2.2 Rapport Rekenkameronderzoek Functioneren en Presteren RMN

RAPPORT Rekenkameronderzoek Functioneren en Presteren Reinigingsbedrijf Midden Nederland (RMN) Gezamenlijk onderzoek van de Rekenkamercommissies van Nieuwegein, Soest, Baarn, IJsselstein en Bunnik

Referentie: BG3857T&PRP1809211535 Status:

0.4/Finale versie

Datum:

28 mei 2019

Alleen voor intern gebruik

HASKONINGDHV NEDERLAND B.V.

Laan 1914 no.35 3818 EX AMERSFOORT Transport & Planning Trade register number: 56515154 +31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F info@rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Rekenkameronderzoek Functioneren en Presteren Reinigingsbedrijf Midden

Nederland (RMN) Ondertitel: Rekenkameronderzoek RMN Referentie: BG3857T&PRP1809211535 Status: 0.4/Finale versie Datum: 28 mei 2019 Projectnaam: RKC RMN Projectnummer: BG3857 Auteur(s): Roel Snel, Paul Mul, Lennert van Dien

Opgesteld door: Paul Mul, Roel Snel, Lennert van Dien Gecontroleerd door: Erik van Lith Datum/Initialen: 28 mei 2019 Goedgekeurd door: Paul Mul Datum/Initialen: 28 mei 2019

Classificatie Alleen voor intern gebruik

Disclaimer No part of these specifications/printed matter may be reproduced and/or published by print, photocopy, microfilm or by any other means, without the prior written permission of HaskoningDHV Nederland B.V.; nor may they be used, without such permission, for any purposes other than that for which they were produced. HaskoningDHV Nederland B.V. accepts no responsibility or liability for these specifications/printed matter to any party other than the persons by whom it was commissioned and as concluded under that Appointment. The integrated QHSE management system of HaskoningDHV Nederland B.V. has been certified in accordance with ISO 9001:2015, ISO 14001:2015 and ISO 45001:2018. 28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

i

Alleen voor intern gebruik

Inhoud Deel 1: Bestuurlijke Nota

4

1

Inleiding

5

1.1

Context

5

1.2

Doel en vraagstelling

5

1.3

Verantwoording onderzoek

6

1.4

Normenkader

7

1.5

Leeswijzer

8

2

Conclusies en aanbevelingen

9

2.1

Algemene bevindingen

9

2.2

Conclusies

9

2.3

Overzicht bevindingen aan de hand van het normenkader

13

2.4

Aanbevelingen

16

Deel 2: Nota van Bevindingen

21

3

Verwachtingen

22

4

Afvalprestatie(s) RMN

28

4.1

Beleid en Monitoring Afvaltaken

30

4.2

Efficiëntie RMN (kostenprestaties) Afvaltaken

36

4.3

Effectiviteit RMN (milieuprestaties) Afvaltaken

47

4.4

Bewonerstevredenheid (serviceprestaties) Afvaltaken

50

5

Reinigingsprestatie(s) RMN

55

5.1

Beleid en Monitoring Reinigingstaken

55

5.2

Efficiëntie RMN (kostenprestaties) Reinigingstaken

59

5.3

Effectiviteit RMN (milieuprestaties) Reinigingstaken

64

5.4

Bewonerstevredenheid

64

6

Beheerprestaties - IJsselstein

67

6.1

Beleid Beheerprestaties

67

6.2

Efficiëntie en effectiviteit RMN

67

6.3

Belangrijkste bevindingen beheerprestaties

70

7

Dienstverleningsovereenkomst, aansturing en verwachtingen

72

7.1

Gemeenschappelijke regeling (algemeen, inleidende opmerkingen)

72

7.2

Opzet DVO (algemeen)

73

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

ii

Alleen voor intern gebruik

7.3

Sturingsmogelijkheden

74

7.4

Effectiviteit en kwaliteit DVO

83

Bijlage 1 – Verklarende woordenlijst

86

Bijlage 2 – Kruistabellen bewonersenquête

88

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

iii

Alleen voor intern gebruik

Deel 1: Bestuurlijke Nota

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

4

Alleen voor intern gebruik

1

Inleiding

1.1

Context

Achtergrond De rekenkamercommissies van de gemeenten Nieuwegein, IJsselstein, Baarn, Bunnik en Soest (hierna: de gezamenlijke rekenkamercommissies) hebben besloten tot een gezamenlijk onderzoek naar het functioneren en presteren van de Gemeenschappelijke Regeling Reinigingsdienst Midden-Nederland (hierna RMN). In (onder meer) de gemeenten van de hiervoor genoemde rekenkamercommissies worden werkzaamheden op het gebied van afvalbeheer, groenbeheer, gladheidsbestrijding etc. uitbesteed aan Reinigingsbedrijf Midden-Nederland (hierna: RMN). De gezamenlijke rekenkamercommissies vinden het belangrijk dat de gemeenteraad (hierna: Raad of Raden) kan beschikken over een goed en compleet overzicht van het functioneren en presteren van RMN. Dit is belangrijk voor de Raad om tot een juiste en adequate uitoefening van de controlerende functie te kunnen komen. Vooraf wordt opgemerkt dat het onderzoek niet is gestart vanuit een signaal dat RMN niet goed presteert. Het onderzoek is bedoeld om het functioneren en presteren van RMN tegen het licht te houden en waar mogelijk optimalisatievoorstellen te doen. Inzicht in functioneren en presteren RMN Op dit moment is het voor de Raden niet altijd eenvoudig om inzicht te krijgen in het functioneren en presteren van de RMN.

Op basis van de documenten uit de P&C-cyclus is het moeilijk om vast te stellen of de dienst efficiënt en effectief functioneert. Het is daarom voor de Raden lastig hier grip op te krijgen. Voor zover bekend is er geen klanttevredenheidsonderzoek bij burgers uitgevoerd. Hierdoor is niet goed in beeld hoe bewoners de dienstverlening van RMN ervaren. In de praktijk komen de Raden niet altijd toe aan een grondige evaluatie van het functioneren en presteren van gemeenschappelijke regelingen. Weliswaar bestaat de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen bij de ontwerpbegroting, maar de ontwerpbegrotingen van de gemeenschappelijke regelingen worden over het algemeen allemaal op één avond in de Raad geagendeerd, waardoor een diepgaande bespreking niet mogelijk is. Bovendien zegt een begroting nog niet veel over de kwaliteit van het functioneren van een gemeenschappelijke regeling, in dit geval in het bijzonder, RMN. Het is daarom lastig voor de Raad om zijn controlerende taak adequaat uit te oefenen en afwegingen te maken over bijvoorbeeld inzamelmethode, tarifering, en het takenpakket van RMN.

1.2

Doel en vraagstelling

Hoofdvraag “Wat vragen c.q. verlangen de gemeenten van RMN en maakt RMN deze verwachting waar? Dit onder verwijzing naar artikel 3 van de gemeenschappelijke regeling, waarin staat dat RMN de ambitie heeft om de haar opgedragen taken op een effectieve, efficiënte, kwalitatief hoogwaardige en klantvriendelijke manier uit te voeren”.

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

5

Alleen voor intern gebruik

1.3

Verantwoording onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd conform het onderstaande schema. Daarbij is gebruikgemaakt van een documentenstudie, een kwantitatieve analyse van de beschikbare gegevens, interviews met de betrokken (beleids)ambtenaren en wethouders, de directie en medewerkers van RMN en een kwalitatief bewonersonderzoek.

Figuur 1.1.

Het onderzoek richt zich op het functioneren en presteren van RMN. Door de samenhang met het functioneren van de gemeenten komt het functioneren van de gemeenten in de samenwerking ook aan de orde. Het onderzoek is echter niet gericht op de gemeentelijke organisatie en financiële inrichting daarvan. Er heeft derhalve geen onderzoek plaatsgevonden naar (bijvoorbeeld) de exacte opbouw van de afvalstoffenheffing binnen de verschillende gemeenten en de oorzaak daarvan. De aanbevelingen die zijn gedaan, hebben derhalve weliswaar ook betrekking op de gemeenten maar zijn vooral gericht op het (verbeteren van het) functioneren en presteren van RMN.

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

6

Alleen voor intern gebruik

1.4

Normenkader

Onderzoeksvraag

Normen

1. Wat verwachten gemeenten van RMN en Verwachtingen van gemeenten zijn expliciet gemaakt en kan RMN aan deze verwachtingen vastgelegd. voldoen? De doelen van gemeenten en RMN zijn in lijn met 2. Hoe verhouden de ambities en prestaties landelijke ambities. van RMN zich met landelijke benchmarks RMN heeft evalueerbare doelstellingen en bijbehorende (doelen en prestaties) alsmede hoe en prestatie-indicatoren geformuleerd. met welke indicatoren wordt hierop gemonitord? RMN werkt toekomstgericht (heeft zicht op ontwikkelingen en anticipeert daarop). De totale kosten per aansluiting zijn gelijk aan het benchmarkgemiddelde (of lager). 3. Opereert RMN efficiënt (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)?

De kosten en opbrengsten zijn te herleiden naar activiteiten, taken en gemeenten. Er is volledig inzicht in de kostentoerekening van de kosten en opbrengsten in de afvalstoffenheffing.

4. Opereert RMN effectief (leiden de inspanningen tot het gewenste resultaat)?

De totale hoeveelheid huishoudelijk restafval is maximaal 200 kg/inw per jaar1. De beoogde beeldkwaliteit in beheer wordt gehaald. De bewonerstevredenheid scoort minimaal een 7.

5. Is de dienstverlening van RMN kwalitatief RMN maakt gebruik van moderne werkmethoden hoogwaardig en zijn bewoners daarover (beeldbestekken, IBOR, digitalisering, …). tevreden (service)? Serviceniveau RMN is minimaal vergelijkbaar met die van andere vergelijkbare bedrijven. De dienstverleningsovereenkomst (DVO) is een geschikt sturingsinstrument. 6. Wordt RMN goed aangestuurd?

Er wordt gewerkt conform de DVO. Er zijn voldoende sturingsmogelijkheden.

7. Zijn er mogelijkheden voor optimalisaties en zo ja, waar liggen de kansen en hoe RMN rapporteert proactief over optimalisaties, zodat kunnen de verschillende Raden hierop gemeenten/ raden desgewenst bij kunnen sturen. (bij)sturen? Tabel 1.1: normenkader.

1

Regionale doelstelling voor 2015.

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

7

Alleen voor intern gebruik

1.5

Leeswijzer

Dit onderzoek is als volgt opgebouwd:  In hoofdstuk 2 worden de hoofdvragen uitgewerkt, wordt een overzicht van de (belangrijkste) bevindingen gegeven en aanbevelingen gedaan.  Hoofdstuk 3 bevat de bevindingen over de verwachtingen van de gemeenten over hoe RMN zou moeten functioneren en wat de rol van de gemeenten is c.q. zou moeten zijn. Ook komt aan de orde welk beeld RMN daar zelf over heeft.  De afvalprestaties van RMN zijn uitgewerkt in hoofdstuk 4.  Hoofdstuk 5 bevat de bevindingen op het gebied van de reinigingsprestaties van RMN.  De beheerprestaties van RMN in de gemeente IJsselstein zijn opgenomen in hoofdstuk 6.  Tot slot zijn in hoofdstuk 7 de bevindingen over de dienstverleningsovereenkomst en aansturing opgenomen. In de desbetreffende hoofdstukken zijn de volgende bronnen gebruikt om de bevindingen te kunnen doen: 1. de ter beschikking gestelde documenten (DVO, regionaal afvalplan, begroting, benchmarks etc.); 2. een kwantitatieve analyse van de beschikbare cijfers; 3. interviews met de betrokken (beleids)ambtenaren en wethouders van de verschillende gemeenten en de directie en medewerkers van RMN; en 4. een kwalitatief onderzoek naar de bewonerstevredenheid. Er is zoveel mogelijk gebruik gemaakt van tabellen en grafieken om het functioneren en presteren van RMN inzichtelijk te maken.

Verder is er ten behoeve van de leesbaarheid van sommige passages met vakjargon of afkortingen een begrippenlijst opgesteld en bijgevoegd als bijlage 1. Tot slot geldt dat de verschillende gemeenten ieder eigen pakketten afnemen bij RMN. In de resultaten is dit ook weergegeven. Dit betekent dat sommige gemeenten logischerwijs niet in ieder hoofdstuk terugkomt omdat RMN de desbetreffende taak niet voor hen uitvoert.

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

8

Alleen voor intern gebruik

2

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk: a. wordt ingegaan op de algemene bevindingen (2.1); b. conclusies op basis van beantwoording van de hoofdvragen (2.2) gegeven; c. wordt een overzicht van de bevindingen per norm gegeven (2.3); en d. afgesloten met aanbevelingen (2.4).

2.1

Algemene bevindingen

De algemene bevindingen van het uitgevoerde onderzoek luiden als volgt. RMN opereert efficiënt en kosteneffectief RMN functioneert en presteert goed als het gaat om de uitvoerende taak die zij heeft op het gebied van inzameling en reiniging. De cijfers laten zien dat RMN efficiënt opereert en op sommige punten zelfs significant beter presteert dan andere partijen in de benchmark. Afgemeten aan de gemeentelijke ambities presteert RMN ook effectief. De gemeentelijke ambities zijn echter niet in lijn met de landelijke doelstellingen. Met de huidige ambities en het huidige beleid worden de landelijke beleidsdoelen niet gehaald. Aansturing van en verwachtingen richting RMN niet eenduidig Onder meer door achterlopende ambities van de gemeenten functioneert en presteert RMN op dit moment niet (voldoende) toekomstgericht. RMN heeft hier als organisatie echter nauwelijks invloed op. De vraag of RMN in staat is om toekomstgericht te opereren en te functioneren, hangt namelijk nauw samen met de verwachtingen van de gemeenten richting RMN (en de opdracht aan RMN die daaruit voortvloeit). RMN is immers afhankelijk van de keuzes die gemeenten aan de hand van die verwachtingen maken en de middelen die aan RMN ter beschikking worden gesteld om aan de verwachtingen te voldoen.

Doordat de verwachtingen met betrekking tot andere taken dan de zuiver uitvoerende werkzaamheden, niet expliciet (genoeg) zijn gemaakt, handelt RMN op dit moment niet erg toekomstgericht. Echter richt zij zich - begrijpelijk - met name op het zo goed mogelijk uitoefenen van de aan haar opgedragen taak. Daarbij blijft de (beleids)adviestaak van RMN in de praktijk achter bij de verwachtingen die de gemeenten daarvan hebben. Dit komt doordat RMN hiervoor geen bestuurlijke opdracht heeft (vastgelegd in de DVO) en als gevolg daarvan geen capaciteit (geld en mensen) heeft om deze taak vorm te geven. In dit kader mag van RMN wellicht worden verwacht dat zij hierover – ondanks het onderzoek naar beleidsharmonisatie – duidelijker bij de RMN-gemeenten aan de bel trekt over deze beperking. Met andere woorden, als de gemeenten de ambitie hebben om de landelijke doelstellingen te halen, zal daarop beleid moeten worden geformuleerd. Daar ligt een belangrijke opgave voor de gezamenlijke RMNgemeenten. De RMN-gemeenten moeten dit zelf invullen of gezamenlijk bij RMN organiseren.

2.2

Conclusies

In deze paragraaf staan de belangrijkste bevindingen en analyse ten aanzien van de hoofdvragen: 1. Wat verwachten gemeenten van RMN en kan RMN aan deze verwachtingen voldoen? 2. Hoe verhouden de ambities en prestaties van RMN zich met landelijke benchmarks (doelen en prestaties) alsmede hoe en met welke indicatoren wordt hierop gemonitord? 3. Opereert RMN efficiënt (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)? 4. Opereert RMN effectief (leiden de inspanningen tot het gewenste resultaat)? 5. Is de dienstverlening van RMN kwalitatief hoogwaardig en zijn bewoners daarover tevreden (service)? 6. Wordt RMN goed aangestuurd? 7. Zijn er mogelijkheden voor optimalisaties en zo ja, waar liggen de kansen en hoe kunnen de verschillende Raden hierop (bij)sturen?

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

9

Alleen voor intern gebruik

1. Wat verwachten gemeenten van RMN en kan RMN aan deze verwachtingen voldoen? De gemeenten verwachten van RMN dat zij een goede uitvoeringsorganisatie zijn en als kenniscentrum fungeren. Daarnaast leven (veel) heel verschillende verwachtingen ten aanzien van wat RMN is en zou moeten zijn/worden. Deze verwachtingen zijn bovendien nergens expliciet vastgelegd, waardoor er onderling onduidelijkheid is ten aanzien van die verwachtingen. Aan de verwachtingen op het gebied van de uitvoering wordt door RMN over het algemeen voldaan. Daarover zijn vrijwel alle gemeenten ook tevreden. Doordat er onvoldoende duidelijkheid bestaat over de concrete verwachtingen ten opzichte van RMN op het gebied van strategie, beleid en kennis, is het voor RMN erg lastig om aan alle verwachtingen te voldoen. Daarnaast blijven zaken in een vacuüm liggen tussen de gemeenten en RMN. Beide partijen ‘verwachten’ dat de ander daar de verantwoordelijkheid neemt. Hierin zijn heldere keuzes noodzakelijk. 2. Hoe verhouden de ambities en prestaties van RMN zich met landelijke benchmarks (doelen en prestaties) alsmede hoe en met welke indicatoren wordt hierop gemonitord? De landelijke VANG-doelstellingen voor huishoudelijk afval gaan verder dan de doelstellingen beschreven in het regionale grondstoffenplan 2014-2018 en/of in de gemeentelijke beleidsplannen.

Om te kunnen voldoen aan de landelijke doelen, zal het regionaal en gemeentelijk beleid bijgesteld moeten worden. Met name de doelstellingen voor 2025 zijn op dit moment ver buiten bereik. Alle RMN-gemeenten (lijken te) kiezen voor dezelfde strategie: omgekeerd inzamelen. Deze strategie is in 2014 gezamenlijk afgesproken in het regionale grondstoffenplan, maar slechts twee gemeenten (Soest en Baarn) zijn bezig met de implementatie daarvan. Inzamelresultaten uit pilots of na invoering van de strategie in Soest, Baarn en IJsselstein laten zien dat de gestelde doelen met alleen de strategie “omgekeerd inzamelen” niet gehaald gaan worden. Resultaten in andere gemeenten in Nederland bevestigen dit beeld. Aanvullende maatregelen zijn daarom nodig. Als gevolg hiervan zijn de ambities van RMN niet in lijn met de landelijke benchmarks (hoewel de oorzaak daarvan bij de RMN-gemeenten zelf ligt). Voor de afval- en reinigingstaken zijn enkele KPI’s geformuleerd in het regionaal afvalplan (afval) en DVO (reiniging). Voor afval zijn deze alleen gerelateerd aan de hoeveelheden (kg/inw en scheidingspercentage) en voor reiniging aan de gerealiseerde beeldkwaliteit. De afval KPI’s kan RMN overigens alleen maar monitoren. RMN kan daar niet op sturen: de sturingsmogelijkheden (bijvoorbeeld: door een prijsinstrument) liggen bij de gemeenten.

De RMN-gemeenten geven aan zelf “in the lead” te willen zijn om nieuw beleid te ontwikkelen. Omdat het gaat over kleine tot middelgrote gemeenten, is de personele capaciteit hiervoor beperkt. Dit maakt het moeilijk om in te spelen op de snelle ontwikkelingen in het vakgebied en invulling te geven aan de veranderopgave (implementatie van nieuwe / complexe systemen). RMN ervaart weinig ruimte om proactief op nieuwe ontwikkelingen in te spelen, omdat dit geen onderdeel is van de bestuurlijke opdracht en onderdeel uitmaakt van de DVO. De bij RMN aanwezige beperkte capaciteit voor advies past binnen de huidige opdracht aan RMN als uitvoeringsorganisatie, maar is onvoldoende om proactief in te spelen op genoemde ontwikkelingen. Het resultaat van het bovenstaande is dat er beperkt initiatieven ontplooid worden om voorop te lopen met ontwikkelingen in hergebruik of circulaire economie.

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

10

Alleen voor intern gebruik

3. Opereert RMN efficiënt (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)? De kosten voor huishoudelijk afvalbeheer en reiniging zijn vergeleken met landelijke benchmarks: 



Huishoudelijk afval: de voor 2019 begrote kosten voor huishoudelijk afvalbeheer liggen tussen de € 136 (Nieuwegein) en € 191 (Bunnik) per huishouden. RMN presteert hiermee beter of gelijk aan het benchmarkgemiddelde. Er zijn enkele uitschieters waarneembaar. Op deze uitschieters heeft RMN echter weinig of geen invloed: gemeenten bepalen het serviceniveau, RMN levert deze service marktconform. Een belangrijk aandachtspunt zijn de verwerkingskosten (verantwoordelijkheid AVU). In de begrotingen van RMN wordt geen onderscheid maakt tussen de kosten voor inzameling (RMN) en verwerking (AVU). De laatste jaren zijn de verwerkingskosten gestegen en hebben tot hogere kosten voor de RMN-gemeenten geleid. De verwachting is dat deze trend zich de komende jaren doorzet (o.a. vanwege nieuwe aanbestedingen 2 ). Dan is het goed om inzicht te hebben in kostenveranderingen van de RMN-inzameltaken en de afvalverwerking via AVU. Reiniging: de voor 2019 begrote kosten voor reiniging liggen tussen de € 43 (Baarn) en € 59 (IJsselstein) per huishouden. Ten opzichte van de benchmark zijn de kosten voor het verwijderen van (zwerf)afval uit de openbare ruimte laag: 14 tot 45% lager. Dit komt (groten)deels door het grotere takenpakket dat wordt meegenomen in de benchmark versus het kleinere takenpakket van RMN (geen zwerfafvalverwijdering uit groen en niet in elke gemeente het legen van afvalbakken).

De begrote kosten voor onkruidbestrijding laten een wisselend beeld zien: van 26% lager in Baarn tot 49% hoger in IJsselstein. Deze kostenverschillen kunnen mogelijk worden verklaard door de inrichting van de openbare ruimte en de “beheerbaarheid” daarvan (veel hoeken, gaten, lastig bereikbare plekken), en de “staat” van de openbare ruimte (achterstallig onderhoud leidt tot hogere beheerskosten, bijvoorbeeld omdat er veel ruimte zit tussen straatstenen en daar makkelijker onkruid tussen groeit).

Via de methodiek van het kostenallocatiemodel uit deel C van de DVO worden kosten toegerekend aan de deelnemende gemeenten op basis van voor iedere gemeente gelijke tarieven en daadwerkelijk afgenomen hoeveelheden (bijvoorbeeld uren). Via de begrotingen zijn de kosten herleidbaar en voldoende uiteengezet. 4. Opereert RMN effectief (leiden de inspanningen tot het gewenste milieuresultaat)? Om de vastgestelde gemeentelijke doelen met betrekking tot de reductie van het restafval in 2020 te halen, zal ertussen nu en 2020 een grote verandering moeten plaatsvinden in de aandacht voor de reductie van huishoudelijk afval. Alle gemeenten moeten in die tijd hun hoeveelheid restafval per inwoner (meer dan) halveren. De kans dat deze doelen worden gehaald op basis van de huidige strategie (omgekeerd inzamelen alleen) is klein: pilots en resultaten in Baarn, Soest en IJsselstein laten zien dat er op basis van de ingezette strategie een restafvalreductie tot 140 a 150 kg/inw bereikt kan worden. De landelijke richtlijn voor 2025 (30 kg/inw) is op dit moment helemaal ver uit zicht. De figuur op de volgende pagina illustreert dit: te zien is de daadwerkelijke hoeveelheid restafval t/m 2017 en de doelen voor 2020.

De doelen voor reiniging zijn gerelateerd aan de CROW beeldkwaliteitsmeetlatten waarmee vijf kwaliteitsniveaus voor beheertaken kunnen worden vastgesteld (van hoog naar laag: A+, A, B, C en D). Voor de verschillende beheertaken hebben de RMN-gemeenten overwegend gekozen voor niveau B en met name in IJsselstein ook C. Het vastgestelde kwaliteitsniveau is de minimale prestatie die RMN moet halen. Met beeldkwaliteitsschouwen (4x/jaar) wordt de gerealiseerde kwaliteit gemonitord. Hieruit blijkt dat

2

AVU heeft in het verleden een zeer gunstig aanbestedingsresultaat behaald. Op basis van de huidige markt en globale ontwikkelingen is zeer onwaarschijnlijk dat dit aanbestedingsresultaat kan worden herhaald. Dit zal leiden tot hogere kosten. 28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

11

Alleen voor intern gebruik

RMN op ca. 80% van de geschouwde locaties een hogere beeldkwaliteit levert voor reiniging dan is vastgelegd in de gemeentelijke beeldkwaliteitsplannen (en DVO).

Gemeentelijke doelstellingen 2020 (kg restafval per inwoner)

Figuur 2.1: hoeveelheid restafval per inwoner in de RMN-gemeenten en 2020 doelen.

5. Is de dienstverlening van RMN hoogwaardig en zijn bewoners daarover tevreden (service)? De service voor het ophalen wordt uitgedrukt in de ophaalfrequentie van een afvalstroom. Hoe hoger de frequentie, hoe hoger de service. In de RMN-gemeenten is deze service conform de benchmark. De service voor de recyclingstations is hoog in de RMN-gemeenten. In de benchmark maken gemiddeld 26.000 woningen gebruik van een recyclingstation. Dit aantal wordt bij de RMN-gemeenten alleen bij Nieuwegein gehaald (28.000 woningen). Bij de andere RMN-gemeenten gaat het om 6.000 tot 14.000 woningen per recyclestation. Deze hoge service leidt met name bij de gemeenten met weinig inwoners tot relatief hoge kosten: het recyclingstation kost in Nieuwegein € 30,- en in Bunnik € 67,- per huishouden. De tevredenheid van bewoners over de service van RMN is gemeten via een enquête die specifiek voor dit rekenkameronderzoek is uitgezet bij de vijf RMN-gemeenten. Uit de enquête blijkt dat bewoners over het algemeen tevreden zijn over de taken die RMN uitvoert:  84% is tevreden over de afval inzameltaken;  over de meeste reinigingstaken zijn bewoners tevreden;  over onkruidbestrijding zijn de inwoners minder tevreden.

De nuancering die bij de bewonerstevredenheid gemaakt moeten worden, is dat RMN ruimschoots voldoet aan de door de gemeente vastgestelde kwaliteitseisen (zie punt 4), maar dat bewoners liever een hoger kwaliteitsniveau willen. Het vaststellen van het kwaliteitsniveau is een keuze die de gemeente(raad) maakt. 6. Wordt RMN goed aangestuurd? In de praktijk wordt door vrijwel geen enkele gemeente de DVO – in ieder geval niet wat betreft de processen – gevolgd. Hierdoor verloopt de communicatie niet volgens de formeel vastgestelde lijnen. Als gevolg daarvan ontstaat onderling onduidelijkheid over wie welke gegevens ontvangt (of zou moeten ontvangen) en welke communicatielijnen moeten worden gevolgd bij het nemen van een besluit of verkrijgen van advies. RMN wordt goed aangestuurd voor wat betreft de uitvoering van de afvalinzameling en de reiniging. RMN wordt niet of niet goed aangestuurd voor wat betreft de verwachtingen en beleidsmatige aangelegenheden. Het ontbreekt de gemeenten aan het inzicht in de gegevens om de (aan)sturing vorm te geven en aan slagkracht om RMN daadwerkelijk aan te sturen (op het gebied van beleid, circulaire 28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

12

Alleen voor intern gebruik

economie, kenniscentrum etc.). Als gevolg daarvan is te zien dat RMN weliswaar een goede uitvoeringsorganisatie is (op enkele specifieke uitzonderingen na), maar door een gebrek aan de juiste organisatie en afstemming tussen de gemeenten en RMN minder goed presteert qua toekomstgerichtheid. Dit laatste is echter niet iets waar RMN niet (alleen) zelf iets aan kan doen, maar iets dat ook de gemeenten zelf (door daadwerkelijk te gaan sturen) moeten aanpakken. 7. Zijn er mogelijkheden voor optimalisaties en zo ja, waar liggen de kansen en hoe kunnen de verschillende Raden hierop (bij)sturen? Er zijn verschillende mogelijkheden voor optimalisaties (zie onder aanbevelingen, 2.4). De Raad kan hierop bijsturen via de begrotingsronde/jaarrekening en het toetsen van de verantwoordingsplicht van het AB en aan te sturen op het uitwerken van de aanbevelingen in concrete optimalisatie-acties.

2.3

Overzicht bevindingen aan de hand van het normenkader

In het overzicht op de volgende pagina’s zijn de onderzoeksvragen, normen en bevindingen weergegeven. Per norm is aangeduid of deze behaald is. Daarnaast zijn de bevindingen toegelicht. Tot slot is aangegeven in welke paragraaf van het onderzoek de bevindingen op dit punt zijn terug te vinden. Norm en Voldaan Bevindingen onderzoeksvraag 1. Wat verwachten gemeenten van RMN en kan RMN aan deze verwachtingen voldoen? De verwachting van (vrijwel) alle gemeenten voor wat betreft de primaire taak van RMN is gelijk. RMN is een uitvoeringsorganisatie. De eerste prioriteit voor RMN is goede (conform DVO) en efficiënte uitvoering. De vorming van het beleid blijft (altijd) bij de gemeenten. Daarnaast is een belangrijke verwachting van de gemeenten dat RMN als een soort kenniscentrum fungeert. Verwachtingen van gemeenten zijn expliciet Nee De verwachtingen van de gemeenten zitten niet (of niet duidelijk) gemaakt en vastgelegd. in de DVO. Voor sommige verwachtingen (bijv. kenniscentrum) heeft RMN ook geen capaciteit en budget (de expliciete opdracht daarvoor vanuit de gemeente ontbreekt).

RMN voldoet aan de verwachtingen van de gemeenten.

Deels

Doordat er onvoldoende duidelijkheid bestaat over de concrete verwachtingen ten opzichte van RMN op het gebied strategie, beleid en kennis, blijven zaken in een vacuüm liggen. Operationeel en uitvoerend: ja Overig (beleid, advisering, data): nee RMN voldoet aan de verwachtingen van de gemeenten op operationeel/uitvoerend gebied. RMN is een goede uitvoeringsorganisatie, daarover heerst ook in het algemeen grote tevredenheid (op enkele aanvullende taakgebieden na). In de operatie draait het goed.

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

3

3

Uit de interviews komt naar voren dat er ook verwachtingen zijn op het gebied van beleid, advisering en data(gebruik). Aan die verwachtingen voldoet RMN op dit moment niet. Zij kan daar – gelet op budget en mandaat – ook niet aan voldoen. 2. Hoe verhouden de ambities en prestaties van RMN zich met landelijke benchmarks (doelen en prestaties) alsmede hoe en met welke indicatoren wordt hierop gemonitord? De landelijke VANG-doelstellingen voor huishoudelijk afval gaan De doelen van verder dan de doelstellingen beschreven in het regionale gemeenten en RMN zijn grondstoffenplan 2014-2018 of in de gemeentelijke in lijn met landelijke Deels beleidsplannen. Om te kunnen voldoen aan de landelijke doelen, ambities voor zal het regionaal en gemeentelijk beleid bijgesteld moeten huishoudelijk afval. worden. Met name de doelstellingen voor 2025 zijn op dit moment ver buiten bereik.

28 mei 2019

Hst./ Par.

13

4.1

Alleen voor intern gebruik

Norm en onderzoeksvraag

Voldaan

Hst./ Par.

Bevindingen De doelstellingen in de RMN-gemeenten zijn gericht op “traditionele” afvaldoelen, zoals scheidingspercentages en kg restafval per inwoner. Doelstellingen ten aanzien van het zetten van stappen naar een circulaire economie ontbreken. Landelijk en in steeds meer gemeenten - wordt hierop wel ingezet.

RMN heeft evalueerbare doelstellingen en bijbehorende prestatieindicatoren (KPI’s) geformuleerd.

RMN werkt toekomstgericht (heeft zicht op ontwikkelingen en anticipeert daarop).

Deels

Alle RMN-gemeenten (lijken te) kiezen voor dezelfde strategie: omgekeerd inzamelen. Inzamelresultaten uit pilots of na invoering van de strategie in Soest, Baarn en IJsselstein laten zien dat de gestelde doelen met de strategie omgekeerd inzamelen niet gehaald gaan worden. Resultaten in andere gemeenten in Nederland bevestigen dit beeld. Voor de afval- en reinigingstaken zijn enkele KPI’s geformuleerd in het regionaal afvalplan (afval) en DVO (reiniging). Voor afval zijn deze alleen gerelateerd aan de hoeveelheden (kg/inw en scheidingspercentage) en voor reiniging aan de gerealiseerde beeldkwaliteit. De afval KPI’s kan RMN overigens alleen maar monitoren en niet op sturen: de sturingsmogelijkheden zitten bij de gemeenten.

4.1

Geïnterviewde gemeenten geven overigens aan graag over extra en meer gedetailleerde monitoringresultaten te beschikken, zodat ze meer input hebben op te kunnen sturen. RMN voert haar taken uit conform de DVO. RMN voelt geen ruimte om mee te denken en heeft daarvoor ook beperkte capaciteit. Er worden geen initiatieven ontplooid om voorop te lopen met de ontwikkelingen in hergebruik of circulaire economie.

De RMN-gemeenten geven aan zelf “in de lead” te willen zijn om nieuw beleid te ontwikkelen. Omdat het gaat over kleine tot middelgrote gemeenten, is de personele capaciteit hiervoor beperkt. Dit maakt het moeilijk om in te spelen op de snelle ontwikkelingen in het vakgebied en invulling te geven aan de veranderopgave (implementatie nieuwe/ complexe systemen). 3. Opereert RMN efficiënt (uitgedrukt in euro’s per taak of inspanning)? De totale kosten per Over het algemeen presteert RMN beter of gelijk aan het aansluiting zijn gelijk benchmarkgemiddelde. Er zijn enkele uitschieters aan het Ja waarneembaar. Op deze uitschieters heeft RMN echter weinig of benchmarkgemiddelde geen invloed. Met name in de kleinere gemeenten zijn de kosten (of lager). voor de recyclingstations relatief hoog. Zie ook norm 4. Via de methodiek van het kostenallocatiemodel uit deel C van de DVO worden kosten toegerekend aan de deelnemende gemeenten op basis van voor iedere gemeente gelijke tarieven en daadwerkelijk afgenomen hoeveelheden (bijvoorbeeld uren). Via de begrotingen zijn de kosten herleidbaar en voldoende De kosten en uiteengezet. opbrengsten zijn te Een aandachtspunt is dat RMN in de begrotingen geen herleiden naar Ja onderscheid maakt tussen de kosten voor inzameling (RMN) en activiteiten, taken en verwerking (AVU). gemeenten.

De laatste jaren (en de verwachting is ook de komende jaren) dat de verwerkingskosten gaan stijgen en dus tot hogere kosten voor de RMN-gemeenten gaan leiden. Dan is het goed om inzicht te hebben in kosten verandering van de RMN-taken en verwerking via AVU. 4. Opereert RMN effectief (leiden de inspanningen tot het gewenste resultaat)? De totale hoeveelheid De hoeveelheid van 200 kg restafval in 2015 is in geen van de huishoudelijk restafval RMN-gemeenten gehaald. Om de vastgestelde doelen met Nee is maximaal 200 kg/inw betrekking tot de reductie van het restafval in 2020 te halen (100 per jaar in 2015. kg/inw in Baarn en Soest en 121 kg/inw in Nieuwegein), zal

28 mei 2019

3/ 4.1

Nee

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

14

4.2/ 5.2

4.2/ 5.2

4.3

Alleen voor intern gebruik

Norm en onderzoeksvraag

Voldaan

De beoogde beeldkwaliteit in beheer wordt gehaald.

Ja

Hst./ Par.

Bevindingen ertussen nu en 2020 een grote verandering moeten plaatsvinden in de aandacht voor de reductie van huishoudelijk afval. Alle gemeenten moeten in die tijd hun hoeveelheid restafval per inwoner (meer dan) halveren. De kans dat deze doelen worden gehaald op basis van de huidige strategie (omgekeerd inzamelen alleen) is klein: pilots en resultaten in Baarn, Soest en IJsselstein laten zien dat er op basis van de ingezette strategie een restafvalreductie tot 140 a 150 kg/inw bereikt kan worden. De landelijke doelstelling voor 2025 (30 kg/inw) is op dit moment helemaal ver uit zicht. Zie ook norm 1. Er wordt een veel hogere beeldkwaliteit gehaald in de praktijk dan is vastgelegd in de gemeentelijke beeldkwaliteitsplannen (en DVO).

6

Wel kan er worden gewerkt aan de vastlegging van monitoringsafspraken in de DVO. Dat is nu beperkt of niet aanwezig. 5. Is de dienstverlening van RMN kwalitatief hoogwaardig en zijn bewoners daarover tevreden (service)? De tevredenheid is in de enquête anders gemeten dan met een cijfer. Uit de enquête blijkt dat bewoners over het algemeen De tevreden zijn over de taken die RMN uitvoert: 4.4/ bewonerstevredenheid Ja  84% is tevreden over de afval inzameltaken; 5.4 scoort minimaal een 7.  over de meeste reinigingstaken zijn bewoners tevreden;  er is vooral minder tevredenheid over onkruidbestrijding. RMN maakt gebruik van moderne werkmethoden RMN-gemeenten werkt inmiddels voor alle gemeenten op basis 5.1/ Ja (beeldbestekken, IBOR, van beeldbestekken. 5.2 digitalisering, …). De service voor het ophalen van afvalstromen aan huis is conform de benchmark. De service wordt uitgedrukt in de ophaalfrequentie van een afvalstroom. Hoe hoger de frequentie, hoe hoger de service. Serviceniveau RMN is minimaal vergelijkbaar Ja De service voor de recyclingstations is hoog in de RMN4.4 met die van andere gemeenten. In de benchmark maken gemiddeld 26.000 vergelijkbare bedrijven. woningen gebruik van een recyclingstation. Dit aantal wordt bij de RMN-gemeenten alleen bij Nieuwegein gehaald (28.000 woningen). Bij de andere RMN-gemeenten gaat het om 6.000 tot 14.000 woningen per recycleperron.

6. Wordt RMN goed aangestuurd? De DVO bevat de taken die door RMN worden uitgevoerd en een overzicht van het beoogde overleg- en escalatiemodel. In beginsel zou dit helpen bij de aansturing van RMN. Wel De DVO is een geschikt ontbreekt het aan duidelijke normen en monitoringsystematiek, Deels 7.3 sturingsinstrument. om sommige van de taken inzichtelijk te krijgen. Dit maakt dat de middelen om aan te sturen in de DVO zitten maar de benodigde informatie om de aansturing effectief uit te voeren soms ontbreekt. RMN voert de taken uit die in de DVO zijn opgenomen. Met name de procesmatige werkwijze wijkt in de praktijk vaak af van de DVO. De bestaande goede contacten en informele kanalen worden gebruikt om zaken af te stemmen en te regelen. Hierdoor blijven zaken onbesproken of worden processen niet goed doorlopen. Met name dat laatste is een Er wordt gewerkt Deels aandachtspunt omdat de DVO daarover ook niet erg veel 7.4 conform de DVO. regelt. De aansturing van RMN in de praktijk vindt daardoor soms niet professioneel genoeg plaats. Dit leidt over en weer tot onnodige wrijving. Bovendien volgt uit de interviews dat niet alle informatie naar de juiste contactpersoon of ambtenaar gaat, aangezien wordt 28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

15

Alleen voor intern gebruik

Norm en onderzoeksvraag

Voldaan

Hst./ Par.

Bevindingen

aangegeven dat kwartaalrapportages niet ontvangen worden. Dit maakt dat in de praktijk de Plan-Do-Check-Act-cyclus (PDCA-cyclus), niet goed te doorlopen is op basis van de DVO. Beleid, monitoring en overleg vinden hierdoor niet of beperkt conform de DVO plaats. De sturingsmogelijkheden zijn in de DVO in beginsel goed omschreven; bijvoorbeeld: operationeel, tactisch en strategisch Er zijn voldoende overleg. De praktijk laat zien dat de DVO niet gevolgd wordt. Dit Deels sturingsmogelijkheden. betekent dat de praktijk de DVO zal moeten volgen of de DVO moet worden aangepast zodat deze sturingsmogelijkheden bevat die in de praktijk wel zullen worden gebruikt. 7. Zijn er mogelijkheden voor optimalisaties en zo ja, waar liggen de kansen en hoe kunnen de verschillende Raden hierop (bij)sturen? RMN rapporteert proactief over optimalisaties, zodat gemeenten/ Raden desgewenst bij kunnen sturen.

Nee

Gemeenten ervaren op dit moment niet dat zij proactief geïnformeerd worden over nieuwe ontwikkelingen en optimalisaties en hoe daarmee om te gaan in het kader van de landelijke afvaldoelstellingen. RMN geeft aan dat zij dit wel aan de gemeenten overbrengt. Dat wordt kennelijk onvoldoende herkend.

7.3 en 7.4

3 en 4

Tabel 2.1 overzicht bevindingen.

2.4

Aanbevelingen

Op basis van de bevindingen en analyse daarvan zijn acht aanbevelingen geformuleerd: 1. Verwachtingen expliciteren. 2. Keuze maken in wat RMN moet zijn/worden. 3. DVO aanpassen en zakelijke benadering van RMN. 4. Nieuw regionaal afvalplan met KPI’s. 5. Zwerfafval- en reinigingsplan opstellen. 6. Implementatiekracht gemeenten vergroten. 7. Dashboard voor afval- en reinigingsprestaties. 8. Harmonisatie en kostenbesparingen door samenwerking.

1. Verwachtingen expliciteren De eerste optimalisatie die wij als onderzoekers zien, is het belang van transparantie en het expliciet maken van verwachtingen. Er zijn nu te veel verwachtingen die leven bij zowel bij de gemeenten als RMN die niet zijn vastgelegd. Als gevolg daarvan ontstaan onnodige onduidelijkheden en mismatches tussen gevraagde en gegeven adviezen, verstrekte informatie of de rolverdeling van partijen. Dit betekent dat er – ondanks de goede wil en grote inzet van alle betrokkenen – tijd en energie verloren gaat aan processen die niet leiden tot een beter functioneren van RMN en een beter grondstoffen beleid als geheel. 2. Keuze maken in wat RMN moet zijn/worden Daarop aanpalend is de meer elementaire vraag over wat RMN moet zijn. Als van RMN meer wordt verwacht dan enkel een uitvoeringsorganisatie te zijn, moet daar ook naar worden gehandeld (bijvoorbeeld door RMN middelen te geven om beleidsadvisering te kunnen invullen). Daarbij moet dan niet alleen worden gekeken naar de kosten per kilo afval, maar ook naar de toekomstige winst die kan worden behaald door RMN in staat te stellen gebruik te maken van haar positie als spin in het web tussen alle gemeenten. Daarbij zou dan ook gebruik kunnen worden gemaakt van alle data en gegevens waarover RMN beschikt, om daar – via de gemeenschappelijke regeling – ten gunste van alle gemeenten tot goede 28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

16

Alleen voor intern gebruik

voorstellen en adviezen te komen om ook de grondstoffen transitie aan te jagen (van recycling naar daadwerkelijk anders omgaan met de grondstoffen). 3. DVO aanpassen en zakelijke benadering van RMN RMN is een zelfstandige rechtspersoon die fungeert als opdrachtnemer van de gemeente. Daarnaast is RMN ook eigendom van de gemeente. Veel gemeenten beschouwen RMN terecht ook als een soort verlengde interne dienstverlener. Dat is ook een voordeel van een gemeenschappelijke regeling. Dit laat echter onverlet dat in de aansturing een formeel-professionele houding ten aanzien van de inhoud noodzakelijk is. Slechts op basis van formele opdrachten kan RMN werkzaamheden uitvoeren en rekeningen sturen. Dit brengt mee dat de gemeenten de formele paden ook moeten bewandelen om opdrachten aan RMN te verstrekken. Daarom is het van groot belang dat de overeenkomsten die worden gesloten tussen de gemeenten en RMN kloppen met de praktijk van alledag. Het is daarom belangrijk om een duidelijk communicatie- en escalatieprotocol te formuleren (dat klopt met de praktijk / of dat de gemeenten in de praktijk handelen zoals in de DVO is vastgelegd). Aanvullend daarop is het verstandig om de processen rondom (aanvullende) opdrachtverlening, advisering etc. vast te leggen in begrijpelijke stroomschema’s en een register te maken met de bijbehorende contactpersonen.

Op die manier is voor zowel gemeenten als RMN duidelijk hoe een proces loopt en wie daarbij betrokken moet zijn (bijvoorbeeld: op welk niveau moet afstemming plaatsvinden? Moet een stuk direct naar de wethouder of juist naar een ambtenaar en zo ja, welke dan?). Communicatiefouten en bijbehorende verrassingen worden daardoor zo veel mogelijk voorkomen. Tot slot is het belangrijk om de DVO te voorzien van meetbare KPI’s om zo inzicht te krijgen in de prestaties en het functioneren van RMN (efficiëntie en effectiviteit) en de (inwoners van) de gemeenten (scheidingspercentages, restafvalhoeveelheid, gevolgen beleid) en waar nodig te kunnen bijsturen. Daarbij moeten uiteraard ook heldere afspraken worden gemaakt over de monitoring. Voor de goede orde: dit betekent niet dat er geen informele en goede contacten kunnen en mogen zijn. Als het gaat om opdrachtverlening en advisering is echter een professionelere houding noodzakelijk om RMN goed te kunnen aansturen. 4. Nieuw regionaal afvalplan met KPI’s De termijn van het huidige regionaal afvalplan is verlopen. Een deel van de gemeenten heeft de plannen daaruit ingevoerd en een deel is nog bezig dit te doen. De doelstellingen van de gemeenten zelf en de landelijke richtlijnen voor 2020 en 2025, zullen met de huidige plannen en geïmplementeerde of voorgestelde maatregelen niet worden gehaald.

De RMN-gemeenten lopen in dit opzicht achter op de benchmark van vergelijkbare gemeenten. Een nieuwe strategie en een nieuw plan is nodig om de doelen te (gaan) halen. Bij opstellen van de strategie kan worden gekeken naar de doelstellingen voor VANG in 2025 en kan er aandacht worden geschonken aan de circulaire economie. De aanbeveling is om snel een nieuw regionaal afvalplan op te stellen met daarin:  een planhorizon tot minimaal 2025;  vergaande effectieve maatregelen die zicht bieden op realiseren van de landelijke doelen van 2025. Met “kleine” maatregelen, zoals wat extra brengvoorzieningen en extra voorlichting, zullen de doelstellingen nauwelijks dichterbij komen. Meer vergaande maatregelen lijken daarom onvermijdelijk. Voor de hand liggende maatregelen zijn hierbij: o maatregelen t.a.v. het inzamelsysteem (onder andere omgekeerd inzamelen); o maatregelen t.a.v. een prijsprikkel (bijvoorbeeld diftar);

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

17

Alleen voor intern gebruik



 

o maatregelen t.a.v. gecombineerde bron- en nascheiding. inspelen op ontwikkelingen en kansen van een (regionale) circulaire economie, zoals: o circulair inkopen; o regionaal verwerken afvalstromen en regionaal benutten grondstoffen; o nieuwe circulaire businessmodellen (niet allen focussen op inzamelen en recyclen). KPI’s en monitoringwijze vast te stellen om de realisatie van de plannen – of het achterblijven daarvan – meetbaar te maken. Hoe de implementatiekracht van maatregelen binnen RMN-gemeenten te vergroten?

5. Zwerfafval- en reinigingsplan opstellen Op dit moment is er geen regionaal zwerfafval- en reinigingsplan (is er ook nooit geweest). De afzonderlijke gemeenten hebben ook niet altijd een beleidsplan hiervoor. Zwerfafval is een gedragsprobleem en vraagt om een goed op elkaar afgestemde mix van beleidsinstrumenten. RMN voert een deel van de reinigingswerkzaamheden uit, waaronder het machinaal vegen, het handmatig verwijderen van zwerfafval vanaf verharding en in sommige gemeenten ook het legen van prullenbakken. Het verwijderen van zwerfafval uit het groen is meestal ondergebracht bij het groenbeheer. Naast het verwijderen van zwerfafval en het plaatsen van afvalbakken kunnen gemeenten ook andere beleidsinstrumenten inzetten, zoals communicatie, participatie en handhaving. Hierbij speelt mee dat gemeenten vanuit het Afvalfonds € 20 miljoen beschikbaar krijgen om de extra aanpak van zwerfafval te bevorderen. De vergoeding biedt ruimte voor andere werkwijzen en het nemen van extra maatregelen voor een schonere openbare ruimte. De aanbeveling is om regionaal zwerfafval- en reinigingsplan op te stellen met daarin:     

 

doelstellingen met KPI’s t.a.v. zwerfafval en reiniging; deels geharmoniseerde (RMN brede) en deels gemeente specifieke (op maat gemaakte) maatregelen die zicht bieden op realiseren van de doelstellingen; een monitoringwijze om de realisatie van de plannen – of het achterblijven daarvan – periodiek meetbaar te maken; de wijze van voorsortering op de mogelijkheden en voorwaarden van de landelijke zwerfafvalvergoeding van € 1,18 per inwoner per jaar (ca € 215.000 voor de vijf gemeenten/jaar); de wijze van inspelen op bredere ontwikkelingen en kansen: o transitie naar een (regionale) circulaire economie, bijvoorbeeld door:  afvalscheiding te introduceren in de openbare ruimte (bijv. zwerfafval gescheiden handmatig prikken of afvalbakken voor meerdere afvalstromen);  regionaal verwerken van afvalstromen uit de openbare ruimte (bijv. filteren veegvuil) en regionaal benutten grondstoffen (bijv. uitgefilterd zand uit veegvuil als ophoogzand); o inzet van en oog voor social return (mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt); o inzet van duurzaam materieel; de organisatie voor een brede en integrale zwerfafval- en reinigingsaanpak; de benodigde aanvullingen/aanpassingen van de DVO. 6. Implementatiekracht gemeenten vergroten Het is drie (Bunnik, IJsselstein, Nieuwegein) van de vijf gemeenten niet gelukt om in vijf jaar tijd het regionaal afvalplan uit 2014 te implementeren.

Dit is onder meer te wijten aan een gebrek aan (beleids-) capaciteit binnen de gemeenten en bij RMN. In de komende jaren zullen nog veel (ingrijpende en complexe) maatregelen moeten worden genomen om de doelstellingen op het gebied van (voornamelijk) afval te halen. Als de

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

18

Alleen voor intern gebruik

capaciteit niet wordt aangepakt, is de verwachting dat een eventueel nieuw plan hetzelfde lot beschoren zal zijn. Om die reden is het aan te bevelen om als gemeente(n) te investeren in implementatiekracht. In plaats van een beetje meer capaciteit voor iedere gemeente ligt het meer voor de hand centraal (bij RMN) beleidscapaciteit te realiseren, zodat kennis en expertise kan worden opgebouwd. Vergelijkbare organisaties, zoals ROVA en Circulus-Berkel, hebben deze beleidscapaciteit ook. De inschatting van onderzoekers is dat met één of twee fulltime (beleids-)medewerkers bij RMN de implementatiekracht van alle gemeenten aanzienlijk kan worden vergroot. Dit zou voor een bedrag van ongeveer € 100.000,- tot € 200.000,- all-in mogelijk zijn. Deze (beleids-)medewerkers zouden bijvoorbeeld ook één dag/week bij de gemeente zelf kunnen werken. 7. Dashboard voor afval- en reinigingsprestaties RMN beschikt over veel data met betrekking tot afval en reiniging. Deze data wordt nu niet of nauwelijks ontsloten (anders dan de analyse van enkele gegevens via de rapportages die RMN aan de gemeenten verstrekt). De RMN-gemeenten hebben behoefte aan meer gegevens en duiding daarbij. Zij zouden graag meer inzicht krijgen in eigen prestaties en de prestaties t.o.v. de overige RMN-gemeenten en de benchmark.

De gegevens waar de gemeenten aan denken zijn onder meer de volgende: - resultaten per wijk; - klachten/meldingen; - bijplaatsingen; - beeldkwaliteit; - tevredenheid. Door alle gegevens in een dashboard te incorporeren, kan in één oogopslag duidelijk worden hoe de gemeente presteert en waar eventueel bijsturing nodig is. Bovendien kan dit instrument worden gebruikt in een verdere professionaliseringsslag van de dienstverlening van RMN. Het dashboard kan worden gebruikt om de prestaties op de KPI’s (die moeten worden vastgesteld, zie ook hiervoor onder 3) inzichtelijk te maken en daarop te sturen. Samen met de gemeenten kan RMN een monitoringplan ontwikkelen met (online) dashboard waarmee gemeenten (bijna realtime) inzicht hebben in de prestaties op het gewenste detailniveau (bijvoorbeeld per wijk). Dit kan zowel voor de afval- als de reinigingstaken. In de DVO kunnen vervolgens de indicatoren, monitoring-methodiek en rapportage daarover worden vastgelegd. 8. Harmonisatie en kostenbesparingen door samenwerking Eén van de voordelen van een gemeenschappelijke regeling is dat een gemeenschappelijke regeling ten opzichte van een eigen interne gemeentelijke organisatie een schaalvoordeel kan behalen. Zowel op het gebied van overhead, als op het gebied van uitvoering van de afval- en reinigingstaken.

Daarvoor is het uiteraard wel noodzakelijk dat niet iedere gemeente zelf regie voert op de kleur van een container en de wijze waarop (bijvoorbeeld) omgekeerd inzamelen wordt geïmplementeerd. Vanzelfsprekend moeten de gemeenten hun eigen beleidsvrijheid behouden, maar die zou voor het afwijken van de norm wel inzichtelijker en wellicht ook duurder moeten worden gemaakt. De gemeenten kunnen ook bijdragen aan verdere harmonisatie door gezamenlijk investeren in beleidscapaciteit en dataanalyse capaciteit bij RMN. Hiermee wordt ook een grotere impact bereikt dan als gemeenten ieder voor zich hiervoor 0,2 tot 0,5 fte een (beleids)ambtenaar voor de afval- en reinigingstaken aantrekt (zie ook aanbeveling 6).

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

19

Alleen voor intern gebruik

Nota bene: naar de harmonisatie is door IRP NORMAG in opdracht van RMN een afzonderlijk onderzoek verricht.

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

20

Alleen voor intern gebruik

Deel 2: Nota van Bevindingen

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

21

Alleen voor intern gebruik

3

Verwachtingen

In dit hoofdstuk geven we antwoord op de volgende deelvraag van het normenkader. Nummer 1.

Vraag Wat verwachten gemeenten van RMN en kan RMN aan deze verwachtingen voldoen?

In dit hoofdstuk wordt geïnventariseerd welke verwachtingen er bij de verschillende gemeenten leven ten aanzien van de rol en functie van RMN. In zijn algemeenheid blijkt dat de verwachtingen ten opzichte van RMN tussen gemeenten uiteenlopen en gemeenten ook heel wisselende ervaringen hebben. Hierna komen de verwachtingen van de gemeenten in de volgende volgorde aan de orde: 1. Gemeente Baarn 2. Gemeente Bunnik 3. Gemeente IJsselstein 4. Gemeente Nieuwegein 5. Gemeente Soest; 6. RMN 1. Gemeente Baarn De gemeente Baarn verwacht geen beleidsvorming van RMN. Zij ziet RMN voornamelijk als uitvoeringsorganisatie. Wel verwachten zij dat RMN kan voorzien in advisering rondom te maken beleidskeuzes door het verstrekken van input. Daarbij verwacht ze van RMN dat zij voldoende politieke sensitiviteit heeft en alternatieven en scenario’s presenteert. In de praktijk vindt zij dat RMN dit onvoldoende goed doet. Zij heeft het idee dat analyses niet altijd volledig juist zijn en dat adviezen als dwingende beleidsinput worden gebracht. Daarbij heeft zij er wel begrip voor dat de capaciteit bij RMN voor dit soort adviezen niet groot is. Toch verwacht zij op dit punt meer van RMN, waardoor rondom advisering irritaties ontstaan. De gemeente Baarn meent dat RMN zich moet toeleggen op haar basistaken met betrekking tot de uitvoering van afvalinzameling en reiniging.

Zij heeft geen vertrouwen in RMN voor de uitvoering van de aanvullende IBOR taken en heeft RMN ook niet uitgenodigd toen zij een deel van deze taken in 2018 opnieuw heeft uit- en aanbesteed. Baarn heeft de IBOR taken deels in beheer bij de eigen buitendienst. Tot slot verwacht de gemeente dat de kadernotitie meer details bevat met betrekking tot de plannen voor het komende jaar en meer concreet wordt (dit in tegenstelling tot de gemeente IJsselstein, die daarin eigenlijk enkel de algemene beleidsaspecten wil regelen). 2. Gemeente Bunnik De gemeente Bunnik is als laatste toegetreden en geeft aan dat RMN en de gemeente nog aan elkaar moeten wennen. RMN heeft van de gemeente Bunnik veel taken overgenomen (ook BOR-taken). De gemeente had verwacht dat zij daardoor volledig ontzorgd zou zijn en dat RMN zelfstandig voldoende expertise zou hebben voor het uitvoeren van alle activiteiten die daarbij horen. In de praktijk is gebleken

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

22

Alleen voor intern gebruik

dat dit niet altijd het geval was, waardoor RMN zelf derden inschakelde of de gemeente toch zelf actie moest ondernemen. Bovendien is de organisatie van RMN op dit punt erg smal, als er mensen (tijdelijk) wegvallen worden taken direct minder goed uitgevoerd. Hier kan een verdere professionalisering plaatsvinden. Met betrekking tot de afspraken in de DVO vindt de gemeente dat onvoldoende duidelijk wordt wat RMN, nu precies doet en hoe dit aan te sturen is. Er zijn hierover onvoldoende harde afspraken gemaakt. Hierdoor ontstaat er twijfel over de vraag of RMN wel echt de expertise heeft en wel echt meedenkt. De samenwerking wordt nu erg ervaren als de gemeente vraagt en RMN voert uit, terwijl de verwachting is dat RMN ook samenwerkt en kennispartner is. Ook de gemeente Bunnik vindt dat RMN voornamelijk een uitvoeringsorganisatie is. Wel verwacht zij dat RMN kan adviseren over maatregelen. Zij zou graag zien dat RMN daarin een kennispartner wordt. Dat is nu nog niet zo. Een voorbeeld dat de gemeente geeft is de vraag of luiers (apart) zouden moeten ingezameld. In dit traject blijkt dat RMN het lastig vindt om de voor- en nadelen van een dergelijke keuze aan te geven en daarbij weinig oog heeft voor de politieke aspecten van de advisering. Dat kan volgens de geïnterviewden beter. De gemeente had tot slot verwacht al snel meer voordelen te zien van de expertise van RMN.

Zij verwacht dat RMN meer als trekker optreedt in het kader van haar expertise en de gemeenten wijst op de noodzaak voor bepaalde keuzes om de efficiency te bevorderen. Deels debet hieraan is, zo menen de geïnterviewden, dat een duidelijke taakverdeling ontbreekt. Daarnaast overweegt de gemeente om misschien sommige taken weer terug te halen, zodat RMN weer echt een uitvoeringsorganisatie wordt voor afval en reiniging. 3. Gemeente IJsselstein De gemeente IJsselstein had verwacht dat de samenwerking binnen RMN zou leiden tot meerwaarde, door een vergaande professionalisering ten opzichte van een eigen gemeentelijke dienst. Dit is ook uitgekomen. RMN is professioneler en efficiënter dan de gemeente dat had kunnen doen. Ook het overleg met de beleidsadviseurs uit regio overtreft de verwachtingen. Er is tevredenheid over de input die daar wordt verkregen en de ideeën die kunnen worden opgedaan van gemeenten die wellicht net iets verder zijn. Op het moment dat de gemeente IJsselstein aansloot bij RMN was dit nog echt alleen een uitvoeringsorganisatie, een inzamelaar. IJsselstein heeft destijds besloten om alle taken met betrekking tot de openbare ruimte bij RMN onder te brengen. Het beleid en de beleidsvorming zijn bij de gemeente gebleven, maar alle wat-vragen zijn bij RMN komen te liggen (maatregelen en kosten daarvan).

De gemeente had de verwachting dat zij voordelen kon behalen uit het professionaliseren van de (afval)beheer en onderhoudsdiensten en de efficiëntie die kan worden behaald door samen te werken. Op uitvoeringsniveau blijkt dit ook echt in de praktijk, zo volgt uit de interviews. De gemeente constateert wel dat de adviserende rol van RMN nog achterblijft bij de kwaliteit van de uitvoering. Bij nieuwe beleidstukken worden de financiële mensen van de gemeenten niet of niet op tijd betrokken, waardoor op een later moment nog discussies ontstaan. De gemeenten worden daarin aan de voorkant onvoldoende meegenomen. De schakel tussen uitvoering en beleid gaat ook niet altijd goed. Daarin zou RMN een proactievere adviseur kunnen zijn. Niet alleen qua maatregelen of mogelijkheden, maar ook door de gemeente proactief te wijzen op gevolgen van het uitblijven van besluiten door de

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

23

Alleen voor intern gebruik

desbetreffende gemeente(n). Dat gebeurt nog te weinig. RMN zou daarin als regisseur kunnen fungeren en de gemeente had verwacht dat zij dit meer zou doen. Wellicht (geeft IJsselstein aan) dat het met een iets proactievere RMN mogelijk was geweest om meer doelen uit het afvalplan te behalen. De gemeente geeft aan dat het door verschillende omstandigheden (waaronder de vele wisselingen in het college) er ook niet van gekomen is om zelf als gemeente erg actief te sturen op het afvalplan en het beleid. De gemeente had verwacht dat zij al dichterbij het behalen van die doelen had kunnen komen. 4. Gemeente Nieuwegein De gemeente Nieuwegein ziet RMN als uitvoeringsorganisatie. Beleid en aansturing moeten bij de gemeente(n) blijven liggen. Zij verwacht van RMN voornamelijk dat zij zo efficiënt mogelijk grondstoffen verwerkt. Bovendien rekent de gemeente daarbij op openheid, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Ook als belangrijke meerwaarde ten opzichte van het uitbesteden van deze dienst(en). Naast uitvoeringsexpertise verwacht de gemeente van RMN inzicht in de data waar RMN over beschikt. Van die data verwacht zij bovendien een gedegen analyse, al dan niet voorzien van toelichtingen of advisering. Er wordt op dit moment wel een analyse gegeven, maar die is volgens de gemeente nog erg beperkt. Het zou mooi zijn als dit in de toekomst uitgebreid kan worden.

Bijvoorbeeld door middel van een dashboard of uitgebreide(re) bestuursrapportages. Het zou daarbij bijvoorbeeld interessant kunnen zijn om te laten zien dat een gemeente voor- of achterloopt ten opzichte van anderen en/of de gehele markt. Dit kan ook bijdragen aan meer bewustwording en wellicht ook meer urgentie. RMN is altijd bereid om gegevens te verstrekken en de gemeente krijgt eigenlijk alles wat ze vraagt van RMN. Daarover is de gemeente tevreden. Wel mist men vaak de toelichting en duiding bij de cijfers en soms zijn deze ook niet compleet (zie voor een voorbeeld 4.1.3.2). Er is wel welwillendheid en openheid, maar het systeem waarbinnen de gegevens eenvoudig gedeeld kunnen worden is er niet. Ondanks dat de gemeente vindt dat de beleidsontwikkeling en de aansturing bij de gemeente(n) moet blijven liggen, vinden zij wel dat RMN meer sturend en proactief zou mogen optreden. Bijvoorbeeld door een soort voorzittersrol op zich te nemen. RMN is daarin nu nog te passief. Concrete onderwerpen daarbij zijn bijvoorbeeld uniformering en harmonisatie (bijvoorbeeld door uniformering en bijbehorende schaalvoordelen). Daar ligt echt nog een grote kans voor RMN. Die kans wordt tot nu toe nog niet voldoende benut, het is toch nog veel ‘u vraagt wij draaien’. In dat licht geeft de gemeente aan dat zij van RMN verwacht dat zij meer faciliterend als expert voor de gemeenten fungeert.

Dat gebeurt nu nog onvoldoende, veel voltrekt zich buiten het beeld van de gemeente en wordt dan pas aan het eind als voldongen idee gepresenteerd. Een voorbeeld daarvan is de aanschaf van nieuwe voertuigen. RMN besteedt dit binnen de door de gemeenten afgegeven kaders (qua geld en eisen) aan en komt dan met een bepaald voertuig. Wellicht was de gemeente wel bereid geweest om meer geld ter beschikking te stellen voor elektrische voertuigen. 5. Gemeente Soest De gemeente Soest ziet RMN als een uitvoeringsorganisatie. Zo acteert RMN en de gemeente ook in de samenwerking. De gemeente maakt beleid, vraagt input van RMN en op basis daarvan neemt de gemeente een besluit. Vervolgens wordt dat besluit omgezet in een opdracht aan RMN.

28 mei 2019

REKENKAMERONDERZOEK RMN

BG3857T&PRP1809211535

24

Alleen voor intern gebruik

RMN adviseert daarin goed en de gemeente ontvangt de informatie die zij nodig heeft richting het bestuur. Over het algemeen voldoet RMN aan de verwachtingen van de gemeente. De gemeente is positief verrast door RMN als uitvoeringsorganisatie. RMN heeft veel kennis en expertise op dat vlak en overtreft de verwachtingen van de gemeente. Veel misverstanden ontstaan in de verwachtingen van de verschillende gemeenten ten opzichte van RMN en het professioneel opdrachtgeverschap wat daar ook bij hoort. Als gevolg hiervan hebben gemeenten, zo is het beeld van de gemeente Soest, verwachtingen die niet zijn vastgelegd. Exemplarisch daarvoor vindt de gemeente Soest het afvalplan 2014-2018. Dat is destijds opgesteld door beleidsambtenaren in samenspraak met RMN. Nadat dit afvalplan is opgesteld is de verwachting van RMN, logischerwijs, dat het plan wordt vastgesteld door de gemeenten en vervolgens opdrachten voor de uitvoering worden verleend. In de praktijk blijkt echter dat veel gemeenten dit plan niet of pas veel later hebben vastgesteld of zelfs nog volledig opnieuw zijn begonnen. Dat maakt het lastig voor een partij als RMN om aan verwachtingen te voldoen. Wel verwacht de gemeente nog verbetering in P&C-cyclus. Afspraken worden door RMN nog niet altijd nagekomen en de benodigde gegevens komen soms niet op tijd.