN in deze rapportages moet rapporteren. In de interviews hebben gemeenten aangegeven graag meer informatie te ontvangen dan nu wordt gepresenteerd, zoals: overzicht klachtenmeldingen; trends / afwijkingen en duiding daarvan; meer detailniveau (bijvoorbeeld uren, kosten, kilo’s uitgesplitst op wijkniveau); (markt)ontwikkelingen. RMN geeft aan over deze gegevens te beschikken, maar vooral door onvoldoende personele capaciteit hier geen invulling aan te kunnen geven.
In de loop van 2019 verwacht RMN een “databeheerder” te kunnen aantrekken die sneller en meer informatie aan gemeenten kan verstrekken. Daarnaast ontvangen gemeenten graag een vooruitblik, zodat eventuele (financiële) tegenvallers tijdig worden gesignaleerd en meegenomen kunnen worden in begrotingen, zodat deze niet later (negatief) moeten worden aangepast. 28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
34
Alleen voor intern gebruik
C. Beschikbaarheid en verstrekken van data bij/door RMN Naast de gegevens en rapportages die RMN verstrekt conform de DVO, beschikt RMN over veel meer data. Op verzoek van de gemeenten verstrekt RMN deze data ook wanneer dat nodig is bijvoorbeeld ter onderbouwing van nieuw beleid. Gemeenten geven aan dat het soms maanden duurt voordat RMN de gevraagde informatie verstrekt. Hiermee wordt beleidsontwikkeling vertraagd. RMN geeft in reactie hierop aan dit geschetste beeld door de gemeenten niet te herkennen. 5. Belangrijkste bevindingen beleid en monitoring Hierna gaan wij in op de belangrijkste bevindingen met betrekking tot het gevoerde beleid en de strategie. We zullen nader ingaan op de volgende aspecten: A. Doelstellingen B. Strategie gemeenten C. Strategie RMN (bedrijfsvoering) D. Uitvoeringskracht E. Monitoring A. Doelstellingen De landelijke VANG-doelstellingen voor huishoudelijk afval gaan verder dan de doelstellingen beschreven in het regionale grondstoffenplan 2014-2018 of in de gemeentelijke beleidsplannen. Om te kunnen voldoen aan de landelijke doelen, zal het regionaal en gemeentelijk beleid bijgesteld moeten worden. Met name de landelijke doelstellingen voor 2025 zijn op dit moment ver buiten bereik. De doelstellingen in de RMN-gemeenten zijn gericht op “traditionele” afvaldoelen, zoals scheidingspercentages en kg restafval per inwoner.
Doelstellingen ten aanzien van het zetten van stappen naar een circulaire economie ontbreken. Landelijk en in steeds meer gemeenten wordt hierop wel ingezet. B. Strategie gemeenten Alle RMN-gemeenten (lijken te) kiezen voor dezelfde strategie: omgekeerd inzamelen. Inzamelresultaten uit pilots of na invoering van de strategie in Soest, Baarn en IJsselstein laten zien dat de gestelde doelen met de strategie “omgekeerd inzamelen” niet gehaald gaan worden. Resultaten in andere gemeenten in Nederland bevestigen dit beeld. Om de doelstellingen wel te kunnen halen, zal de strategie moeten worden uitgebreid met extra maatregelen. C. Strategie RMN (bedrijfsvoering) De strategienota en het harmonisatieplan vormen de basis voor de bedrijfsstrategie van RMN. De maatregelen uit de strategienota uit 2016 zijn inmiddels grotendeels door RMN gerealiseerd. Concrete resultaten waren onder meer het aantrekken van een bestuursadviseur en verbreding van het takenpakket naar beheer van de openbare ruimte in IJsselstein en Bunnik. In het harmonisatieplan staan enkele kansen voor harmonisatie van beleid en uitvoering ten behoeve van het verhogen van de efficiëntie. D. Uitvoeringskracht Het is geen van de RMN-gemeenten gelukt om de strategie uit het in 2014 ingaande regionale grondstoffenplan gemeente breed te implementeren binnen de gestelde planperiode.
De eerste stap is vaststelling van het regionale of daarop gebaseerde eigen plan door de Raad. Dit is gelukt in Baarn en Soest. In die twee gemeenten is de strategie inmiddels goeddeels geïmplementeerd. In de andere drie gemeenten is het niet gelukt om in vijf jaar tijd een plan vast te stellen. Voor Bunnik geldt hierbij dat RMN pas sinds 2017 het afval inzamelt en daarmee minder tijd heeft gehad. E. Monitoring prestaties
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
35
Alleen voor intern gebruik
In de DVO is vastgelegd welke rapportages RMN wanneer verzorgt. RMN levert deze rapportages conform afspraken in de DVO. In de DVO staat slechts beknopt wat RMN moet rapporteren. Uit de interviews blijkt dat gemeenten graag extra informatie gerapporteerd krijgen.
4.2 Efficiëntie RMN (kostenprestaties) Afvaltaken In deze paragraaf komen aan de orde: 1. 2. 3. 4. 5.
Huidige aanpak afvaltaken Kosten uitvoering afvaltaken Kostenstructuur RMN Afvalstoffenheffing per gemeente Belangrijkste bevindingen efficiëntie afvaltaken.
1. Aanpak afvaltaken De onderstaande tabel laat zien met welk inzamelmiddel en met welke frequentie de vijf RMN-gemeenten de belangrijkste vier afvalstromen inzamelen bij de laagbouw (in 2018). Gemeente
Systeem
GFT
Rest
PMD
Papier
Baarn
Omgekeerd
Mini, 26x
Mini, 13x / 26x
Zak/ mini, 26x
Mini, 12x / OGC
Bunnik
Regulier
Mini, 26x
Mini,26x
Zak, 26x
Mini, 12x
IJsselstein
Regulier
Mini, 26x
Mini,26x
Zak, 26x / OGC
Mini, 12x
Nieuwegein
Regulier
Mini, 32x
Mini,26x
Zak, 26x
Mini, 12x / OGC
Omgekeerd
Mini, 32x
Soest
Mini, 13x / OGC* Mini, 26x / OGC Mini, 12x / OGC
* OGC: Ondergrondse Container Tabel 4.5: inzamelmethode per afvalstroom en RMN-gemeente voor laagbouwwoningen.
In paragraaf 4.1 is onder punt 3 aangegeven hoe de gemeenten hun inzamelstrategie aanpassen om hun milieudoelstellingen te halen. Alle gemeenten zijn van plan om omgekeerd inzamelen in te voeren. Baarn en Soest zijn op dit moment de enige twee gemeenten die daadwerkelijk bezig zijn met de gemeente brede implementatie. Nieuwegein heeft inmiddels ook een besluit genomen over omgekeerd inzamelen. 2. Kosten uitvoering afvaltaken In deze paragraaf wordt nader ingegaan op: A. B. C. D.
Totale kosten afvalbeheer RMN Trend in kosten afvalbeheer Kosten per afvalstroom Benchmark kosten afvalbeheer
A. Totale kosten afvalbeheer RMN In de tabel 4.6 zijn de kosten voor het afvalbeheer op jaarbasis op basis van het document “Begroting RMN 2019” weergegeven. Dit zijn de totale kosten voor alle afvaltaken (inzameling) uitgevoerd door RMN en de verwerking van ingezamelde stromen door de AVU op basis van het contract dat daarvoor met de AVU is gesloten. In de jaarlijkse begrotingen die de gemeenten ontvangen worden de kosten onderbouwd en worden verschillen met voorgaande jaren duidelijk verklaard.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
36
Alleen voor intern gebruik
Gemeente
€ per HH (2019)
2019 (raming)
2018 (raming)
2017 (werkelijk)
Baarn
€ 171
1.883.000
1.907.000
1.702.000
Bunnik
€ 191
1.233.000
1.236.000
1.104.000
IJsselstein
€ 169
2.422.000
2.274.000
2.170.000
Nieuwegein
€ 136
3.886.000
3.651.000
3.382.000
Soest
€ 157
3.186.000
2.968.000
2.849.000
Gemiddeld € 157
€ 12.610.000
€ 12.036.000
€ 11.207.000
TOTAAL
Tabel 4.6: totale kosten huishoudelijk afval per RMN-gemeente in 2017-2019.
Uit de tabel blijkt dat de jaarlijkse kosten per huishouden (HH) variëren van € 136,- in Nieuwegein tot € 191,- in Bunnik. Er lijkt een verband te zijn tussen aantal huishoudens in een gemeente en de kosten per huishouden: hoe meer huishoudens, hoe lager de kosten per huishouden. Een verklaring hiervoor is onder andere dat de kosten van gemeenschappelijke voorzieningen zoals een recyclingstation in een grote gemeente over meer huishoudens verdeeld kunnen worden. Zo kost het recyclingstation in Nieuwegein € 30,- per huishouden en in Bunnik € 67,- per huishouden. Ook is de service in Bunnik hoog: in Bunnik is het recyclingstation iedere dag open (m.u.v. zondag) en in andere gemeenten is dat enkele dagen of enkele halve dagen per week. B. Trend in kosten afvalbeheer De totale begrote kosten door RMN (incl. AVU kosten) zijn in 2018 t.o.v. 2017 met 7,4% gestegen. In 2019 zijn de begrote kosten met 4,8% gestegen t.o.v. 2018. In de “Begroting RMN 2019” genoemde verklaringen zijn met name hogere verwerkingskosten (via AVU) vanwege veranderingen in hoeveelheden en/of tarieven. De extra kosten van de verhoging van de verbrandingsbelasting is hierin nog niet meegenomen en zal naar verwachting leiden tot een extra stijging 5,3% waarmee de totale stijging uitkomt op 10,1% (2019 t.o.v. 2018).
Het grootste deel van deze stijging is niet veroorzaakt door RMN of omstandigheden waarop RMN invloed heeft of kan hebben. C. Kosten per afvalstroom In de onderstaande tabel staan de voor 2019 begrote kosten voor de afval inzameltaken door RMN inclusief de verwerking van de stromen via AVU-contracten. Overig
Totaal
€/ton
545.000
239.000
1.883.000
€ 136
66.000
434.000
161.000
1.233.000
€ 144
960.000
in overig
629.000
491.000
2.422.000
€ 147
739.000
1.749.000
135.000
852.000
411.000
3.886.000
€ 99
941.000
816.000
in overig
668.000
761.000
3.186.000
€124
Gemeente
GFT
Rest
PMD
Baarn
450.000
534.000
115.000
Bunnik
231.000
341.000
IJsselstein
342.000
Nieuwegein Soest
Re-station
TOTAAL
€ 2.703.000 € 4.400.000
€ 316.000 € 3.128.000 € 2.063.000 € 12.610.000
€ 135
Tonnage
16.317 ton
35.415 ton
1.104 ton
25.094 ton
14.615 ton
93.719 ton
-
€ per ton
€ 166
€ 124
€ 286
€ 125
€ 131
€ 135
-
Tabel 4.7: kosten per afvalstroom per RMN-gemeente (inzameling + verwerking).
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
37
Alleen voor intern gebruik
In de RMN-begroting zijn de kosten voor inzameling en verwerking niet uitgesplist per gemeente, zodat alleen de totale kosten per afvalstroom inzichtelijk gemaakt kunnen worden. In de begroting die is weergegeven in de tabel, valt een aantal zaken op: De hoogste kosten per ton zijn voor PMD. Dit betreffen de inzamel- en sorteerkosten. De opbrengsten van de Nedvang-vergoeding die de gemeenten ontvangen in verband met de producentenverantwoordelijkheid van onder andere plasticverpakkingen en drankenkartons is daarin verdisconteerd. De kosten per ton voor de inzameling en verwerking van GFT zijn hoog (gemiddeld € 166,-). Vooral de hoge kosten voor GFT in Soest vallen op. Deze hoge(re) kosten worden veroorzaakt doordat er in Soest veel meer GFT per inwoner wordt ingezameld (127 kg/inw), 100% meer dan (bijvoorbeeld) in Nieuwegein en IJsselstein. De kosten per ton voor de inzameling en verwerking van het restafval zijn laag (gemiddeld € 124,- per ton). Dit komt onder meer door het lage verwerkingstarief voor restafval vanwege het zeer gunstige AVU-verwerkingscontract. De kosten van de inzameling en verwerking van het restafval moeten nog worden verhoogd met de belasting van verbranding. Deze belasting bedraagt € 32,- per ton, zodat de totale gemiddelde prijs voor restafval op € 155,- per ton uitkomt.
De kosten voor de recyclingstations zijn met gemiddeld € 125,- per ton laag. Alle grofvuil is in het tonnage meegenomen. Tussen gemeenten varieert het bedrag wel behoorlijk: van € 188,- in Bunnik tot € 99,- per ton in Soest. De totale kosten per ingezamelde ton afval verschillen behoorlijk: van gemiddeld € 99,- per ton in Nieuwegein en € 147,- per ton in IJsselstein. D. Benchmark kosten afvalbeheer Via de benchmark afvalinzameling waar de RMN-gemeenten aan deelnemen, kunnen de prestaties van de RMN-gemeenten worden vergeleken met soortgelijke gemeenten. De benchmark huishoudelijk afval wordt jaarlijks door het ministerie van IenW en brancheorganisatie NVRD uitgebracht. Gemeenten worden hierin onderling met elkaar vergeleken op basis van hoogbouwklasse: Klasse A: 50 t/m 100% hoogbouw Klasse B: 30 t/m 49% hoogbouw Klasse C: 20 t/m 29% hoogbouw Klasse D: 0 t/m 19% hoogbouw Een indeling op basis van aandeel hoogbouw woningen is gemaakt, omdat het afval scheiden in de hoogbouw moeilijker is dan in de laagbouw en zo gemeenten op basis van een min of meer gelijkwaardige uitgangssituatie met elkaar vergeleken worden. Op basis daarvan worden in de onderstaande figuren en tabellen de inzamel- en verwerkingskosten van de RMN-gemeenten vergeleken met hun eigen benchmarkcategorie.
Benchmark inzamelkosten per huishouden In figuur 4.1 staan de door RMN doorgegeven gegevens per gemeente en per (afval)stroom voor de inzameling van huishoudelijk afval (peiljaar 2017).
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
38
Alleen voor intern gebruik
Inzamelkosten per huishouden
€ 40 € 35 € 30 € 25 € 20 € 15 € 10 €5 €0 Rest
GFT
Baarn
Bunnik
papier IJsselstein
Nieuwegein
PMD
Overig
Soest
Klasse D
R-station Klasse B
Figuur 4.1: inzamelkosten per afvalstroom per huishouden en RMN-gemeente. Benchmark: Bunnik = klasse D, overige gemeenten = klasse B.
Uit de figuur blijkt dat de inzamelkosten per huishouden in de vier gemeenten uit klasse B (Baarn, IJsselstein, Nieuwegein en Soest) voor restafval, GFT en papier in lijn liggen met de benchmark-klasse. In Bunnik liggen de kosten voor restafval, papier, PMD en de overige inzamelkosten 53% hoger dan gemeenten uit benchmark klasse D. Omdat alle RMN-gemeenten een eigen recyclingstation hebben (en veel kleinere gemeenten uit de benchmark niet), liggen de kosten hiervoor bij Baarn, Bunnik en IJsselstein hoger dan de benchmark. NB. Opvallend is dat de bij elkaar opgetelde kosten voor inzameling en verwerking uit de benchmark niet overeenkomen met de kosten uit de RMN-begroting 2019. Op basis van de begroting komen bijvoorbeeld de totale kosten van het recyclingstation in Bunnik uit op € 67 per huishouden terwijl op basis van de benchmark de totaalsom uitkomt op € 50 per aansluiting. Het verschil kan deels verklaard worden in de toerekening van de indirecte kosten (overheadkosten). Die worden in de benchmark apart vermeld en in de begroting zijn die waarschijnlijk onderdeel van het totale bedrag. Benchmark verwerkingskosten per huishouden (via AVU)
Verwerkingskosten per huishouden € 60 € 50 € 40 € 30 € 20 € 10 €0 -€ 10
Rest
GFT
Papier
PMD
Overig
Grof vuil
-€ 20 Baarn
Bunnik
IJsselstein
Nieuwegein
Soest
Klasse D
Klasse B
Figuur 4.2: verwerkingskosten per afvalstroom per huishouden en RMN-gemeente.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
39
Alleen voor intern gebruik
De verwerkingskosten voor Bunnik liggen op alle stromen (een stuk) lager dan de verwerkingskosten in andere klasse D gemeenten in de benchmark. Gemiddeld is Bunnik 53% voordeliger uit dan de benchmark. Voor klasse B gemeenten verschilt het beeld per afvalstroom. Voor restafval zijn de kosten in lijn met de benchmark. De kosten voor GFT zijn daarentegen een stuk hoger. Dit wordt onder meer verklaard doordat er in Soest en Baarn meer GFT wordt ingezameld dan gemiddeld en het verwerkingstarief hoger ligt dan in de benchmark. De opbrengsten uit papier zijn hoger. Dit wordt grotendeels verklaard door de betere papierprijs per ton die AVU heeft gecontracteerd. Benchmark verwerkingskosten per ton (AVU) De onderstaande figuur geeft de verwerkingskosten per ton weer.
Verwerkingskosten per ton € 150 € 100 € 50 €0 -€ 50 -€ 100 -€ 150 -€ 200 -€ 250 -€ 300 -€ 350
Rest
Baarn
GFT
Bunnik
Papier
IJsselstein
Nieuwegein
PMD
Soest
Glas
Klasse D
Grof vuil
Klasse B
Figuur 4.3: verwerkingskosten per afvalstroom per ton en RMN-gemeente.
Uit de figuur blijkt dat de meeste verwerkingstarieven in lijn of beter dan de benchmark zijn. Een negatief getal betekent een opbrengst. Opvallend is overigens dat de verwerkingskosten voor afvalstromen binnen de RMN-gemeenten met hetzelfde AVU-contract niet gelijk zijn. Dit kan deels worden verklaard vanuit verschillen in logistieke kosten per gemeente. Tussen de RMN-gemeenten zijn behoorlijke verschillen in de tarieven voor papier (tussen € -82 tot - € 126) en PMD (tussen € 166 en € 291). RMN geeft aan dat dit komt doordat in sommige gemeenten papier door verenigingen wordt ingezameld. De vergoeding die deze verenigingen ontvangen wordt afgetrokken van de opbrengst het papier. Daardoor is het tarief voor papier niet in alle gemeenten gelijk. 3. Kostenstructuur RMN Met betrekking tot de kostenstructuur van RMN gaan we nader in op: A. Totale kosten RMN B. Kostenallocatiemodel C. Overhead
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
40
Alleen voor intern gebruik
A. Totale kosten RMN In de onderstaande tabel staan de totale jaarlijkse begroting (omzet) van RMN. 2019 en 2018 betreffen de geraamde kosten en 2017 en 2016 betreffen de werkelijke kosten. Kostenpost
2019
2018
2017
2016
Directie en algemeen beheer
3.051.000
3.005.000
3.385.000
3.097.000
568.000
560.000
591.000
554.000
Personeel buitendienst
7.138.000
6.962.000
7.048.000
6.647.000
Tractiemiddelen (voertuigen)
4.244.000
4.177.000
3.894.000
3.897.000
Recyclingstations en containers
1.651.000
1.395.000
1.124.000
1.179.000
Directe kosten (verwerkingskosten)
4.948.000
4.521.000
3.885.000
4.254.000
Additionele taken
3.134.000
3.020.000
2.901.000
1.667.000
TOTAAL
24.734.000
23.640.000
22.828.000
21.295.000
Huisvestingskosten
Tabel 4.8: totale kosten RMN op basis van de begroting in de jaren 2016-2019.
De totale begroting (omzet) van RMN bedraagt bijna € 25 miljoen. De kosten van de buitendienst (personeel, tractie en recyclingstations) zijn goed voor iets meer dan de helft van de kosten. De toename van de omzet van de additionele taken komt door uitbreiding van het takenpakket van IJsselstein (groenbeheer). Twee kostenposten laten een bovengemiddelde stijging zien: Recyclingstations en containers (+40% t.o.v. 2016): de kapitaallasten nemen toe door (nieuwe) investeringen in (mini) containers. Ook zijn de onderhoudskosten gestegen als gevolg van veroudering van bestaande ondergrondse containers. Directe kosten, verwerkingskosten (+27% t.o.v. 2017): de verwerkingskosten zijn toegenomen door gestegen verwerkingstarieven, de verbrandingsbelasting en dalende Nedvang-vergoeding voor PMD. De verwachting is dat de verwerkingstarieven de komende jaren een verdere bovengemiddelde stijging laten zien. Dit komt onder meer doordat: o Er een nieuw contract voor de verwerking van restafval en GFT moet worden gesloten: AVU is per 2009 (GFT) en 2011 (restafval) zeer gunstige verwerkingstarieven overeengekomen met de verwerker(s). Beide contracten lopen uiterlijk in 2020 af 6. De huidige marktprijzen liggen een stuk hoger (voor restafval bijvoorbeeld circa € 50,-/ton hoger) 7.
o Verbrandingsbelasting is geïntroduceerd: de verbrandingsbelasting van het Rijk zal naar verwachting geleidelijk stijgen. Bij invoering in 2016 bedroeg het bedrag € 13 per ton restafval. Per 2019 was dit gestegen naar € 32 8. o Er een lagere PMD-vergoeding wordt betaald door Nedvang: in de raamovereenkomst is afgesproken dat de vergoeding per ton geleidelijk daalt. Vanaf 2023 gaat de nieuwe raamovereenkomst in met nieuwe vergoedingen 9. o De markt voor recycling onder druk staat: onder meer vanwege “importverboden” van China en andere landen in Zuidoost-Azië is de vraag naar gescheiden afvalstromen gedaald, waardoor de prijzen per ton ook lager zijn. Dit geldt vooral voor plastics10. 6
http://www.avu.nl/cms/wp-content/uploads/2013/06/Begroting-AVU-2019.pdf Zie onder andere: http://www.vanvlietcontrans.nl/web/Nieuws/Nieuwsbericht/Belangrijke-informatie-over-prijs-enmarktontwikkelingen-2019-1.htm 8 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/milieubelastingen/afvalstoffenbelasting 9 https://www.nedvang.nl/uploads/Vergoedingen_Kunststof_-_03072014.pdf 7
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
41
Alleen voor intern gebruik
B. Kostenallocatiemodel 11 De kostenallocatie is onderdeel van deel C van de opdracht aan RMN (onderdeel A is het Dienstverleningshandvest (raamovereenkomst) en onderdeel B is de Dienstverleningsovereenkomst). Via het kostenallocatiemodel worden de directe en indirecte kosten toegewezen aan de producten die door RMN geleverd worden aan de gemeenten. RMN hanteert een kostenallocatiemodel waar de werkelijke kostprijzen voor de geleverde diensten aan elke deelnemende gemeente worden toegerekend. Als uitgangspunt voor het kostenallocatiemodel en de tariefstructuur van RMN gelden de principes van ‘activity based costing’. Daarbij bestaat een duidelijke relatie tussen de (zichtbare en traceerbare) bedrijfsprocessen en de uiteindelijke producten (waarmee de inkomsten worden gegenereerd). Directe kosten (personeel, tractie en deel huisvesting) worden direct aan een gemeente toegerekend. Hiervoor gelden (uur)tarieven. Op basis van de daadwerkelijke uren inzet per gemeente en activiteit worden de personeel en tractiekosten toegerekend aan productgroepen en aan de RMN-gemeenten. Indirecte kosten die niet direct zijn toe te rekenen aan een gemeente (algemene kosten, faciliteiten en deel huisvesting) worden volgens een vooraf vastgestelde verdeelsleutel verdeeld over de RMNgemeenten.
Naast de kosten uit het allocatiemodel worden de volgende kosten per gemeente in rekening gebracht: Kapitaallasten met betrekking tot de inzamelmiddelen, naar rato van het gebruik of de aanwezigheid daarvan per gemeente. Verwerkingskosten: de kosten per gemeente voor het verwerken van (huishoudelijk) afval en de (eventuele) kosten voor transport. Het volgende schema afkomstig uit de DVO laat zien hoe het kostenallocatiemodel werkt:
10
Zie onder andere: https://www.kidv.nl/7632 en https://www.volkskrant.nl/economie/china-wil-ons-plastic-niet-meer-dus-gooien-wehet-hier-in-de-verbrandingsoven-~b7460dd7/ 11 Kostenallocatiemodel, tarievenbeleid en desintegratieregeling RMN. Versie 1 november 2015. 28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
42
Alleen voor intern gebruik
Figuur 4.4: visualisatie werking kostenallocatiemodel (uit DVO met RMN).
C. Overhead De “overhead” van RMN bestaat uit de post “directie en algemeen beheer”. Deze worden in totaliteit toegerekend als opslag op het tarief van de basistaken en additionele taken. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in drie opslagen: De eigen productie: directe inzet van mens en materieel. In de huidige situatie bedraagt deze opslag 20%. Kosten gemoeid met aansturing en administratieve werkzaamheden van derden en overige directe kosten. In de huidige situatie bedraagt deze opslag 5%. Kosten gemoeid met contractbeheer en regie over afvalverwerking. In de huidige situatie bedraagt deze opslag 5%. Volgens de benchmark afvalinzameling bedragen de totale indirecte kosten (overhead) van RMN € 24 per huishouden. Het gemiddelde van gemeenten uit benchmarkklasse B is € 29 per huishouden. Daarmee liggen de kosten van overhead van RMN 17% lager dan gemiddeld12. 4. Afvalstoffenheffing per gemeente Met betrekking tot de kostenstructuur van RMN gaan we nader in op: A. Type en hoogte van de afvalstoffenheffing bij de RMN-gemeenten B. Trend hoogte afvalstoffenheffing C. Benchmark van de afvalstoffenheffing A. Type en hoogte van de afvalstoffenheffing bij de RMN-gemeenten Gemeenten in Nederland beslissen zelf hoe ze afvalstoffenheffing aan hun inwoners opleggen.
In de onderstaande tabel staat een overzicht van de vorm en hoogte van de afvalstoffenheffingen voor de vijf RMN-gemeenten. Deze zijn vergeleken met het gemiddelde in Utrecht en Nederland.
Gemeente
Type heffing
Heffing 1 persoon 2019 13 2018 14 2017 15
Heffing meer pers. 2019 2018 2017
Gemiddelde heffing per HH 2018
Baarn
Vast tarief
230
227
224
230
227
224
227
Bunnik
Aantal personen
151
155
141
252
256
221
229
IJsselstein
Aantal personen
154
140
137
296
269
264
231
Nieuwegein
Aantal personen
171
159
151
245
227
216
204
Soest
Aantal personen
181
178
178
202
199
199
192
Gem. Utrecht
n.v.t.
n.b.
183
181
n.b.
236
235
219
Gem. NL
n.v.t.
n.b.
198
200
n.b.
250
253
232
Tabel 4.9: afvalstoffenheffing per huishouden in de RMN-gemeenten.
12
Bron: RMN Vergaderstuk V18-025. Benchmark 2017. De bedragen voor 2019 zijn van de gemeentelijke websites gehaald. 14 Bron: Afvalstoffenheffing 2018. Rijkswaterstaat, 2018. 15 Bron: Afvalstoffenheffing 2017. Rijkswaterstaat, 2017. 13
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
43
Alleen voor intern gebruik
Te zien is dat met uitzondering van Baarn (vast tarief) de overige gemeenten een tarief op basis van aantal personen in rekening brengt. Te zien is ook dat de heffing in de drie kleinste gemeenten qua inwoners (Baarn, Bunnik en IJsselstein) ca. 15% hoger is dan in de twee grootste gemeenten (Soest en Nieuwegein). Opvallend is ook dat er niet per definitie een relatie is tussen de hoogte van de afvalbeheerskosten (zie punt 2A van deze paragraaf) en de hoogte van de afvalstoffenheffing. De afvalbeheerskosten zijn in Bunnik bijvoorbeeld de hoogste, terwijl de afvalstoffenheffing gemiddeld is in vergelijking met twee andere RMN-gemeenten. Dat komt onder meer omdat gemeenten, naast de afvalbeheerkosten zelf, ook andere posten deel van de afvalstoffenheffing kunnen laten uitmaken. De opbouw van de gemeentelijke afvalstoffenheffing is geen onderdeel van dit onderzoek. B. Trend Afvalstoffenheffing CBS rapporteerde in januari 2019 dat de hoogte van de afvalstoffenheffing in Nederland in 2019 t.o.v. 2018 met 5% is gestegen16. Dit was de eerste stijging in Nederland sinds 2010 en de sterkste stijging sinds 2004. De trend in de RMN-gemeenten laat een wisselend beeld zien: in Bunnik daalde de heffing met 2%, in Baarn en Soest is de heffing met ca. 1 tot 2% gestegen (conform inflatie) en in IJsselstein en Nieuwegein is de heffing relatief sterk gestegen met respectievelijk 8% en 10%.
Naar verwachting zal de stijging het komende jaar doorzetten vanwege lagere prijzen voor grondstoffen en hogere kosten voor het verbranden van afval. C. Benchmark van de afvalstoffenheffing In de figuur hiernaast, is per Nederlandse gemeente de hoogte van de afvalstoffenheffing in 2018 weergegeven17. Uit de tabel, hierboven onder 4.A, blijkt dat de afvalstoffenheffing bij de RMN-gemeenten rond of iets onder de gemiddelde heffingen in de gemeente Utrecht en Nederland liggen. De figuur laat zien dat in het westen van Nederland de heffing hoger is dan in het oosten. Een verklaring hiervoor is betere afvalscheiding vooral door diftar.
16 17
Bron: https://www.nu.nl/algemeen/5715279/parkeerheffingen-leveren-gemeenten-100-miljoen-euro-meer-op.html?redirect=1 Bron: CBS, https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/09/gemeenten-heffen-9-7-miljard-euro-in-2018
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
44
Alleen voor intern gebruik
Figuur 4.5: hoogte afvalstoffenheffing per inwoner in Nederland per gemeente.
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
45
Alleen voor intern gebruik
5. Belangrijkste bevindingen over de efficiëntie met betrekking tot de afvaltaken In de belangrijkste bevindingen met betrekking tot de efficiëntie van afvaltaken gaan we in op: A. Afvalbeheerkosten B. Afvalstoffenheffing C. Kostenstructuur RMN A. Afvalbeheerkosten De afvalbeheerkosten bedragen volgens de begroting 2019 € 157,00 per huishouden. Er is een direct verband tussen aantal huishoudens en de hoogte van de afvalbeheerkosten: deze zijn € 136,00 voor de gemeente met de meeste huishoudens (Nieuwegein) en € 191,00 voor de gemeente met de minste huishoudens (Bunnik). Dit wordt voor een groot deel verklaard door de aanwezigheid van een recyclingstation in iedere gemeente: die hebben hoge vaste kosten die over het aantal huishoudens in de desbetreffende gemeente moeten worden verdeeld. Vanaf 2017 zijn de jaarlijkse kosten ieder jaar gestegen met respectievelijk 7,4% in 2018 en 4,8% in 2019. Deze stijging zal naar verwachting nog hoger uitvallen vanwege de toegenomen verbrandingsbelasting. Ook voor de komende jaren is een stijging boven de inflatiecorrectie te verwachten vanwege nieuwe (waarschijnlijk minder gunstige) contracten die afgesloten moeten worden voor restafval en GFT en grondstofprijzen die onder druk staan. Alleen een trendbreuk in afvalscheiding (significant minder restafval en meer grondstoffen) kan deze verwachte trend doorbreken.
De inzamelkosten in de RMN-gemeenten zijn vergelijkbaar met die van andere gemeenten in de benchmark. Alleen die van Bunnik lopen enigszins uit de pas (hogere inzamelkosten) met de overige deelnemende gemeenten. De verwerkingskosten van afval zijn ook in lijn met de benchmark. De directe kosten zijn 3% hoger en de indirecte (overhead) kosten zijn 17% lager ten opzichte van andere gemeenten in de benchmark. B. Afvalstoffenheffing De gemiddelde afvalstoffenheffing per huishouden ligt in Baarn, Bunnik en IJsselstein 1 tot 2% onder het landelijke gemiddelde. De heffing in Nieuwegein (14%) en Soest (21%) ligt daar een stuk onder. Na bijna 10 jaar van daling van de afvalstoffenheffing, stijgt de gemiddelde afvalstoffenheffing in 2019 voor het eerst weer in Nederland en ook bij vier van de vijf onderzochte RMN-gemeenten. Naar verwachting zet die trend het komende jaar door. C. Kostenstructuur RMN Uit de diverse stukken van RMN kan een goed beeld van de afvalbeheerkosten worden verkregen. Via de methodiek van het kostenallocatiemodel uit deel C van de DVO worden kosten toegerekend aan de deelnemende gemeenten op basis van voor iedere gemeente gelijke tarieven en daadwerkelijk afgenomen hoeveelheden (bijvoorbeeld uren).
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
46
Alleen voor intern gebruik
4.3 Effectiviteit RMN (milieuprestaties) Afvaltaken In deze paragraaf komen aan de orde: 1. Restafvalreductie 2. Afvalscheiding 3. Belangrijkste bevindingen effectiviteit (milieuprestaties) 1. Gerealiseerde restafvalreductie Hierna zullen we ingaan op: A. Prestaties RMN-gemeenten restafval B. Benchmark restafval prestaties A. Prestaties RMN-gemeenten restafval De hoeveelheid restafval bestaat uit fijn restafval, grof restafval en verbouwingsrestafval. In de onderstaande figuur is de hoeveelheid restafval per gemeente weergegeven tussen 2010 en 2017 18. De figuur laat ook zien welke gemeenten het beste presteren. Daarnaast is een lineaire extrapolatie gedaan om te laten zien wat de opgave is om de gestelde doelen voor 2020 bereiken. Bunnik en IJsselstein hebben (nog) geen doelstelling met betrekking tot de reductie van de hoeveelheid restafval. 300 Baarn 280 Bunnik 260 IJsselstein
240 Nieuwegein 220 Soest 200
180 160 140
135
120
121
100
100
80 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Figuur 4.6: gerealiseerde hoeveelheid restafval per inwoner t/m 2017 en gemeentelijke doelen voor 2020.
B. Benchmark restafval prestaties De prestaties van de RMN-gemeenten kunnen vergeleken worden met de restafvalprestaties van gemeenten uit de benchmark. Deze vergelijking is weergegeven in figuur 4.7.
18
Bron: CBS Statline
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
47
Alleen voor intern gebruik
Baarn (B) Bunnik (D) Ijsselstein (B) Nieuwegein (B) Soest (B) fijn restafval Benchmark D grof restafval
Benchmark B Utrecht Nederland 100
120
140
160
180
200
220
240
260
Restafval in kg per inwoner Figuur 4.7: hoeveelheid restafval (grof en fijn) ten opzichte van gemiddelden in de benchmark, Utrecht en NL.
De figuur laat zien dat zelfs in de drie best presterende RMN-gemeenten (Soest, Bunnik en Baarn) de hoeveelheid restafval hoger is dan het gemiddelde van vergelijkbare gemeenten in de benchmark (in totaal circa 210 kg/inw aan restafval versus circa 185 kg/inw restafval in de benchmark). De gemeente Bunnik (klasse D) zamelt in totaal 215 kg restafval per inwoner in ten opzichte van 158 kg per inwoner in de benchmark. Dit betekent dat er maar liefst 36% meer restafval ingezameld wordt ten opzichte van de benchmark. De andere vier onderzochte RMN-gemeenten (klasse B) zamelen in totaal (op basis van een niet gewogen gemiddelde) 227 kg per inwoner in ten opzichte van 185 kg per inwoner in de benchmark. Dit betekent dat er 22% meer restafval wordt ingezameld ten opzichte van de benchmark. Wel zijn de prestaties vergelijkbaar met de gemiddelden in de provincie Utrecht en in Nederland. Een verklaring voor de verschillen is de eerdergenoemde vertraging in de uitvoering van de strategie uit het regionaal afvalplan. Veel gemeenten in de benchmark hebben al wel maatregelen genomen, waardoor deze beter presteren dan de RMN-gemeenten. 2. Gerealiseerde afvalscheiding In figuur 4.8 is het percentage afvalscheiding aan de bron tussen 2010 en 2017 per gemeente weergegeven19. Daarnaast is in de figuur ook zichtbaar gemaakt welke gemeenten het beste presteren.
Daarnaast is een lineaire extrapolatie gedaan van de beschikbare cijfers om inzichtelijk te maken wat de opgave is om de gestelde doelen voor 2020 bereiken. De scheidingspercentages zijn exclusief de gerealiseerde hoeveelheid nascheiding. Volgens RMN leverde de nascheiding in 2017 circa 5% extra scheiding op20. Dit wordt gerealiseerd door de nascheiding van metalen uit het restafval na verbranding en nascheiding van grof restafval (50% van het grof restafval wordt nagescheiden in de ASI (afvalscheidingsinstallatie) van Renewi in Utrecht.
19 20
Bron: CBS Statline. Bron: Benchmark Afvalinzameling. Peiljaar 2017
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
48
Alleen voor intern gebruik
80%
75%
75%
70%
70%
1. Bunnik
65%
2. Soest 60%
3. Baarn 55%
4. IJsselstein 50%
5. Nieuwegein
45% 40% 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Figuur 4.8: gerealiseerde afvalscheiding t/m 2017 en gemeentelijke doelen voor 2020.
3. Belangrijkste bevindingen effectiviteit afvaltaken (milieuprestatie) Hierna zullen we met betrekking tot de efficiëntie van afvaltaken ingaan op: A. Gerealiseerde restafval reductie B. Gerealiseerde afvalscheiding A. Belangrijkste bevindingen gerealiseerde restafvalreductie Het doel van het regionaal afvalstoffenplan 2014-2018 was om in 2015 maximaal 200 kg restafval per inwoner te hebben. Dat doel is in geen van de gemeenten bereikt. De gemeente Bunnik zat daar het dichtstbij in de buurt met circa 210 kg per inwoner. De andere gemeenten zaten in 2015 tussen de 230 en 260 kg per inwoner. Om de het doel met betrekking tot de reductie van het restafval in 2020 te halen (100 kg/inw in Baarn en Soest en 121 kg/inw in Nieuwegein), zal ertussen nu en 2020 een trendbreuk gerealiseerd moeten worden. Alle gemeenten moeten in die tijd hun hoeveelheid restafval per inwoner (meer dan) halveren. De kans dat deze doelen worden gehaald op basis van de huidige strategie (omgekeerd inzamelen alleen) is klein: pilots en resultaten in Baarn, Soest en IJsselstein laten zien dat er dan een restafvalreductie tot 140 à 150 kg/inw bereikt kan worden. De landelijke doelstelling voor 2025 (30 kg/inw) is op dit moment helemaal ver uit zicht. De prestaties in de RMN-gemeenten blijven achter bij de benchmark.
Het dichtst bij de benchmark komt de gemeente Soest (12% extra restafval) en het verst weg bij de benchmark zit de gemeente Nieuwegein (38% extra restafval). B. Belangrijkste bevindingen gerealiseerde afvalscheiding Het doel van het regionaal afvalstoffenplan 2014-2018 was om in 2015 65% afvalscheiding te bereiken. Dat doel is met uitzondering van de gemeente Bunnik niet gehaald. De andere RMN-gemeenten zaten tussen de 45 en 60%. Om de doelen in 2020 te halen (75% afvalscheiding en 70% afvalscheiding in IJsselstein), zal ertussen nu en 2020 een trendbreuk gerealiseerd moeten worden. Vooral voor de gemeenten IJsselstein en Nieuwegein lijken deze doelen moeilijk haalbaar te zijn. RMN zelf verwacht eveneens dat de gemeenten de gestelde 2020 doelen niet halen. 28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
49
Alleen voor intern gebruik
4.4 Bewonerstevredenheid (serviceprestaties) Afvaltaken De tevredenheid bij bewoners in de vijf RMN-gemeenten is onderzocht via een bewonersenquête. De vragen over afvalinzameling, communicatie en ontwikkelingen zijn aan alle vijf de gemeenten voorgelegd. In bijlage 2 zijn de resultaten van dit onderzoek uitgewerkt. In deze paragraaf staan de meest opvallende en samengevatte resultaten met betrekking tot de afvaltaken. In deze paragraaf komen aan de orde: 1. Geleverde service door RMN. 2. Tevredenheid RMN bewoners (enquête). 3. Belangrijkste bevindingen bewonerstevredenheid RMN over afvaltaken. 1. Geleverde service RMN De geleverde service door RMN wordt vastgesteld op basis van de methode die gebruikt wordt bij de benchmark huishoudelijk afval. De service wordt uitgesplitst in de volgende onderdelen: A. Service aan huis (bijv. minicontainers). B. Service brengvoorzieningen (bijv. ondergrondse containers). C. Service recyclingstations. Het te bieden serviceniveau aan bewoners wordt overigens door de gemeenten zelf bepaald en vastgelegd in de DVO. RMN voert dit vervolgens uit. A. Service inzameling aan huis De onderstaande tabel geeft verleende service aan huis weer op basis van het aantal inzamelrondes per jaar per woning in de RMN-gemeenten in vergelijking met de benchmark (peiljaar 2017). Stroom
Benchmark
Baarn
Bunnik
IJsselstein
Nieuwegein
Soest
Rest
26
26*
26
26
26
23*
GFT
28
26
26
26
26
32
Papier
14
13
12
12
13
26
PMD
23
26
26
26
26
26
Textiel
4
0
0
0
0
0
* In 2018 is het aantal inzamelrondes in Baarn en Soest i.v.m. invoering omgekeerd inzamelen verlaagd naar 13x / jaar Tabel 4.10: benchmark ophaalservice (getal is aantal ophaalmomenten per jaar).
De tabel geeft de gemiddelde inzamelfrequentie over alle huishoudens weer. Met het in te voeren systeem “omgekeerd inzamelen” zal de inzamelfrequentie voor restafval dalen van 26 naar 13 keer per jaar. In Soest was de inzamelfrequentie al lager dan de andere RMN-gemeenten in verband met de start van omgekeerd inzamelen in 2017. De tabel laat zien dat de gehanteerde inzamelfrequenties in lijn zijn met die van de benchmark gemeenten. Grootste verschil zit bij textiel: die wordt bij de RMN-gemeenten niet aan huis opgehaald en in de benchmark gemiddeld 4x per jaar. B. Service brengvoorzieningen Tabel 4.11 geeft verleende service van brengvoorzieningen weer op basis van het aantal woningen dat gebruik moet maken van een brengvoorziening in de RMN-gemeenten in vergelijking met de benchmark
28 mei 2019
REKENKAMERONDERZOEK RMN
BG3857T&PRP1809211535
50
Alleen voor intern gebruik
(peiljaar 2017). “N.v.t” betekent dat er in de RMN-gemeenten geen door RMN uitgevoerde voorzieningen aanwezig zijn voor de betreffende stroom (zoals textiel, PMD en GFT). In de tabel valt op dat het aantal woningen dat gebruik maakt van een brengvoorziening per gemeente behoorlijk verschilt: van 1.494 woningen per papierbak in Nieuwegein tot 383 woningen per papierbak in Baarn. Stroom